时间：2022-03-13 02:54:56
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摘 要： 社区是社会细胞，安全是基本需求。作为人类城市规划经验的传承，街区制广泛存在于世界各国城市建设中，代表着社区未来发展方向。就我国而言，推行街区制势必改变社区治理环境，推动社区治理政策和方式变革，考验城市社区公共安全。为此，应全面分析街区制对社区公共安全形势的影响，从强化社区治安防范、提升社区应急能力和提高居民公共安全素质等方面加强城市社区治理，以应对街区制给公共安全带来的新挑战。
关键词： 街区制； 城市社区； 城市管理； 公共安全治理
社区是基层政权和群众的链接点，上传民意，下行政令，其地位特殊而又重要。2014年，在福建调研时就曾指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”城市社区不但凝聚资源财富，也是城市居民安全、舒适、健康生活的重要寄托。城市社区的重要地位也会随着改革的不断深入尤其是城市化的加速推进而日益凸显。就公共安全角度而言，城市社区公共安全是国家公共安全体系的重要一环，事关社会稳定。2015年5月29日，中央政治局集体学习强调：维护公共安全体系要从最基础的地方做起，把基层一线作为公共安全的主战场。2015 年12月的中央城市工作会议明确了“城市发展，安全第一”的城市发展理念。会议不但对今后城市工作进行了具体部署，也确立了城市治理体系现代化的新标尺。[1] 为全面落实中央城市工作会议精神，勾画“十三五”乃至更长时间中国城市发展“路线图”，2016年2月6日，中央印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》从一出台就刷爆了微博、微信朋友圈，成为了社会舆论关注焦点。从2月21日20：15央视新闻联播微博发出《意见》新闻到22日上午10：00，有近15000条被转发。[2]1 人民网舆情监测室后台数据显示，2月21日至24日，封闭小区拆墙网页新闻多达13849条。单就城市住宅小区是封闭还是开放、小区原围墙是留是拆的争论而言，民众和网友多聚焦于社区公共安全议题。可见，系统分析和研究街区制对城市社区公共安全的挑战并提出应对措施，既是当前社会治理的重要实践任务也是重要的研究课题。
一、中、西方街区制建设的探索与实践
（一）街区制社区及其特点
街区制社区是与传统封闭小区相对应的一个概念。封闭小区一般都有明确的边界，大多以围墙或栅栏为“红线”，建有门禁系统或设立安保岗位，对社区居民及其车辆开放而对外来行人和车辆出入有一定限制。封闭式社区最大特点是界限分明，小区内外各有不同。就其弊端而言，对外封闭且功能单一，它像画在城市里的一个个规则不一大小不同的“闭环圈圈”，造成空间断裂，阻碍交通，对城市规划的系统性和整体性构成“碎片化”威胁。相较于有形的空间封闭而言，居民交往的封闭更是杀伤城市活力。而街区制社区一般建在道路边，不设围墙而是由城市主干道围合、被中小街道分割、路网密度高的开放式社区。街区制旨在将社区与外界打通，促进小区与商业、服务业的结合，实现公共服务设施的就近配套，提升居民居住和生活品质，增加城市公共路网密集度，提高城市土地利用率，促进社区功能与城市功能的高度融合。街区制社区的最大特点是社区功能混合，资源能得到高效利用。
（二）西方街区制社区建设
街区制在西方早期社区建设中就已采用并且是土地私有制国家惯用形式。其中，美国是街区制发源地之一，纽约、芝加哥等大城市社区都以街区制为主。其中，成型于上世纪初的“纽约第五大道”堪称世界街区的典范。该街区位于曼哈顿群岛中心地带，建立以来历经数次改造，时下不但景点众多，艺术味道浓厚，而且名媛士绅聚集，商品货物齐全，车辆行人通行无阻，也是纽约市民庆祝活动的重要场所。英国不但建有成熟的街区还于上世纪中叶建立了街区保护制度。有着数百年历史的伦敦牛津街是英国街区的代表。在这条不到两公里的街道上云集了300多家大型的国际商场，每年都吸引来自全球各地3000多万游客到此观光购物。牛津街交通便捷，到此游客不但尽情购买名牌商品、享受星级英式周到服务，也可以细细品味街区建筑特色。此外，德国柏林、意大利米兰、西班牙巴塞罗那、捷克布拉格等城市都在推广街区制。
在亚洲，韩国城市居民区基本上都是开放型的，低矮的常青树和条条马路等都会被当成社区分界线，呈现出“百千家似围棋局，十二街如种菜畦”的美况；日本城市规划建设法规明确任何小区不得建围墙，城市住宅小区也多是直接和大路相连。[3] 东京社区的马路上都装有红绿灯，车辆可在社区穿梭行驶，市民你来我往，交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一种叫做“政府组屋”的非封闭式社区中。由此可见，街区制不但承载了人类城市规划经验，也是世界城市社区建设的常态。
（三）中国街区制社区探索
在中国，街区制同样不是新生事物，传统居民居就有开放的习惯。北京传统的胡同、“条”，上海的弄堂具有住宅开放意味。[4] 上世纪50-70年代，我国部分大城市曾效仿前苏联城市规划模式建设了由城市主干道包围、具有配套文化生活设施的社区住宅，但这种住宅并未流行。在社会管理单位制和社区管理地区化等因素作用下，“单位圈大院”，集工作、生活一体化的封闭小区仍是城市社区规划和建设的主流。上世纪90年代以来，我国出现大规模的土地出让行为，商品房又极力迎合消费者讲求产权与身份象征，期待安静、安全和私密等需求，封闭式住宅小区建设力度进一步加大。据不完全估计，1991-2000年，广东封闭小区覆盖了城乡80%以上的人口，上海则多达83%小区被封闭起来。[5] 进入21世纪以来，随着城市化进程不断加快，城市建设日新月异，但大拆大建和违规建筑不断出现，“城市病”日益凸显，创新城市社区规划势在必行。很多城市开始探索街区制，较为成功的当属借鉴欧洲小城规划理念而建设的四川宜宾莱茵河畔小区。该小区占地500多亩，分七大“回”字形组团，外围是商业用房，组团内相对封闭，组团间主干道路和绿化景观对外开放，颇具活力。此外，广东佛山新城社区、上海古北一期住宅小区等都是中国街区制的典型代表。与此同时，各地政府也开始针对街区制出台规定，加强引导。如，大连市2005年就提出：城市社区要拆除围墙实行组团封闭制，组团间以小街道分开，街道对外开放；广州市2005年规定：任何单位和个人不得擅自封闭住宅小区内道路；成都市 2015年政府工作报告明确提出“小街区规划”理念，推行“住宅小区内部道路公共化”。在借鉴国际城市治理理念、总结地方实践经验、反思我国城市规划教训的基础上，2016年2月，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》，明确提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭式住宅小区”，“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”
《意见》引发了社会担心和舆论关注。有调查显示，90.4%的民众担心居住安全会受到影响，在街区制社区配套措施需求选项中，85.33%的受访者选择保障公共安全选项。[2] 可见，街区制社区的公共安全保障问题是居民心中难以过去的一道坎。
二、街区制对城市社区公共安全的新考验
不可否认的是，封闭社区的“墙”和“门”圈出了民众心中的净土，赋予了社区居民相对安全的居住生活空间。尽管街区制顺应了城市发展趋势并似乎能为“城市病”开出一单药方，各地街区制探索也值得肯定。但街区制在给城市带来活力并方便交通的同时也赋予城市社区异质性、混杂性和开放性的复杂特点，社区公共安全将面临新考验，突出表现为三方面：
（一）城市社区治安将面临新考验
随着中国改革开放的不断深入和社会转型力度的不断加大，各类矛盾危机和不稳定因素日益增多。基层社区本来就是社会矛盾和冲突的集结地，社会治安案件大多发生于此。而社区治安状况又直接关系到居民生活质量，也因此备受关注。在街区制诸多谈论议题中，“治安谁来负责”最受热议。诚然，社区治安不能仅靠封闭解决，封闭也不能完全解决治安问题。但街区制的开放会打破曾经封闭而又相对平静安逸的社区环境是不争的事实，也势必增加新的不安全因素。例如，街区制背景下，城市社区落户或入住居民将发生变化，人口流动加剧，增加了社区人口异质性和复杂度；住宅小区由封闭到开放，若防范不力也会增加封闭尚未解决的偷盗、抢劫和诈骗等治安事件发生几率；街区制也会加速物业行业重新洗牌和物业管理方式与行为的变革，[6] 社区物业保安有可能撤离大门退守楼内，大门门禁和保安守卫功能让位于楼宇门禁，社区治安将更加精细化，意味着由“外紧内松”的“院墙安全防范”进入“外松内紧”的“楼宇安全管控”时代，警察和保安的社区治安职责将面临新的调整。面对日益增长的民众公共安全需求，城市社区治安任务和压力会进一步加大，治理不善将会导致社区环境恶化，影响社会稳定。
（二）城市社区应急能力的新考验
社区是预防和应对突发事件的前沿阵地和第一现场，日益频发、多发的各种突发事件让民众遭受了巨大生命和财产损失。社区应急工作是整个社会应急管理工作的基础和 “最后一公里”。[7] 社区应急能力包括突发事件预防与准备能力、舆情监测与预警能力、应急救援与处置能力、事（灾）后恢复与重建能力等内容。受历史和现实因素制约，我国城市社区应急能力欠缺。相对于传统社区，街区制社区将更加开放，社区居民异质性增强，社区结构发生变化，水、电、暖、油、气管线等公共设施超负荷，疫情传播速度加快且难以控制，暴力事件和恐怖袭击事件概率增加等各种突发事件诱因需要重新评估和预判，考验城市社区安全预警及防控能力；社区人流、物流陡增，更多的街道将加速形成，对应急资源需求也会进一步加大，社区应急力量需要重新整合，考验城市社区应急资源供给与调配能力；车辆直通小区且流量会明显加大，考验道路桥梁、沿街建筑、地下网线与综合管廊等硬件设施安全质量，[8] 对城市应急硬件设施的承受力和生命周期风险管理带来挑战。此外，城市社区治理格局和机制的变化，也考验社区的应急指挥能力。
（三）对居民公共安全意识的新考验
公共安全意识是指公众对风险和突发事件的意识或态度。自古以来，中国特色的安全防御手段塑造着传统居住观和安全观。就传统城市社区而言，有围墙林立，有保安守门，有门禁，对小区外的陌生人、车辆等进出多少有所限制。居住在相对封闭社区的城市居民有一种自然的安全感，对风险的认知度明显低，城市居民公共安全意识相对薄弱，突出表现为：不但防灾避险意识和自救互救能力弱，而且自我教育、自我提高意识欠缺。而街区制拆掉了小区围墙，也少了一道有形屏障，势必增加居民内心的不安全感；同时，传统与非传统公共安全问题也会涌现在社区民众和政府面前。无可置否，如果没有对待风险和危机的正确态度和认知，就很难保证自身安全。从另一个角度而言，居民身心不安，门难开，墙难拆，街区制也将难以顺利实施。可见，如何进一步提升社区居民公共安全意识是街区制的又一重要挑战。
三、街区制社区的公共安全治理应对
安全是人的基本需求，保障公共安全是街区制需要解决的现实任务。西方国家在推行街区制中十分注重社区公共安全治理。如美国充分发挥街区业主在公共安全治理中的作用，英国、日本则通过立法维护街区安宁，韩国则通过完善街区配套管理措施加强安全管理等。 2016年中央城市工作会议提出“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域”。街区制开放了社区，也必将推动社区公共安全治理理念的重塑和方式的转型。为此，应从以下几方面着手应对：
（一）坚持群防群治原则，加强社区治安防范
社区治安需要公安、社区、物业和非政府组织等主体间的协同，更离不开社区居民、管理者、志愿者的积极参与。公众参与社区治安可以凝聚资源，实现社区治安多元化供给。
1. 要认真分析街区制对社区治安形势影响，围绕社会关注焦点，允许公众知晓社区治安状况并鼓励公众就社区治安政策制定和执行发表意见，挖掘公众智慧，加强公众监督，在共商共建中共享社区和谐稳定。
2. 应结合街区制特点构建公安干警、物业保安、社区居民、社区志愿者参与的社区治安联防队伍，重新界定和落实各方责任。其中，公安机关仍是城市社区治安的主导力量，要继续警力下沉，加强社区巡逻，严打社区犯罪，强化威慑力；街道社区是治安联防的基础力量，要广泛发动群众参与社会治安活动，为社区治安提供有力的人力和物力支持；社区物业公司要继续在社区居民监督下，履行好服务职责，提供更专业的安全保障；社区社会组织要发挥好桥梁纽带作用，连通各方，积极参与社会治安活动。
3. 要研发配备符合街区制特点的专业技防设施，结合街区制社区治安需要，开发或升级社区监控系统、报警系统、巡逻考核系统、流动人口管理系统等并促进系统的集成，建立全程全面的防控体系，做到人防、物防、技防的结合。
（二）完善应急管理体系，提升社区应急管理能力
街区制社区将会改变社区应急环境，考验社区应急管理体系和应急管理水平。就街区制社区应急管理而言，一方面要结合街区制特点重建城市社区应急管理机构，探讨构建专兼结合的社区应急救援保障队伍并提升其应急能力；要结合街区制需要修订和完善社区应急预案，构建符合街区制特点的社区应急预案体系；另一方面，要着力提升“三种能力”：一是组织有关力量开展街区制社区各种突发事件成因机理的研究，加强街区制社区新风险的评估和安全监管工作巡查，提高社区应急监测和预警能力；二是结合街区制需要为社区配备足够的应急基础设备，结合街区制规划建设好社区应急避难场所，做好应急物质储备，建立专兼结合的社区应急队伍，提高社区应急准备能力；三是要针对街区制容易出现的突发事件，有针对性地加强应急宣传与模拟演练，组织好家庭应急与防灾能力，提高社区居民的自救与互救能力。
（三）加强公共安全教育，提高居民公共安全素质
公共安全教育是提高公共安全意识和对风险及突发事件应对能力的必要途径。推广街区制必须重视提高居民公共安全意识。为此，一是要本着“风险永在、安全相对、事故可防、预防为先”的原则，加强宣传和舆论引导，着力营造社区公共安全教育氛围，让居民充分认识到社区封闭不是保障安全的万全之策，安全源于自身重视和自我提高，需要居民自身安全意识和能力的提升；心安全、意识有，就不怕墙被拆。二是政府和社区要以节日和社区知识普及活动为契机，依托社区活动室、图书室、文化广场、宣传栏等场所，充分利用微博、微信朋友圈等新媒体，结合街区制特点精选教育内容，以群众喜闻乐见、易于接受形式推进公共安全教育；三是社区应当组织专家进社区开展公共安全教育方面的讲座，家庭、学校、企业、社会组织等力量也要积极参与社区公共安全教育，增强公众公共安全意识，共建守望相助的温馨大家庭。
随着中国城市化进程的不断加快，中国的城市规划和建设将面临新的转型，街区制就是重要变革。《意见》出台意味着有关街区制及其治理的相关政策会陆续推出，但政策预期并不意味着结果优良，需要我们对新问题有理性的认知。街区制建设也绝非简单的“拆围墙，开大门”，更不是“一刀切，简单化”，它是一项系统工程。其中，提高社区公共安全治理水平，打造全天候、系统性、现代化的城市公共安全保障体系，维护社区公共安全，为城市居民提供安全服务是其重要组成部分，事关街区制顺利推行和运行质量，是我们不得不面对的重大课题。
摘 要：近年来，城市化进程不断加快。随着风险社会的到来，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市面临越来越多的公共安全风险，为了保障城市公共安全，实现城市的可持续发展，构建完善的风险评估机制势在必行。2014年12月31日发生的上海外滩的踩踏事件折射出现有城市公共安全风险评估机制的不足，必须完善风险评估机制，明确评估主体及职责，规范评估程序，强化多元评估，推动评估的协同合作，夯实城市公共安全风险防控基础。
关键词：城市公共安全;风险评估;机制
城市是人口、产业、资源经济最密集的场所。改革开放以来，我国城市化进程不断加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市作为特殊的承灾体面临着越来越多的威胁公共安全的风险因素，其危害程度和范围也不断增加。正如德国社会学家贝克所言，现代社会正处于工业社会向风险社会的转型之中，现代社会的风险超过了人们的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水灾害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火车站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外滩踩踏事件等都给我国公共安全管理提出了巨大挑战。城市的脆弱性，风险因素的复杂性和多样性决定了完善城市公共安全防御体系势在必行。而作为城市公共安全风险管理重要手段的风险评估，对于识别城市存在的风险因素、评估风险等级、提出对策、进行风险控制有着十分重要的意义。
一、城市公共安全及其风险评估
公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。随着我国城市进入快速发展时期，威胁城市公共安全的因素越来越多。城市公共安全是指由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障[1]。这意味着城市公共安全的内涵包括两个方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一项公共服务，政府不仅要建立各种突发事件应急预案和责任制，也要根据城市公共安全的特性制定公共政策，维护公共安全;另一方面，城市公共安全是民众生命财产安全的基础保障，它的保障对象是全体民众的共同利益。城市建设既是集聚财富的过程，也是集聚风险的过程[2]。威胁城市公共安全的风险因素既有传统安全风险因素也有非传统安全风险因素。传统安全风险因素包括自然灾害风险、技术灾害风险、食品安全风险和公共卫生风险。随着城市的发展，除了传统风险，城市越来越多地面临非传统安全风险。非传统安全风险因素包括金融安全风险、信息安全风险、恐怖袭击风险、生态环境安全风险和突发群体性事件风险等。为了实现对各类灾害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必须完善城市公共安全保障体系，而城市公共安全的风险评估尤为重要，它是实现有效风险管理的重要手段，也是保障城市可持续发展的必要条件。城市公共安全风险评估是指对城市进行风险评析，通过风险辨识发现城市潜在的危险源，对城市危险源进行分析预测，评估其发生的可能性及后果，从而采取切实可行的措施防范、降低和消除风险，进行有效的风险管理。在对城市公共安全风险进行分析时，主要考量城市的脆弱性和可承受性两个方面。
二、现行城市公共安全风险评估机制分析――基于上海外滩踩踏事件的分析
（一）上海外滩广场踩踏事故回顾
2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后。于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行。事发当晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。22时37分，外滩广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，事件造成36人死亡49人受伤[3]。
（二）现行城市公共安全风险评估机制
城市公共安全风险评估机制是指对城市公共安全进行风险评估的机构和制度，包括评估主体、评估内容及指标体系、评估方法、评估程序、评估结果五方面内容。上海在城市公共安全体系建设方面起步较早，到目前为止已建立起以公安局和民防局为核心的城市风险管理系统。在上海外滩踩踏事件中，风险评估机制的运行如下：
第一，评估主体。上海由市公安局为主的社会安全体系全面负责应对和处置各类突发性社会安全风险。2004年9月30日上海启用市应急联动中心在突发事件的先期处置中发挥应急指挥和快速联动的作用。2005年上海成立应急管理委员会，下设应急管理委员会办公室。上海目前的城市公共安全风险评估主要是以市委、市政府为主导，在“以人为本、预防为主、统一领导、分级负责”的原则下牵头组织各区县县政府及相关部门开展风险评估工作。在2014年年底的上海外滩踩踏事件中，外滩新年倒计时活动风险评估由黄浦区旅游局进行，而现场风险评估工作主要由黄浦区公安分局指挥中心及上海市公安局指挥中心进行，通过现场影像数据信息由指挥中心指挥员报送黄浦区公安分局领导及市公安局领导，从而对现场公共安全风险进行粗略评估。
第二，评估内容及指标体系。城市公共安全风险评估是对城市潜在的风险源的数据信息汇总分析，判断其性质、危害程度及影响区域，对其分级分类，从而做好充分响应准备，以避免事态的扩大和升级，减少危害损失。上海市把危及城市公共安全的灾害事故分为19类25种，每种又细分为一般、重大、特大三个等级。由市公安局编制的《上海市密集人群拥挤事故应急处置预案》按照人群密集公共场所事故的严重程度、可控性和影响范围，将人群密集公共场所事故分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。在踩踏事件中，应急指挥中心及公安局主要是对外滩广场的人流量进行评估，由于并未制定外滩活动应急预案，对于外滩公共安全的风险评估主要依赖于现场观测数据信息，并根据人流量密度评估现场安全风险，判断是否需要加派警力引导人群疏散。
第三，评估程序。城市公共安全风险评估的主要程序是风险源识别、风险分析和风险评估。事态出现恶化端倪时，报警信息迅速汇集到指挥中心，传送至各区域指挥中心，并及时向上级指挥中心和行政领导报送进行风险评估。黄浦区指挥中心根据视频摄像头、数据采集终端以及语言通信终端等获得信息并上报现场数据信息，黄浦区公安分局及上海市公安局根据上报信息进行紧急分析评估，提醒做好响应准备。
（三）风险评估机制存在的问题分析
第一，职能不清与评估主体不明确。任何群众活动之前，都必须要做足风险评估，相关的各委办局、各属地部门、各企事业单位都要各司其职，承担相应的任务和责任。上海于2004年和2005年分别成立应急联动指挥中心和应急管理委员会，应是对活动进行风险评估的参与者之一，但在外滩新年倒计时活动中，却并没有发挥应有的作用。事件中的评估工作主要由公安行政领导个人评估，缺乏相关部门和专业队伍的参与，相关部门甚至没有发挥作用，部门之间职责不清，仅靠公安部门进行风险防控工作。现有的法制没有明确风险评估主体，形成由“条线部门”主导的各自为政的评估机制。
第二，评估技术落后与方法不科学。国内外对于风险评估的方法很多，当前常用的是突变级数法，但当前评估主体并不具备专业知识水平。目前，国内外对人员拥挤的判别没有一个统一的标准，只限于特征的描述[4]。有规定指出景区、景点室内达到1m2/人、室外达到0.75m2/人，即要启动应急预案[5]。对于上海这样的特大型城市，人员拥挤需要科学考察单位时间内和单位地点内人员的流动情况，而不是仅凭对人流的大致主观推测来进行评估。据市民回忆，事发当晚，外滩人流密度高达6人/m2，但这一数据并没有得到指挥中心的准确监测。事发前，黄浦区政府及相关部门也并未进行全面、系统、科学的风险评估。应对事件的直接做法就是部署警力，却并没有采用科学评估的手段。
第三，风险意识薄弱与知识不足。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议明确指出区公安分局与市政委等部门做好活动预案。作为活动承办单位，黄浦区旅游局对辖区内重点区域风险评估不足，而黄浦区政府严重缺乏公共安全风险防范意识，未检查监督会议具体要求的贯彻落实，也未对可能存在的大量人群聚集做安全风险评估，没有对活动可能出现的安全风险予以高度重视，缺乏应有认知。在事件处理过程中，政府及公安局等领导未能及时正确评估人群集聚的风险，知识不足正是一大原因，由于知识结构的欠缺，无法进行专业评估，导致判断失误，应对严重缺失。另一方面，现有预案及研究成果也存在实践操作性弱的问题。
第四，条块分割与部门协同不够。交通部门和交通管理部门是人群集散、空间移动、流量管控的关键部门。对于外滩新年活动，地铁、公交、车辆的交通管控都应做好规划评估，这不仅仅是公安局和指挥中心的任务。而对人流的趋向和流动状况，通信技术部门也必须及时将数据信息报送上级相关部门。在这个过程中，部分部门已经完成相关工作，而踩踏事件依然发生，这是因为部门条块分割，协同性不够。
三、城市公共安全风险评估机制的构建与完善
（一）完善并严格执行各项规程，规范评估程序
完善风险评估法制建设，依据国家公共安全法制的要求，结合地方特色，针对风险源的特点，构建完整的城市公共安全评估法制体系。对评估程序、运作体制、评估权限等都应有明确和详细的规定。分解城市公共安全风险评估任务，强化任务落实，推动风险评估体系建设。编制城市公共安全风险评估白皮书，强化评估科学性，细化各项评估流程，规范评估程序。同时，要强化执行监督，将风险评估工作寓于日常监管工作中，落实风险防控措施。
（二）加强风险评估技术支撑，更新评估方法
完善综合管理信息系统，形成覆盖全市的信息管理技术平台。建立起公共安全风险数据库及案例库，将历史数据进行结构化处理。在遇到问题时在案例库中检索过去类似案例，对现有风险因素进行更为准确的评估。另一方面，在监测方面，加强监控技术支撑，综合利用计算机网络、通信网络和数字监控等先进技术，建立起基于GIS（地理信息系统）的多功能公共安全风险评估技术平台，实现更为准确的风险信息获取，并在全市重要场所设立显示屏、户外广播等安全提示设施。在评估方法上，引入专业团队，与国外先进评估方法接轨，采用专业数据统计和理论方法，建立完善的城市公共安全风险评估指标体系，建立风险评估模型。
（三）建立公共安全专家评估系统，强化教育培训
多元化评估不仅是科学评估的需要，也是民主建设的内在要求。事件发生时，往往需要决策者在短时间内完成信息评估并迅速做出判断决策，这对决策者的素质和能力要求特别高，而现有决策者并不具备这样的能力。学者戚建刚认为，应当以现有的应急工作办事机构为基础，通过增强职权职责、配备专家精英、更新软硬件设施等方面的改革，提高其独立性、权威性、专业性和精确性，从而集中、统一、权威、精确、高效地防范和应对社会风险[6]。而对于决策者，应当加强风险评估教育培训，提高管理者的风险意识和风险评估能力是预防工作得以贯彻的根本保障。
（四）条块结合，推动风险评估的协同合作
制定符合实际的工作运行流程，建立组织、部门之间的协同配合机制，保证信息沟通的快速与通畅。协作问题主要来自组织结构因素和现有行政体制因素，组织结构因素包括结构的静态涉及和组织运行的动态过程。因此对于横向联系的组织设计应当以横向协调与横向制约的方式设计，实行层层协调，采用标准化的协调方式。出台有关职责分工的基本制度，建立协调监督制度，设立协调类工作的量化指标体系，纳入部门和个人的工作考核。
四、结语
城市公共安全风险管理体系是一个庞大的、开放的和模块化的系统，比一般的组织结构都要复杂。风险评估是做好风险管理的前提和保证，为了保证城市公共安全风险管理体系的有效运转，必须建立高效、灵活的风险评估运行机制。我国目前公共安全保障基础尚且较为薄弱。本文通过结合上海外滩踩踏事故的案例对其风险评估机制运行进行分析，从评估主体、评估程序、评估方法等方面分析其中显现的问题，进而探讨城市公共安全风险评估机制的构建和完善，为风险评估的模型建构、科学分析和实践操作提供研究参考。
近年来，一系列基层公共安全事故不断发生。如何进一步加强基层基础建设，已成为公共安全管理亟待解决的重要课题。
主要问题
一是基层公共安全形势严峻。据统计，2011―2015年，全国发生各类重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、铁路交通、水上运输等交通运输领域，油气输送管道、城镇燃气、危险化学品生产储存运输等泄漏燃爆，大型活动踩踏，乡村企业、集贸市场、娱乐场所、风景区、居民区、养老院等公共场所火灾，开发区企业粉尘爆炸、农村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占总起数的58.91%。其中特别重大安全事故20起，属于公共安全范畴的特别重大事故15起，占总起数的75%。
二是公共安全事故隐患点多量大。危险物品装载运输违法违规，“两客一危”（旅游包车客车、三类以上班线客车和危险货物运输车辆）营运车辆驾驶违章违法；油气输送管道违章占压严重，且不时被占压单位或施工单位挖破捅漏；居民及中小宾馆饭店用气用电不符合安全要求，城镇燃气管道服役时间较长且老化严重；公共场所电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备带病运行；危险物品生产储存无视规划要求、周边安全防护距离不能保障，生产储存管理过程也不落实危险物品安全管理规定；城市建筑垃圾堆场毗邻厂矿重要设施和居民生活区，且无限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火灾、滑坡等事故接连发生。
三是企业安全生产主体责任不落实。有些乡镇企业使用国家明令淘汰的落后工艺设备，或应退役报废老旧设备；有些乡村企业和公用设施为省钱，违反设计要求使用可燃易燃材料埋下隐患。有些烟花爆竹生产企业取得许可证照后或被责令停产进行改造提升过程中，超定员、超药量、超范围和改变工房用途生产，甚至将生产场地或废弃场院违法转包非法组织生产。
四是基层公共安全监管缺位与行业监管不尽责。基层安全监管存在乡（镇）无机构、村（社区）无人管等问题，对辖区内存在哪些单位及其安全状况底数不清，对危险危害因素和不安全问题没有能力解决；一些基层监管执法人员履职尽责不力、工作不负责任甚至失职渎职，导致安全监管层层失守。在现行法律法规不够完善的情况下，行业部门有的只负责监管经过批准或有许可证的单位，而不查处无证开采、乱采滥挖等非法行为；有的只负责监管规定参数以上或登记在册的特种设备，却不监管非法、自制、规定参数以下和没有登记注册的特种设备；有的只负责监管规模以上或城镇建设项目，而不查处规模小和乡村违法违规建设行为，致使应依法查处的问题和非法违法行为得不到及时查处。需检测检验和培训发证的，有些部门或机构争着管；出现问题或发生事故时，有关部门或机构互相推诿都说不归自己管。
原因分析
一是历史遗留问题较多。由于过去法律法规欠缺、制度不完善、管理不规范，造成城镇发展过去是无规划，后来是有规划也不落实。
二是基层执法人员业务素质普遍较低。一些基层监管执法监察机构人员编制少，能干事的人又补充到部门机关科室，干不了事的反而留下执法，致使执法监察工作不能正常开展；有些地方的安全监管执法监察机构成了安置办，现有人员多是领导干部家属、子女或其他亲属，且大部分人员无专业院校学历，属于工人身份，连行政执法资格都无法取得；还有部分安全监管执法人员不思进取，工作很长时间仍不熟悉监管执法业务。
三是相关公共安全法律法规不完善，基层安全监管执法缺乏机制和手段。由于长期以来“部门立法”利益现象严重，国家关于基层公共安全特别是乡村公共安全和安全生产的法律、法规及规章严重欠缺。即使制订有相关法律法规和规章制度，也存在相关规定不衔接、不适用甚至相互矛盾现象，致使基层政府及其有关部门在工作职责、监管范围、行政许可、行政处罚、业务培训、认定鉴定、事故查处、统计报告等事项存在着不少交叉、漏洞和盲区。省辖市、县（市、区）政府各有关部门虽有法律赋予的行政执法权，但缺乏合执法工作机制，特别是行政执法与司法执法、纪检监察执法的协调机制，未形成严处非法违法、失职渎职行为的合力；乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构除新修订的相关安全生产、环境保护法律法规和规章赋予的监督检查和协助上级有关部门履行监管职责外，只有发现后报告上级有关部门的责任和义务。
四是基层安全监管面临不愿管不敢管局面。当前的事故责任追究和事故隐患排查治理问责存在误区，对企业或管理单位直接责任者和主要责任者追究力度不够大，对党政机关工作人员包括领导干部的责任追究过多过重过滥，致使基层公共安全监管执法人员思想不稳定、工作不安心，导致政府分管领导不愿分管，各级政府对安全生产、环保等的领导分工，普遍遵循末位负责制。
对策建议
一是完善公共安全法律法规，加强公共安全宣传教育培训。在进一步修订现有公共安全和安全生产法律法规，建立和完善基层公共安全监管执法机制的基础上，尽快制定农村建筑市场安全、农村交通运输安全、居民群众用电用气安全、油气输送管道保护、公共场所特种设备和大型游乐设施安全、人员聚集场所消防安全等方面的法律法规和规章，依法赋予乡镇、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法职权，为保障基层公共安全提供可靠可行有效的法律保证。各级政府应保障公共安全知识和应急技能宣传教育培训费用，依托各类媒体，经常宣传报道安全知识和应急措施；适时组织事故现场会和事故案例分析会，强化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素质。
二是强化基层安全监管执法力量，改进基层公共安全监管体制机制。建议国务院加大督查督办力度，将《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、强化基层执法相关措施落到实处，确保各级政府调整各市场监管部门机构、人员编制和职责“三定”方案时，减少中央和省级事权和人员编制，将监管执法职责和人员编制向基层倾斜，充实专业人员，加强基层执法力量。借鉴山东、河南等省有关省辖市、县（市、区）成功做法，建立市级、县级有关部门公共安全监管执法力量向开发区和乡镇、街道办事处派出派驻制度，以解决乡镇、街道办事处和开发区等无执法职责问题。重视城乡规划和乡村建设项目监管，依法加强对建设项目安全监督检查和执法监察。并结合网格化管理，实现监管责任到人。建立省辖市、县（市、区）和乡镇、街道办事处集中综合执法工作体制机制，将涉及公共安全的市场监管机构及其派出力量集中起来，形成政府及其派出的综合安全执法机构，根据职责要求和实际需要，对乡村企业、农村交通运输、农村建筑施工、公共公用设施和学校、医院、网吧、娱乐场所等公共场所以及公共场所特种设备实施依法综合治理。依法追究事故责任重点应放在非法违法生产作业单位或个人上，对工作确实失职渎职、违法违纪并造成严重后果影响的党政机关工作人员，依法追究其事故责任。在事故隐患排查治理超前问责方面，由于没有党纪条规和法律法规规定的法律后果，问责重点应放在对生产经营单位及其负责人、直接和主要责任人的依法处罚上，而对负有监督检查和重大事故隐患治理督办的党政机关工作人员，着重于组织处理和党纪政纪问责，切实保障基层监管执法人员履职尽责后的自身安全。
三是发挥基层组织和群众监督作用。应健全乡镇、街道办事处和开发区安全综合监管机构，借鉴北京市为乡镇、街道办事处、开发区聘用安全生产监管人员的经验做法，招录或聘用专业人员，充实执法队伍，加强基层安全监管执法。建立村民委员会、居民委员会和社区工作委员会安全监管协管员制度，确保每个村居（社区）配备至少1名专职或兼职协管员，监督检查职责并落实。
摘 要
目前，随着社会、科技、经济、政治等领域的深刻变化和飞速发展，安保的形势越来越严峻，人们越来越关注身份验证识别的安全性，生物识别技术以其独有的优势发挥着越来越重要的作用，尤其是人脸识别技术，在公共安全领域的应用有着重要的意义。
【关键词】人脸识别 公共安全 应用
1 人脸识别概述
随着科技的进步和社会的发展，身份验证识别的安全性越来越引起人们的关注。与传统的持有物验证（如身份证）和信息验证（如密码）有所不同，生物特征识别技术提取生理或行为特征进行身份鉴别。生物特征识别的对象是人本身，无需验证物与验证信息，这就直接决定了这种认证方式更安全、更方便。生物特征识别技术包括：人脸识别、指纹识别、虹膜识别、手掌几何学识别、手掌静脉识别、DNA识别、语音识别、步态识别、笔记识别等等。生物特征是每个人所必备的特征，并且具有可以区分他人的唯一性和在一段时期内特征保持不变的稳定性。随着计算机、数学、生物、光学等科技技术的迅猛发展，生物特征识别己经成为最快捷、安全的身份鉴别解决方案。
人脸识别技术是生物特征识别领域中基于人脸面部特征的识别技术，通过摄像头等采集设备提取人脸面部特征，并通过特征匹配进行身份验证识别。人脸识别与其它生物特征识别一样具有唯一性和不易被复制的良好特性，与此同时又有其独特的优势。
（1）自然性：生活中人类依靠相貌（人脸特征）、身形（步态特征）、语言（语音特征）等表性特征进行身份的识别，而并不是依靠虹膜、指纹等隐形特征。人脸识别技术符合人类视觉的识别方式，识别结果自然并且直观。
（2）性价比高：与指纹、虹膜识别相比，无需特殊的特征采集传感器设备（例如电子压力传感器、红外线采集传感器），仅使用摄像头就可以实现特征采集，这使得应用极为方便，应用范围广。
（3）非接触非配合性：与指纹、虹膜识别相比，不需要用户特意地接触传感器进行特征采集，只需出现在摄像头采集范围内即可采集人脸脸部特征。这种采集方式方便快捷，不易被察觉，具有良好的隐蔽性，尤其适用于信息安全、形事侦破等领域，是当今反恐、安防最受重视的科技手段。
人脸识别系统己经广泛应用于金融、司法、边检、教育、电子商务等领域，并在信息化社会的发展中起到十分重要的作用。人脸识别技术主要有以下几种典型应用。
（1）门禁系统：在住宅区、写字楼、工厂等地方安装人脸识别系统，通过对人脸进行鉴别来控制人员进出的权限，同时也可用于考勤记录、进出人员身份记录。对于保密级别较高的地方还可以结合其它生物识别模式（指纹、虹膜等）、ID卡以及密码信息等多重身份鉴别方式来提高门禁系统的安全性。
（2）证件检验：可用于证件检查（例如身份证、护照、驾照、工作证等）、机场安检口身份检查以及结合犯罪嫌疑人数据库的安检系统等，通过与数据库中的人脸数据信息进行比对确认身份信息，可有效地预防证件伪造、犯罪嫌疑人出入境等情况的发生。
（3）刑事侦缉：视频监控摄像头己经广泛地覆盖了银行、商场、海关、办公楼、地铁站等场所，一旦发生刑事案件，公安机关可以借助人脸识别技术提取视频图像中犯罪嫌疑人的人脸特征，通过比对人脸数据库快速地确认犯罪嫌疑人的身份。
（4）金融商务：通过人脸识别技术辅助验证信用卡、银行卡、金融卡等持卡人的身份，防止非持卡人持卡并获取密码的情况。同时人脸识别还可结合数字密码实现网络支付、计算机客户端登陆、审批授权，从而大大提高了电子商务的安全性。
2 人脸识别技术在公共安全视频监控领域的应用
最近几年，随着人脸识别算法技术的不断提高，人脸识别技术被广泛地应用到了公共安全视频监控领域。同时，很多地方政府为了提高当地的安全管理水平，已经建立了一套人脸识别系统，下面就来具体说下人脸识e技术在公共安全视频监控领域的应用：
2.1 情报领域应用
人脸信息是情报信息的重要来源，情报分析主要是针对各种基础信息的碰撞，并对情报信息进行有效分析，然后把危险扼杀在源头，减少安全事故的发生概率。相关部门通过对人脸的相关信息进行有效分析和对比，能够实现对犯罪分子的有效防控，从而消除恶性案件的发生概率。
2.2 户政应用
随着我国社会经济的不断发展，户政管理业变得越来越严谨。在传统的户籍管理中，由于缺乏先进的管理技术，从而出现了很多问题，其中包括骗领身份证、户籍重复性等问题。但是，目前在户籍管理中，逐渐使用了人脸识别技术，这样避免了骗领身份证等问题的发生。人脸识别技术不仅能够对身份证进行集中对比，而且还能够及时清理异常的户籍信息。与此同时，针对犯罪分子而言，通过人脸识别技术，能够有效识别出犯罪分子的行踪，例如：当地公安部可以把犯罪分子的人脸图像输入到全国数据库中，然后对人脸数据库进行有效对比，最后排查出是否有网上在逃人员套用本地居民户口资料的情况。除此之外，目前各地的宾馆或者街道中都安装了人脸抓怕系统，如果有人员进入到了视频监控中，那么就会及时抓拍到每个人的图像，然后公安部就能够根据人员的活动轨迹和人脸截图输入到人脸识别库中，对其进行重点监控，从而使得公安部对人员进行判断，判断其是否属于在逃人员。
2.3 种族比对应用
人脸识别技术在公共安防视频监控领域的应用中，还有一个比较重要的应用那就是种族对比应用。种族比对应用主要也是采用人脸的抓拍形式，不同的种族人的面部特征也存在很大的差异性。各个地方应该建立种族识别分类器，以方便查找种族人脸的相关信息。种族识别分类器主要是针对大量的人脸特征数据进行有效分析，同时，要针对不同的种族特征信息进行分类，输入多个软分类器，然后再对这些数据进行深入分析，最后由强分类器确定种族，从而实现种族比对应用效果，最终为公安防范体系智能化的建立奠定坚实的基础。
3 结语
当前公共安全业务中，人脸识别技术已涵盖包括出入境管理、户籍、人证核查等领域，但很依赖于图像质量的可靠稳定。为更好地适应公安应用场景，必须寻求综合的解决方案，以满足不同的业务需要。而公安领域对人脸识别技术迫切而广泛的需求，也将进一步推动人脸识别技术智能化的研究和发展。
广东轻工职业技术学院信息技术工程学院 广东省广州市 510000
[摘 要]加强公共安全突发事件应急管理科学问题研究是我国社会经济高速发展过程的重大现实需求。公共安全突发事件关乎人民群众的生命财产安全以及国家社会经济的发展。有效应对公共安全突发事件，积极事前防范，高效事中应对，做好事后处理，是政府社会管理和公共服务的能力体现，直接考验着政府的执政能力和管理水平。进一步分析我国目前公共安全突发事件应急管理存在的问题，并针对性的提出改进策略，从而提高突发事件的应对能力。
[关键词]公共安全 突发事件 应急管理 改进研究
引言：中国正处于经济转轨和社会转型关键时期，也正是突发公共事件的高发期。公共安全突发事件应急管理是关乎民众生命财产安全，关乎国家可持续发展的重要方面，也是政府管理水平和应急能力的重要体现。然而我过目前的公共安全突发事件应急管理工作仍存在这诸多问题，提高应急能力和管理水平仍是今后工作重点。综合考虑分析应急工作的各项因素，针对性的改进应对政策，提高应对突发事件的能力至关重要。
《国家突发公共事件总体应急预案》中规定，突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件。随着我国社会经济的迅猛发展，各类突发公共事件危害日益突出，危害到人民群众的生命财产，已成为阻碍我国可持续发展和构建和谐社会目标的重大隐患。各级政府对如何有效应对突发事件、妥善预防和处理公共安全突发危机都高度重视，但是对于公共安全突发事件应急管理的研究尚未形成完整体系，仍需进一步提出改进研究工作。
一、我国突发事件应急管理体系的问题
1.1 应急法制不健全
依法治国，依法行政是政府实施管理的基本原则。但是目前我国对公共紧急状态和危机情境的对抗手段仍然比较分散，紧急行政命令仍优于法治。虽然我国已经先后制订了应对社会动乱的相关法律，如《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等。然而，在实施过程中，部门管理的色彩很重，未能有效的依法进行，在突发性公共事件的应对上也存在难以协调等问题。
1.2 应对机制缺损
公共安全突发事件已经引起各级政府的高度重视，应对机制也在日益完善。然而，应对机制建设过程中部门意识浓厚，考虑缺乏系统性和整体性，致使我国系统性的应对机制尚未完全形成。主要表现为：一是缺乏整合机制：重要信息缺乏统一共享，各部门缺乏统一调度，处置力量缺乏统一共用，造成应急效率低下、资源浪费、效能受限；二是缺乏协调机制：我国现有公共安全应急模式对单位突发事件的反应能力较强，而对复合危机事件的快速反应慢且效率低下，缺乏应对开放性事件的开放性和统一性思维。
1.3 社会参与力量不足
政府缺乏“开放全能”的应急管理思维，不能积极发挥和调度社会力量。传统的政府管理思维束手束脚，忽视社会力量，未能充分发挥社会力量的功效。社会力量自身缺乏组织性和主观能动性，在应对突发事件时习惯别动等待，不能发挥自救和互救的力量。
1.4 专业人才的缺乏
我国极度缺乏公共突发事件的应对处理的专业人员，突发事件发生时，缺乏专业的指挥人员和搜救人员。多为政府官员直接指导发令，然而由于缺乏专业性，致使在指挥调度过程中缺乏整体性和专业性，造成应急失误和资源浪费。
1.5 危机意识和应急能力教育缺乏
有关于危机应对意识和自我保护能力的科普教育工作和安全教育工作缺乏，突发事件的危机意识薄弱，危急关头自我防护能力和互救能力缺乏，加重了突发事件的损失。
二、我国突发事件应急管理体系改进策略
2.1 健全应急法制法规
在突发性公共事件的应对上，法制法规建设不完善，也存在难以协调等问题。公共突发事件应急管理的相关法律法规的建设和完善至关重要，将各类突发事件的应急措施以法律的形式体现出来，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果，依法行政，是应急工作顺利展开、将突发事件损失降到最低的有效保障。
2.2 完善应急管理机制
专业部门从专业、科学的角度建立起我国先进的应急管理系统，是应急工作的核心。第一，建立科技支撑体系，建立科技支撑平台，科学组织和实施应急突发事件的管理工作；第二，建立资源管理体系，应急资源的合理分配和使用是应急管理的重大问题，建立高效的资源管理体系，科学分配、存储、运输，保证应急资源合理利用；
2.3 强化民众参与机制
民众在应急突发事假中积极参与，可减轻救援工作人员的工作负担，减少损失，提高救援效率。政府应具有“开放全能”的应急管理思维，积极发挥和调度社会力量，在政府的统一调度下，充分发挥民众的社会力量，形成“众志成城”的坚固力量。民众参与救助的同时，一方面鼓舞增强受灾人民的信心，另一方面也是得广大民众增强危机意识和突发事件的自我防护，自我救助和互救的能力。
2.4 培养应急专业人才
专业的应急人才在公共突发事件的应对处理中至关重要，专业、正确的应对政策才可高效利用资源，控制应急风险。专业应急人才的培养应该包括以下几个方面：第一，指挥型人员，统筹规划，统一指挥调度，把握宏观工作，整体出发；第二，信息型人员，准确掌握突发事件的关键信息资料，并对资料进行专业分析处理后反馈给各个部门，从而可以高效应急；第三，执行型人才，反应灵敏，执行力强，准确高效，才能在突发事件处理中节约时间，正确应对；第四，疏导型人才，灾难中以及灾难后期，都亟需心理疏导专业人才，安抚受灾民众情绪，听从统一调度。
2.5 完善应急教育体系
突发事件的危机意识薄弱，缺乏自救和互救能力是危机应对的重要方面。建立完善的应急管理科学体系，加强对管理人员和大众的危机培训和教育至关重要。加强危机应对科普宣传，定期专业危机教育培训，提供各种专业危机实战演练，有效提高民众的危机意识和应对能力，可有效减免突发事件的危机损失。
结束语：公共安全突发事件应急管理是关乎民众生命财产安全，关乎国家可持续发展的重要方面，也是政府管理水平和应急能力的重要体现。突发公共事件应急管理机制日益完善，法律体制的日益健全，科技措施的有效利用，民众力量的有效发挥，危机防范意识的增强都将有效改进突发事件的应对能力，为我国经济的蓬勃发展奠定良好基础。
杨建伟（1986.09-）男，研究生学历，河北唐山人，唐山市公安局高新分局工作，主要研究方向：公共管理。
摘要：针对高校公共安全管理中存在着师生员工风险意识缺乏、公共安全风险管理不到位、公共安全风险教育与管控服务不够等问题，尝试构建高校公共安全风险管控机制，主要包括：建立健全风险评估机制、构建校园综合风险防控模式、全面强化信息动态监控和研判、不断完善校园应急处置体系、加大力度排查化解公共安全风险、有效开展公共安全风险教育与管控服务。
关键词：高校;公共安全;风险管控;机制
一、引言
随着经济社会平稳较快发展，各项改革任务稳步推进，社会政治稳定形势总体平稳可控。但是随着敏感期和节点的增多，高校各类问题可能集中出现、相互影响，各类敏感群体可能借机造势、扩大影响，高校公共安全形势仍存在较大的不确定性。高校公共安全风险管控是学校为保护师生员工生命财产安全，维护校园公共安全秩序，对影响高校安全稳定、健康和谐的风险因素进行环境分析、风险评估、风险应对、控制与监督等一系列校园安全管理行为的总和。高校公共安全主要涉及社会安全、自然灾害、公共卫生、事故灾难四方面的事件。
借鉴美国联邦紧急事务管理局（FE2MA）设计的公共危机管理体系（该体系由危机缓和（mitigation）、危机准备（preparedness）、危机回应（response）、危机恢复（recovery）四部分组成），危机缓和正是一种重在灾前防范的前瞻性新型危机管理理念。该管理理念，可以引入到高校公共安全风险管控中应用。目前，在高校公共安全管理工作中占主导地位的是突发事件应急管理，而非针对校园公共安全风险的识别、控制、管理、应对、监督。所以，做好构建高校公共安全风险管控机制的研究对于高校创建平安校园、促进和谐发展至关重要。
二、高校公共安全风险管控存在的问题
（一）公共安全风险意识缺乏
目前，高校公共安全管理工作中占主导地位的是突发事件应急管理，而非针对校园公共安全风险的识别、管理和控制。首先，组织领导层面缺乏防患于未然的风险意识，认为学校公共安全是保卫处（部）的事情，只要保卫部门恪尽职守，就可以保学校平安。上级领导缺乏风险意识，制约了校园公共安全的风险管控。其次，保卫部门属于“边缘职能部门”，保卫干部存在配备数量不足、知识水平一般、设施设备匮乏等问题，他们忙于整个校园里繁琐复杂的日常安全管理，即便保卫干部有公共安全的风险意识，相对于整个学校来说微不足道。还有，师生方面，广大从事教学科研的教师们，专心致志于自己如何上好教学课，如何让学生掌握文化知识，如何做好科研工作;学生们一直以为校园就是“象牙塔”，安全问题根本不用考虑，缺乏公共安全风险意识。
（二）公共安全风险管理不到位
首都高校按照《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的实施办法（试行）》的要求，出台了《XX学校重大事项社会稳定风险评估机制的实施办法》，但是高校只有遇到公共安全突发事件的时候，才会成立临时指挥协调中心，主要有主管安全校领导、保卫部门及其他相关部门的负责人临时组成，应急处理公共安全事件。高校没有针对公共安全风险管理的专门机构，缺乏风险分析、识别、评估、应对管理的专业人员和运作机制。学校也没有建立不同职能部门之间的协调机制，这种临时成立的指挥协调中心较为分散，不利于资源的有效利用，无法迅速有效的处理校园里面临的公共安全风险。
（三）公共安全风险教育与管控服务不够
高校在加大“科技创安”投入力度的同时，同时开展公共安全风险教育，让他们认识到风险的存在，要具备风险意识、公共安全知识、基本应急逃生技能等。部分学校开设或者类似于《大学生安全教育》课程，但是只是学校公共选修课，覆盖面较小，广大学生还是缺乏公共安全风险教育。学校可以邀请专门的机构针对广大师生员工进行公共安全方面的风险意识培养、应急演练与培训，广大的师生员工接受的公共安全风险教育与管控服务不够。
三、高校公共安全风险管控机制构建
（一）建立健全风险评估机制
学校建立健全公共安全风险评估机制，把公共安全风险评估作为学校重要规划、重大项目、重要部署等制定实施的前提条件，涉及到群众利益的重大项目时，党务会及校长办公会把公共安全风险评估纳入考虑范围，对可能影响校园公共安全的项目或部署进行科学评估，制定应对风险的预案和防护措施。坚持权责统一、合理合法、科学民主、以人为本、兼顾公平与效率，切实增强决策的科学性，努力从源头上预防和减少涉稳重大事件的发生，营造和谐稳定的校园环境。
（二）构建校园综合风险防控模式
学校扎实构建由人防、物防、技防组成的校园安全防控体系。动员基层力量，依托保卫干部、保安队员、兼职安保人员和志愿者队伍，全面开展安全防控工作，形成工作合力。严格执行学校加强技防设施建设、管理、使用、运行维护和值机人员上岗培训，加大经费保障和制度措施落实力度，确保学校技防系统稳定可靠运行，有效整合治安、消防、交通、应急等资源。巩固本单位网格化安全管理模式，落实网格管理工作责任，分片包干，进行网格化防控。
（三）全面强化信息动态监控和研判
学校明确信息工作的职责，确立宣传部、本科生工作处、研究生工作处为信息动态收集的一线主责单位，分别承担起教职工、本科生和研究生的思想动态收集任务;党校办、保卫处、信息网络中心协同参与，其他有关部门与院系共同配合。学校拓展信息搜集渠道，力求准确全面地了解师生思想动态。依托基层党团组织、部门领导、辅导员、学生干部等建立舆情信息搜集网络，通过当面对话交流、文字汇总、网络舆情报送等手段了解师生思想动向。学校建立由校领导牵头，党校办、宣传部、学工部、保卫部及具体涉及职能部门或院系共同参与的维稳研判会商机制，在每次例会和专项工作会上，分析和研判校园安全稳定形势。
（四）不断完善校园应急处置体系
完善学校公共安全突发事件应急处置预案，提升妥善处理公共安全突发事件的能力。学校成立公共安全突发事件应急指挥小组，由主管安全校领导牵头，各二级单位一把手组成，落实安全责任，以便迅速有效地处理事件。学校坚持“预防为主、防治结合”的总体要求，防患于未然，不断提升应对突发事件的应急处置能力，提高应对突发事件和紧急救援反应速度及协调水平，确保各类突发公共安全事件能够迅速有效地处理。学校高度重视敏感事件和敏感时间节点对校园稳定的影响，严格落实领导带班、24小时值班和信息报送制度，各部门在党校办的统一协调下协同联动，健全应急队伍，准备好必要的应急物资和器材装备，及时掌握校园动态信息，及早预防群体性串联，确保将不安定因素化解在萌芽阶段。
（五）加大力度排查化解公共安全风险
深入开展校园不稳定因素排查工作，依靠各二级单位党政领导，有针对性地做好各类矛盾的预防化解工作。安排校领导接待师生员工日，每周固定时间接待来访人员，及时处理解决他们反映的问题和提出的建议。确立学校办公室作为信访工作的主要职能部门，学校各单位承担信访工作涉及相关问题的调研和处理，明确来信、来电、来访的处理流程。人事处、校工会、保卫处的职能部门坚持以民生为本理念，配合处理来访接待和风险化解工作，促进和谐校园建设。
（六）有效开展公共安全风险教育与管控服务
学校坚持育人为本，以公共安全为重点，努力做到风险教育的全员覆盖、分类指导，不断提高学生的公共安全风险防控意识。学校抓住重要时刻和重大事件，抓住社会热点、敏感问题，抓住学校的重大典礼或仪式的举行，深入全面地开展公共安全风险教育工作。学校不断健全完善困难学生帮扶机制，大力提高资助标准，提升服务质量，构建“奖、贷、助、勤、补、减”的资助体系，尽学校最大的努力帮助家庭经济困难学生解决或缓解日常生活费用问题。个别预警与开放指导相结合帮扶学业困难学生，在本科生工作处、教务处配合下，实施学业预警制度，提供学业帮扶方案。体系建设与个案指导相结合帮扶心理问题学生，从新生入学测评中做好危机预防工作，做好上下级朋辈帮扶机制，开展心理健康教育。学校各部门全力做好公共安全风险教育与管控服务。
面对着繁杂多变的安全形势和学校改革过程中出现的新情况，高校公共安全风险管控还需要根据最新工作要求，加强分析研判，创新工作思路，变革工作方式，在新安全指引下用新方法应对新问题，力争构建平安、有序、和谐、美好的校园环境。
导读：城市公共安全是一个常讲常新、常究常新的课题。刚刚发生的天津爆炸事故、去年发生的上海踩踏事件，从南到北发生的暴雨淹城都在证明，城市公共安全还存在重大未知领域，深入研究十分必要。在回顾前人研究文献的基础上，通过短板定位找出现有城市公共安全的薄弱环节，有助于提出全过程、无缝隙管理的城市公共安全观，深化和拓展城市公共安全研究视野。
从安全到公共安全，再到城市公共安全，逻辑上应该是一个由宽到窄的过程，但随着社会经济发展，特别是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居模式出现后，这个逻辑正在发生变化，城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，在城市发生的，不在城市发生的，发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险，构成了对城市公共安全的巨大威胁。城市公共安全研究自然顺应了这一特点，具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题，本文不对大量文献作综述性概括，只沿着全过程管理的路径做一初步审视，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展开。
一、对城市公共安全研究的简要回顾
城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，相应的，城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究，如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等；体系建设，包括管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等；规划管理，包括风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等，以及由此衍生的聚焦某一环节的深入研究，信息技术、生物技术等现代科技支撑的各类研究，还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展，以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。
对于城市公共安全管理，根据兰贵兴的定义，城市公共安全管理就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略的行为。在这一过程中，城市政府是城市公共安全管理的责任主体，而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。[1]
保障城市公共安全有两个重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不发生、少发生，在这一过程中，通过对城市公共安全事件进行研究和防范，并从时间和空间上安排和准备、加强管理，从而控制和降低城市风险；[2]二是及时的应急管理，也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因此，从内涵上来讲，城市公共安全管理包括日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的重点在于编制预案、充分演练、巡查检验、及时反应。
二、对城市公共安全管理的基本评价
我国城市公共安全管理已经进入了法律有依据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。
（一）我国政府对城市公共安全管理的重视程度无以复加
如果从对城市公共安全的重视程度看，我国政府对城市公共安全管理重视程度已经达到顶峰，无以复加，主要体现在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我国颁布了《中华人民共和国安全生产法》，2014年进行了修订，2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，日常管理由《安全生产法》来保障，应急管理有《突发事件应对法》为依据。相对我国立法、修法十分缓慢的进程，这两部法的出台是十分顺利和快速的，足见立法机构和中央政府对城市公共安全的重视程度之高。二是依据两法中央政府确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后，当地一把手都是亲临现场指挥，而且成为媒体报道的头条，重大事件中央还组成工作组现场调查，有些情况国务院总理、副总理还要亲临现场指挥并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件，一把手承担安全责任而辞职或被罢免的并不鲜见。
（二）安全生产已经成为日常工作生活的组成部分
从中央到地方、从企事业单位到社区，各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖，而且是大部分由主要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从中央到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度，可以做到从上到下、从政府到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示，包括交通、用电、用火、用气、防盗等。
安全评价通过危险性识别及危险度评价，客观地描述系统的危险程度，指导人们预先采取相应措施，来降低系统的危险性。目前安全评价已取得了长足的发展，分别从风险因素、灾种、环节和过程等多种不同的角度构建了安全风险评估体系，[3]已经成为安全生产的约束环节。
（三）从上到下的应急管理体系已经建立
我国正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的，2003年我国战胜SARS疫情之后启动了全国性的应急预案编制工作。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到纵向贯通行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在国务院的指导下，全国制订了各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件。[4]
2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设”为核心框架的应急管理体系。国务院办公厅设立了应急管理办公室，各级地方政府相应成立了政府办公厅内的应急管理办公室。以北京为例，2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2006年底，市专项应急指挥部体系建设完成，绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置，如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室，作为市人民政府的组成部门。
既然各级领导和各层各面高度重视城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系，为什么还会出现很多人祸或是应该控制而没有控制的事故或灾害局势呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火，北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了，东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了，广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了，这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者重要环节没有触及。我们的系统研究认为，城市公共安全事件不断的主要原因是管理基础薄弱和过程管理脱节。管理基础薄弱是指整个社会对城市的认识不深入，对城市的运行规律不熟悉，对城市功能属性和空间属性没概念，对各类功能包括基础功能和衍生功能的作用机制不了解，不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视，既不避也不管，任其恶变。限于篇幅，这里无法展开论述，可参见《现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识》一文。[5]而过程管理脱节，可以反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。
（一）各级领导对城市公共安全很重视，但如何重视、重视什么没有细化
各级领导的重视体现在会议和文件，召开会议传达精神，文件部署措施，但很多时候流于形式，如何重视、重视什么往往没有细化。从安全生产的角度看，因为绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构，安全意识和管理行为落实在日常工作中，开不开会、发不发文影响不大，特别是在会议连连的工作方式下，没有时间思考哪个环节更应该引起注意。从应急管理的角度看，大部分“应急办”作为内设机构设在政府办公厅，平时迎来送往，每天脚不着地，忙个不停，哪有时间思考风险和危险的发生规律？如果没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑，应急办很难判断危险来临的可能性和影响程度，也就难以判断启动应急响应的确切等级。
也就是说，无论事前事后，政府对城市公共安全的重视程度很高，但面对城市这个复杂巨系统，单用战争年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了，不能跟上具体的落实措施，或者落实上错位缺位，加上一定程度的侥幸心理和短期行为，很多没有取得避免灾害和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。
（二）公众的安全意识淡薄，危机宣传还有很多空白
社会公众是防范突发公共安全事件的重要力量。城市社会蕴含大量危机因素，不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有取得应有的效果，热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入，由此造成了我国城市市民对公共空间的使用没有规则意识，对公共设施的使用缺乏常识，对公众安全缺乏起码的认知，遇到公共安全事件缺乏必要的防灾避险知识和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作场所附近是否有避难场所，很多人在盲道上停车甚至建临时构筑物，很多人不知道在加油站打电话很危险，很多人不知道遇到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴，很多人过马路与机动车抢行，很多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全，很多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中，虽然警察一直在维持秩序，但几乎没什么效果，人群依然继续向前，对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。
（三）安全监管和风险监测不足，监管流于形式，评估成为赚钱工具
安全监管和风险监测与评估是保证城市运行安全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采取防范措施，是公共安全管理科学化的重要前提。城市公共安全风险遍布城市生产生活的各个方面，安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖，这个工作不需要低成本运转，因为市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别，例如普通人没有办法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很难辨别是否浸过福尔马林，空气质量凭感觉难以识别是否有害健康，不一而足。
当前风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化，前者表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序罢了，后者表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑，安评哪去了？安监何在？就是很好的佐证。
（四）应急预案抄袭和部门化现象严重，可操作性大打折扣
我国的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后，在三个月内完成了中央到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥”的俗语，抄来抄去，连灾害种类都抄了去，响应模式大同小异，经过多次大灾和事故检验才有所调整。目前仍有部门化和形式化的问题，对部门协调配合、资源信息共享、指挥平台统一有要求，没落实，遇到事件踢皮球。这次天津爆炸事故前几次新闻会就能让人有此猜测。如果把企业的应急预案与当地政府的应急预案一起比较，就会发现更多值得协调的环节，可操作性可想而知。
（五）应急演练按照规定次数执行，但流于形式、装备储备作秀演戏
应急演练是检验应急预案可操作性，应急管理体系的完善程度、部门配合协调、物资设备完好程度的重要方式，也是提升社会公共安全意识的重要途径。但可惜的是，很多演练强调演练本身效果的完美，不愿暴露问题和薄弱环节，提前打招呼，使演练参与者有了准备，最后变成了一次彩排，真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校，专门迎接参观和参与接待，对该校的学生培养应急意识有一定帮助，但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用十分有限。避难场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资储备，但一些过期食品、残次品出现在这样的地方，更有一些地方电力和供水无法保障，或出现清单与实物不符，并缺乏定时检验检查的现象，一但发生天津爆炸这样的事故，周围避难场所根本无法启用。
（六）安全责任追究制度提高了地方首长的重视程度，但也出现了因噎废食的现象
安全责任追究制度提高了地方首长对城市公共安全的重视程度，但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响最大的应属2012年延安8・26特大交通事故，该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速公路上，一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车，意思类似铁路的夕发朝至列车，只不过由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间，很受一些暂时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发之后，为了达到百分百安全的目标，省长当即就表态取消省内省际所有红眼班车，最后不仅陕西省做出了这样的决定，也被交通运输部借鉴，要求大客车夜间不能上高速行驶。该事故不仅牵出了“表哥”杨达才，还让国人体会了因噎废食的典故。结果是很多旅行团为了顺畅搭接航班，长时间夜路奔波在国道上，经常引发参团游客不满，这也是国务院优化旅游消费环境应该反思的重要内容吧。类似的因应之策不少，产生了很多负面影响。
四、城市公共安全管理的补强措施
（一）夯实基础，把握城市运行规律，把各级领导的高度重视细化为全过程环节研判
很多安全事故的发生就是因为相关主管部门的忽视造成的。夯实基础是指提高管理者对城市运行规律的认识和把握，没有对安全事故依托物的深入了解，防范就无从谈起。城市运行涉及的部门多、层次多，易发危机的环节多，主管部门必须始终保持对可能影响公共安全的一切因素高度警惕，不断引导科学研究，对可能引发城市公共安全事件的因素实时监测和预判，把各级领导对城市公共安全的高度重视细化为全过程环节研判，把问责机制和责任环节一一对应，增强防范的针对性、持续性，避免盲目性。安全生产和应急管理部门要定期、不定期地组织管理人员、专家对城市中各运行环节存在的各种可能风险隐患进行排查、筛选；合理配置人员、设备、资金、技术和信息等资源，制定出切实可行的预防措施和办法，将各种可能引发风险的因素限定在可控范围内。要认真分析既往公共安全事件的发生原因，包括事前防范的长处和短板，事中处理的到位与缺位，事后救援与安置存在的问题和取得的经验等，及时调整目前的工作方式，改进预防和演练的工作内容和形式，使重视落到实处。
（二）创新宣传教育方式，强化依法处罚的教化作用，提高公众的危机意识
城市公共安全教育既是一个长期的过程，也带有一定的强制性，主要是因为我们刚刚进入城市社会，对城市的运行规则不熟悉，快速城镇化使大量农民进入城市，而农村和城市的生活习惯差异大，更加大了适应城市社会的难度。一方面要潜移默化，从幼儿园开始开设公共安全教育课程，让孩子们掌握大量的公共安全知识，进而影响家庭。另一方面，要在广泛宣传的基础上，加大处罚力度，发挥法律的教化作用。中国公民法不责众的心理强烈，必须通过大众媒体，包括利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介，运用微博、微信等自媒体，广泛开展公共安全知识宣传，让城市居民公共安全知识全覆盖，在此基础上，对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用，如果把应急车道占用入刑，这类堵塞救命通道的行为必将大大减少。
（三）安全监管和前置许可必须落到实处，与反腐败紧密结合
我们说安全大于天。中央领导高度重视，地方领导一把手全责，这些都不为过。但是，老百姓看到听到的却是一个个安全事故、一批批有害食品，甚至怀疑政府有没有作为。其实我们不是人手少，也不是检验检测设备不先进，而是机制设计出了问题，监督机制和惩戒机制的设计无法适应形势发展需要。对于产品，抽样检测和送样检测肯定不代表全部，抽样检测还可以有一定的可信度，送样检测一定是投其所好或有权钱交易；对于服务机构，一次性核定资质，任由机构把关，会有很多漏网之鱼。另外，这样的监督机制无法扩大监督面，通过举报机制和惩戒机制的配合，才可以扩大监督面，变机构监管为社会监管，形成全覆盖、无缝隙的安全监管局面。惩戒机制的配合在于使用重典，也就是发现安全事故和事件，当事人承担难以想象的重责，美国一个公司违法可以罚款200多亿美元，深圳汽车违章罚款1000元人民币还引起舆论关注，这不利于法律重典的引导和治乱作用。反腐败让大家看到了对以权谋私的严惩，但对食品安全的责任人还没有重刑加以引导和威慑。对天津爆炸事故的直接责任人严惩已成定局，但在规划环节、安评环节、环评环节负有责任的人员也用酒驾入刑的思路绳之以法，这样的悲剧至少会少得多！
（四）应急预案应该尽快梳理完善，增强针对性和可操作性
以上提到的爆炸、塌桥、淹城、沉船、大火灾害绝大部分发生于2003年启动第一轮应急预案编制之后，换言之，很多省市和企业的应急预案都经过了事件检验，已经有可以提升应急预案的针对性和可行性的基础。建议在灾害种类、风险分级、联动配合、资源共享、信息互通、统一指挥等方面梳理修订。
灾害种类应把可能的恐怖袭击和有组织的公共安全事件纳入，并依次进行风险分级。美国新奥尔良飓风之后进行的风险分级，把恐怖袭击、化学爆炸等列为最高等级风险。联动配合应该作为应急预案的重要内容，无论是部门预案还是企业预案都必须把医疗、交管、通讯等的配合作为基础。另外，应特别强调把安全和应急管理专家支持纳入预案。信息互通、统一指挥平台的建设和使用都需要一定时日的统筹，但却是应急管理的关键环节，应予高度重视。
（五）应急演练要增加次数和覆盖度，提升整个城市社会的实战能力
城市公共安全教育要自始至终贯穿人们的日常工作和生活，最有效的行动就是随机实战演练。结合案例教学、情景模拟等多种多样的教学形式，加强对政府部门、企事业单位、社会机构的公共安全和应急反应培训，通过实践演练，检验公共安全知识的掌握程度和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性，提高可行性。在此过程中，优化调整安全提示、避险标志、引导标识的位置、大小、明暗、颜色等，增强实用性。改变很多场所只满足于有无标识、有无灭火器的状况，强化遇火匍匐逃生有导引、人多拥挤可见标志、任何起火位置都可以便利拿到灭火器的基本要求。培养自救能力和把有限资源让给更需要的人的互救意识。美国在新奥尔良飓风之后频频启动应急预案检验，确保任何位置和任何层级的应急管理人员及时反应，值得我们学习。
（六）细化责任追究机制，确保权责一一对应，真正保障城市运行安全
安全管理和责任追究的目的是保障城市的正常运行，不是为了责任而责任。要避免因噎废食和难以确责的尴尬局面，就必须认真分析城市运行的条条块块，全过程管理的各个环节，把责任落实到环节处，细分到每一个责任人。上层安全管理者有权根据形势需要调整具体管理措施，避免城市公共安全事故出现和促进应急管理的切合实际。香港曾发生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范体系的出台，落实到日常管理中。例如，港铁在繁忙时段采用人流管理措施，包括间歇性关闭部分入闸机，安排更多的职员在月台上不断提示乘客排队。可见，把责任追究延伸到日常管理中，才能提升我国城市公共安全的管理能力。权责对应不是事后追究，而是权责履行在日常管理中。
【摘要】随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。
【关键词】风景区 公共安全管理 公共安全事件
一、研究背景
近几年来，随着人民生活水平的显著提高，假期出游的人员数量呈逐年递增趋势。而风景名胜区因其风景优美、环境宜人，越来越成为旅游者尤其是生态旅游者追逐的热点。这也就意味着，风景区已逐渐成为一个众多人聚集的场所，相应的公共安全隐患也就逐步暴露出来。 2008年国家旅游局共收到各地报送的旅游突发公共事件48起（包括1起发生于2007年），共造成147人死亡，4人失踪，401人受伤。其中旅游重大突发公共事件6起，88人死亡，4人失踪，132人受伤；较大事件35起，59人死亡，231人受伤；一般事件7起，38人受伤。一个个触目惊心的数字，使人们在叹息之余，更清楚地认识到旅游安全不容忽视。旅游景区安全是旅游景区发展的基本保障，没有安全就没有旅游景区的发展。旅游景区安全是旅游的生命线，是旅游景区经济稳定运行的重要保障，是坚持“以人为本”安全理念的必然要求。当前，频繁发生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身财产损失，又严重地影响了旅游目的地的整体形象，阻碍了旅游业的正常发展，给旅游安全管理敲响了警钟。随着旅游活动规模的急剧扩大，以及散客自助旅游、探险旅游等旅游形式的蓬勃发展，影响旅游安全的因素日趋复杂化，旅游景区安全事故呈现出高发态势。旅游景区安全正在成为旅游业的重中之重。
二、研究意义
经济的持续高速增长促进了中国社会的进步，但同时也带来了威胁与挑战。其中，中国的公共安全面临着最为严峻的考验。多元经济模式与多元文化的融合与冲突，人类在经济发展过程中对自然资源的攫取与毁坏，在经济社会发展过程中，由各类风险转化或引发的公共安全危机事件频频发生，造成的人员伤亡、财产损失、生态失衡等，都大大加剧了公共安全的风险。这也就意味着对公共安全管理的研究日趋重要。随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。
三、国内研究现状综述
（一）关于景区环境影响的研究。
20世纪90年代初，台湾学者刘儒渊等（1991）在塔山公园进行了10年的定点观测实验，形成了较为系统的研究成果。大陆研究90年代后期陆续出现，比较重要的研究成果有程占红（2006）、刘鸿雁（1997）、李贞（1998）、冯学钢等（1999）关于景区植被影响的研究。
（二）关于风景区管理理念和方法的研究。
马彦（2006）认为，开发者的盲目、低水平、掠夺性破坏行为，经营管理者的短期经济行为、低层次的管理，旅游者的贪婪放纵的享受和不文明行为等。问题早已出现，学术界的研究成果已不少，业界也在逐渐加大投入以改变现状.但自然风景区的退化仍屡见不鲜，其中重要的原因是：旅游学术界缺乏对自然风景区旅游资源和环境成体系的深入的研究，已有的成果集中在旅游对环境有没有影响、如何影响、表现在那些方面和环境保护、环境治理上。至于对策研究则多般是个案研究和宏观策略研究，个案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意义；宏观策略研究不具有可行性。旅游业界普遍对可持续发展、人与自然关系、生态美等可从思想上改善现状的理念缺乏认识或认识不到位，管理水平一直不高，甚至为了经济利益不惜破坏旅游资源及其环境。
（三）关于风景区历史文化资源保护及安全预警的研究。
缪春燕（2007）分析提出了历史城区建筑遗产公共安全管理体系建设的总体目标、实施步骤、基本原则、组织框架和系统结构。 其次，分析了历史城区建筑遗产面临的主要灾害事件和形成原因；界定了历史城区建筑遗产公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、环境安全事件和风貌安全事件的历史城区建筑遗产公共安全事件识别模块；并根据灾害风险分析原理，对历史城区建筑遗产公共安全事件的风险构成因素、风险形成机制、风险分析内容和风险分析流程进行了研究。 然后，提出了历史城区建筑遗产公共安全可持续预警管理系统和预警管理流程；重点分析构建了历史城区建筑遗产公共安全事件预警的数学模型、指标体系和评价标准，提出了基于 DEA 模型的历史城区建筑遗产公共安全预警评价方法。 最后，以武汉市青山区街坊建筑遗产为例进行了实证评价和安全预警，并针对青山区的实际情况，提出了青山区建筑遗产公共安全管理的组织框架、预警管理流程和预警管理系统。
综上，我国学者从多个角度对风景区进行了广泛研究，具有深刻的理论与实践意义。
摘 要：信息沟通机制很大程度上影响着整个应急管理机制的实际功能发挥。本文从社会资本的视角出发，分析了二者的契合点，结合当今我国信息沟通机制所存在的问题和不足，提出了合理利用社会资本以构建公共安全信息沟通机制的具体方法和对策。
关键词：社会资本；信息沟通机制
一.社会资本与公共安全信息沟通机制的契合
社会资本理论的产生与发展起源于20世纪80年代。法国社会学家皮埃尔・布迪厄认为，“社会资本实质就是集合的资源，它是以关系化网络的形式存在。而这些资源的集合是得到多数社会公众承认的。”1。在本文中，作者消除传统意义上微观资本与宏观资本的分歧，超越整体论与二元论的限制，强调不同层次社会资本的连贯性及统一性。
社会资本与公共安全信息沟通机制的契合主要是说社会资本中各元素以及相互之间的作用影响，与公共安全信息沟通机制是否能够良性运行有着密切的关系，反之后者对于社会资本也有一定的影响作用。如图1.2所示：
二.公共安全信息沟通中存在的机制问题及对策分析
（一）存在问题表现
（1）沟通主体上，主体意识淡薄、缺乏互动。在政府组织中，中国传统的“官本位”思想根深蒂固，在遇到公共安全事件的时候，存在着谎报、瞒报、报喜不报忧、漏报等现象。
（2）沟通渠道上，形式单一、效率低下。据调查显示，社会公众了解政府动态的主要途径中，报刊占54%，广播电视占62%。
（3）机制建设上，管理不科学、规范化程度低。在我国，缺少统一的应急系统来进行管理，信息大多都是以分散或者阶段性的形式传递，不利于信息的整合。同时，我国缺少专门的机构和专业的信息管理技术人员来进行信息的分类、评估、加工，这样容易造成信息在沟通中的疏漏或者变异。
（二）完善公共安全信息沟通机制的对策探析
（1）注重培养信息沟通主体意识，建立良好的互动关系。
对政府而言，要重视转变政府职能，推行信息公开，把公民的知情权与参与权放在第一位。来自政府、媒体或社会公众单方面的资本是有限的，但将其整合起来，就形成了一个无法比拟的“资本市场”。公民意识即社会公众的政治角色意识和法治精神，同时要坚持权利与义务相统一的原则，公民在享受国家权利的同时，也避免不了承担相应的义务和责任。
（2）完善信息沟通机制的渠道及外部环境，发挥社会资本在信息沟通中的积极作用。
当今社会信息沟通多采取网络、手机、杂志、电视等形式，电子政务、微博公开等也是政府提高行政效率、加强行政监督的有力举措。
（3）重视信息公开，完善信息沟通机制建设。
在强调民主和重视人权的社会，公民的知情权与参政权得到法律的保护和认可，这不仅有利于政府在民众心目中树立权威，提高公信力，同时也有利于稳定人心。
作者简介：
孙静（1987-10）女，湖北宜昌人，硕士学历，华中师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政监察。
李方桥（1973―12）女，湖北长阳人，MPA硕士，湖北宜昌市三峡职业技术学院教师，
摘要：城市公共安全是指城市生活中的安全问题,包括城市生活中人们生产、生活、生存范围内诸多方面的安全，它既是城市及其公民人身和财产安全需要的满足, 也是城市依法进行社会、经济和文化活动以及生产和经营所必需的良好内部秩序和外部环境的保证, 它反映了自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济和文化因素对于城市长治久安和持续发展的影响。
关键词：城市公共安全；规划战略；应急管理；信息建设
一、城市安全管理的现状问题
1.现行城市公共安全系统远不能满足实际需要，保障机制不够健全。
如管理体制不尽完善，缺乏一个综合常设的权威机构。应急指挥与日常管理工作薄弱，覆盖城市各方面的联动机制未能形成，而临时性的战时指挥机构由于基础工作薄弱、经验缺乏、准备不足，致使应急管理的政令不畅，决策指令难以及时到位；部门之间相互掣肘，缺乏协调配合，不同部门和单位自成体系，职能分工不明确，重复建设，自选标准，不仅造成公共安全资源的严重浪费，而且大大降低了突发事件的应急能力，并导致衍生灾害的发生；科技手段较为落后，公共安全综合管理信息系统仍未建成，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足；非工程建设问题薄弱，立法不健全，全民安全意识薄弱，社会心理防御能力明显不足，保险意识薄弱，管理手段单一，基本停留在以政府为主的行政管理层次上，各种民间的非政府组织、社会救援机构、慈善捐助机构建设工作十分薄弱。
城市基础运行系统较为脆弱，公共安全基础建设较为落后。
一方面，由道路、通讯、水、电、热、气等六大系统组成的城市基础设施网络系统是城市运行的生命，其运行状况往往决定了一个城市的安全状态。而近年来大规模、大面积的城市建设，对城市基础设施网络系统的运行构成极大的威胁，增加了更多的安全隐患；随着人民生活水平的提高，各种易燃、易爆、危险品也越来越多地进人家庭，使基础设施网络系统的运行处在一个十分脆弱的环境中。另一方面，城市公共安全基础设施的建设却较为薄弱，重点工程防灾标准低、防护系统薄弱，缺乏全面系统的公共安全工程规划，不同行业、不同部门之间的工程项目相互之间不匹配，综合监测预测能力不强，预警及通信网络系统不健全、不统一，技术基础薄弱和风险管理意识不足，尤其是在重大安全事故的应急反应、洪涝灾害和火灾防治等方面缺乏综合性和系统性的研究。
3.安全规划战略缺失
公共安全体系建设应该是与城市的经济发展、社会构建等基础工作紧密结合在一起的。在制定城市整体发展战略的同时，也应该将公共安全建设战略融入其中，并且还应占据基础性的重要位置。但由于城市目前更多地侧重于发展经济，依靠经济指标定成效，“公共安全管理的研究和实践领域还主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续安全发展的角度对城市公共安全进行全方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆上城市发展应有的战略地位。”忽视安全体系的基础建设，强调临时性的应急管理，这是目前安全管理战略规划缺失的明显反映。
城市在基础建设过程中就将安全因素作为重点纳入规划是一种先天植入式的战略，而只按经济考虑进行建设，出现问题再寻求应急解决方案，这是一种后天嫁接式的战略，两者比较，显然前者在实际中发挥的作用更加强大。在很多城市中都不乏一种现象，即居民住宅及密集商业区建筑都非常高，且建筑群极其密集，周围缺乏足够的空旷逃生地带，甚至还有少部分带有危险性的企业设在生活区旁边。这些规划设计本身就没有系统地考虑城市的公共安全，先天遗留下的安全隐患只能通过后天无限的投入应急管理来弥补。特别是中西部地区今后还将出现更多的新兴城市，如不能在城市开始建设的规划阶段合理考虑整体安全战略，一味模仿东部现有城市模式，甚至将眼光仅瞄准经济，比规模、求速度，都可能导致忽视系统安全设计，最终将背上后天安全管理巨额投入的长久包袱。
城市安全认识尚待提高。
目前社会各方面对城市安全认识还比较模糊；1930年美国已提出交通拥堵造成巨大经济损失，并衍生诸多社会问题；成为一种新的城市灾害。可是我国至今也未把交通拥堵视作灾害，有的经济学者甚至认为北京的堵车现象是社会繁荣的标志。长期以来我国对城市灾害的分类，多还停留在“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”等方面，对传染病及其它新的城市灾害缺乏足够的重视。由于缺乏正确的安全观，社会的安全文化教育匮乏。
二、针对以上问题可采取的措施
加强城市公共安全的相关立法。
中国自2003年“非典”之后开始关注公共安全相关领域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市安全法》应该是城市公共安全体系的重要基础性缺失。失去法律的规范和约束，很多工作就带有了人为的随意性，大量给城市安全带来重大威胁的行为得不到严格约束。如果有了法律规定，则完全可以追究相关决策、监管等部门的责任，进而更有效地从源头引发重视。今后城市安全立法可以考虑将城市规划的公共安全设计要求、培育鼓励社会力量参与、政府在安全管理中的行为规范等纳入其中。
建立健全危机灾害应急管理机构。
城市人口密集，流动性强，城市灾害应急管理在整个国家安全管理中居关键地位，只有抓好城市突发事件管理才能稳住大局。针对目前我国城市突发灾害应急管理都是分部门、分灾种，不利于协调统一、高效救灾的现状，应该学习国外先进的城市应急管理模式，结合我国的特点和行政管理情况，创出中国式的城市减灾现代管理模式，形成强有力的综合协调管理机制。应着手成立防灾专门机构，建立应急综合管理指挥系统。
推动社会力量主体的有效参与。
从国外城市的发展经验来看，社会力量参与城市安全体系建设已成为一种非常普遍的现象，其不仅能够提高应急反应的效果，还可以节约大量政府投入，政府将节约的资源转投向经济等其他建设，能取得更好的社会效应。从另外一个角度进行分析，随着经济发展和社会转型的深入，个体化、多元化在城市中的表现更加突出，多元利益诉求导致的矛盾冲突爆发的可能性也随之上升。共同抵御风险、应对危机成为多元化社会中分散个体的共同利益。将社会个体组成臆对风险的主体，这种将分散社会力量进行组织化和功能化的行动，不仅能有效提升社会整体抗风险能力，还可以从内部减少各种人为因素导致危机发生的可能性。政府应该有计划地培育一批可以发挥作用的社会力量，并将其纳入公共安全管理的决策体系，从而调动最广大社会力量的积极性和主动性，发展成为推动城市公共安全建设的又一重要主体。
加强信息建设，建立灾害预警机制。
要加大投入，积极推进科技减灾，积极鼓励开展预防和减轻灾害的基础研究和应用研究，提高灾害的预测预报能力。及时披露灾害信息，通过顺畅渠道提供可靠的防范知识，对于消除不安定因素，降低紧急事件带来的危害具有十分重要的作用。“9・11”事件后，美国进一步完善了信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒识别系统向社会各界恐怖威胁、警告，并给民众提供详细指南，效果很好。在我国，2003年初发生的北大、清华餐厅爆炸案，也因为权威媒体在第一时间及时、真实地报道了事件的全部过程，才没有引起大范围的恐慌。因此，我们对建立城市突发灾害预警机制，应给予高度重视。政府作为权威信息的掌握者和控制者，对能够预见的重大灾害应及时告知社会公众提前防范；对不能预见的突发灾害，在突发事件发生之初应该尽量在第一时间直接或通过权威媒体向社会通报情况，建立权威的信息和报告机制，以积极地引导社会公众的理性行为，安定民心。
强化城市生命线系统的防灾救灾性能。
交通、能源、通信、给排水等城市基础设施是确保城市正常生活和生产的生命线系统，是城市的“血液循环系统”和“免疫系统”。在城市重大突发事件时，生命线系统的破坏是灾难性的。会使城市失去抵抗能力，并会造成许多次生灾害，无法控制灾情蔓延。因此，在城市规划和城市建设中，必须加强生命线系统自身的安全；同时，要提高生命线系统的防灾救灾性能，提高这些基础设施在防灾方面的建设标准。从系统构成、设施布局、结构方式、组织管理等方面，提高生命线系统的防灾抗灾功能，这是城市安全的重要环节。
总结：
城市安全管理设计生活的各个方向，管理人员要时刻保持清醒的头脑，要敏锐地洞察社会变化，及时应对社会的变化，更好的维护城市安全。
【摘 要】公共安全关系国计民生和社会稳定。公共安全保障体系是加强公共安全体系建设的基础工程，只有建立完善的公共安全保障体系，才能搞好公共安全体系建设。当前我国公共安全保障体系主要受公共安全的相关产业基础薄弱、投入不足、技术支撑体系不完善、技术支撑力度不够和法律体系尚不健全等因素制约，必须强化公共安全生产基础；建立健全公共安全的多元财力保障体系；加强公共安全科技支撑；完善应急救援保障体系；完善公共安全法治保障，强化我国公共安全体系建设，为实现可持续发展和建设社会主义和谐社会战略提供可靠保障。
【关键词】公共安全；保障体系；影响因素；对策
随着我国经济飞速发展，社会不断进步，群众对公共安全要求越来越高，同时随着危害公共安全的因素越来越复杂，公共安全保障体系尤显重要。
一、我国公共安全保障体系的影响因素分析
（一）公共安全的相关产业基础薄弱
食品、药品、煤矿、非煤矿山、建筑、危险化学品和烟花爆竹等高危行业准入门槛低，结构不合理，企业数量多、规模小、分布散、集约化程度低，产业素质不高，技术装备和管理手段落后，安全保障能力低下，应急处置和抢险救援能力不足，自身质量安全管理能力不足，科技创新和应用能力不足，研发设计、生产工艺、产品标准整体水平还不够高。经济发展方式粗放等影响制约安全生产的深层次问题尚未根本解决，同时，经济社会发展对交通、能源、原材料等需求居高不下，公共安全保障面临严峻考验。
（二）公共安全投入不足
2012和2013年全国财政预算中用于公共安全的支出均为占2.9%左右，虽然每年在预算上都有增长，但我国公共安全的基础设施、装备、队伍建设历史欠账较多，亟待投入，同时社会资金进入渠道和数量不够，安全基础脆弱。一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘。
（三）公共安全技术支撑力度不够
我国目前的安全科技水平与发达国家还有一定的差距，监管技术保障体系不健全，企业对安全生产技术研究、安全科研成果转化和应用推广重视不够，新兴的安全中介机构，在利益驱动下为了生存，重经济效益，轻社会效益，影响了其作用的发挥。
（四）突发事件应急救援保障体系不完善
首先表现在应急救援技术装备保障不足，尤其是基层，一旦遭遇突发事件，就会发生通讯中断、道路阻塞、救援设备短缺、基础信息缺乏；其次，突发事件应急预案上下雷同，多年没有调整和变动，缺乏针对性和操作性；再次，应急救援队伍按照行业和领域分散设置，难以整合、调用和培训，严重影响了救援效率；最后，应急资源短缺、分散，政府储备的应急资源品种和数量远不能满足巨灾的保障需求。
（五）公共安全法律体系尚不健全
虽然我们已有《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》和《突发事件应对法》等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定公共安全、反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。法律法规的部门管理特点严重，协调问题十分突出，很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件和公共危机。[1]执法中依然存在“大事化小”的遮丑心态、选择性执法、象征性惩罚，以及政府官员推卸责任等诸多管理痼疾。
二、加强我国公共安全保障体系建设的对策
（一）强化公共安全生产基础
对公共安全的高危行业实行严格的市场准入，对不符合公共安全标准的企业不允许生产和经营。将公共安全作为重中之重，全面排查治理重点行业和领域安全生产隐患，落实和完善安全生产制度，严格安全生产标准，提高企业安全水平和事故防范能力，坚决防范遏制重特大事故。要充分发挥各类行业协会和名牌企业的作用，加强行业自律和行规行风建设，落实责任制和责任追究制，健全完善考核奖惩、激励约束机制，加强质量安全保证体系和诚信体系建设，进一步规范生产经营行为，使企业自觉接受社会监督，主动承担社会责任，努力提高质量安全保障水平，在确保安全的前提下促进我国公共安全各产业科学发展。
（二）建立健全公共安全的多元财力保障体系
资金保证是确保公共安全的必要条件，公共安全管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。作为公共安全管理主体的政府，在每年制定财政预算时，要加大对用于公共安全的基础设施建设的投入力度，逐年增加公共安全支出在GDP中的比重，使其在“十二五”末达到2%。加强公共安全领域的科技、设施、装备的投入，强化政府投资主渠道的保障作用。同时通过保险，转移或降低政府的风险。政府可以对某些行业和领域实施强制性保险政策，例如：交通事故意外保险等；可以鼓励发展商业保险，例如：农业保险、工业保险、自然灾害保险、气象灾害保险等新险种。[2]同时，积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。
（三）加强公共安全科技支撑
技术保障体系有助于对安全生产事故实现早预防、早发现、早排查、早救援，从而将安全生产事故的发生和损失降到最低。一是加强公共安全生产和管理科学技术研究，培养专业人才。充分利用高等院校、科研机构、社会团体等科研资源，加强公共安全基础研究和应用研究。加强公共安全科学学科建设，积极发展公共安全普通高等教育，培养和造就更多的公共安全科技和管理人才。积极开展公共安全领域的国际交流与合作，加快先进公共安全技术的引进、消化、吸收和自主创新步伐。积极推广应用新技术、新设备、新工艺，不断提高公共安全装备水平。完善各级公共安全专家队伍，提高专家参与公共安全监管工作和为企业服务的能力，形成公共安全专家支持体系。建立健全公共安全社会技术咨询服务体系，培育发展安全评价、认证、检测检验、培训和咨询等公共安全中介组织，拓展公共安全中介服务内涵。二是推进公共安全防控信息化建设。采用先进的地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）及通讯网络系统等实现对公共安全风险的精确监测。建成覆盖各级公共安全预警、监管和公共安全应急管理机构的信息网络与基础数据库。在现代化网络通讯技术基础上，通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现城市间、政府各部门之间的信息共享。[3]充分利用信息通讯技术建设公共安全应急联动系统，以技术促进各种资源整合和各部门的协同行动。实现公共安全管理技术的体系集成与辅助决策支持，提高公共安全管理的效率和效果。
（四）完善应急救援保障体系
一是完善技术装备保障系统。技术装备保障系统应当包括信息通讯保障、运输保障、抢救装备保障。列于技术装备保障系统第一位的是信息通讯保障。其中，计算机骨干网络系统是整个指挥系统的基础平台，为保证信息通道的畅通提供技术保证，各层级政府应予以重点建设和保障。二是制定、修订和不断完善重特大事故应急预案。制定预案需要有针对性，不能上下一般粗；预案要具体，具有可操作性；不同层级和领域的预案要相互衔接，互相支撑。随着时间的推移、环境的变化、科技的发展和认识水平的不断提高，预案必须及时调整和修改，不断与时俱进。三是加强应急救援队伍体系建设。各地政府应做好应急队伍、物资、场所等资源普查和统计工作，指导各单位建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。指导专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力，加大应急资源整合度。[4]四是保证充足的（下转第199页）（上接第197页）应急资源。建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统，积极培育和发展经济动员能力，确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应。建立标准化的资源管理制度，完善重要应急保障物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，建立标准化的资源目录，用标准化的流程和方法来预订、确认、调动、分配和跟踪资源，确定最佳的资源保障配送方案。逐步实现储备物资的社会化，建立政府物资储备和社会资源相结合的救灾物资储备制度。通过对社会仓储、物流资源进行调查，采用登记、定购、代储等方式适时征（调）用，充分发挥社会资源的作用，增强应急保障能力。
（五）完善公共安全法治保障
法治建设是公共安全管理体系建设中关键的一环，只有建立科学完善的制度，才能在公共安全处理中做到有法可依、有章可循，才能保证政府公共安全管理的长期战略地位。一是完善公共安全法律体系。进一步细化《突发事件应对法》，完善配套法规，及时修改、清理和调整与时代不适应的一系列有关公共安全的文件、政策、法律和法规等。尽快制定《公共安全法》、《紧急状态法》、《社会治安法》、《社区矫正法》、《保安法》、《城市管理行政执法法》、《职业安全保护》、《安全生产培训》、《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等基本法律法规，消除立法盲点，避免监管空白。二是加快公共安全标准化建设步伐。尽快制定《公共安全管理指南》，提供标准化的公共安全管理工作和活动方案，指出公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制定应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复等等。[5]建立公共安全标准化技术委员会或类似部门，制定公共安全标准指南、公共安全管理体系标准、应急准备/管理和BCM标准，以重点应对相关国际标准化活动，系统地开展安全标准化工作。三是加强执法力度。进一步强化安全生产监管、安全技术标准、违法行为追究制裁等法律法规的执行与约束力度，提升安全生产执法的权威性。通过加大事故查处力度，严肃追究事故责任人的经济、行政及刑事责任，提高违法违规代价，使有关人员特别是单位负责人意识到违法违规生产经营得不偿失，从而消除其侥幸心理。严查事故背后的官商勾结等违纪违法案件。发生重特大公共安全事故要追责有关地方和上级单位负责人。事发单位或地区的行政首长不论有无具体责任，都要求按国际惯例引咎辞职。
作者简介：饶彩霞（1970-），女，湖北黄冈人，中共蚌埠市委党校副教授，研究方向：公共管理。
摘要：实施城市公共安全管理对城市经济的良性发展起着重要的作用，应明确城市公共安全管理的内容，遵循城市公共安全管理的原则，加强城市公共安全管理体系的建设，使城市公共安全管理工作做到实处。
关键词：必要性；内容；原则；建设
前言
改革开放以来，传统的社会管理体制已不能适应新的社会形态，也落后于经济社会飞速发展所产生的需求，特别是在一段时间，社会管理的一些方面在某种程度上被忽视，导致公共安全事件频繁发生。值得欣慰的是，这种情况已经开始改变。党和政府不断强调和推动公共安全与社会管理的建设，并将这一工作的地位不断提升，其日益清晰的思路和目标定位，表现出相关部门责任意识的不断进步是适应现代社会需求的管理理念。
1.实施城市公共安全管理的必要性
近来影响社会公共安全的事件不断发生，社会各界对公共安全的关注程度越来越高，这也加深了对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理中亟待解决的问题有许多。意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。信息独享，缺乏引导，急需建立统一权威的信息平台。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位，缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此，在着眼建立起一个权威的公共安全信息平台的同时，必须在政府各部门培养一批新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，则会有效发挥作用。注重应急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的多发，人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复，而对如何预防和化解公共安全危机，加强公共安全的日常管理，建立科学的公共安全评价体系，重视不够。在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理机制的建设上，要对危机的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。
2.明确城市公共安全管理的内容
建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面，但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中，我们认为，城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成，是针对城市不特定人群的生命、健康和重大财产的安全，进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命，保护财产、公众健康和安全，减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：从公共安全的渊源划分可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害，人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。从公共安全的管理对象划分可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。从公共安全涉及的场所划分可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。
3.城市公共安全管理应遵循的原则
城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专业性很强的工作。科学决策，有关公共安全的每一项决策，都关系到人民群众的生命、财产安全，涉及切身利益，因此，在决策中要贯彻“尊重科学、安全第一、以人为本”的原则。科学防范，建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范机制，一方面预防和减少危机的发生，另一方面能够有效处置突发事件。科学管理，坚持属地管理的原则，要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发，正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系，最大限度地发挥管理和机制调处的效能。科学教育，加强对市民公共安全教育与培训，掌握紧急避险的常识，提高自防能力，最大限度地减少灾害带来的破坏。科学处置，公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行，完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置；所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息，进行综合分析，提出进一步处置的建议和实施方案。
4.加强城市公共安全管理体系的建设
4.1完善城市公共安全日常管理体系建设。公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。组织管理系统，建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。危险源控制管理系统，危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。目标监测系统，主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训，大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系统，完善应急救助器材保障计划，建立救助快速反应机制。
4.2完善城市公共安全危机处理体系建设。城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。建立危机应急指挥系统。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。启动信息平台，以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息的主平台，及时有效权威的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，最大限度地减少损失的发生。发挥专群结合救助队伍的作用，同时做好公共危机后的处理工作。
5.结束语
按照城市公共安全管理的原则，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危机处理体系建设，确保城市公共安全，为经济的正常发展打基础。
[摘 要] 社会公共安全预警机制是公共安全管理过程中的重要组成部分，本文在公共危机预警机制基础上设计社会公共安全预警机制，具体机制由风险源追溯机制、动员保障机制、监测预警机制、分析评估机制、会商决策机制、指挥处置机制、沟通监督机制和反馈审核机制构成，通过其协作运行，以达到有效的预警风险，维护公共安全，维护社会的健康稳定运行。
[关键词] 公共安全；公共危机；预警机制
0 引 言
当前社会进入到一个利益结构多元化，利益差别扩大化以及利益关系显性化的转型时期，社会的迅速变迁和发展使得人类社会已经进入一个“风险”甚至“高风险”的社会，社会公共安全问题直接降低了人们的幸福感和安全感。社会公共安全预警机制是公共安全管理过程中的重要组成部分，也是社会突发性事件（公共危机）管理过程的一个子系统。目前我国学者对公共安全问题的研究集中在公共安全的治理方面，大多偏向研究公共危机的预警机制，缺乏专门针对社会公共安全的预警机制新设计。本文主要思想是设计一整套系统的公共安全预警机制，为我国社会公共安全预警机制的建立提供一定的理论借鉴，有效地提高公共安全管理的水平。
1 社会公共安全预警机制的设计
社会安全预警管理必须高度重视预防工作[1]，传统的公共危机预警机制是由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等6个子系统构成[2]。由于社会公共安全的特殊性，本文对社会公共安全预警机制设计应该包括以下方面。
1.1 风险源追溯机制
风险源追溯主要是政府相关部门应该对社会公共安全问题可能发生的自然风险源、人为风险源、自然因素和人为因素交织在一起形成的风险源进行溯源分析。社会公共安全预警管理要求各部门、各单位和各社会组织联系本部门本单位本组织的工作和发展实际，及时准确地发现社会中公共安全隐患和风险源。同时进行信息收集以便准确及时地预测到可能发生危机的征兆，进而采取有效的措施进行规避和控制。
1.2 动员保障机制
政府的相关单位通过电视、广播、互联网等媒体畅通信息的渠道，成立国家门户网站，提供专门的信息服务：建设单一、便利的公共安全管理信息网站。最后实行预警信息制度，建立健全安全汇报制度，让广大公众参与风险防范工作，进行各种演练（如安保反恐演练、平安志愿者演练）和风险防范的宣传活动。
1.3 监测预警机制
对各种因素和安全问题的表象分级（风险等级）、分类（不同人群）、分区（不同区域）实施严密监测，及时掌握社会公共安全变化的一手材料。建立高度灵敏、准确的信息监测系统，充分利用现代化的技术检测手段，对可能发生的各种因素和表象进行监测，预测其演变、发展和趋势。加快交通、公共、气象、市政、环保、地震等专业部门的数字化监测基础设施建设，明确规定各层级汇报公共安全信息的时间期限，以及特大的公共安全问题的特殊汇报方式和责任的追究机制。
1.4 分析评估机制
首先是环境评估，对可能或已经引发危机的经济社会环境进行评价和预测。其次是通过对监测信息的分析和评估，掌握客观环境的发展趋势和动态，敏锐地察觉环境的各种变化，当出现不利因素时，能及时有效地采取措施，趋利避害，各部门及时识别评价组织中的薄弱环节以及外界和内部的不确定性因素，观察、捕捉组织出现公共安全问题前的征兆性信号，及早进行必要的防范，也要确保组织的薄弱环节不会转变为危机。
1.5 会商决策机制
应急决策时社会安全事件应急管理的先导[3]，会商决策在公共安全预警机制中占有重要的地位，社会公共安全管理涉及公安、消防、交通等各部门和其他相关单位。各机构针对各类安全相关部门进行会商，讨论相互协作、在各自职权范围内全面有序地展开社会风险防范和社会安保。横向的各部门之间以及纵向政府间直接的协调配合方面要做到衔接，以最优最有成效的会商决策来管理公共安全。
1.6 指挥处置机制
整合各部门各支应急处置力量，加强应急指挥体系建设，完善应急处置预案，并组织开展实战演练，尽快建立应急与预警管理合一的常设机构，其主要的功能是社会安全预警和应急管理，在平时发挥预警预报、监测监控、专业咨询、安全教育和业务指导，制订危机应对方案，协调各部门、机构的应急处置，针对已经发生的安全事件权威的调配资源，在安全事件处理完后发挥协调相关部门的作用，
1.7 沟通监督机制
社会公共安全预警管理各相关部门分别就相关措施与社会公共安全管理机构沟通与交流、提出预警和补救意见和建议，确保各种信息真实、及时、准确，并按时间节点向社会公共安全管理机制机构送报相关材料。各公共安全管理部门之间进行沟通交流、信息共享，并对每个部门是否履行职责相互监督，确保整个预警系统的活力，遇到险情能够快速做出反应，沟通监督机制是提效的机制，也是内部纠错机制之一。
1.8 反馈审核机制
反馈审核就是要加强情报信息的收集、研判、反馈和审核，通过反馈，及时发现整个预警机制和管理制度的缺陷，以提高整个预警机制体系的效率和预警质量，具体地要采取专群结合、分秘结合、人技结合等措施。
公共安全整体预警系统的运行是同时协同运行的，整个预警过程如1图所示。
摘 要： 在政治不断完善和经济快速发展的时代背景下，频发的公共安全事故已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。政府在公共安全事故中作为服务的提供者和事务的管理者，在处理公共安全事故的工作中起着主导作用。然而我国政府在应对这些公共安全事故的管理能力上还比较欠缺，需要进一步的提高。本文在行政管理学、公共行政学和公共危机管理的基础上，分析我国政府在公共安全事故中的问责制，有助于明确问责的内容和范围，提高公共安全事故管理能力。
关键词： 公共安全；安全事故； 行政问责
一. 公共安全事故和行政问责制的概念
公共安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。对于公共安全问题的探讨，由于是从不同的角度进行研究的，因此对公共安全的界定也是不同的。国际上通常有广义和狭义之分，广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康，重大公私财产以及社会生产、工作生活的安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切生活面的安全，自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括自然灾害、治安事故和犯罪的侵害三个部分。
关于行政问责制的涵义，可以从政府与问责制两方面来讲。从政府来说，它是一个包括各级政府、所属部门机构和各级政府官员、公务员的整体和个体的集合。从问责制来说，问责制是西方政治的产物，它的对象一般是官员。从国内外政府管理来看，行政问责制已成为普遍的管理体制。对公共权力的监督和对过失权力的责任追究是问责制的本质，也是责任政府的重要体现形式。
二.我国公共安全事故中的行政问责制存在的问题及原因分析
1.意识上不重视公共安全事故
现阶段在公共安全事故上我国政府在意识上还是不够重视。在付出了血的代价之后，校车安全问题才被重视起来，各地方乃至中央纷纷出台《校车安全管理条例》，或许这些条例、这些政策将有一丝可能造福于后来人。那么如果早一些重视起校车安全问题，如果在事故发生前就以规矩束缚，是不是可以避免这些事故的频繁发生，哪怕避免两起，避免一起，哪怕多挽救一个孩子的性命，那么这个世界又多了一个幸福的家庭。
2.政府处理公共安全事故的体制不健全
由于政府体制内的不协调和矛盾，使法律不能有效的实施，制度不能得到有效的执行。因为地方与中央主管部门之间管理的脱节，以及政府监管不严与校方不投入之间的管理体制矛盾。因此在进行行政程序责任应急处理和人员处理以外，对重大事故案件要进行更深入的处理，以便发现、调整和消除影响政府管理的体制障碍。
3.政府追究法律责任不到位
处置事故和总结事故教训不仅仅是追究几个责任人的责任，也不仅仅是理清事故发生的直接原因，就事论事地总结事故教训，而更应该从深层次的源头上反思导致事故发生的根本原因，特别是应彻查事故幕后可能隐藏的权钱交易的腐败现象。如果我们只是追究几个人责任的而无视弥补管理过程漏洞，是治标不治本的。[1]
三、完善我国公共安全事故行政问责的对策
在公共安全事故的处理中实施行政问责制，是国际目前比较通用的做法。虽然，各国的具体情况不同，其行政问责的具体规定和运作方式也都有所不同。但是，在政府官员中做到有权必有责、违规违法必追究的这一点上则是共同的。
（一）健全问责的外在制度体系
问责制是人民对政府所实施的公共管理活动进行民主监督和控制的制度，在我国市场化多元化制度变迁的进程中，要构建有效的问责制就必须加强行政问责制的配套机制建设。从我国建设行政问责制的目前情况来看，建立健全问责制的配套机制主要有以下几个方面：
1.规范行政问责立法
目前，普遍认为涉及问责制的法律有《全面推进依法行政实施纲要》、《公共卫生突发条例》、《中华人民共和国公务员法》、《人民代表大会常务委员会监督法》、《党政领导干部辞职暂行规定》。其中，《人民代表大会常务委员会监督法》和《党政领导干部辞职暂行规定》更靠近行政问责法，但都普遍显得太单薄和不完善。因此，有必要建立针对行政问责的法律――行政问责法，从外部向政府施以法律权威监督，建立有效的行政问责制法律。
2.明确权责划分机制
阿克顿勋爵曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力，绝对的腐败”。[2]从权力的运行来看，权力本身所具有的毒素加之个人私欲的作祟，如果没有相应的责任承担机制，就可能出现权力向私人化过渡并且膨胀异化的结果。权责对等、权责统一是行政问责制所应遵循的基本原则之一。
3.政府信息公开制度
“信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤，无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制。政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开，决策圈子变得更小，决策质量也就每况愈下。”[3] 由此看出，行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和行政官员进行监督问责的重要前提。
4.科学的责任绩效评估制度
我国一直没有统一、正式、严格的官员责任绩效考核办法。目前比较有实际意义、对评价官员行为绩效具有实际影响的，主要就是关于领导责任、引咎辞职或免职的各级党政部门的规范性文件，这些文件几乎都将各种严重性群体性事件，或对群体突发性事件应对不力，造成人员伤亡、较大经济损失等严重后果或恶劣影响作为评价官员绩效的否定性依据。缺乏系统、全面的绩效考核机制，将突发性事件与绩效认定直接挂钩，这是隐藏在问责风暴背后的重大误区。
（二）建立良好的内在制度
行政问责不仅意味着领导干部必须承担一定的责任，而且对于那些平庸的、人民不满意的干部，要求辞职，甚至被免职，更重要的还要求各级领导干部逐步改变从政观念，从自身提升责任的意识。真正意义上的问责，不仅来自于制度规范化、法定化的硬规定，也迫于公众与舆论的软压力，还源自干部自身的道德观念，以及更为浓厚的政治氛围。
结论
正是由于政府在意识上不重视公共安全事故，对事故信息透明度不高，以及追究法律责任不到位等问题，造成行政问责制不足。为此，要进一步推进和增强在公共安全事故中我国行政问责制力度，就要健全预警机制，建立部门之间协调机制，加大非政府组织参与，弥补监管漏洞，完善问责制，使得行政问责制得以顺利、完整、有效地执行。
在此，我希望通过社会各方面的关注和努力，逐步地改革和完善行政问责制，减少公共安全事故的发生，使得行政问责制得以顺利、完整、有效地执行，从而打造出一个更加廉洁、高效的现代民主政府，加快我国行政体制改革的前进步伐。
摘要：目的：了解上海市青年在当前公共安全事件频发的危机中公共安全意识、公共行为及其影响因素，为制定相应指导措施提供依据。方法：利用问卷调查方式，抽查857名在沪青年，调查其公共安全知识、安全意识及安全行为，应用方差分析和相关分析，探索影响青年公共安全行为的因素及各因素之间关系。结果：青年的公共安全意识及行为相差较大，影响因素包括年龄、学历、职业、家乡、家庭人员结构、父母学历等；青年目前接受公共安全教育渠道狭窄，形式单一。结论：应加强对青年公共安全知识的宣教，在宣传教育上应着重针对具体公共安全行为的指导，使他们获得更多具体的公共安全知识，树立正确态度，改变不良行为。
关键词：青年 安全意识 影响因素
我国正处于经济社会发展的关键阶段。在经济社会发展过程中，不仅潜在的社会风险在不断增加，而且由各种风险转化、引发的影响公共安全的危机事件频繁发生，造成巨大的人员伤亡、财产损失与环境破坏，产生了严重的负面影响。20世纪80年代以来，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、疯牛病、SARS事件、恐怖袭击事件、禽流感等，使社会公众变得越来越敏感和恐惧，社会也变得越来越脆弱。近年来，我国目前已处于突发社会公共安全事件的高峰期，这些突发社会公共安全事件的发生不仅严重威胁着广大人民群众的生命安全和身体健康，还影响着我国正常的生产生活和经济建设。对于任何社会来说，青少年都是民族的未来与希望。为了制定更有效的提高青年公共安全的干预措施，有必要对青年的公共安全意识及行为进行调查分析，寻找其影响因素，从而使干预更有针对性。
一、调查设计
1.调查对象
以居住在上海市的青年为调查对象，随机抽样并以发放问卷形式进行调查， 共发放问卷 1000份，回收问卷 872份，问卷回收率为 87.2%，其中有效问卷为857份，问卷有效率为 98.3%，完全符合抽样调查的原则，该样本具有代表性。
参与调查的青年中，男 398 名，女 459名；年龄在 15-19岁的占 6.7% （57 名），20-24 岁的占 31.6%（271名），25-29岁的占 38.4% （329名），30-34 岁的占23.3% （200名）。
2.调查方法
主要采用问卷调查法、文献资料法等研究方法。在查阅有关青年公共安全意识文献资料基础上，对问卷进行认真设计，采用自拟的自填式调查表进行问卷调查。调查表由53个问题组成，内容包括被调查者基本情况（性别、年龄、性格、学历、专业、职业、月饮食消费水平、家庭人员结构、父母学历、父母职业），公共安全教育经历，公共安全知识、公共安全意识和公共安全行为，后3项指标量化进行计分，分值越高分别代表安全知识掌握越多、安全意识越强、安全行为越合理。
3.统计分析
全部原始数据录入EpiData 3.0，运用统计学软SPSS19.0软件进行统计分析在分析过程中采用了Pearson 相关性分析和方差分析。
4.信度分析
利用spss软件进行信度分析，克朗巴哈α系数为0.767>0.7，标准化后的克朗巴哈α系数为0.806>0.8，这两个指标均能够说明：设计的调查问卷从整体上能够有效地测度青年安全意识水平，能够满足统计分析的需要。
二、调查结果和分析
1.公共安全知识、公共安全意识、公共安全行为的影响因素分析
对可能影响公共安全知识、公共安全意识和公共安全行为等3项量化指标的各因素进行方差分析，见表1。得出以下结论：
（1）青年的年龄与公共安全意识成显著正相关，青年的年龄越大，对公共安全教育越重视。30-34岁的青年对公共安全的重视程度都高于其他年龄阶段的青年。
（2）不同学历青年的公共安全知识和公共安全行为均有显著差异。中学学历的青年对公共安全知识掌握最好，其次是大学学历的青年，再次是研究生学历的青年；大学学历的青年在公共安全行为方面好于研究生学历青年。
（3）职业对青年的公共安全知识、公共安全态度和公共安全行为均有极显著影响。工人对公共安全知识的掌握要好于学生、公务员、公司职员，公司职员掌握的公共安全知识好于学生；学生的公共安全态度不如工人和公务员；工人在公共安全方面行为上表现最好，其次是公司职员，再次是学生。
（4）家乡对青年的公共安全知识的掌握和公共安全行为都有极显著影响。家乡位于上海的青年掌握的公共安全知识高于家乡位于其他地方的青年，上海市区与上海农村之间，其他地方的市区和农村之间没有显著差异；家乡位于上海的青年的公共安全行为好于家乡位于其他地方的青年。
（5）家庭是主干家庭的青年掌握的公共安全知识高于家庭是核心家庭的青年，同时家庭是主干家庭和联合家庭的青年比家庭是核心家庭的青年更加重视公共安全，在行为上，家庭是主干家庭的青年好于家庭是核心家庭的青年。
（6）父母学历是大学本科或专科的青年掌握的公共安全知识高于父母学历是中学、小学及以下的青年，同时父母学历是大学本科或专科以及父母学历是中学的青年对公共安全的重视程度高于父母学历是小学及以下学历的青年。
表1 3项量化指标的影响因素方差分析
* ：按显著性水平α=0.05，差异有统计学意义
2.公共安全知识、公共安全意识、公共安全行为之间的相关性分析
公共安全知识、公共安全意识和公共安全行为等3项量化指标之间相关性研究选用Pearson相关分析，得出相关系数，并进行显著性检验。当P
摘 要：从研究城市公共安全风险管理的意义出发，研究城市公共安全中存在的风险，指出我国进入风险社会，强调加强风险管理的重要性；结合我国城市公共安全风险管理的现状，提出我国城市公共安全风险管理存在的问题，找出具体针对我国城市公共安全风险管理的对策。
道萨迪亚斯（C.A.Doxiadis）指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”[1]确保城市公共安全，必须控制住城市中潜在的风险，加强和改进城市公共安全风险管理，维护和谐稳定的社会治安秩序。我国正处于城市化进程之中，城市公共安全可以说是城市建设和发展的内在要求，通过积极开展城市公共安全研究，为我国城市良性运行献计献策，进而推动我国的城市化进程，这对于实现我国现代城市化进程具有重要的意义。
一、我国城市公共安全与风险管理
（一）城市存在的风险
城市面临很多风险，这些风险存在于生活、生产、生态等方面，仅2011年查处的药品安全问题达9 096起；据《中国新闻网》报道：重庆市高层建筑火灾隐患存量为11 456条；资源破坏、环境污染、水土流失、农作物污染等问题相当严重。
（二）我国进入“风险社会”
我国城市面临很多风险，加上经济与社会发展严重失衡，各种重大事故屡屡发生：据《中国新闻网》报道：1990年至2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%；2010年的旱灾，2011年的洪涝、地震，2012年的干旱、风雹；此外，社会治安形势严峻，国内犯罪正逐渐向动态化、职业化的趋势发展，尖端科技的发展给恐怖分子、犯罪分子提供了现代化的作案手段。
（三）加强城市公共安全风险管理的重要性
1.稳定的环境对构建和谐社会至关重要
城市公共安全属于公共物品的社会管理和公共服务范畴，覆盖面广，危害性大，一旦发生事故，可能给整个城市带来巨大的损失。因此，确保城市公共安全是维护和谐稳定社会环境的必要条件。
2.城市的责任和义务
维护好城市的安全是一个城市的基本职能，因此，城市有必要做好公共安全风险管理的工作，然而在信息化时代，任何一个城市的安全问题都可能波及更广的范围，维护好城市的公共安全问题，将风险控制在最低限度，是每个城市的责任和义务。
二、我国城市公共安全风险管理的现状
我国目前正处于社会转型期内，生产力水平较低，公共安全保障基础较薄弱，与高速发展的经济的矛盾越显突出，影响着国民经济的协调运作和可持续发展，各种影响公共安全的事件频频发生，2003年的SARS事件，2008年的自然灾害，2012年的食品、药品问题：肯德基45天“速成鸡”、麦当劳过期产品加工出售、伊利奶粉“含汞门”、地沟油事件等等。这些安全问题给国家、社会和人民带来巨大的损失，引起了社会各界的高度关注。
三、我国城市公共安全风险管理存在的主要问题
我国城市公共安全风险管理水平正在不断走向成熟，但与发达国家相比，还存在诸多问题，主要有以下问题：
（一）我国公共安全风险管理的法律法规不够完善
我国在公共安全方面的研究起步较晚，相关法律出台较少，虽颁布一些法律法规，但不够健全，有待进一步发展。公共安全法律法规不够完善，问题表现在以下方面：一是缺乏一部公共安全应急体系法律法规，以紧急条款为核心的公共安全法律法规尚未建立。二是突发事件应急处理立法的可操作性不强，法律条文规定得过于笼统，专门立法太少，难以操作。三是我国对违反公共安全法行为的惩罚力度不够，例如，中国的《食品安全法》规定对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款（一般都是在3万元以下），只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。
（二）缺乏一个系统的风险管理应急机制体系
虽然我国公共安全风险管理的组织体系在不断健全，但由于我国风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，还存在一些突出的问题，比如人员不到位的问题、管理技术落后的问题。例如，郑州市政府所属市县职能部门均设有应急管理办公室，其中拥有专职人员的机构有16个，而还有28个部门还没有专职人员队伍[2]。这充分暴露了我们城市危机管理观念不到位的问题。此外，应对措施仅局限于部门或地区性、行业性，部门之间、县（市、区）之间、条块之间，预防与处置之间衔接不够紧密，处理不够及时，信息、人员、物资等资源的快速集成能力不足，有效配合缺乏。
（三）安全意识薄弱，缺乏防灾能力和自我保护意识
公共安全意识的培养是公共安全风险管理的重要组成部分，是形成安全文化的基础。如果缺乏这种意识，再好的危机处理机制都是无济于事。
调查数据显示，城市居民中接受过危机应对和生存救济方面的知识和能力培训的不到10%，其中小城镇较好，接受相关培训的人数超过10%。调查对象普遍缺乏危机的预防意识，不懂得未雨绸缪。许多被调查者知道利用灭火器、打求助电话、准备常用的应急药品和手电筒来应付突发事件；但绝大部分的调查对象没有采取火灾报警器、煤气泄漏报警器、准备防燃物品等措施来预防危机的发生。
（四）缺乏制度化的教育与训练机制
公众需要认识到风险的存在，风险管理不仅在于建立防范机制与现代化的技术系统。还有赖于公众危机意识、知识教育以及基本技能的提高。由专门的机构进行专业有效的演练与培训可以培养公众的风险意识与应急能力。但政府在行政工作中，没有把对危机事件的预防纳入到国家发展的重要议事日程上来，公众在日常生活中也没有风险与危机的观念，例如，公众对于危机征兆的反应不敏锐，感受力比较薄弱，公众身边普遍缺乏应急设备；公众普遍缺乏应对危机的常识与技能，对于火灾中的求生方法知之甚少。因此，要在认识到风险管理重要性的基础上加大投入，建立起制度化的教育与专业的训练机构。
四、加强城市公共安全风险管理的对策
（一）城市公共安全风险管理法制对策
首先完善法律法规体系，提高安全生产管理能力。重点建立基本法律法规，增加公共安全管理有序性和有效性，确立公共安全风险管理的合法性。其次明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全管理工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系、提高依法依规安全生产能力列为重点任务。再次，建立相关法律规定，追究决策、监管等部门的责任，有效地从源头引发重视。将城市规划的公共安全设计要求、培育鼓励社会力量参与、政府在安全管理中的行为规范等纳入城市公共安全立法之中。
（二）城市公共安全风险管理工程技术对策
城市公共安全风险管理工程技术对策就是事故前采取措施，避免事故发生，防止意外释放的能量对人或物的破坏；事后迅速控制局面，防止二次事故的发生。
在具体的事故与预防的安全技术对策中，一般要遵循如下原则：
第一，加强安全生产监管机制。进一步加强安全生产管理，加强安全生产信息化建设，强化应急演练，不断提升科学预防的实效。完善市、区县通达的监测、预警和决策响应体系，健全安全生产应急预案和应急平台，全方位完善应急指挥体系、应急救援体系、技术支撑体系和媒体导控体系。第二，消除潜在的危险。在本质上消除事故隐患是最理想的、最积极的、最进步的事故预防措施。其基本的做法是以新的系统、新的技术和工艺代替旧的不安全的系统和工艺，从根本上消除事故发生的可能性。第三，实施避难与援救。事故发生后应该努力采取措施控制事态的发展，当事态已经发展到不可控制的地步时，所有人员（包括消防及抢修、抢险人员）应迅速选择避难，撤离危险区，以减少人员伤亡。
（三）建立危机预警机制和应急机制系统
危机预警机制的目的是防患于未然，这也正是风险管理的目的，建立危机预警机制是通过预测危机，然后向政府、公众信息。如《东方网报》报道：上海世博会期间，天气情况极端恶劣，上海预警检测部门及时雷电预警，采取措施，疏散游客，进行防雷避险，后来完美谢幕。
建立健全公共危机应急机制系统，健全预测、预报、预警的危机系统，建设专业救灾队伍，完善救灾物资储备制度，做好培训和演练，全面提高抗风险的能力。
（四）城市公共安全风险管理教育对策
大力宣传安全理念，深入学习、深刻理解安全的科学内涵、精神实质和本质要求，条件具备的地区、行业、部门、单位，要积极举办以安全和发展为主题的研讨会、论坛、演讲会；结合实际，强化安全生产法治宣传教育，做好以《安全生产法》为主体的安全生产法律法规普及和宣传活动。坚持法律宣传与安全生产执法行动、安全生产治理行动相结合，在执法行动和治理行动中坚持宣传先行、教育推动，强化执法，严格监督，达到学法、知法、守法、用法的目的；加强安全文化理论研究和知识普及，编印安全文化理论与实践读本，在安全类报刊、政府网站开设安全文化专栏，推动安全文化理论研究与实践同步发展。
五、总结
加强城市公共安全风险管理，必须保证相关法律法规的完善，使得城市公共安全风险管理得到法律的保护；其次，做好防范措施，在危机未发生之际将其处理掉，将危机限制在可控范围内；再次，把风险管理纳入日常工作体系，保持危机意识，做好安全知识宣传、教育，坚持正确舆论导向，进行必要的培训和演习，做好充分的准备；建立健全城市公共安全风险管理应急机制体系，形成一套成熟的公共安全管理体系，将我国城市公共安全风险管理水平推向一个更高的层次。
摘 要：公共安全事件成为当前社会关注的热点问题，也是综合治理和长效管理的重点。私媒体在公共安全事故中扮演着愈加重要的角色，成为公共安全事件的发现者、传递着、引导者和监督者。规范私媒体在公共安全事件中的行为，刑法责任成为强有力的制约因素。
关键词：私媒体；刑法责任；公共安全事件；刑法规范
近些年来，媒体在客观、及时公布重大公共安全事件等方面发挥着举足轻重的作用，公众知情权得到充分尊重。媒体既实现了政府与公众的沟通，又对危机信息进行了过滤、筛选。具体而言，媒体既是政府公共危机征兆的发现者，危机信息的传递者，又是危机的舆论引导者，危机的舆论监督者。媒体在公共安全事件中的作用日益显现。
除传统媒介外，一些私媒体逐渐显现出独特的影响力。他们具有纸质媒体无法比拟的及时性和透明性，同时也提升了网友积极参与公共事件的讨论热情。然而，这些私媒体在发挥作用的同时，也因不能把握公共安全事件传播的原则，越来越多地走到法律边缘，受到刑事追究。它们或因过激言辞煽动违法犯罪，破坏国家安全，散布网络谣言危害公共安全；或因口无遮拦造成泄露国家机密，揭露他人的隐私，侵害隐私权；更有报道无限制对公民的名誉权的侵害，构成诽谤或者侮辱罪等。所以私媒体遵循在公共安全事件中的原则，加强法制约束，才能成为特有的传媒介质。
一、私媒体在公共安全事件传播中要遵循的原则
（一）有效性原则
公共安全事件发生后，主流媒体和政府部门获取信息滞后，还要考虑事件公开或报道引起的负面影响，同时还要考量事件本身的真实性、严重性等。而私媒体仅关注事件发生的本身和其影响，迅速传播，不但能让公众及时了解事件有关信息，也能及时向政府部门提供帮助。如三聚氰胺奶粉事件，主流媒体也是在网络报道后才对此进行了声势浩大、层层追踪的报道，最终揭露出中国问题奶业的种种内幕及其监管部门的责任缺失，体现了媒体监督的威力和还原事件真相的效果。但要注意的是，私媒体若在公共安全事件中一味煽动公众情绪却背离事件本身，则违背了有效性这一原则。
（二）有限性原则
任何权利都有限制。私媒体在公共安全事件报道时也要把握度。在利用其获取信息及时，传播速度快的优势下，以还原事件本身，让公众及时获取信息和政府部门重视为己任。报道时不清楚公共安全事件引起者，事件发生造成的后果时，多用“不详”、“未得到证实”这样的语词，而少用“恐怕已造成”、“多人死亡”等不确定的语词，以免引起恐慌。因为散布网络谣言会危害公共安全；口无遮拦会造成泄露国家机密，揭露他人的隐私，侵害隐私权等；还有对公民的名誉权的侵害，则会构成诽谤或者侮辱。
（三）合法性原则
相关传媒应取得相应行业准入资质和执照，做到主体身份合法；遵循相关行业法律法规规范和禁止性规定，使传播行为合法；严格信息传播审核制度，使程序合法。相关网站、交流平台要遵守互联网信息相关规定。对个人网页、微信、微博、空间相关涉及公共安全事件传播信息实施信息审核和监控。及时删除不合法信息。
二、私媒体违反刑法的行为和刑事责任
（一）过激言辞煽动违法犯罪破坏国家安全，散布网络谣言危害公共安全及其刑事责任
近年来，以互联网为载体实施的违法犯罪活动日益增多。在一段时期，网络谣言的问题比较突出。网络谣言首先表现在形式多样上：有的对公共安全事件无限放大，歪曲事实来制造谣言；有的竟无中生有，捏造事实来制造谣言。此类行为具有一定的社会危害性，有的甚至直接或者间接地影响到社会稳定。此类行为在行为主体方面还具有特殊性：行为主体往往既涉及恶意造谣者，还涉及大量不明真相的网民跟帖、转发。
2012年6月30日16时许，天津蓟县县城莱德商厦发生火灾。有网民在网上贴出几张莱德商厦火势的图片，甚至还有人描述：商场着火后，广播里高喊“不结账不许走”，随即商场大门关上，商场如焚尸炉一样“火化”了包括100多个孩子在内的378个活人。一则《天津蓟县火灾商场老板怕顾客不给钱将门反锁》的报道也被多家新闻网站转载。7月8日，天津市官方公布了蓟县火灾事故调查结果：事故造成10人死亡，16人受伤。天津市公安部门还表示，“有个别网民在互联网上编造、传播谣言，造成了恶劣的社会影响。根据已查清的相关事实，公安部门依照有关法律法规，对造谣传谣者进行了处理。当事人也承认夸大死亡人数、冒充武警和目击者编造传播虚假信息等事实。”
刑法涉及的煽动性、散布网络谣言犯罪危害公共安全罪名有三个：一是煽动民族仇恨、民族歧视罪，是指以各种蛊惑人心的方法，公开煽动民族仇恨、民族歧视，情节严重的行为。根据刑法第249条之规定，犯本罪的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。二是煽动暴力抗拒法律实施罪，是指故意煽动、挑动群众抗拒国家法律、行政法规实施的行为。根据刑法第278条的规定犯本罪的处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利造成严重后果的处3年以上7年以下有期徒刑。三是《刑法修正案（三）》第8条的规定的故意散布虚假恐怖信息罪，指编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息故意传播，严重扰乱社会秩序的行为。犯本罪的处5年以下有期徒刑、拘役或者管制造成严重后果的处5年以上有期徒刑。
（二）泄露个人隐私、个人信息及其刑事责任
现实生活中的隐私一般是指仅与特定人的利益或人身发生联系，且权利人不愿为他人所知晓的私人生活和私人信息。隐私权包括私人活动、个人信息和个人领域，其中私人活动是指一切个人活动中与公共利益无关的活动，如日常生活、夫妻两性生活等；个人信息又称个人资讯，如姓名、性别、职业、学历、联系方式（家庭地址、电话、E-mail）、婚姻状况、收入和财产状况、指纹、血型、病史等；个人居所、日记本、电子信件等属于个人领域。
个人的生活信息资料是个人隐私的一部分，有权不对外公开，有权禁止他人非法利用本人的个人生活信息资料。在没有经过本人同意或授权的情况下，在没有经过法律所规定的程序的许可下，任何人无权对其他人的隐私材料进行搜集或加工整理。无论是未经本人同意而泄露或出售个人信息，还是利用不正当渠道用低廉的代价非法取得个人信息，都是对他人隐私权的侵犯。刑法修正案（七）确定了“出售、非法提供公民个人信息罪”、“非法获取公民个人信息罪”罪名，首次规定要追究泄露、窃取和售卖公民个人信息行为的刑事责任。这项规定对于遏制几年来电信、医疗等机构泄露、窃取和售卖公民个人信息起到了一定作用。
但从立法和执法实践来看，还存在不足。首先，是立法上对“出售、非法提供公民个人信息罪”、“非法获取公民个人信息罪”犯罪主体界定范围过窄。因为除了 “国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位”外，还存在着互联网公司、房地产公司、物业公司、汽车厂商、宾馆酒店、会计师事务所等掌握个人信息的机构和单位的行为。其次，就是对于“个人信息”内涵和外延界定不清，到底个人信息包含那些信息？一直以来都是一些原则性规定，操作起来很麻烦。最后，就是受害者举证难、诉讼成本高、受害人很难依法维权。
（三）网络诽谤及其刑事责任
诽谤成立的要素之一， 就是看诽谤者所选择的传达信息的方式是否属正常的、能够阻止第三人的接触的途径。除了大众性的微博、微信、空间、网页因为接触的第三人为不特定而必然构成网络诽谤外，电子邮件一般是不会构成诽谤的。但是如果有事实证明诽谤信息传播明知这个邮件址是为数人拥有，就可认为是意图将信息公布于众。这种行为就是诽谤了。
从近年来的情况看，网络诽谤的内容主要表现在：一是虚假信息进行诽谤。由于网络信息的便利性，以及网络信息审查与传统媒体的信息审查存在巨大的差异，导致网络上虚假信息非常容易。如2006年12月18日，温州鹿城警方在论坛上发现对某国家机关的工作人员进行造谣、污蔑的帖子，发帖者陈某虽未构成刑事犯罪但因对社会造成较大影响被治安拘留10天。二是谩骂与攻击。网络的匿名性及隐藏性使网民对于他人的攻击和谩骂成为一种随处可见的现象，特别是在门户网站的新闻跟帖、帖吧、论坛里，对新闻报道的主角或者特定的当事人、单位进行辱骂指责的现象司空见惯，很多是情绪性的发泄。包括利用博客进行骂人的。2011年“7・23” 甬温线特大铁路安全事故中，网络的力量得到了极大彰显。通过网络，人们得知血库告急，了解到搜救情况，但也有通过微博，人肉搜索铁道部官员，毫无节制地散播不满情绪，出现了许多攻击、嘲讽政府官员，甚至攻击党和政府的声音。
侮辱罪，是指以暴力或者其他方法公然侮辱他人，情节严重的行为。诽谤罪，是指故意捏造事实，公然损害他人人格和名誉，情节严重的行为。根据刑法246条之规定，犯侮辱罪、诽谤罪的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
三、结语
处于转型期的中国社会，面临着诸多安全隐患和风险威胁，关注公共安全，防范和化解社会风险，已经成为转型社会的重要议题。要化解公共安全问题需建立公共安全综合管理体系和保障体系。其中，加大刑法在维护公共安全中追责力度，尤其是加大私媒体在公共安全事件中的刑事责任是维护公共安全的新议题。
摘 要：新闻媒体作为新闻传播的重要媒介，通过传播客观、准确、公正的信息进而对社会舆论产生影响，促进社会的良性的发展。公共安全突发事件是公共危机的一种紧急状态，具有突发性和不确定性。新闻媒体在公共安全突发事件的报道过程中充当权威的信息平台的角色，及时信息，消除公众疑虑，缓解公众的紧张情绪，增强公众信心，发挥正确的舆论导向作用，对妥善处理公共安全突发事件尤为重要。
关键词：新闻媒体；公共安全；突发事件
一、社会转型期公共安全突发事件发生的概率增加
国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP处于1000―3000美元区间时，就进入了公共安全事件的多发期。这个时期工业化、城市化进程的不断加快，发生公共安全突发事件的可能性加大。我国人均GDP已经超过3000美元，2012年我国人均GDP达到6100美元，随着我国工业化、城镇化水平不断提高，近几年公共安全突发事件频发，我国公共安全形势经常不容乐观。
公共安全突发事件是特殊的、不可预测的、非常规的事件，具有高度不稳定性和高度威胁性。一是群体性突发事件。随着改革开放的不断深入，经济体制的转型和社会结构转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，在贫富关系、劳资关系、干群关系、城乡关系、医患关系等一系列基本社会关系中，存在潜在的矛盾和冲突。2012年最有影响的富士康（太原）科技工业园内发生群殴事件，事件导致40人受伤，工厂停工1天。工人称一名山东籍员工被保安殴打引发了此次冲突。多名富士康员工表示，保安与员工的持续交恶是此事爆发的主要原因。“钓鱼岛事件”中，群众维护国家主权，表达爱国热情是应该受到保护和支持的，但是演变成聚众滋事，打砸抢的行为必须加以制止和依法治理。二是食品药品安全事件。近几年，食品药品安全问题成为广大群众最为关注和急需解决的问题。2012年涉及食品药品安全的重大事件层出不穷。毒胶囊事件，用生石灰处理皮革废料，熬制成工业明胶，制成药用胶囊，最终流入药品企业，进入患者腹中。这样制成的胶囊，往往重金属铬超标。经检测，修正药业等9家药厂13个批次药品，所用胶囊重金属铬含量超标。另外地沟油、皮鞋酸奶果冻等涉及食品药品安全的事件都骇人听闻。三是城市公共安全事件频发。城市公共基础设施薄弱导致的公共安全事故，给城市居民造成重大伤害，给城市发展造成巨大经济损失。2012年北京“7・21”特大暴雨山洪泥石流灾害遇难者总人数达到79名，全市受灾人口160.2万人，紧急转移9.7万人，承载面积47.9万亩，绝收12.2万亩，停产企业761家，公路中断4万余条次。损害地方448处，累计90公里，损害水闸230处，因灾造成直接经济损失116.4亿元。
从近年来国内发生的一系列公共安全突发事件来看，应对不及时，处理不得当，不仅会对经济和社会的基础设施造成巨大破坏，造成人民生命和财产的巨大损失，也会阻碍经济社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定，引起社会恐慌和社会正常秩序与运转机制的瓦解。应对公共安全突发事件，把握好积极正确的舆论导向是至关重要的环节。新闻媒体要以高度的政治意识、大局意识、责任意识，增强引导舆论的本领，掌握公共安全突发事件下舆论工作的主动权。坚持团结稳定、鼓舞士气、正面宣传为主，多做统一思想、凝聚力量的工作，把危害降到最低，稳定社会情绪，引导全体社会成员有效应对和处置公共安全突发事件。
二、新闻媒体在公共安全突发事件中的作用
正确积极的舆论导向，主要是将正面的、积极的意识，也就是正能量传输给民众，从而引导有关社会舆论朝着有利于社会、有利于大众的方面发展。公共安全突发事件发生后，能否积极快速应对，得到迅速妥当的解决，与新闻媒体的舆论导向密不可分。
一是保证信息的权威性。在公共安全突发事件应对和处置的报道中，必须保证官方媒体信息的权威性。各地区以及各部门的新闻发言人应及时到位，及时、准确的信息，并尽量以政府公告的名义信息，以保证信息的可信度。新闻媒体的首要任务就是依靠官方权威渠道，及时准确公布事实真相，传播真实准确信息，让社会和民众知道究竟发生了什么，从而使谣言不攻自破，消除民众的恐慌心理。
二是保证信息的合理性。在公共安全突发事件应对和处置中，公众急需了解的是事件的进展、事件带来的公共危害，应对措施、结果的预期等等。新闻媒体应充分向公众解释突发事件发生的缘由，真实报道突发事件的进程，尽量从技术上说明采取的解决方案，特别是采取一些特殊措施的原因，报道解决危机进程，充分取得群众的信任和支持，引导公众有效合理应对突发事件，把危害降低到最小化。
三是保证信息传播渠道的畅通。公共安全突发事件由于是突然发生，而且波及范围广、损害后果严重，在信息传播中容易产生杂音，很容易误导公众。新闻媒体必须保证各级党委和政府的决策及各种信息的快速有效地传播出去。
三、新闻媒体在公共安全突发事件中容易出现的问题及危害
新闻媒体的正面和负面的舆论导向对处理公共安全突发事件产生的影响是截然不同的。公共安全突发事件发生的危急状态下，强调信息透明公开，争取公众信任配合，是维护社会稳定的前提。隐瞒真相、歪曲事实和夸大事实，都会形成负面的舆论导向。如果官方渠道不能够及时、准确和透明地公布突发事件的信息，就会给各类谣言留下生存空间。往往在公共安全突发事件发生初期，新闻媒体没有充分行使自己的话语权，舆论导向不够。在公共安全突发事件中，如果新闻媒体对突发事件的报道不能够做到客观、完整，甚至前后矛盾就会引起公众猜疑，有关突发事件的各种传言就会散播开来，甚至误导公众，突发事件的不良影响和危害后果就会持续放大，甚至发生质的改变，给政治经济社会带来更大的危害。因为面对公共安全突发事件，谣言能够对社会心理和民众情绪产生极大的干扰，影响公众的理性判断能力，从而制造混乱，危害社会稳定。
当今中国正在建立法治社会，并且已经步入了信息时代。面对公共安全突发事件，企图封锁或者缩小灾难真相，低估公众判断能力的行为无疑是危险的。公共安全突发事件报道中，新闻媒体信息不一致甚至偏离事实，不但漠视和侵犯了公众的知情权，而且还会降低甚至失去政府的社会公信力，其潜在的后果有可能把整个社会推到危机的边缘。
四、切实提高新闻媒体在公共安全突发事件中的舆论引导能力
（一）正确使用信息，掌控话语权
新闻存在“首因效应”，即客体在社会认知过程中的“第一印象”，最先输入的信息对客体以后的认知会产生深刻影响。面对公共安全突发事件，新闻媒体特别是官方媒体必须借助自身的强大舆论优势，抢占在受众群体中的话语权，确保第一时间权威信息，畅通信息渠道，及时向公众公布事态的最新进展及应对措施，安抚平息社会的不稳定情绪。而突发事件中政府的态度和措施会对新闻媒体的舆论导向产生重要的影响。因为民众所需要的，首先是一个可信任的政府，一个在公众面前坦诚开明、不说假话的政府。政府必须公正公平，必须具有公信力，这样新闻媒体才有可能对重大突发事件进行积极正面的舆论导向。近年来，我国各级政府已经建立了应对公共安全突发事件的常态性工作机制，设立了公共安全突发事件信息制度和公共安全突发事件信息机构，确保信息的统一规范。在此基础上，新闻媒体积极介入突发事件的应对报道过程，与政府通力合作，用及时准确的信息确保掌握舆论导向。
（二）尊重公众的知情权，当好政府与公众的媒介
应对公共安全突发事件，政府和公众之间相互信任、协调互动，使政府的信任度与公民的理性形成一种良性互动关系。政府和公众之间的信任和互动，不是依靠空泛的宣传再宣传就能促成，而是在发生公共安全突发事件的过程中锤炼出来的。政府和公众一同在这个过程中调整完善自身，整个社会在应对公共安全突发事件时才能更加成熟有序。在报道公共安全突发事件时，新闻媒体必须保证群众的知情权，在应对和处置突发事件的整个过程，都要对公众说真话、讲实情，及时政府权威信息，及时了解公众的诉求。
（三）做好公众心理疏导，消解紧张情绪
公共安全突发事件的突发性、紧迫性和不确定性极大，非常容易造成社会公众的心理恐慌。而现代社会的多元治理结构，决定了新闻媒体在社会中的传达、动员和管理的载体和工具角色。媒体新闻的舆论引导就是通过信息传递和动员沟通，使社会公众获得正确信息，不同利益群体联结起来共同应对突发事件。报道内容可以包括领导人在危机面前的沉着冷静、专家学者的解疑释惑、社会组织的参与等。同时，新闻媒体在充当权威的信息平台角色的基础上，也要成为公众舒缓情绪的平台，畅通公众表达意见的渠道，有效缓解公众的紧张情绪，理性应对公共安全突发事件。
（四）科学合理引导公众，增强应对危机的能力
新闻媒体在日常报道中可以适当调整栏目内容，有针对性地扩充应对公共安全突发事件的内容，进而不断提高公众的危机意识，增强面对突发事件的心理承受能力，掌握相应的应急救灾知识和自救互救技能。应对公共安全突发事件时，新闻舆论的正面导向可以教育和引导公众，发动社会参与，调动一切积极因素，形成合力应对公共安全突发事件。同时，新闻媒体可以借助我国传统的社会动员机制，积极引导、组织和动员社会组织、社会团体和志愿者共同行动，形成强大的应对和处置危机的社会合力。
【摘要】：由于各种公共安全事故发生的频度和程度迅速增加，使得城市的可持续发展受到严重威胁，城市公共安全面临空前的挑战。城市基础设施建设时进行公共安全规划势在必行。文章从事故防御和事故应急诸方面讨论了城市规划建设时应注意的问题及应采取的措施，分析了公共安全规划理论对我国城市规划建设的基本要求，提出基础设施建设中进行公共安全规划的方法。
【关键词】：城市建设；公共安全；规划
20世纪以来，随着经济的增长，人口及产业纷纷涌向城市，社会生产活动和基础设施规模急剧扩大，城市化进程加快，各种自然因素、人为因素引起安全事故发生的频度和程度迅速增加，而且由于城市集聚了大量的人口、产业及财富，一旦发生公共安全事故，将造成巨大经济损失和人员伤亡，产生严重的社会影响，阻碍城市的可持续发展。因此，城市公共安全规划越来越受到人们的重视，研究和建设城市公共安全规划的体系，实施有效的城市公共安全规划方案势在必行。
一、城市公共安全规划的理论基础
城市灾害发生的原因千差万别,但每种灾害事故都有一个共性,都是由一些相同的基本要素构成的。这些要素就是人、物、环境、管理,即4M问题。因此灾害事故的触发理论也应当成为城市公共安全规划的理论基础,如基于能量学说的能量转换理论;人为失误理论;多米诺骨牌理论和综合模型理论等。城市灾害可以通过技术手段、教育手段和管理手段来预防和控制,即防止灾害事故的三E安全对策,也称为灾害事故的预防理论。除此以外,城市是一个复杂而统一的系统,系统论也应当成为城市安全规划的理论基础之一。
二、城市公共安全规划的内容
1、 城市公共安全面临的威胁
城市公共安全与人民生活息息相关，包括衣、食、住、行、生产劳动、休闲娱乐等各个领域及环节。城市公共安全面临的威胁主要有：
（1）城市自然灾害。地震、洪涝灾害始终严重威胁着城市的安全。全国22 个省会城市和2/3的百万人口以上的大城市位于地震的高危险区。1998年长江洪水造成直接经济损失2500亿元，其他灾害和污染造成的损失至少6000亿元，基本上抵消了当年7.8% 的经济增长，其危害之严重令人瞠目。
（2）技术灾害。由于人们认识和掌握技术的不够完备或管理失误给人类生存造成的巨大破坏性影响，称为技术灾害，主要包括道路交通事故、火灾、爆炸等。交通是城市的命脉，但其所造成的死亡率也是惊人的，近年来我国每年死于道路交通事故的人数都在10万左右，火灾和爆炸等灾害造成的损失也十分巨大。
（3）社会灾害。主要有骚乱、恐怖主义的袭击和破坏等。“911事件”之后，恐怖主义袭击与破坏成为当前最敏感的城市社会灾害。各国都开始意识到国际恐怖组织、暴力主义者所造成的极端事件的严重危害性。我国的公安部新设了反恐局，有关行政机关也在积极研究反恐怖袭击和破坏方面的立法问题。
（4）城市公共卫生事件。包括食品安全、药品安全和突发疫情等。由于城市人口密度大，空气质量差，易导致诸如“非典”的传染性疾病病毒的传播，不及时加以防治就会产生局部或大面积的疫情，造成重大的损失。
2、 城市公共安全规划的内容
城市公共安全规划的内容是多方位、多领域的。根据公共安全涉及的场所可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间；根据公共安全管理对象可以分为生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类。一般而言，城市公共安全规划的重点内容包括：
（1）城市重大危险源。重大危险源是指长期地生产、加工、搬运、使用或贮存危险物质，且危险物质的数量等于或超过临界量的单元，包括有毒有害的物质和能量及其工业设备、设施、场所。目前我国各大中城市由于规划不够科学，对城市的发展规模和发展模式缺乏合理的预测和管理，导致一些生产、使用、贮存危险物品的工厂、仓库分散于人口密集的城市中心商业区或居民区，它们像一颗颗“定时炸弹”，如不慎触发，造成的损失将十分严重。2008年南京、沈阳、杭州、武汉、长沙、宁波等大中城市都发生了较为严重的化工厂火灾爆炸事故，造成了大量的人员伤亡和财产损失，给当地居民带来了不同程度的影响。2011年吉林石化发生爆炸，数万居民被迫疏散，虽经过10多个小时的奋战将火扑灭，却由于对未燃烧物质考虑不周，造成了松花江的污染，导致松花江下游多个以松花江为主要饮水源的城市和地区被迫断水，甚至引发了外交问题。
（2）公众聚集场所。公众聚集场所包括影剧院、体育馆、车站、码头、商务中心、超市、公园、学校、医院等。由于公众聚集场所的人群密度大、流动性大，而人们的心理、生理状况不同、个人素质参差不齐，因此非常容易引起混乱。近年来国内外的公众聚集场所已发生多起群死群伤的恶性城市灾害，不仅造成了大量的人员伤亡，而且对当地乃至相关区域的社会心理、社会稳定造成了严重的影响。2012年发生在吉林中百商厦的火灾，由于该商厦处于繁华商业区，人群密集，火势蔓延极快，不易控制，造成了巨大损失。
（3）城市公共基础设施。随着城市现代化的不断发展，人们对城市的自来水、电、气、热、通讯设施和信息网络系统以及地铁、轻轨等交通设施的依赖达到了空前的程度。但电子系统、高科技装备系统应用越普及，构造越精密复杂，就越容易出故障，处理维修的难度也越高。这些保证城市生活正常运转的基础设施，它们之中一个环节的滞后或失灵都可能导致整个城市的瘫痪。
（4）其它各类特种设施。包括军用、警用和政府有关部门专用的设施和装备。
三、城市公共安全规划的实施
城市公共安全规划的实施应满足以下基本条件:城市公共安全规划应纳入城市总体规划、落实城市公共安全规划资金、编制年度公共安全计划、实行公共安全目标管理。在此基础上,还应加强城市公共安全法制化建设、加强公民防灾意识、建立灾害保险体制、建立两级应急指挥中心等管理机构。加强城市公共安全科学与技术的研究：
1、建立国家和部门公共安全的科技创新体系。通过对相关城市公共安全问题的研究，在公共安全基础理论的指导下，建立监测与预警、风险评估、应急管理、组织、决策等方面的技术体系，从科技上保证城市公共安全体系的顺利实施和经济与社会的和谐发展。
2、建立与城市公共安全科技发展需求相适应的良好辅助体系。包括支撑公共安全科技能够持续创新所需要的研究基地和平台，完整的人才培训体系和政策、法律、资金等相关的基本保证。
3、建立国家公共安全科技发展的长期规划和总体目标。根据城市公共安全的需要，瞄准世界公共安全科技前沿，实现公共安全科技理论及预测、预警、应急管理等相关技术的持续创新，为建设社会主义市场经济提供可靠的公共安全保障。
结语
综上所述,城市公共安全规划模式具有如下特点:
1、系统性。城市是一个复杂而脆弱的大系统,从系统的观点分析了城市公共风险,将各类城市公共风险通盘考虑,避免了机构的重复设置,人、财、物的浪费,同时满足了现代城市高度发展的需要。
2、综合性。该方法综合了对城市公共安全高度敏感的风险区域。
3、以人为本。城市是人口高度密集的地方,城市公共安全规划的最终目的是为了保护人免受或减少各种自然和人为灾害带来的恶果,体现了以人为本的规划宗旨。
4、纳入决策层。将城市公共安全规划与城市社会经济发展规划结合起来,纳入城市总体规划、纳入决策层,保证规划的实施。
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