时间：2022-03-16 11:03:32
导语：在城乡建设论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了一篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、引言
随着城镇经济发展和土地管理制度的日益严格，城镇化所需要的建设用地指标越来越紧张，城乡建设用地增减挂钩政策的出台，无疑对当前城镇建设用地紧张状况起到了一定的缓解作用，但各地在运用城乡建设用地增减挂钩政策中也表现出一定的盲目性、随意性、无序性。虽然对不规范的城乡建设用地增减挂钩清理工作已告一段落，但各地在运用挂钩政策时，不考虑农村实际状况盲目开展挂钩试点工作，将获取城镇建设用地指标置于首位，使得挂钩项目实施规划方案在后期实施过程中反复修改、挂钩项目区位置反复调整，项目整体实施效果不理想等现实问题。
笔者认为产生这些问题的根源在于，挂钩项目实施规方案编制的前期没有对项目适宜性进行深入分析，没有将挂钩项目区放在最适宜开展拆旧建新的区域。因此，如何科学合理的选择挂钩项目区就成了挂钩项目实施的首要问题。笔者结合参与完成的西安市高陵县等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，从挂钩项目开展应具备的条件、典型挂钩项目的特点及挂钩项目适宜区分析，为挂钩项目前期研究和最终确定挂钩项目区提供依据。
二、开展挂钩试点项目应具备的条件
笔者结合参与完成的西安市高陵县、户县、阎良区、长安区等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，总结开展挂钩试点项目应重点具备以下条件：
（一）农村建设用地整理复垦潜力较大
农村建设用地整理复垦增加耕地的潜力是开展挂钩项目的前提和依据。因为，某一区域土地整理复垦潜力越大，其整理复垦为耕地的面积就越大，扣除村民安置所需用地后，腾挪的建设用地指标就越多。相反，若某一区域土地整理复垦潜力越小，那么村庄整理复垦为耕地的面积就越小，建新安置地块面积和拆旧村民原占用面积相差越小，农村居民点用地并没有减少，土地利用结构和集约度也没有提升，仅是改变农民的居住方式，而没有从根本上优化其生产、生活模式，也就无法体现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的初衷。所以，对于农村建设用地整理复垦增加耕地潜力较大的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜。
（二）复垦耕地预期质量能够达到耕地占用与补充之间的质量平衡
一般来说，对于自然条件地质状况适宜、新覆土有机含量高、农田水利设施齐全的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜。如陕西省高陵县通远镇杜家村周围有泾惠南一干渠、泾惠四支渠等农田水利设施，同时拆旧地块地势平坦，周围新覆土有机含量高，复垦耕地质量预期较高，适宜作为挂钩项目区。相反，处于地质洪涝灾害多发地带、风景名胜及自然保护区、重要水源保护地的偏远村庄，不适宜复垦为耕地，或者说即使复垦为耕地也不利于规模经营和耕地效益的发挥，均不适宜作为挂钩项目区。如陕西省周至县九峰乡耿峪村位于耿峪沟风景旅游区和秦岭国家植物园范围内，这部分村庄农民搬迁应与生态脆弱区等生态建设工程相结合进行，不宜进行“退宅还耕”，而宜进行“退宅还林”。
（三）农民拆旧建新积极性较高
城乡建设用地增减挂钩工作应该考虑，百姓形成了特定的文化、生活习俗的地方，他们是否愿意搬迁，是否愿意改变家园环境，是否有经济条件改变居住方式。如果挂钩项目拆旧区农民拆旧建新积极性不高，强行开展不利于推动城乡统筹发展，且有可能引发严重的社会问题。若在挂钩项目实施过程中，尤其是在项目开展前期，对农民拆旧建新的意愿做充分的调查了解，在实施过程中对补偿措施、补偿标准、安置方式等充分征询被拆迁农民意见并予以考虑，那么挂钩项目在后期实施时就会相对平稳顺利。因此，对于农民拆旧建新积极性高的区域适宜作为挂钩项目区，反之则不适宜。
（四）挂钩运作模式合理
挂钩运作模式是挂钩项目后期顺利实施的保障。挂钩运作模式主要有三种，一是政府主导型运作模式，这种模式的特点是以政府为主，需要强大的经济实力来支撑；二是市场主导型运作模式，这种模式是以市场为主，政府引导、协调、规范和服务，能够多渠道筹集资金，改变一些地方有资源但无资金的现象；三是农村集体自主型运作模式，这种模式由集体土地所有者运作，公共参与性较强，资金筹集方式可以实现多元化，可以充分发挥农民自身的积极性。总之，每种运作模式都有其自身的优缺点，各区县在开展挂钩项目时应结合当地特点，采取适宜的挂钩运作模式以保障挂钩项目顺利推行。
（五）拆旧区整理复垦所需资金能够落实
挂钩政策要求，“挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦新增耕地面积归还，同时，陕西省国土资源厅每年会依据指标归还计划，每年年底对全省各试点县（市、区）挂钩周转指标归还情况开展年度考核。所以，落实拆旧区土地整理复垦资金是挂钩项目实施中的关键环节，资金是否到位，将直接影响项目能否顺利推进，进而影响挂钩周转指标的如期归还。因此，对于拆旧区整理复垦资金难以落实的区域不适宜开展挂钩项目。
（六）符合土地利用总体规划要求
挂钩项目拆旧区首先应在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界范围之外。因为规划城镇建设用地规模边界范围内的村庄在规划期内绝大部分会完全转换为城镇建设用地，尤其在城市中心区位条件优越的村庄，复耕的处理方式不符合城市总体规划用地布局，亦不能发挥该地区土地的最佳效益。
三、适宜度较高增减挂钩项目区特点分析――以陕西省高陵县东樊村增减挂钩项目区为例
由我公司承担的陕西省高陵县东樊村增减挂钩试点项目被认为是开展挂钩项目适宜度较高的试点区域。本文以此为案例，分析开展挂钩试点项目所需具备的条件在实际中的应用。
（一）基本情况
东樊村是典型的关中农村，位于高陵县东部，包括4个分散的自然村。全村共1609人421户，村庄面积32.13公顷，户均占地面积1.14亩；村民房屋总面积8.2万m2，户均195m2。该村“空心化”严重，且布局零乱，90%的房屋是砖混结构，所有房屋均没有节能环保设施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同时，东樊村远离高陵县城，自身不具备城中村改造的能力。
（二）适宜性分析
1. 东樊村村庄整理复垦潜力大，且复耕后耕地预期质量较高。经过摸底调查，东樊村全村421户1609人，村庄用地面积32.13亩，户均占地1.14亩。按照《高陵县农村新社区布局规划》，东樊新社区规划户均宅基地0.44亩，综合考虑新分户和进县城安置后，东樊村农村居民点整理复垦潜力为20.13公顷，土地节约率达到62.6%，农村居民点整理复垦潜力大。
2. 群众支持，社会可接受性较高。高陵县政府在开展挂钩试点工作前期，坚持让农民了解、请农民参与、由农民决策的路线，进村入户宣传，与群众反复讨论，所制定的挂钩项目区实施规划满足群众需求，得到群众的广泛支持。因而在该地区开展挂钩社会阻力相对较小，具有较好的社会可行性。
3. 政府主导。高陵县东樊村增减挂钩项目，采取“政策撬动、政府推动、市场拉动和群众互动”的方式，由高陵县人民政府组织协调，高陵县国土资源局负责编制挂钩规划设计、筹措资金、监督安置工程执行情况。这种运作模式以行政手段为主，统一由政府安排，资金投入以政府投入为主，项目申请到竣工验收，以及挂钩周转指标的使用均由政府来控制，从而确保保障挂钩项目的高效实施。
（三）项目实施效果
2010年11月5日，国土资源部部长徐绍史考察高陵县城乡建设用地增减挂钩工作，对东樊村安置新社区建设十分赞赏，他说，新社区保留了农耕文明的印记和关中民俗文化特色，设计风格丰富多彩，值得推广借鉴。具体实施效果如下：
1. 城乡用地结构更加优化。增减挂钩项目的实施，东樊村耕地面积则由152.07公顷增加到172.20公顷，新增耕地20.13公顷，农村集体建设用地由32.13公顷减少到12.00公顷、户均建设用地由1.14亩减少到0.44亩、土地节约率达到62.6%。增减之间，既保障了耕地总量不变，又使城乡土地资源得到优化配置。
2. 群众财产有所增加。通过此次挂钩项目的实施，东樊村户均资产由7.36万元，增加到每户25万元，净增加17.64万元。
3. 群众生活条件得到了较大改善。东樊村新社区配有活动广场、公共服务设施、绿地、排水等设施，建设采用节能环保的新材料，外墙使用保温新工艺，为每户配套建设了沼气池、抗震等设施。同时，新社区配有独立的养殖小区，使得社区干净整洁，并保留了农耕文明的印记和关中民俗文化特色。
4. 农村产业趋于规模化经营。东樊村新社区建设了2公顷的现代养殖小区，实现传统养殖业向规模化养殖的改变。此外，村庄布局的改变加快了土地流转进程，为建设现代农业示范区及农业规模化经营创造了条件。
四、增减挂钩项目实施应注意的问题
通过在实践中对增减挂钩项目适宜区的总结分析，笔者认为，地方政府在应用城乡建设用地增减挂钩政策时，以及增减挂钩项目实施过程中，应注意两个方面的问题：
（一）增减挂钩项目开展不可急功近利
城镇化发展需要建设用地，城乡建设用地增减挂钩项目能够解决地方经济发展用地指标，正是在这种错误的导向下，各地方政府纷纷开展“挂钩运动”，在挂钩项目实施过程中，不考虑村庄的实际状况，盲目“撤村圈地”、草率地确定项目试点区域，并将获取新增建设用地指标置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“挂钩运动”中泯灭，村庄变为单调、统一的居住小区。种种盲目开展增减挂钩项目的做法，使得后期实施过程中产生严重的后果。因此，未碚策执行者需要明白，城镇化是长期趋势，决不能将长期趋势当成短期任务借增减挂钩政策助力。通过增减挂钩政策应该实现农村建设用地适度集约利用，增加耕地面积，提高耕地质量，而不是单纯地将农村建设用地指标拿到城市来用。同时，纳入增减挂钩项目区范围内的用地必须符合土地利用总体规划，且列入年度土地利用计划管理，并在优先满足农村集体建设用地后，才考虑城镇建设发展的需要，从而带动农村地区的社会经济发展。
（二）增减挂钩项目开展亦不可因噎废食
自各地开展增减挂钩试点工作以来，尽管个别地方政府在确定挂钩项目拆旧建新区域时，未统筹当地城镇和新农村发展建设，过分追求建设用地指标，预留农村发展用地比例偏低；少数地方擅自扩大增减挂钩试点范围或在试点区域外自行批准开展建设用地置换。但是，中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的，一是通过政策手段改变旧有的增量扩张型城镇化模式，在保证城市满足经济建设需求的同时，实现农村协同发展；二是“以农村建农村”，充分、有效地盘活农村土地资源。总之，增减挂钩政策立意为善，试图解决的仍是农村地区长远发展的问题 ，值得推行。
总之，各区县在开展挂钩项目前，应当结合当地农村实际情况，充分论证选择和确定最适宜作为挂钩项目拆旧建新的区域，最大程度地规避项目实施过程中可能产生的各种风险。而不仅仅是规划在一个很短的期限内，将区域内农村“大变样”，农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”。
（作者单位：陕西华地勘察设计咨询有限公司）
摘 要：我国存在城乡建设用地的二元结构，城市新增建设用地必须通过征地才能取得，这一制度安排导致了一些问题，需要进行改革。在立法上应统一城乡建设用地使用权的内涵、性质和流转限制，奠定统一流转的立法基础;保障集体土地权利自由，推动城乡建设用地使用权接轨，统一规范城乡建设用地使用权的设立方式、流转方式、流转程序、流转期限、流转登记等，实现同地、同权的统一流转;完善城乡建设用地使用权统一流转的立法，处理好土地政策与法律制度衔接。
关键词：城乡统一建设用地市场;土地利用规划;土地流转制度;二元结构
一、我国现行城乡建设用地的二元结构
（一）我国土地制度安排造成了城乡建设用地的二元结构
土地征用制度 ：城市的扩张与城乡建设用地二元结构矛盾的协调。随着我国经济的发展和工业化与城市化加速推进，要求扩大城市区域，城市建设用地的需求量大增。除了提高城市存量土地的利用率外，还必须要有许多农村集体土地转化为城市建设用地，才能满足工业化与城市化的发展要求。而我国城乡建设用地的二元结构又决定了农民不能将农村集体建设用地出让给城市建设用地需求者，更不能将农用地自主转化为城市建设用地。因此，工业化与城市化的扩张与城乡建设用地的二元结构产生了矛盾，而土地征用制度则为这种矛盾提供了协调的办法。
《土地管理法》 第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定为地方政府征收农民集体土地并把土地变为国有土地提供了法律依据，地方政府以“公共利益”的名义将农民集体土地征收归为国有土地后，再将土地出让给城市建设用地需求者，满足工业化和城市化的用地需求[1]。
（二） 我国城乡建设用地二元结构的制度安排与现实经济运行的矛盾
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展，城乡一体化进程不断加快，城乡间的生产要素流动速度也不断加快。 而作为最基本的生产要素之一的土地，在城乡一体化进程中，也必然要求加入城市化与工业化的进程中，并创造出经济效益。一方面，现实经济生活中存在着大量的集体建设用地的潜在供给。我国工业化快速发展需要大量的劳动力，加之长期以来农业的低收益，使得大量农村劳动力离开了土地，从事工商业劳动;许多农村户籍的大学生，通过自身的努力，留在了城市工作。他们中的许多人在城市中购置了房产，在城市定居，实现了“农转非”。 而按现行的土地使用制度，他们在农村中还享有一块宅基地的权利，形成了集体建设用地的潜在供o。另一方面，现实经济生活中存在大量的集体建设用地的需求。随着城市房地产价格的一路上涨，企业在城市生产经营的成本大大增加，而农村的土地由于资产的属性无法显现，使用农村土地的成本大大低于使用城市土地的成本。因此，出于用地成本的考虑，企业都有将厂址设置在郊区或者农村的意愿。另外，城市房地产价格的高涨，使得城市中低收入者无法支付高额房价，许多人将目光投向了城郊地区。 近几年来各地不断兴建的“小产权房”就是一个例证。
我国现有的城乡建设用地呈现出典型的二元结构，法律禁止农民将集体所有的土地（包括集体建设用地）使用权出让、出租或者转让用于非农建设，城市建设用地只能使用国有土地，要在空间上扩展城市建设用地，只能通过土地征收制度[2]。这种制度安排与现实的经济运行产生了较大的矛盾，并且产生了一些不可避免的问题，不利于社会主义和谐社会的构建和城乡发展的统筹。
二、城乡建设用地二元结构所导致的问题
我国现行的城乡建设用地的二元制度，存在一些弊端，引发了一系列问题。
（一）集体建设用地资产属性无法显现，损害了农民的权益
土地的资产属性是指土地的物质实体能为人类所用，并且这种使用能给使用者带来经济利益[3]。因此，土地资源的使用价值是土地资产的物质承担者，土地资产实际上就是土地所能提供的“利润”，而土地价格则是这种“利润”的资本化。在我国现阶段，同量资本投入农业的收益率大大低于工商业的收益率。因此，同样土地用于农业生产所能提供的收益大大低于用于工商业生产所能提供的收益。政府将农民集体土地（包括集体建设用地）征收为国有并出让给工商业企业，农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中，土地资产产生了巨大的增值，而这部分增值的分配与被征地农民不相关。因此，城乡建设用地二元结构的制度安排，地损害了农民的权益，使得集体建设用地的资产属性无法显现。
（二）影响政府对土地市场的宏观调控能力
我国政府对土地市场的宏观调控主要是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的，对建设用地实行总量控制和年度计划管理。然而，市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者，在经济利益的驱动下，必然会发生许多隐性的集体建设用地的交易。由于这些交易在目前法律条件下是违法的，只能私下进行，政府对这部分交易无法进行有效监管，无法获得准确的交易数据，容易造成建设用地数量超过年度计划，造成建设用地供应总量失控。另外，由于政府无法对这部分交易进行有效监管，政府难以审核该土地利用是否符合土地利用总体规划，容易造成土地利用规划遭到破坏，土地利用混乱。无论是建设用地数量失控，还是土地利用总体规划遭到破坏，都会削弱政府对土地市场的宏观调控能力，扰乱我国土地市场的秩序。
（三）对耕地保护政策的贯彻落实造成较大的压力
我国人多地少，粮食自给压力巨大，要保证国家的粮食安全，必须实行严格的耕地保护政策。在城乡建设用地二元结构的制度安排下，农民不能将集体土地的使用权（包括集体建设用地）出让用于非农建设，城市建设也不能直接使用农民集体的土地。而城市化与工业化过程中客观地要求必须增加城市建设用地，唯一的解决办法就是由地方政府以“公共利益”的名义进行征地。在对农民进行征地补偿以及出让所征土地用于城市建设这一过程中，地方政府有着巨大的利益空间。于是一些地方政府不计征地的社会成本，争相征地设置开发区、大学城等项目，大量占用耕地，使耕地数量在短短数年内锐减，对耕地保护政策的贯彻落实造成了较大的压力[4]。
（四）不利于资源的优化配置，大量集体建设用地低效率利用
从前文的分析可以看出，我国存在着大量的农民集体建设用地的供给者与需求者。然而我国实行的城乡建设用地二元结构的制度安排直接阻碍了集体建设用地市场的发展。由于集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，不能合法地进入城市土地市场，于是已经在城市定居的农民只能将其宅基地闲置，还有其他一些由于村组调整、农村公共服务机构的调整而产生的大量的集体建设用地也只能闲置。这些集体建设用地的闲置，造成土地资源的浪费，因此，城乡建设用地二元结构不利于土地资源的优化配置，是一种低效率的制度。
三、建立城乡统一建设用地市场的设想
城乡建设用地二元结构制度安排下的土地征用制度，使我国低成本推进了工业化和城市化的快速发展。然而这一制度安排却阻碍了社会主义市场经济的健康发展，为社会和谐发展埋下了安全隐患，在构建社会主义和谐社会和统筹城乡经济发展的大背景下，有必要对该制度进行改革。党的十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”为我们指明了改革的基本方向。从长期来看，要以城乡统一的建设用地市场取代城乡建设用地二元结构。
（一）基本原则
第一，必须遵循渐进性原则。从空间上和经济发展的实际情况看，由于我国各地区经济发展不平衡，各地区对建设用地的供需情况各异，不能武断地允许农民将集体建设用地直接转化为城市建设用地，而应该在集体建设用地供需强烈的城乡结合部率先开展试点，并逐步向更广的地区逐步推进。第二，在市场准入以及待遇上遵循平等性原则。要改变目前根据土地所有制和使用者身份实行不同的管理制度的情况。在市场准入方面，应以土地利用总体规划为标准，实行统一的建设用地供给政策[5]。在市场准入上实现集体土地与国有土地的平等的同时，还要在待遇上实现二者的平等。建设用地进入市场流转， 集体建设用地与国有土地必须在土地税收、相关税费以及土地增值收益的分配上实行统一的标准，待遇上实行平等对待。第三，必须实行统一监管。建立城乡统一建设用地市场，允许集体建设用地进入城市土地市场并逐步s小政府征地的范围，必须以科学合理的土地利用总体规划的编制为前提。
（二）逐步建立城乡统一建设用地市场的粗略设想
在城乡建设用地二元结构的制度安排下，农民集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，工业化与城市化的扩展需要新增建设用地，唯一的解决办法就是通过征地制度，由政府将农民集体土地征收为国有，改变所有权性质，再出让用于非农建设。因此，建立城乡统一建设用地市场，必须与征地制度的改革配套进行。建立统一的城乡建设用地市场有赖于统一的城乡土地利用规划的编制。政府首先应当编制科学合理的城乡土地利用规划并逐渐缩小征地的范围，最终将征地严格限定在“公共利益”的范围内。依据统一的城乡土地利用规划，确定并登记符合规划的建设用地的范围，进行入市资格的审核。获得入市资格的农民集体土地与国有土地可以依法并根据各个地块以及所有者的意愿等实际情况与用地单位协商交易的方式、条件以及其他合同条款。在交易过程中，政府要综合运用法律、经济等手段对土地市场进行科学合理的宏观调控[6]。
（三） 建立城乡统一建设用地市场必须先解决的几个问题
在城乡建设用地二元结构的基础上建立城乡统一建设用地市场，有几个关键的问题要解决，否则无法真正实现城乡建设用地市场的统一。第一， 要编制科学合理的城乡土地利用总体规划，这是建立城乡统一建设用地市场的前提。只有确定各类土地的用途，才能明确哪些土地可以进入建设用地市场进行流转，政府才能进行有效的监管，否则必然造成农民一哄而上将集体土地转化为建设用地，对耕地保护政策造成较大的威胁。第二，要明确界定“公共利益”的范围，缩小征地范围，这是建立城乡统一建设用地市场的保证。没有明确的“公共利益”的范围，就无法对政府的征地行为进行有效的约束，政府可以借着各种名目进行征地，造成对城乡统一建设用地市场的干扰和破坏。第三，要明确农村集体土地的所有权主体。明确的所有权主体是培养市场交易主体的前提，是市场交易顺利进行的保证。所有权主体的混乱，容易导致各种纠纷的产生，甚至导致刑事案件的发生，不利于城乡统一建设用地市场的良性发展，也不利于社会的和谐与稳定。
摘要：指出了增减挂钩政策的意义和作用,从科学统筹、权益维护两方面探讨了城乡建设用地增减挂钩工作规划,分析了增减挂钩试点工作存在的问题,并提出了相应的对策与建设。
关键词：城乡建设；增减挂钩；问题
作者简介：王瑞丰（1969―）,男,山东广饶人,工程师,主要从事土地规划、土地利用等管理方面工作。
1 引言
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是针对我国经济社会发展和土地利用的一项制度创新,它提高了集体建设用地利用率,拓展了发展空间,通过科学实施“挂钩”试点项目,不仅缓解了用地压力,促进了经济发展,而且有力地支持了新农村建设,走出了一条依法管地、科学用地、和谐发展的新路子,加速了新农村建设,促进了城乡一体化发展。
2 增减挂钩政策的意义和作用
当前我们面临新增建设用地规模指标和计划指标不足的双重压力。通过增减挂钩项目,既可以有效缓解土地利用规划、计划双重指标不足带来的新增建设用地制约问题,又能适当聚集城镇人口,有力支持扎实推进城镇化建设。随着工业化、城镇化和新农村建设的推进,城乡建设用地供需矛盾日益突出,耕地保护压力不断加大。从20世纪90年代后期开始,一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法,盘活存量建设用地,解决城镇和工业园区建设用地不足。
城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施,是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径,也是推进新农村建设,统筹城乡发展的重要手段。增减挂钩是推动新农村建设,改善城乡二元结构,促进城乡一体化发展的重要手段;是促进土地节约利用,实行建设性的保护,提高保障发展和保护资源能力的有效途径;是推动土地管理制度改革,实现土地从资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变的重要推手;是缓解当前及今后工业化、城镇化加快发展的土地用地供需矛盾,促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展的有效手段。
3 城乡建设用地增减挂钩工作规划
3.1 规划统筹
为了科学规划、统筹安排、整体推进,试点市、县应当依据土地利用总体规划,编制土地综合整治规划,明确城乡建设用地增减挂钩布局安排,统筹安排挂钩试点工作。同时依据土地综合整治规划,编制挂钩项目区实施规划,合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题,以挂钩为平台和抓手,综合推进各方面工作,实现土地利用节约集约,耕地资源有效保护、农民生活切实提高,城乡建设协调共荣。
（1）与耕地保护、基本农田建设和节约集约用地相结合。通过规划,合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围,提高土地集约利用水平;提出农村土地综合整治、通过开展挂钩工作,有效推进耕地保护和基本农田建设。
（2）与相关产业发展相结合。通过规划,统筹安排农村特色产业,乡村旅游业等相关产业,将引导农民适当集中居住、开展农村土地综合整治与发展农村相关产业充分结合起来,促进当地经济发展,提供有效地就业岗位,提高农民收入水平,为农民集中居住提供支持。
（3）与社会主义新农村建设相结合。要将挂钩工作与当地新农村建设结合起来,通过规划,做好公共交通、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接;做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接,推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射,促进城乡一体发展。
选择挂钩试点项目区时,要注意先宜后难,量力而行。各地农村经济社会发展、城镇化进程、风俗习惯、自然环境等都存在着极大的差别。因此,开展增减挂钩,引导农民集中居住,应充分考虑农村工业化、城镇化水平,城镇合理布局,乡土特色等,因地制宜地推进。要综合考虑农村建设用地整理潜力、经济社会发展水平、资金投入能力、镇村规划实施进度,特别是老百姓的生产生活基础及思想认识程度等实际情况量力而行,一是要选择切合实际的安置模式。根据当地实际情况,按照方便生产生活的要求,选择农民安置方式。二是要保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应该体现多样性,充分保持当地农村的自然形态和人文风情,形成当地村庄布局特色和建筑特色。三是要注意对古村落和人文传统的保护。
3.2 维护权益
（1）挂钩工作必须充分尊重农民意愿,保护农民的合法权益,保障农民的知情权。增减挂钩涉及到千家万户农民的切身利益,必须让广大农民了解相关政策,保证农民事情全过程的知情权和参与权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证,充分听取当地农民的意见;挂钩工作实施过程中,设计农用地或建设用地调整、互换,也要征得农民的同意。
（2）保护农民的合法利益。在拆迁补偿上,要合理评估农民宅基地及房屋价值,并给予合理补偿,优惠供应安置房;在土地权益保护上,旧村庄整理复垦的耕地,应有原农村集体经营,节约的建设用地调剂使用获得级差收益,应主要用于支持集体发展生产和农民改善生活条件;要防止以挂钩为名,随意收回或调整农民土地承包经营权。
（3）在就业安置上,要做好搬迁农民的职业技能培训,增强搬迁农民的持续就业能力。
4 增减挂钩试点工作存在的问题
4.1 农民被“城镇化”
为了发展中心城镇,吸引农民进城,借增减挂钩之际,将被拆迁农民集中安置在中心城镇,实行城镇居民化管理,但在就业、这会保障、医疗等方面无法提供与城镇居民同等的公共服务,结果安家不能安身,出现新的社会矛盾和问题。
4.2 生活方式改变带来生产方式的问题
几十平方公里建一个中心村（镇）,大量农民在中心村（镇）过度安置,远离了生产地。在以家庭承包经营为主、农业生产社会化分工尚不发达的情况下,没有统筹协调组织,加之农村轻壮劳力大量外出打工,更是增加了农民生产的成本和劳动强度,最后会遭到群众的反对。
4.3 增减挂钩变形
擅自扩大试点规模,扩大试点内容,如果不注意加强试点工作的引导,不注意加强规范和监督,一些地区就可能借增减挂钩之际,借新农村建设之名,扩大增减挂钩的内容,多建拆迁安置房,按商品房对外销售,或进行些其他建设,破坏了增减挂钩的初衷。
5 加强增减挂钩工作的对策与建议
（1）针对增减挂钩已经暴露出的和可能出现的问题,要进一步完善制度,深化改革,创新措施。目前除了安置拆迁农民用房和一些公共服务需要一部分用地外,其余整理出的用地指标几乎全部用作工业和城市发展用地。从现在开展增减挂钩的地区来看,算经济账不仅完全可行而且有余,如果将其整理出的用地指标不是全部用作建设发展用地,规定将其中的10%或20%变成耕地,那么就不是吃光用光,反而增加了耕地,提高门槛就是让有条件的地方来开展增减挂钩。
（2）加强增减挂钩土地收益的管理。增减挂钩关键是地方政府要让利,眼光要放在谋取发展空间上,不能既要发展空间,又要与民争利。要建立专项资金管理制度,封闭运行,确保资金实实在在用在项目上,用在农民身上,防止因管理不当流向他用。
增减挂钩是一项新事物,看似简单,却是一个复杂的系统工程,涉及的问题深,牵扯面广,要注意潜在的问题,引导好、指导好、总结好,要加强正面宣传,对存在的问题要高度重视并及时修正纠正。为推动集约节约用地和农村土地制度改革发挥作用。
摘要： 以辽宁东部凤城市为研究区域，采用1997年至2005年凤城市的人口、经济等统计数据，从作为土地需求预测基础的社会化发展水平预测入手，利用不同的预测模型对凤城市的人口规模、城镇化水平进行预测，并通过对比各预测模型的测算数据，提出科学方案并做最优选择，最终得出适宜凤城市发展的测算数据，以此为依据预测城乡建设用地需求量，为凤城市城乡建设用地合理发展及新一轮的土地利用总体规划修编提供数据支撑和理论依据。
关键词： 人口规模；城镇化水平；测算
0引言
在国家提出的城乡建设用地集约节约利用的大背景下，新一轮的县级土地利用总体规划修编工作正在开展，如何对城乡建设用地需求进行预测，并使预测结果能够科学可行，成为指导修编工作的数据支撑和理论依据就显得尤为重要。由于城乡建设用地规模预测一般以当地社会发展水平的测算为基础和依据，因此本研究从凤城市社会发展水平出发，选取人口规模和城镇化水平，采用不同的预测模型进行了预测，并以此作为预测城乡建设用地规模的基础。研究结果将有利于城乡建设用地结构优化方案的选择，对凤城市新一轮的土地利用总体规划修编提供数据支撑和理论基础。
1研究区概况
凤城市隶属于丹东市，位于辽东山区东部，东靠宽甸县，南接丹东市区、东港市，西邻岫岩县，北依本溪县，处于北纬40°02′00″-41°05′53″，东经123°32′03″-124°32′03″之间，土地总面积551315hm2，下辖3个经济管理区和18个乡镇，是丹东市对外开放的北大门，沈丹经济链条的关键环节。
2研究方法
2.1 人口规模预测
2.1.1 人口自然增长预测模型人口自然增长预测采用人口自然增长率和机械增长率预测，公式如下：
2.1.2 曲线拟合预测模型从长期趋势来看，人口的总体增长仍然围绕一个线性方程的中心波动。根据一段时期的人口数据，做一元线性回归拟合预测，公式Y=AX+B：
式中，Y为预测人口；X为年份，基期年取1。
2.1.3 灰色系统预测模型采用灰色GM（1，1）模型，公式：
2.2 城镇化水平预测
2.2.1 时间趋势外推法预测模型时间趋势外推法是选用数学模型拟合城镇化水平变化的历史过程然后按时序外推，这种方法可用来研究随时间按恒定增长率变化的事物。在以时间为横坐标的坐标图中，事物的变化接近一条直线，根据这条直线，可以推断事物未来的变化。
2.2.2 经济发展相关法预测模型城镇化水平与经济发展之间具有密切的内在联系，而且这种关系包含了多因素的综合，人均GDP是反应经济发展的一项综合指标。根据周一星教授提出的城镇化水平与人均GDP间呈对数相关关系：U=Agx-B
式中，U为预测目标年城镇化水平（%），x为预测目标年人均GDP。
2.2.3 联合国法预测模型联合国法是是根据已知的两个年份的城镇人口和农村人口，求取城乡人口平均增长率差，在假定城乡人口平均增长率差在预测期内保持不变的情况下，外推求得预测期末的城镇人口比重。
参考联合国法建立凤城市城镇化水平模型：
3人口规模与城镇化水平预测及方案选择
3.1 人口规模预测结果
采用1997-2005年凤城市经济统计年鉴数据作为研究数据源，通过3种人口规模预测模型进行预测结果如下（表1），将上述三种人口预测结果进行比较，结合凤城市实际情况分析，最终确定2010年凤城市人口达到59.04万人，2020年人口达到59.71万人。
3.2 城镇化水平预测结果城镇化水平即以城镇人口占总人口比例来衡量。通过3种城镇化水平预测模型进行预测结果如下（表2）：
3.3 预测结果方案选择为保障凤城市经济社会的又好又快发展，凤城市城镇发展应注重稳步推进，不宜过分追求数量，应将提高城镇化质量作为发展的重点。因此在选择方案时也应选择不宜发展过快，不容易拉大城乡差距的方案，考虑到凤城市城镇发展的速率应配合丹东市整体定位和发展，不宜过快，采用丹东市近期城镇化水平（2000年至2005年增加0.6%）的年均递增率进行预测，得出三个方案（表3）。
通过综合比较，判断凤城市城镇化发展进程，依据总体安排战略化发展，结合预测方案，倾向于选择中方案，即凤城市2010年、2020年城镇化水平分别拟定为57%、59%。
4城乡建设用地需求预测
2005年凤城市建设用地面积19886.55公顷。通过建设用地规模变化与总人口、GDP的关系，运用SPSS软件进行数据拟合得到回归模型
5小结
本研究采用不同预测模型，通过经济社会统计数据科学的预测了凤城市2010年和2020年人口规模与城镇化水平，经过对比确定了2010年凤城市人口规模和城镇化水平为59.04和57%，2020年时分别为59.71和59%。并以此为依据，确定城乡建设用地规模2010年和2020年总需求量分别为20293公顷和20931公顷。本研究系统的分析了城乡建设用地需求预测的过程，选取方法科学可靠，其计算结果对具有导向性，同时为进一步预测分析各类建设用地规模和新一轮凤城市土地利用总体规划提供理论依托及数据基础。
【摘要】社会经济以及人口科学化分布是我国城乡建设科学布局的关键，是推动城乡建设实现创新发展的重要因素;生活质量的不断提高以及社会资源环境的不断改善则是我国城乡建设的重点所在。西方城市化理论对此进行了有益探索，因而对我国城乡建设具有较强的借鉴作用，能促使我国城乡建设实现可持续发展。
【关键词】西方城市化理论 城乡建设 协调发展 借鉴作用
西方城市化理论对城乡经济、文化、环境、资源合理配置等提出重要的发展要求，对人口合理分布进行了探索，因此，结合我国城乡建设发展方向，有效借鉴西方城市化理论，能够突破我国原有城乡建设过程中的局限，形成创新发展。这是我国城乡建设有效落实科学发展观的重要举措，也是谋求环境友好型城乡建设以及资源节约型城乡建设道路的根本，并能以此带动我国城乡经济、文化、环境、资源的健康发展，突出西方城市化理论的指导作用。
以社会经济发展为切入点，推进城乡建设
以城市社会经济发展状况为契机，确立我国城乡建设类型。城市经济发展状况深刻影响着城乡建设与发展脚步，城市经济的不断进步带动城市产业结构逐渐发生变化，产业结构的有效调整促使经济发展速度不断加快。城乡居民对精神文化以及物质的需求程度不断提高，使得城乡统一发展趋势逐步明确。这是我国城乡建设与发展的重要途径，也是其根基所在。在此基础之上，我国城乡建设发展类型能够不断明确，发展思路逐步拓宽，推动我国城乡发展结构及布局逐渐走向科学发展道路。我国城乡建设类型可分为以基础农业型即以农业服务为主的城镇、以商贸型即以商品经济发展和物资流通为主的城镇、以工业型即以工业生产和加工为主的城镇。根据城市经济发展特点不同进行有效建设，发挥城乡建设经济优势，带动城乡建设发展脚步。这是我国城乡建设类型明确发展的重中之重，是加快城乡建设发展步伐的重要基础之一，也是我国城乡居民基本现状得到改变的重要因素。
将知识经济发展作为重点，不断优化我国城乡建设过程。知识经济已经成为现阶段社会经济发展的重要组成部分，随着时代的快速发展与社会的不断进步，知识经济产业转型与发展已经对我国社会经济产生了重要作用，而知识经济的迅猛发展也是推动我国城乡建设步伐不断加快的主要动力，促使城乡建设发展角度不断发生转变，新型城乡建设规划得以逐步实施。知识经济是带动城乡精神文化不断发展的主要因素，对我国城乡文化建设的发展也提出了新的挑战。因此我国城乡建设过程应以知识经济发展为主导，对其重要性进行广泛深入的探索，逐步拓宽我国城市经济发展道路，促进城乡建设一体化发展战略格局的形成。西方经济理论发展过程中，对其知识经济的大力发展进行了进一步研究，对此可以加以借鉴。这是优化我国城乡建设过程的具体实施步骤以及实施方向，实现西方城市化理论在我国城乡建设与发展过程中应用价值的不断扩大，进一步体现其引导功能。
以人口发展进程为考察方向，布局城乡建设
人口分布科学合理，是我国城乡建设科学布局的前提。人口分布科学合理是我国城乡建设科学布局形成的根本前提，是影响我国城乡建设发展进步的重要因素。经济发展与人口比例成正比，随着时代社会的不断发展，大中型城市人口逐步增加，人口分布愈为密集，社会经济产业发展趋势愈为明显，为大中型城市城乡建设快速发展打下了坚实的经济基础，这对城乡建设与发展起到了决定性作用，带动了城乡经济的不断发展。同样，中小型城市城乡建设与发展也应将人口分布格局进行科学化调整，使得人口分布达到宏观调控，逐步走向科学化发展道路，进而加强中小型城市经济建设力度。以时展背景为着眼点，对中小型城市的人口分布情况进行有效分析，将其政策法规进行有效调整，实现中小型城市人口分布逐步合理化，进而带动中小型城市经济产业发展，这是对我国城乡建设进行有效考察的重要方向，也是新时期我国城乡人口科学布局的重要保障性因素，最终带动我国城乡建设朝向科学发展道路前进。
以城市协调发展为目标，确立我国城乡建设科学布局。随着西方城市化发展道路的逐步拓宽，城市化发展已经成为西方发达国家经济发展道路的重要组成部分。近年来，我国经济飞速发展，城乡建设发展目标逐步明确，城市化发展方向也已经逐渐成为新时期我国城乡建设与发展的重要规划。以发展为目标，确立城市协调发展原则，进而带动乡镇实现统一发展，这是我国借鉴西方城市理论所总结出的重要思想。而城市协调发展的关键在于大中城市快速发展的同时带动中小型城市稳步发展，起到经济扶持的作用，这是我国城市协调发展的最终目标。实现这一目标要经历漫长的过程，对此，政策扶持以及经济发展力度的不断增强是关键，将城市发展重心进行有效转移，确保城乡发展过程能够得到相应保证。这是西方城市理论在我国城乡建设过程中所起到的积极作用，对我国城乡建设科学布局也会产生积极的影响。
以城乡全面发展为中心思想，带动我国城乡建设合理布局。城乡全面发展主要包括经济、文化协调发展，以此促使城乡建设过程走向全面化发展道路。城乡经济、文化的协调发展与人口的合理化分配与布局紧密相连，经济的快速增长可以促使人口数量逐步增加，带动城乡居民文化需求不断提高，使得城乡发展规划日趋完善，最终实现科学发展的重要目标。西方城市化发展进程逐步加快，前提在于人口分布比例较为科学，为实现城市化发展目标奠定坚实的基础，城乡全面化发展步伐日益提高，从而带动经济实现跨越式发展。目前，我国经济正处于高速发展阶段，在城乡建设与发展思想方面，应对西方城市化理论进行有效借鉴，使得我国城乡建设布局具有高度的战略意义，从而为推动社会发展脚步的不断加快奠定坚实的基础。城乡全面发展是确保社会发展方向保持高度准确性的必然前提，促使我国城乡建设布局具有高度的科学性及合理性，最终实现我国城乡经济社会文化的全面发展。
以生活质量为衡量点，有效借鉴西方城市化理论
以城乡经济发展为参考，提高我国城乡建设过程的“科学性”。随着我国市场经济的不断发展，城乡经济水平在不同程度上得到了普遍提高，城市发展以及新型社会环境的建立已经成为当今我国城乡建设过程中的重点。新型城乡建设发展应借鉴西方城市理论，对城乡经济发展局势以及发展现状进行充分考察及研究，以城乡经济发展方向作为衡量点，有针对性的发展，进而实现城乡建设过程的科学性。西方城市化理论的核心部分在于城市社区取代农村社区，以自然资源优势对城市发展产生相应的影响，使得城乡建设发展步伐具备较强的科学性。在我国，城乡建设过程应对城乡经济发展速度以及发展前景进行有效评估，保持城乡建设过程发展方向的高度准确性，进而使得城乡经济呈和谐发展态势，对居民生活质量产生积极影响。这是我国城乡建设有效借鉴西方城市理论的主要体现，同时也是提高我国城乡建设过程科学性的根本条件。
加强基础设施建设力度，促使我国城乡建设形成良性循环发展。基础设施建设力度是衡量城乡建设发展脚步的重要标准。随着时代的不断发展与进步，社会经济的发展速度不断加快，城乡居民生活质量在不同程度上得到提高，对基础设施的需求程度也有所提升。对此，不断提高基础设施建设力度已经成为时展背景下城乡建设的根本环节，它能起到积极的带动作用，促使城乡生活质量逐步提高，而生活质量是衡量城乡建设与发展速度的重要因素，对我国新时期发展而言，更是对其发展过程的充分反映。西方城市理论倡导对基础设施建设力度不断加强以满足城乡发展需要，进而形成良好的发展氛围。不断完善基础设施是新时期我国城乡建设发展过程中的重要环节，以其建设力度的不断加强带动城乡建设的发展速度。这是西方城市理论对我国城乡建设与发展所起到的关键作用。在社会经济发展形势日益剧烈的环境中，西方城市理论对我国城乡建设科学性的提高起到了引导作用，这也是推动我国城乡建设逐步走向良性循环发展道路的关键环节。
以科学实践为手段，提高城乡居民生活质量实现城乡发展一体化。我国城乡建设发展脚步不断加快，对城乡建设发展方向科学性与合理性的要求不断提高，对其科学实践的要求也不断提高，科学实践是发现问题并谋寻解决方案的基础，在实践中对我国城乡建设发展道路不断拓宽，最终达到城乡生活质量质的飞跃。以实践带动发展脚步，有效提高城乡居民生活水平，达到我国城乡一体化发展，这是充分落实党的“科学发展观”思想的根本前提，也是新时期我国城乡建设发展战略的中心思想。以科学实践为具体实施手段，带动城乡居民生活标准逐步提高，对城乡居民生活质量进行有效观察与了解，使得现状反映具有较强的现实性，对其建设方向能够进行准确评估，最终促使城乡居民物质、精神、文化追求达到新的高度，城乡一体化发展迈向新的台阶。这是西方城市理论在我国城乡建设与发展中所起到的积极借鉴作用，也是我国城乡建设寻求一体化发展的核心环节。
以居民生活质量为参考，不断加大我国城乡精神文化建设力度。城乡居民精神文化追求程度的不断提高是时展脚步不断加快的具体反映之一，也是居民生活质量提高的重要表现所在。西方城市理论认为精神文化是促使居民生产、生活意识有效转变的关键因素，也是不断提高生活质量的重中之重，因此其理论中，城乡建设与发展把精神文化建设与发展放在重要位置。在我国城乡建设与发展过程中，对居民生活质量的考查范围也应将精神文化建设状况作为根本考察点，对其城乡建设发展进行有效评估，从而增强西方城市理论在我国城乡建设过程中的借鉴作用。努力加大我国城乡精神文化建设力度已经成为当代社会城乡建设与发展的核心，以精神文化建设带动物质文化发展，最终实现居民生活质量的不断提高，使得我国城乡建设能够迈向新的台阶。对精神文化建设与发展角度进行探索，实现精神文化建设能够满足城乡居民具体需求的目标，这是时展进程对我国城乡建设与发展提出的新挑战，也使得西方城市理论能够为我国城乡建设带来创新思想。
从可持续发展角度出发，正确运用西方城市化理论
以资源可持续发展为根本战略理念，推动我国城乡建设进程。资源可持续发展是我国经济发展的核心理念，也是促使我国经济快速增长的重要条件。资源可持续发展战略理念对资源再生效率的不断提高提出要求，主要是对资源科学利用，减少浪费环节，提高资源利用效率，形成良性发展循环。这是我国经济取得长久发展的关键，是我国城乡建设进程不断加快的基本要素之一，也是至关重要的根本环节。社会时代的不断发展，对西方城市理论的有效运用不断提出新的要求，资源可持续发展战略理念的形成应充分借鉴西方城市理论，不断提高资源分配以及利用效率，使得我国城市化进程形成又好又快的发展趋势，加速我国城乡建设步伐。可持续发展道路是我国社会发展过程中重要的发展思想，而城乡建设过程与资源可持续发展理念密不可分，二者之间形成相互促进的紧密联系，这也是我国城乡建设落实科学发展思想走可持续发展道路的重要保障。
以环境可持续发展为基础，加快我国城乡建设的科学发展道路。城乡建设发展与环境保护之间具有密不可分的内在联系，环境对生态发展所产生的积极影响巨大，而城乡建设应在这样的环境中进行不断发展，因此环境可持续发展已经成为我国城乡建设的重点，是影响我国社会经济增长的又一重要因素。当今社会发展趋势在于经济、环境高速发展，我国城乡建设发展角度应向环境友好型城乡建设不断发展，这是新时期我国城乡建设与发展的根本方向，在此之中，环境可持续发展作为至关重要的环节，起到决定性因素。社会环境的不断变化，对我国城乡建设走可持续发展提出更高的要求，环境保护与加强则是城乡建设谋求可持续发展的根本。西方城市理论系统分析了环境发展对城市化发展进程的影响，而我国城乡建设过程应对西方城市理论进行有效借鉴，以环境可持续发展为基础作为根本建设理念，结合实际进行不断创新，对环境有效利用过程进行深入挖掘，提高资源利用效率使得资源环境健康发展，最终使得我国城乡建设道路更加宽广。
以优化生态环境为目标，促使我国城乡建设过程可持续发展。生态环境建设是自然资源合理开发及利用的最终体现，对我国城乡建设科学发展产生积极的推动作用。生态环境的不断优化主要表现为自然资源开发科学合理，资源利用效率逐步提高，资源再生途径逐步扩展，最终实现生态环境良好发展。这是我国城乡建设与发展的重要方向，也是科学发展道路在我国城乡建设的重要体现。优化生态环境是我国城乡建设与规划的根本，对于生态环境的保护与再创造力度进行不断加强，进而使得生态环境优化逐步向生态文明发展迈进，这是我国城乡建设科学化思想的基础，也是我国环境友好型城市建设的重要目标。西方城市理论将生态环境优化作为城市理论构成的重要组成部分，突出生态环境发展在城市化进程中的战略位置，形成城市化发展格局中强强合作的局面，为其进一步实现城市化全面发展奠定坚实的理论基础。我国城乡建设走科学发展道路是有效借鉴西方城市化理论的重要体现，以西方城市化理论为基础，逐步形成创新思维，将可持续发展战略思想进一步延伸，从而促使我国城乡建设过程实现创新发展形式。
以环境、资源重复利用为宗旨，提高我国城乡建设“中国梦”意识。自然源重复利用降低环境消耗是环境保护的重要举措，也是我国生态文明建设的主要方向。“中国梦”是我国伟大的“复兴梦”，自然资源的过度开发与消耗是生态环境走向劣性循环发展的首要因素，进而对我国经济、社会以及环境都会产生严重的负面影响。因此新时期我国城乡建设应以“中国梦”的伟大复兴为目标，对生态环境进行不断优化，使得我国生态文明长足发展，环境友好型城市发展规模逐步扩大，进而带动城乡建设发展走向良性循环发展道路。这是我国城乡建设“中国梦”意识形成的重要标志，也是我国未来城乡建设与发展的必经之路，以此促进城乡建设格局具备高度的科学性、合理性及统一性。
时代的不断发展与进步对我国城乡建设发展道路提出挑战，城乡经济协调发展和文化建设方向已经成为当今城乡建设的主要出发点。在此基础上，环境和资源的有效开发及利用也是当今我国城乡建设发走可持续发展道路的核心所在。西方城市化理论对以上几个方面做出相应的探索与研究，为我国新型城乡建设实现创新发展提供了理论帮助。
现将2015年1-6月份山东省建筑节能有关工作进展情况通报如下：
一、基本情况
（一）既有居住建筑供热计量及节能改造。2015年，我省共承担2728.81万平方米既有居住建筑供热计量及节能改造任务指标。截至6月底，全省已落实改造项目2481.79万平方米，完成改造64.49万平方米、正在施工837.82万平方米。济南、威海、日照、德州分别完成改造7.35万平方米、30万平方米、17.91万平方米、9.23万平方米；枣庄、烟台、济宁、聊城、菏泽5市尚未开工，青岛、日照2市改造项目落实不足50%。
（二）公共建筑节能改造。2015年全省分解下达155万平方米公共建筑节能改造任务。截至6月底，全省完成公共建筑节能改造55.71万平方米，完成比例35.94%；正在施工48.73万平方米。烟台、潍坊2市工作进展较快，已完成全年任务；济宁市尚未开工。
（三）绿色建筑。2015年，全省共下达2000万平方米绿色建筑推广任务（含获得评价标识及执行绿色建筑相关标准、通过施工图审查的项目）。1～6月份，全省共有16个项目获得绿色建筑标识或评审通过，建筑面积255.7万平方米，其中，青岛市推广绿色建筑110万平方米，居全省首位；全省达到绿色建筑标准、尚未获得标识或评审通过的项目21个，建筑面积366万平方米。
（四）太阳能光热建筑一体化应用。2015年，全省共下达1800万平方米太阳能光热建筑一体化应用任务。截至6月底，全省已完成太阳能光热建筑一体化应用项目366个，建筑面积1402.87万平方米，占年度任务量的77.9%。济南、济宁、临沂、威海4市分别完成210.2、153.29、116.69、106.34万平方米，占任务量的140%、153.29%、97.24%、106.34%；聊城市完成率不足10%。
二、下一步工作要求
（一）加快既有居住建筑节能改造进度。本年度已经过半，全省改造项目完成比例只有2.36%，需要进一步加快进度。没有完全落实任务的市要抓紧分解落实到具体项目；对已落实的项目，要抓紧督促实施。
（二）加强公共建筑节能监测系统质量管理和数据应用工作。各市要按照近日印发的《关于加强公共建筑节能监测系统质量管理和数据应用工作的意见》（鲁建节科字[2015]12号）要求，认真组织对已建成监测系统进行梳理核查，抓紧组织对存在问题的项目进行整改完善，提升监测系统质量水平，加强运行维护管理。从下月起将对各市监测系统数据传输和运行情况进行通报。
（三）推动绿色建筑规模化发展。各市要认真贯彻落实省政府关于绿色建筑的推广政策，完善公益性强制与商业性自愿相结合的发展模式，加强建设全过程监管，抓紧筛选确定项目并进行技术指导，确保按时保质完成年度推广任务。有绿色生态示范城区的市，要以示范区建设为突破口，推动绿色建筑规模化发展。
（四）规范填写调度表。各市要及时调度建筑节能工作进展情况，根据调度表内容认真填写，保证填写内容的准确性、完整性、时效性，于次月5日前按时报送省厅节能科技处。过时不报的地市，按上月统计数据进行通报。
【摘 要】城乡建设用地增减挂钩项目的开展有助于缓解用地矛盾、推动城乡统筹发展与农村土地管理制改革，为解决好项目开展工作中的瓶颈问题，真正实现政策服务经济发展的社会成效，本文分析了城乡建设用地增减挂钩项目开展存在的问题，就解决问题提出了几点建议，希望能为今后城乡建设用地增减挂钩项目更好的实施提供参考。
【关键词】城乡建设用地 增减挂钩 问题 建议
我国现在积极探索政治与经济转型创新发展道路，国土资源管理与开发应用也是重要主题。随着近年来建设用地急剧增长，为了缓解用地矛盾突出的问题，稳步推进城乡一体化建设，统筹城乡协调发展，促进土地节约集约利用，2004年国务院印发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文，文件明确指出：“鼓励农村建设用地整理。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2008年国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），进一步明确了城乡建设用地增减挂钩的具体要求。然而在城乡建设用地增减挂钩项目推进与落实的过程中，问题与成效并存，解决项目开展过程中存在的问题对今后城乡建设用地增减挂钩项目将具有重要的意义。
1城乡建设用地增减挂钩项目开展存在的问题
1.1项目区群众积极性不高，项目实施过程中意见反复
目前，项目的宣传及实施办法多由各项目工作人员现场解说为主，宣传形式单一，由于城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区多为农村废弃宅基地，地块多且分散，组织群众对新政策、新要求统一学习难度大，并且因群众看待问题理解问题的思维不一样，致使对部分政策理解出现偏差，在项目开展前期调查阶段，群众积极性比较高，但是立项后，部分群众又会有新想法，前期调查与实施前后意见不一，致使复垦工作在推进过程中协调时间久。
1.2项目实施涉及部门多，领导小组工作人员调动频繁
城乡建设用地增减挂钩项目的实施涉及国土、住建、发改、审计等部门，相关部门配合不到位，组织协调难度大，项目在实施过程中遇到问题时各部门之间协调处理不及时，并且在项目实施过程中，由于各县（市、区）、乡/镇部门领导的调动，致使挂钩项目领导小组成员变动，项目交接不到位，从而影响项目协调和推进。
1.3 项目实施资金来源单一，专帐管理滞后
根据各地项目的开展情况来看，项目所有资金大多由政府财政支付，资金来源渠道单一，因项目城镇建新区用地指标不及时出让，造成政府财政压力大，项目开展的资金很难落实到位，申请周期长。虽然部分县（市、区）已制定了增减挂钩项目资金的专帐管理办法，但是部分地区未建立指标收益专账，资金专账管理方案仍需进一步完善。
2城乡建设用地增减挂钩项目开展建议
2.1坚持统筹规划发展原则
项目开展过程中要严格遵循国土资源管理工作要求，积极完善自身项目规划管理机制，结合当地土地资源开发利用情况，依据当地经济发展水平、土地利用成效、城乡发展定位做好用地挂钩总量与目标。要坚持统筹规划发展原则做好拆旧区、建新区工作的规划与设计，结合当地区域经济发展大局做到科学定位、合理规划，协调好城乡地区经济发展、社会发展、城市用地与农村用地矛盾，真正形成耕地资源充足、生态受保护、经济发展有潜力、城乡架构合理衔接得当的新布局、新形态。
要对不同区域内人口密度、产业结构、耕地复垦目标、环保目标等进行深入解读，配合项目规划管理机制筹建产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系，做好规划前期的考察规划、中期监督管理与后期的评估验收，确保各项制度与举措都得到完善与落实，营造合理用地的发展环境与体系，解决好当地土地资源开发利用矛盾。将土地资源的应用全面纳入管理体制，确保复垦后的耕地质量，配合评估验收工作保障城乡建设用地增减挂钩项目开展初衷的实现。
2.2加大城乡建设用地增减挂钩项目政策的宣传力度
立项前，要加强宣传力度，利用各种媒体，采取多种形式，转变群众的传统观念，让群众理解政策、支持工作，切实提高领导干部的思想认识和群众对挂钩工作的认知度，管理部门规范挂钩项目各个阶段的各项工作内容和流程，项目编制单位要科学规划、合理布局项目方案，在项目实施的各个阶段均要维护农民的主体地位，充分征求农民的意见，使群众更加深入的了解项目实施的工作程序及项目实施的意义。立项后，复垦规划设计要结合项目实际情况，把握重点、强化项目实施的可操作性，要合理经济，做到科学规划，合理布局。管理部门需要对项目建设的所有工程内容、施工进度、工程质量要进行全程监管。项目工程实行业主负责制与政府督查相结合，并且加强对项目建设的指导、协调和督促，为项目的顺利推进提供有力的组织保障和群众扎实的群众基础。
2.3成立稳定的领导工作小组，明确各部门职责
城乡建设用地增减挂钩项目是一项系统工程，由政府主导，涉及国土、住建、发改、审计等多部门联动，为挂钩项目的顺利实施，各部门之间要相互配合，成立稳定的领导工作小组，明确各部门职责，以便对项目实施过程中出现的问题及时进行调处。在部门领导的调动时，要及时交接项目相关工作，否则易出现工作衔接偏差。同时，建立约谈机制，由市政府成立工作监督室，对项目实施工作进行监督检查，对工作推进慢的县（市、区），由市领导进行约谈，严格考核奖惩，将城乡建设用地增减挂钩工作列为年度目标考核任务，签订目标责任书，进一步落实责任主体，推进项目实施。
2.4拓展融资渠道，增加融资模式
由于增减挂钩项目前期资金与复垦资金需求量大，在项目制度建设中也要注重资金保障体系的构建，建议进一步建立增减挂钩项目资金良性循环机制，建立多元化资金保障体系，健全相关配套政策及资金的来源渠道和管理制度，采取政府财政投入、银行贷款等多种方式筹措项目建设资金，确保项目开展期间的资金筹措问题，以方便后期复垦工作的顺利开展，强化财政对挂钩项目资金的拨付制度，保证资金及时到位。
3结语
综上所述，城乡建设用地增减挂钩项目的开展要结合各项目开展过程中遇到的具体情况，解决好制约项目顺利开展的瓶颈，确保城乡建设用地增减挂钩项目政策的初衷得到贯彻落实，以便更好的服务经济的发展与社会的进步。
摘 要：2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策。2006年4月，国土资源部正式批复天津等五省（市）城镇建设用地增减与农村建设用地减少相挂钩第一批试点。近十年时间的探索实践充分证明：城乡建设用地增减挂钩试点对于加强土地管理和耕地保护，有效解决工业化城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题，具有十分重要的意义，是耕地“占补平衡”思路的延伸，也是破解保障发展与保护耕地“两难”困境的重要出路。本文主要阐述寿光市近年来城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本情况、经验做法和取得的成效。
关键词：寿光市；城乡建设用地增减挂钩；工作调查；思考
1 基本情况
2006年4月14日，经国土资源部批准，寿光市成为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点县（市）；2010年2月份，被山东省国土资源厅确定为全省城乡建设用地增减挂钩试点示范县（市）。自2006以来，该市先后有45个增减挂钩项目区（土地综合整治项目）获国土资源部、省政府批复，涉及86个村（场），规划复垦耕地面积17643亩，节余建新土地指标15368亩。截止到2015年12月底，有32个项目区整体或部分项目通过验收，涉及60个村（场），节余建新土地指标10833亩，建成入住公寓楼553栋、平房303套，安置农民1.5万户5.46万人。项目区完成比例位居山东省8个获批周转指标规模过万亩的县（市）首位。寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作得到了国土资源部和省、潍坊市政府领导的充分肯定。
2 主要做法
2.1 加强组织领导，形成工作整体合力
成立了由市长任组长，分管副市长任副组长，国土、发改、财政、建设、农业等部门及有关镇（街道）主要负责人为成员的城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，下设办公室，实行专抓专靠，负责项目日常管理，督促工作进度，保证资金运转。该市还将增减挂钩试点工作与农村新型社区建设有机结合，纳入各镇（街道）工作考核体系，制定详细考核办法，每月召开一次现场调度会，聚合各方力量整体推进。各镇（街道）也成立领导小组，组建了以挂钩项目村为单位的建设指挥部，做到市镇村一级抓一级，层层有人抓，事事有人管，从而保证了增减挂钩试点工作的顺利开展。
2.2 科学规划设计，合理编制实施方案
该市将城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划、村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设规划和水利交通等规划相衔接，统筹安排农村生产、生活、生态等用地规模和布局，实行“一张图”管理。到2020年，计划利用挂钩试点政策，采取“撤村并点”、“整体搬迁”、“空心村改造”等模式，改善147个村的居住条件，复垦农村建设用地2.2万亩。在工作中，合理确定挂钩规模和范围，妥善安排安置用地区，使各类用地结构和布局科学合理。科学编制挂钩实施规划，明确项目区内的土地利用现状和整理规划，合理确定建设用地整理区和建设预留区，制定具体项目的实施方案，明确实施期内的具体实施时间和程序等。
2.3 坚持以人为本，维护群众合法利益
充分发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。参与挂钩项目的村都成立了领导小组，小组成员由村民选举产生，全程参与挂钩项目的实施工作。从项目的规划、申报，到旧房评估、建新、拆迁、复垦，始终坚持民主公开原则，多次征求群众意见，按群众意愿办事，并接受群众和社会舆论的监督。
2.4 拓宽融资渠道，确保项目正常运转
为解决资金不足，实行多条腿走路，采取了“村民自己拿一块、村集体贴一块、镇政府垫一块、市财政补一块、承建单位带一块”和强弱联合、村企共建、银行贷款、扶持资金捆绑使用等办法筹集资金。为调动各级参与挂钩工作的积极性，2009年6月市政府出台了《加强农村土地整治促进新农村建设暂行办法》，在2006年第一批挂钩项目原有政策基础上，加大补助力度，规定每节余1亩挂钩指标由市政府补助20万元，相比原政策提高了一倍。2012年12月又调整补助政策，从2013年1月1日起每节余1亩挂钩指标由市政府给予27万元补助资金。该市还制定了《挂钩项目资金管理使用办法》，每月按实施进度拨付一次补助资金。截至2015年12月底，共向挂钩项目拨付补助资金22.05亿元，有力地保障了项目建设。
2.5 规范指标使用，强化复垦后续管理
实行挂钩节余指标有偿使用制度，凡是经营性和工业项目用地使用节余指标的，一律按照每亩30万元的标准缴纳节余指标使用费，由市财政纳入挂钩资金专户管理，所收费用专项用于挂钩工作。严格节余指标使用会审制度，使用节余指标必须经市增减挂钩试点领导小组会审同意。建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和土地集约节约利用标准。对复垦出来的耕地，由村委会组织召开村民代表大会，采取公开招标方式发包，用于发展大棚蔬菜等高效农业，所收取的承包费专项用于公共基础设施的配套建设、日常维护。有关镇政府（街办）成立专门的后续管护领导小组和管护队伍，负责复垦项目区基础设施的日常管护工作。
2.6 引入低碳理念，倡导节能环保建设
在建设公寓楼安置过程中，对农民集中供热供暖方面，该市进行了低碳节能环保方面的探索。
一是地源热泵技术。洛城街道浮桥、古城街道常治官庄、纪台镇前曹村等12村设计利用浅层地能进行供热制冷，地源热泵属可再生能源利用技术，高效节能、无环境污染，维护费用低，节省空间。
二是水源热泵技术。古城街道沙埠屯、戴家两村联建的怡和苑社区利用附近的山东光耀超薄玻璃公司生产过程中产生的余热，以中水为载体，借助热泵系统，将提取到的热量用于冬季采暖，整个过程不消耗水量，而且也不会排放废气、产生粉尘，每平方米取暖费10元，年可节约用煤2500吨，节省资金350万元。
三是生物垃圾处理技术。孙家集街道三元朱村采用生物技术处理生活垃圾，不仅避免化学处理对环境造成的新污染，同时也可避免挖坑填埋处理侵占土地及对环境潜在污染，实现生活垃圾的无害化、减量化、资源化处理。
四是将太阳能利用与建筑有机结合。新建公寓楼实行太阳能与建筑设计一体化，为村民解决四季热水，可以达到节能、减排的效果。
五是建筑墙体采用外墙保温节能环保技术，室内照明采用新型节能灯，在新农村建设向低碳环保迈进上做出了有益尝试。
3 工作成效
3.1 经济效益
一是实现了农民增收。对旧村庄拆旧复垦后配套进行田、水、路、林、村综合整治，增加了耕地面积，提升了耕地质量，改善了农村生产生活条件。据测算：复垦的土地用于传统农业种植，可实现亩均纯收入1600元；发展大棚蔬菜，可实现亩均年纯收入3万元。
二是增加了地方财政收入。通过使用挂钩节余指标安排各类建设项目80多个，缓解了建设用地供需矛盾，有力地支持了招商引资、工业项目建设和城市发展。特别是利用挂钩节余指标新上了部分高新技术工业项目，增加了社会就业，促进了财政增收，拉动了地方经济社会发展。
3.2 社会生态效益
按照“设施配套、功能完善、条件便利、环保节能、生态宜居”的标准，搞好新建安置区建设，配套了教育、医疗、商业、文体等服务设施及水、电、气、供暖、道路、绿化、垃圾和污水处理等基础设施，绿化美化了农村居住环境，极大改善了农民居住条件，实现了农民居住平房变楼房的“划时代”革命，进一步提升群众幸福指数，深受项目区群众好评。
综上所述，通过城乡建设用地挂钩试点工作，既盘活了农村建设用地，优化了城乡用地结构布局，又在一定程度上缓解了当前日趋严峻的建设用地供需矛盾，促进土地高效集约利用，还助推了社会主义新农村建设，改善了农民生活居住条件，进一步提升了城乡统筹发展水平，实现了农民、企业、政府的多方共赢发展。城乡建设用地增减挂钩试点是一项利乡利城、利农利工的好政策，应该成为一项常态化的工作，在保证耕地数量不减少、质量有提高的前提下抓好规范完善工作，使之成为推动我国城镇化发展和农业现代化建设的重要手段，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”发挥重要推动作用。
【摘 要】 本文阐述了“渐进式”城乡建设用地增减挂钩模式产生的必然性及涵义，介绍了德惠市“渐进式”城乡建设用地增减挂钩的基本经验，指出了“渐进式”城乡建设用地增减挂钩的重大意义。一是拓宽了建设用地保障渠道，二是降低了土地征收成本，三是进一步推进城市化进程，四是进一步推进农村环境整治，五是农民从中得到了受益。
【关键词】 城乡建设用地;增减挂钩模式;“渐进式”;基本经验;意义
改革开放三十多年来，全国各地经济社会发展形势喜人，但是在这发展的快车道上，有一个不容各级政府回避的难题横亘在面前，那就是拥有13亿人口的中国既要发展，也不能忽视吃饭问题，能否有足够的建设用地正是破解“发展”与“吃饭”难题的关键。我们有幸经历和目睹了德惠市是如何在保发展时又解决了保“吃饭”红线这一难题的，现将所见与所感呈现同仁共飨。
一、“渐进式”城乡建设用地增减挂钩模式产生的必然性
随着德惠市经济社会的快速发展，对建设用地的需求总量日益剧增，建设用地指标严重不足问题，已成为影响德惠市经济发展的一大难题。特别是按照长吉图发展的总体战略德惠市政府和长德高新技术产业开发区在德惠市米沙子镇共同建设长德新区的协议签订后，建设用地指标不足的问题尤显突出，如何破解好这一难题，无疑成为当务之急。德惠市委、市政府不等不靠，与长德高新区一道同省厅、长春市局进行了反复沟通，认真研究，依据东北村庄零散，村屯空间地较大的特点，因地制宜，科学提出了采取“渐进式”城乡建设用地增减挂钩模式解决建设用地不足的问题，为德惠市破解建设用地指标不足的难题，拓展出了一条新的出路。目前，德惠市第一批次“渐进式”增减挂钩，已完成涉及全市16个乡镇115个行政村内业调整总体规划图件落位工作，计划完成了拆旧区面积270公顷，可置换出建设用地指标258公顷，为经济社会发展提供了后备建设资源。
二、“渐进式”城乡建设用地增减挂钩释义
“渐进式”增减挂钩就是针对村屯空间地较大、空心村较多，在二调图上均为建设用地的实际情况，对村屯采取分批次进行拆旧，逐渐恢复耕地，由易到难，拆除少量地附属物，恢复较大面积耕地，从而置换出建设用地指标的办法。
三、德惠市“渐进式”城乡建设用地增减挂钩的基本经验
1、有力的组织领导，确保了“渐进式”增减挂钩工作顺利进行
为全面完成好城乡建设用地增减挂钩工作，德惠市政府高度重视，召开了全市城乡建设用地增减挂钩试点专项会议，成立指挥部，组长由市长担任，副组长由主管国土副市长和长德新区管委会主任担任。成员单位有国土、发改、财政、农业、住建、环保、林业、统计以及长德新区管委会国土局等相关部门的主要领导为成员，全面负责全市土地增减挂钩的组织协调指导工作，各乡镇一把手负总责，各级领导接受市指挥部的指挥，形成统一领导，统一行动的体系。并聘请全国在土地综合整治有经验的公司作为增减挂钩工作的技术指导，为德惠市土地增减挂钩工作有效开展提供技术保障。
2、严格的规范操作，确保了“渐进式”增减挂钩工作依法合规
德惠市国土资源局同吉林省国土资源厅、长春市国土资源局领导和相关业务处室负责人，反复进行了研究，确定了“统筹兼顾，因地制宜，科学安置，轻拆旧区，重点复垦，降低成本，增加指标”的总体思路。一是制定规划。制定了增减挂钩的三年规划，采取逐步拆旧，逐渐复垦的方式，对涉及村屯较多，拆旧复垦地块较零散，做好科学的规划是关键。为此，依据德惠市土地利用总体规划、城乡建设用地总体规划和乡村建设规划，全面完成了全市16个乡镇村的调查工作，规划总面积3400公顷，周转指标3000公顷。二是制定方案。德惠市政府、长德新区管委会制定出台了《关于印发德惠市城乡建设增减挂钩试点工作方案》和《关于印发德惠市城乡建设用地增减挂钩项目拆迁补偿安置方案》。三是项目区选定。选定好项目区工作，是城乡建设用地增减挂钩工作的核心。第一，要选择群众基础好，可复垦耕地量大的农户院落，拆迁户院落长一般不少于20米，项目区域要保证恢复近2公顷左右的耕地潜力。第二，要本着先易后难的原则，选择确定拆迁户，尽量选择拆迁房屋破旧、难度较小、靠近村屯边缘的农户进行拆迁，以便复耕后能与周边农田集中连片。第三，要在全市选出5个拆迁规模达到全屯总建设规模1/3以上的农户作为试点样板村。其核心是，每个项目区拆迁2至3户，主要是以拆迁整趟街及院落为主。第四，外业测绘。外业测绘工作，是城乡建设用地增减挂钩工作的基础。聘请了有资质技术力量强的测绘队伍，对项目区进行勘测定界，明确项目区内所要拆迁的建筑物、边界和面积。第五，内业转绘。把确定的项目区在德惠市规划图中进行上图，并修改规划，上报省国土资源厅批准。具体由规划科把关，依据二调万分之一分幅图和全市总体利用规划图进行转绘草图，聘请有资质的专业公司进行成图。在此基础上，由聘请的土地综合整治单位指导下编制可研文本、规划设计文本和实施方案文本。第六，签订补偿安置协议。签订补偿安置协议工作，是城乡建设用地增减挂钩工作的关键。在所涉项目区的农民对拆迁补偿标准无异议的情况下，同乡镇政府签订房屋以及地上附属物安置补偿协议书，并予以公证。第七，入库评审。入库评审工作，是城乡建设用地增减挂钩工作的最后环节。对编制完成的文本，上报省厅并组织专家进行评审通过后，将拟复垦出的耕地进行入库。
3、制定得力的机制，确保了“渐进式”增减挂钩工作取得实效
为了保证增减挂钩工作的顺利进行，我们研究出台了一系列优惠鼓励政策，极大的调动了被拆迁农户的积极性和乡镇政府领导干部的主动性。一是土地权属政策。凡属于确定项目内涉及拆迁房屋和院落的农户，复垦成耕地部分，土地权属不变，所有权归集体所有，使用权应归拆迁农户使用，不另行发包。二是补偿政策。在增减挂钩项目区内涉及拆迁房屋均比照房地产开发补偿政策，对主房不分新旧程度，实行货币补偿一次性到位。三是安置政策。对于需要拆迁安置的农户采取“拆一还一”的办法进行产权调换安置。四是鼓励政策。为了推动这项工作，调动各乡镇政府工作的积极性，德惠市政府决定实行奖励机制，对于按规定动作操作、按时限优质高效完成工作任务，每拆迁一户房屋奖励一万元。
四、“渐进式”城乡建设用地增减挂钩意义重大深远
一是拓宽了建设用地保障渠道。按照德惠市“渐进式”增减挂钩方式，计划每年作三期，就可以解决建设用地指标近千公顷，全面保障了德惠市经济社会发展用地需求。
二是降低了土地征收成本。采取“渐进式”增减挂钩方式，经过测算用地指标每平方米投资近40元，在土地征收的过程中，可免交耕地占用税和新增建设用地有偿使用费以及占补平衡指标，这三项费用比照征收耕地还要少缴纳近20元。所以说，采取“渐进式”增减挂钩方式，不但投入较少，而且还可以节省土地征收资金。
三是进一步推进城市化进程。通过采取“渐进式”增减挂钩方式，为相当一部分农民走进城市提供了机遇，实现了农村人口向城市的快速转移。德惠市一期增减挂钩工程，预计有近千名农民集中到城市。
四是进一步推进农村环境整治。通过实施“渐进式”增减挂钩方式，使村屯的环境得到了进一步改善，在解决农村散、乱、差的问题上起到了有效的治理作用。
五是农民从中得到了受益。通过开展“渐进式”增减挂钩方式，不但使农民的居住环境得到了改善，同时又使农民的耕地得到了增加，确实是一件让利于农民的大好事。
【作者简介】
李兆全（1966.9-）男，大学本科学历，吉林省德惠市国土资源局土地利用科科长.
摘 要：随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇成为我国城镇化发展的主要形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推行，大量的土地，特别是耕地被占用，而占用耕地多年来就是一条红线、高压线，所以小城镇的扩展与耕地保护之间短期内出现了颇为尖锐的矛盾。为破解这个难题，金乡县政府锐意探索，抢抓机遇，经过多方协调，于2009年6月，我县开始实施第一批增减挂钩项目，从此我县的国土资源管理工作进入一个崭新阶段。
关键词：城乡建设用地；挂钩试点；城乡统筹发展
1 积极争取、科学规划
近年来，一大批重点项目陆续落户我县，城市基础设施建设力度的不断加大，在促进经济发展的同时，建设用地需求量增长迅猛，用地指标远远不能满足需求，可以说是杯水车薪，土地供需矛盾日益突出。上级每年分配给我县的用地指标数量有限，仅仅300余亩，企业虽然资金雄厚，但苦于没有用地指标，发展空间受限制。如何破解保障发展与保护耕地的两难命题，促进全县经济社会科学发展，成为迫切解决的一个重要课题。困难往往孕育着希望，挑战常常转化为机遇。国家出台挂钩试点政策后，金乡县在第一时间意识到了这一重大机遇对我县发展的意义，因为我县农村基础设施相对落后，“空心村”现象较为突出，村内闲置土地较多，农村居民点用地已占全县整个建设用地的64.8%以上，挖潜改造潜力非常巨大，而群众想实施旧村改造，建设社会主义新农村又缺少资金，无法办到，这一政策的出台正是解决目前我县发展“两难”的良方。时不我待，县国土资源局主动协调，积极争取政策支持，申请开展增减挂钩试点工作。拿到了统筹城乡发展和破解用地难题的“金钥匙”，县国土资源局大胆探索，勇于创新，扎实推进，以新一轮土地利用总体规划修编为契机，结合我县产业布局按照“农田向适度规模集中，居住向中心村镇集中，用地向产业园区集中”统筹协调土地利用总体规划、镇村体系规划、土地整治规划和产业发展规划，合理安排增减挂钩项目区群众的生产、生活等要求。经过入户，走访座谈，认真开展全县挂钩潜力调查摸底工作，多次召开部分镇分管领导、村负责人和群众参加的座谈会，广泛征求意见和建议，摸清了全县农村居民点现状，了解广大的基层干部和群众对旧村改造的愿望和要求，掌握了全县农村建设用地整理潜力，为科学规划、合理布局奠定了基础。二是科学确定整理时序。在开展增减挂钩这项工作时我县本着“先易后难、稳步推进”的原则，优先选择基层领导班子坚强有力、经济基础较好，旧村改造迫切、群众接受程度高，容易拆除、易于复垦，并通过改造尽快改善群众生活环境，促进经济发展的村作为项目区，经过反复组织论证，先后确定了22个项目区。随后，整理相关材料，迅速组织上报，坚持盯紧靠牢，使司马镇韩杨村、卜集镇张瓦房村等16个项目区实施后顺利通过上级验收。
2 制度保障、强力推进
城乡建设用地增减挂钩工作涉及农民安置、土地经营方式、资金筹集等多方面问题，情况复杂、政策性强，事关群众切身利益和农村发展稳定大局。为切实加强对挂钩试点工作的组织领导，加快工程进度，县委、县政府多次听取县国土资源局工作汇报，纳入重要议事日程，在体制上坚持“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合各方资金整体推进”，在机制上采用“统筹规划，田林路村综合整治”，真正将部门行为上升为政府行为。一是健全领导机构。成立由县委副书记、县长任组长，国土资源、财政、农业、林业、交通、水利等有关部门主要负责同志任成员的挂钩工作领导小组，并在县国土资源局设立办公室，为开展挂钩试点工作提供了有力的组织保障。二是成立专门班子。由县国土局内部、国土所抽调等形式选拔业务精通、政治素质高、基层工作经验丰富的同志，组建挂钩工作办公室，专项负责挂钩项目的筛选、申报、督导、组织有关专家验收等任务。从而形成了互相配合、分工明确、上下联动、高效运转的工作机制。三是强化制度建设。严格执行项目法人、公告、招投标、工程监理和资金使用等各项管理制度，严把工程质量关，做到操作规范、责权利明确。四是加强督导检查。在项目实施过程中，县委、县政府领导多次到施工现场进行检查督导，明确要求作为一项“惠农富民”工程来抓，切实抓紧抓好，抓出成效，真正实现“农民得实惠，发展拓空间，政府赢民心”的良好社会效果。国土局多次召开专题会议研究部署，主要领导时刻关注项目的施工进展，每周开一次项目进展调度会，还经常到工地调度指挥，指出要把做好
挂钩试点工作放在支持新农村建设的高度上，把项目实施好，让农民真正享受到经济发展带来的实惠。
3 尊重民意、正确引导
要想真正把挂钩试点这一好事办好，如何做好群众的思想工作，破解群众认识上的“疙瘩”尤为重要。我县坚持“统筹规划、政策引导、政府推动、群众自愿”的原则，始终把尊重农民意愿，维护农民利益放在首位，把群众是否满意和拥护，作为衡量工作的标准和尺度，确保程序严格、操作规范细致，做到实施前农民乐意，实施后农民满意。
4 挂钩联动、互利共赢
我县通过实施挂钩试点，在城乡之间“一拆一建”，形成拆旧整理与新建项目落地的良性互动，打破了城乡二元土地限制，政府和老百姓都尝到了甜头。政府高兴，因为挂钩试点解决了用地空间不足，促进了新农村建设、城乡统筹发展。老百姓高兴，因为他们居住条件改善了，耕地增加了，收入提高了。一是拓展了城镇建设用地空间。挂钩试点工作实施后，在不减少耕地数量、不降低耕地质量的前提下，已提供挂钩节余指标2552.3亩，这相当于上级正常年度分配我县计划指标的8倍。利用这2552.3亩的挂钩指标，解决了我县重点项目的落地难题，有效地缓解了用地压力，既保障了发展，又保护了耕地，为县域经济社会科学发展增添了后劲。二是改善了农民生活居住条件。以霄云镇霄云社区为例，2010年项目经省政府批复后安置区按照规划启动建设，截止到2013年6月社区58栋安置楼已建成并全部达到入住条件。张大楼、张洼等5村1100余户村民全部住进了宽敞明亮，清洁卫生，配有厨房、自来水和水冲式卫生间的新建楼房。社区建有服务中心、幼儿园、医务室、超市、休闲文化广场等公共基础设施，水、电、通讯、有线网络等配套设施齐全，使群众的居住环境更加优越、生活条件更加便利。三是增强了农业综合生产能力。旧村整体搬迁后，通过对项目区田、水、林、路进行综合治理，实现了田土平整化、灌溉设施化，农业综合生产能力大幅度提高。项目区共整理复垦旱能浇、涝能排的高产稳产田3852.5亩。其中，司马镇韩杨村将复垦新增的220.2亩耕地承包给农户种植大蒜、棉花等农作物，仅此一项，群众每年可增加收入80余万元，经济效益非常明显。
在初尝挂钩试点工作胜利战果的喜悦时，我们前进的脚步一刻也没有停止，它正在为挖掘更多的项目和潜力不懈努力，在这一政策的引领下，相信我县的经济社会发展会进入一个更为广阔的空间。下一步我们将以实施美丽乡村建设为出发点，以城乡建设用地增减挂钩工作为平台，结合推进新农村社区建设为重点，把增减挂钩工作列入我县的重点工作之一。从生活方式到观念的变化，增减挂钩给我县广大农村带来的是一次革命，它为开启农村土地的潜力空间，实现保障发展、保护耕地、改善农村面貌三方共赢带来了难得的机遇，也给金乡县城乡统筹发展注入新的生机与活力。
5 结束语
新型农村社区建设，是统筹城乡发展、构筑一体化新格局的迫切需要，是彻底改善农民居住生活条件、显著提升农村公共服务水平的有效途径。在实施建设工作中，应以农民利益实现为本，以农业的发展为基础，以农村社会的利益和谐为最终目标，建立规范的社区建设制度，从而使该项工作健康、和谐运行。
摘 要：随着时代和科技的进步，数码虚拟艺术在城乡建设规划设计中的应用日趋广泛。数码虚拟艺术不仅为设计者提供更加广阔的创作思维空间，也有助于建筑师、设计师在项目设计中寻找灵感。数码虚拟艺术是虚拟建筑空间设计的最佳表现形式，无论在空间设计、环境艺术设计、建筑设计还是城乡建设规划设计等领域，都能形象地表达建筑的空间组合和城乡建设的设计构想，也能更精确地体现设计方案与项目建成后真实场景的三维立体空间，对设计师的方案设计构思有很大帮助。数码虚拟艺术对项目的展示更为直观、立体和形象，方便与业主探讨与沟通，并能简化设计方案的修改和调整。数码虚拟艺术能给人全新的思维启示和富于动感的视觉体验，极大拓展设计师们的思维空间，也大大减轻传统手工劳作的强度，摆脱繁复的手工描绘，使设计者有更多的精力投入到设计本身的创作当中。数码艺术在城乡建设方面的运用，替代了人类思维无法完成的一部份工作，为顾客及投资商提供更直观的项目展示与前景分析，同时节约大量时间和人力成本。在我国城乡建设蓬勃发展的大背景下，探讨数码虚拟艺术在城乡规划设计中的应用，对促进中国城乡建设具有重要意义。
关键词：数码虚拟艺术；城乡建设规划设计；数码艺术表现
引言
无论在哪个时代，一种新的艺术形式的出现，都依托当时社会和科技的发展。数码虚拟艺术作为一种新的艺术表现形式，是随着科技的发展、计算机的普及以及数字化时代的到来而诞生。数码艺术和数字化技术的兴起，给传统的艺术形式带来巨大冲击，产生新的艺术审美形式，对艺术界、建筑界和设计界等行业的影响尤为深远，为这些行业带来新的艺术革命。在当今社会，我们必须了解数码虚拟艺术应用在设计中的重要作用，以及它对建筑业发展所起到的积极推动作用。
1 关于数码虚拟艺术
1.1 数码艺术的概述
数码虚拟艺术从广义上来讲是利用计算机和数字技术来参与或者部分参与创作过程的一门艺术。电脑辅助设计的广泛应用，为艺术设计界开创了全新的创作模式。数码艺术设计通常是指数码化的设计作品，一般服务于以下几种行业：建筑、广告、影视、动画、漫画和游戏业等，内容包括纯艺术创作、广告设计、实用型仿真设计，可以是二维、三维、四维空间的静止或动画表现形式。国际上习惯将利用计算机技术进行视觉设计和生产的领域统称为CG，由CG和虚拟真实技术制作的媒体文化，都可以归于CG范畴，CG行业已经形成一个以技术为基础的规模可观的视觉艺术创意型经济产业。
1.2 数码艺术的发展
上世纪90年代以来，数码艺术在全球兴起，表明数码艺术的价值已获得认可。中国艺术在经历了电子影像、行为、装置、录影等新媒体艺术的洗礼之后，随着国内艺术家的努力及国际交流的深入，中国数码艺术日益成为内涵丰富、种类繁多的大众化艺术种类，而现代数字科技的进步使中国数码艺术获得更旺盛的生命力。随着现代社会进入信息时代，新兴技术层出不穷，数字媒体艺术进入一个快速发展期，数字媒体艺术所运用的范围越来越广泛，传播的信息量越来越多，传播信息的速度越来越快，艺术载体也越来越丰富，展示形式不再仅仅局限于场景的渲染，而是注重人与媒体的互动。数字媒体艺术结合了计算机图形学、人机交互、传感技术、现代科技等功能，人工合成一个三维虚拟的环境，让置身其中的观众产生身临其境的感觉，并可与环境实时互动，最终目标是让观众通过视觉、听觉、触觉等来体验新的艺术表现，这代表着数字媒体艺术在展示设计中的未来发展方向。
2 数码虚拟艺术的应用原则
2.1 以人为本的原则
人是城乡建设存在、发展的根本因素，因此，城乡建设规划设计的数字媒体表现，首先要树立自己的服务理念：一切以人为本，学会换位思考，学会站在观众立场为观众考虑问题。建立一种以人为本的理念，对于数字媒体设计师来说，意味着充分运用空间环境，包括室内空间环境、户外空间环境、网络虚拟环境，在观众和场景之间营造出一种互动关系，有助于打造更加人性化的空间环境。
2.2 确立效果原则
分析技术的应用是用数字媒体展示的设计过程的重点。高科技的展示方式往往能给观众留下深刻的印象，这是直接的感觉，也是最直观的数字虚拟艺术的表现形式。项目空间的表现内容要具有深刻的文化底蕴，能够充分体现设计师的艺术文化修养。数字虚拟艺术不仅可以提高展示的效果，激发观众的参与兴趣，从而逐步建立项目的自主品牌形象，推动衍生产品的发展。
2.3 技术上的创新原则
数码虚拟艺术的创新是基于新技术的不断发展，最前沿的数字媒体技术应用在展示设计中，作为全新的体验模式，不仅可让众群体更贴近设计理念和事物本身，而且能使参展者融入到项目当中，也能使项目展示更具多变性和惊喜感。展示项目设计的多元化转变，增加项目本身的亲民性和趣味性，从而大大提升了艺术体现。
3 城乡建设规划设计中应用数码虚拟艺术的表现方式
在城乡建设设计中，数码虚拟艺术能够形象地表达设计理念，在方案构思阶段也起到很好的辅助作用。例如，应用数码相机拍摄项目现场，然后将照片导入电脑，用Photoshop直接进行设计，在此设计过程中还可以利用手写板绘制草图，导入所需要的图文或以及相关资料等。Photoshop绘制的草图可以直观地表现空间、形态、颜色、材质等设计要素，并且可以根据设计的需要，随时进行方案调整和改变，直到绘制出自己满意的构想方案，为制作概念设计草案提供较好的图纸依据。3DSMAX或者Sketchup建筑草图大师能够快速绘制概念草图，这些制图软件提供多种建模方式，各有优点和适用范围，在概念设计草图的制作过程中充分发挥软件的辅助作用，运用最快捷的建模方式和各自优点组合，来绘制自己理想的方案草图。在景观设计中空间感受很重要，而3DSMAX和Sketchup可以迅速解决虚拟空间的问题，通过对图片进行修改或简单对模型进行调整，都可以快速地建立相对适合的场景，在此基础上就可用摄像机直观地感受场景空间。适当地运用通道和导入不同角度的图片，并在Photoshop中修改色彩、贴入材质、贴入植被等，并将其分好图层、分好通道、汇合成组，选择出一个简便快捷的方法为后续编辑做好准备。
在城乡建设设计中，数码虚拟艺术能够真实地表达设计思想。3DSMAX和Sketchup可通过设置和编辑参数来建立任意形体。当需建的模型完成后，就可以编辑材质，通过材质球可赋予不同的物体不同的材质，还可编辑材质球的尺寸、调节材质球的色彩、设置材质球的肌理效果等，从而真实完美地呈现物体。通过3DSMAX的动画制作虚拟漫游，让城乡建设规划设计的场景完全真实地展现在数码艺术场景当中。
数码虚拟艺术在城乡建设设计中的应用现还处于探索阶段，由于计算机和软件还存在较多弊端，仍需大力发展与完善。虽然数码艺术设计在城乡建设设计中的应用还没有普及，但数码艺术在建筑设计领域所取得的成就则有目共睹。随着电脑技术的发展和提高，数码艺术给设计界注入了新的活力，使传统手工设计得到延伸和升华。数码艺术的运用为设计师提供更生动、更形象的创意思路，成为现代建筑设计不可或缺的设计手段，它可贯穿设计的整体脉络，使艺术作品发挥最大的价值和魅力。有鉴于此，城乡建设设计也要顺应时代潮流的发展，加大数码艺术的运用广度和深度。
4 城乡建设规划设计中数码虚拟艺术应用的个案研究
深圳前海金融贸易区城乡规划设计的数码技术虚拟表现：
分析深圳前海地区的现状条件和发展制约等因素，借鉴国外金融贸易区建设的成功案例经验，结合深圳特区的文化与风貌保护，提出在维护和利用深圳前海特区文化资源的前提下提升地区竞争力的规划设计对策。
数码虚拟艺术与三维视景仿真技术应用最广泛的是利用虚拟现实与三维视景仿真技术模拟城市景观，作为进行城市区域重要地段或重点地区规划设计研究的辅助手段。深圳前海金融贸易区的城乡规划设计的数码技术虚拟表现运用了虚拟现实和三维仿真技术，取得了非常好的视觉效果。
5 结束语
数码虚拟技术与我们息息相关，成为我们工作和生活的一部分，数码虚拟艺术未来也将在更多领域得到广泛应用。数码艺术作为媒体，为我们带来丰富而便快捷的艺术体验，也有助于我们进一步提升艺术审美和艺术创作力。在复杂多变的城乡建设规划与建筑设计领域，数码虚拟技术的应用前景将更为广阔。目前，国内的数码媒体艺术起步较晚，技术方面比西方国家落后，数码技术还需不断更新与完善，更强大的数码技术等待我们去研发和完善。在中国经济迅速发展、国家城乡建设蓬勃壮大的背景下，我们需要不断提升数字媒体领域的整体水平，一方面强调技术的进步，一方面注重人性化的设计，以数码技术为媒介与观众互动，为人们提供更优质的视觉享受。
摘要 城乡建设用地增减挂钩是优化城乡用地结构与布局，提高土地节约集约利用水平，促进新农村建设与扶贫开发的重要举措，其实施必须以维护农民权益、充分尊重农民意愿为前提。选取安徽省芜湖市为研究案例地，采用PPS抽样法确定调查区域，将问卷与访谈相结合对项目区进行实地调研，并运用二元Logistic模型对调查数据进行分析，以研究芜湖市城乡建设用地增减挂钩中农户意愿的影响因素。研究结果表明：约83.22%的被调查对象参与积极性较高；家庭结构、年龄、文化程度、社会保障及性别等因素对农户参与意愿影响显著；其中家庭结构、年龄、性别与农户参与意愿呈负相关，文化程度、社会保障与农户参与意愿呈正相关。鉴于此，为进一步深入拓展增减挂钩工作，提出完善公共服务能力、强化公共教育体系、多渠道提高农户非农化水平、提高拆旧区搬迁补偿标准、深入推进宅基地退出进程等相关建议。
关键词 城乡建设用地增减挂钩；农户意愿；影响因素；安徽芜湖
城乡建设用地增减挂钩是优化城乡建设用地结构与布局，推动新型城镇化的关键动力[1]。《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》〔国土资发（2011）224号〕明确提出，开展增减挂钩试点，必须充分尊重农户意愿，维护农村集体组织和农户主体地位。但在项目实施过程中，由于公众参与制度尚不健全，少数农户在项目开展过程中前后反复。因个别农户极力反对导致项目停止验收，造成农户被强制参与等现象时常出现。
目前，诸多学者对基于农户角度的城乡建设用地增减挂钩研究主要聚焦在利益保障[2-3]、补偿研究[4]、公众参与[5-6]等方面。现有农户意愿影响因素研究较多，周铁刚[7]依据河津市城乡建设用地增减挂钩项目区农户调查问卷，在运用多元逻辑斯回归的基础上，通过对农户参与城乡建设用地增减挂钩进行实证分析，探讨增减挂钩项目区农户的搬迁意愿及其影响因素；刘瑜铃[8]以资阳市雁江区为例，分析了雁江区区位地理概况、社会经济发展情况以及上地资源状况，并结合各地试点经验运用二元Logistic回归模型和多元线性回归模型分别对农户搬迁意愿与期望住房面积进行实证分析等。但因所选案例地工作进程的差异，数据的时效性和研究成果的应用价值受到局限，故该领域仍有较大研究空间[9-11]。通过对芜湖市城乡建设用地增减挂钩项目区基本情况进行的实地调研，运用二元Logistic模型对影响农户参与意愿的因素进行分析，并提出相关建议，以期为芜湖市及其他地区增减挂钩工作的完善和拓展提供参考借鉴。
1 研究区域概况与数据来源
1.1 区域概况
芜湖市位于安徽省东南部，地处长江下游，市域面积约6 026 km2，下辖4个区和4个县（鸠江区、镜湖区、弋江区、三山区；芜湖县、繁昌县、南陵县、无为县）。2014年全市总人口384.51万人，实现地区生产总值2 309.55亿元，农村居民人均纯收入14 606元，户籍人口城镇化水平已达47.21%。
1.2 数据来源
文章数据主要来源于课题组2015年8月在研究区域进行的抽样调查，调查区为分布在鸠江区、三山区、镜湖区、南陵县、无为县、繁昌县、芜湖县的16个村。受访对象均为增减挂钩涉及农户，以男性为主，占总调查对象的91.61%；年龄主要集中在40岁以上，占总数的60.33%；受教育程度不高，多为小学及初中水平。调查问卷及访谈内容主要包括受访对象基本情况、承包地及宅基地情况、增减挂钩参与意愿及主要顾虑等相关问题。课题组共投放问卷320份且全数收回，选取有效问卷286份用于数据分析，有效回收率89.38%。文中其他数据来源于土地利用变更调查数据及《芜湖市2015年统计年鉴》等。
2 农户意愿影响因素分析
2.1 模型选择
Logistic回归分析适用于因变量为间断变量的回归分析，若因变量是间断变量且为二分变量，则可使用二元Logistic回归模型进行解释。增减挂钩农户参与意愿有2种选择：愿意与不愿意，因变量为非连续二分变量，适用于二元Logistic回归分析，故建立相关模型。将因变量设为Y，“1”表示事件发生，“0”表示事件未发生，影响因变量Y的自变量分别为 x1，x2，x3，…，xn，记事件发生的条件概率为p
2.2 变量说明
根据相关学者在增减挂钩农户意愿方面的研究成果[15-17]及研究区域的实际情况，并结合调研数据与建模要求，文章选取了农户个人特征、农户家庭特征、住房及需求因素共3组变量，具体变量说明见表1。
2.3 模型运行结果
运用数据统计软件SPSS17.0，对调查数据进行二元Logistic回归处理，采用向前LR法进行分析。共有5个变量进入模型且输出结果，Hosmer-Lemeshow检验显示P值较大，且各因素变量的VIF值皆小于2，不存在多重共线性问题，说明模型拟合度较好，具体数据处理结果见表2。
2.4 结果分析
调查结果显示：286位受访农户中，愿意参加增减挂钩项目的农户有238户，占有效样本的83.22%。从模型运行结果来看，家庭结构、年龄、文化程度、社会保障及性别等因素对农户是否愿意参与增减挂钩项目有显著影响。
2.4.1 家庭结构。表2所列影响因素中，家庭结构变量P值最小，与模型最为契合，且回归系数符号（B值）为负，说明家庭人口越多、农户参与意愿越低。调查结果显示，5人及以上受访家庭中，18岁以下及65岁以上年龄段占63.15%。即家庭人口越多，未成年人和老年人所占比例越大，隔代型家庭结构越突出，劳动力相对越缺乏，经济条件、社会保障及供养现状的三重压力越大，因此参与意愿不高。
2.4.2 年龄。年龄通过了显著性检验且回归系数符号（B值）为负，说明年龄与农户意愿成负相关，即受访对象年龄越大，参与增减挂钩的意愿越低。65岁以上受访对象中，78.50%为小学及以下学历，正是由于总体受教育程度不高，对增减挂钩缺乏全面了解，继而影响判断。此外，随着农村青壮年劳动力的大量外流，农村主要务农劳动力将趋于老龄化，增减挂钩项目参与意愿将持续走低[18-19]。
2.4.3 文化程度。文化程度通过了10%的显著检验且回归系数符号（B值）为正，即受访对象文化程度越高，参与意愿越高。统计结果显示，小学学历受访人员中，38.46%愿意参与增减挂钩；初中及以上学历受访对象中，85.56%愿意参与增减挂钩。一般受教育程度越高，对新事物的接受能力则越强，具体到增减挂项目，学历高者更能理解项目实施的意义，因而其参与积极性也越高。
2.4.4 社会保障。社会保障通过了5%的显著检验且回归系数符号（B值）为正，即社会保障标准越高、农户参与意愿越高。调查显示82.64%的受访对象认为新农保、新农合的现行保障水平有待提高，社保标准越低无疑会加大农户对土地房屋社会保障功能的依赖性，参与意愿也就越低。
2.4.5 性别。性别对于农户意愿的影响程度显著性较小，回归系数符号（B值）为负。女性受访对象中，不愿意参加增减挂钩项目的比例高达58.33%，而男性比例仅为12.98%。而且女性受访对象多为中老年，文化程度不高，影响决策。
3 建议
3.1 完善公共服务能力
改变隔代型家庭结构，要求地方政府和基层干部完善公共服务体系，以农村社区为载体积极探索养老幼托服务模式，整合社区中的人力、物力等各方资源，保证年老体弱者老有所养、老有所医。此外，应结合社区学校，充分利用区内教育资源、医疗资源，在满足儿童日常需求的前提下，切实保障儿童健康成长，为减轻家庭供养压力提供强有力的保障。
3.2 强化公共教育体系
构建完善健全的农村公共教育体系，稳定农村教育经费投入，监管教育财政支出使用效益；完善人才招聘制度，优化农村教育工作人员的文化结构，加强教育服务队伍建设，全面提高基层工作人员的教育素养；多渠道开展农村成人教育，全面提升农户教育水平，提高整体思想道德和科学文化素质，帮助农户全方位理解各项国家政策。
3.3 多渠道提高农户非农化水平
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》〔国发（2014）25号〕明确提出：要落实放宽户口迁移政策，合理引导农业人口有序向城镇转移。除户籍制度改革外，落户城镇后的就业问题也备受瞩目。需大力开展农村职业培训，改变单一的就业模式，做到从农转商、转工，促进劳动力就业多元化。此外，可同步开展引导就业工作，针对年龄、学历及职业技能差异，提供不同就业推荐，促进剩余劳动力的非农就业。通过政策引导、贷款扶持等方式鼓励自主创业，整合社区资源，带动技术骨干，推动新农村建设[20-21]。
3.4 提高拆旧区搬迁补偿标准
调研数据显示，样本区一般补偿标准为砖混740元/m2、砖瓦450元/m2、土瓦200～300元/m2。且超过45%的受访对象认为搬迁后生活成本大大增加。鉴于此，提高搬迁家庭补偿标准，扩大补偿领域，完善包括教育、医疗、就业等各方面在内的补偿机制，确保补偿做到全方面、深层次是必要之举。
3.5 深入推进宅基地退出进程
宅基地退出机制的完善和推广对城乡建设用地增减挂钩项目的推行具有重要的实践意义。在保证农户应有权益的基础上，引导农户逐步退出，对提高土地资源利用效率，缓解人地矛盾及提高增减挂钩农户参与热情有积极意义[22-24]。
摘要：城乡建设用地增减挂钩试点工作在实践中通过对农村散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地进行整治，将整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，在一定程度上侵害了农民权益。
关键词：增减挂钩 积极作用 存在问题
引言
2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。
根据该决定的要求，国土资源部自2005年开始部署城乡建设用地增减挂钩试点工作，依据土地利用总体规划，将同一县域内若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过先行下达周转指标，专项用于项目区建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还。2006年至2009年，全国实际安排的周转指标规模约为43万亩，2010年安排了30万亩。截止目前，批准试点共涉及27个省份。
一、城乡建设用地增减挂钩理论
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
二、增减挂钩进展情况
从近年来时间看，一些地方将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点相结合，取得了积极的成效，提高了土地节约集约利用水平，一定程度上解决了城镇建设用地指标不足的问题，优化了城乡用地结构和布局，所获土地收益返还农村用于农村改善农民生产生活，促进了新农村建设和城乡统筹发展。各地普遍认为，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合有利于解决耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题。
三、挂钩试点存在问题
但是，我们也清醒的看到工作推进过程中的确也出现一些亟需规范的问题：一是少数地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标；二是对尊重农民意愿、维护农民权益重视程度不够，在确定村庄拆旧、建新和集居规模时，对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分，有的地方甚至出现违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益搬迁补偿标准，差异较大，收益分配方式和分配比例的确定在区域内差距较大。同时，一些设计农村土地产权、基本经营制度等深层次问题，需要积极探索和深入研究。
四、实现城乡建设用地增减挂钩合理运作的建议
针对以上问题，我们准备采取以下几项措施进行规范管理：
一是坚持政府主导，建立共同推进工作的机制。坚持以地方政府为主导，国土资源部门提供平台，相关部门协调联动，农村集体经济组织和农民资源并积极参与的机制，统筹用好相关资金，强化全面监管。
二是注重统筹规划，有效控制整治规模。农村土地整治坚持规划先行，与城乡建设、产业发展、生态发展、新农村建设等规划有机结合，科学合理布局生产、生活、生态用地。通过周转指标控制村庄建设用地整治的规模，周转指标纳入年度土地利用计划。
三是把坚守耕地红线放在首位。依据土地利用总体规划，大力试试农村土地整治重大工程，加大农地尤其是基本农田整治的力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进国家粮食产能核心区和战略后备区的建设。进一步加强对新增耕地的质量监管，整治后新增的耕地作为基本农田实行永久保护。
四是尊重农民意愿，确保农民受益和保持农村特色。在土地互换和利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择，实行公告公示；凡是涉及房屋拆迁等财产权益的，必须征得农民集体经济组织和农民的同意，不同意的不得实施。注重保持农村建设，满足农民有力生产、方便生活和享受公共服务均等化的实际需要。
五是坚持量力而行，防止大拆大建。农村土地整治要符合当地经济社会发展的水平，顺应农民改善生产生活条件的愿望和能力，先示范，后推开，防止一哄而上，禁止违背农民意愿搞大拆大建，更不能强拆强建。
【摘要】各级城建部门对构成城乡建设业务档案主体的档案采取的管理模式各不相同，本文着重介绍了对城乡建设业务档案采取的两级管理模式。
【关键词】管理；档案；业务
我国地（州、市）、县（市、区）级城乡建设工作机构承担着城乡建设任务，在开展城乡设计、楼房建筑、拆迁安置、管网、道路、园林、河渠等工程建设中，形成了大量的业务技术档案。从新疆博尔塔拉蒙古自治州博乐市来看，各级城建部门对这部分本应构成城乡建设业务档案主体的档案采取的管理模式各不相同，有的是采用科存档案馆（室）存目录，有的则分散在科室，或由固定人员管理，或分散在个人手中。
一、城乡建设业务档案两级管理的原则
城乡建设业务档案两级管理是指在城建单位档案工作管理委员会的统一领导下，将城建单位形成的技术档案分为馆级、科级两级管理。
（一）将城建单位业务档案纳入馆级档案工作管理体系。同其他门类的档案一样，业务档案的管理也应接受馆级档案工作管理委员会的统一领导，由馆级档案室负责具体组织实施。
（二）将业务档案分为馆科两级。对业务活动中形成的大量城乡设计、建筑、管网、道路、园林、河渠等工程档案分别为馆级业务档案和科级业务档案两个层次。
（三）馆级业务档案管理。凡划归的馆级管理的业务档案，由各科兼职档案员负责收集、整理、立卷，定期向馆档案室归档，交由馆档案室统一保管和提供利用。
（四）科级业务档案管理。凡划归为科级管理的业务档案，交科保存，由各科兼积档案员负责收集、整理、立卷，并负责保管和提供利用。
二、馆科两级档案范围的确定
馆级动物防疫业务档案的划分及范围。在确定馆级业务档案的范围时，应本着总体性、综合性、分析性及学术性的原则对档案进行划分。即要将那些反映主要业务工作的总体水平的材料以及在基础监督监测上形成的综合性、分析性并具有一定学术价值且保管期限长的材料确定为馆级档案，以确保馆存业务档案能够全面反映和概括本机构业务活动及工作水平。总体来看，馆级业务档案的范围有以下几个方面：1.业务工作法规、标准及技术方法的研究档案。包括有关证书、技术报告、编制说明及验证报告等。2.年度或跨年度的城乡设计、楼房建筑、拆迁安置、管网、道路、园林、河渠等工程建设等。3.年度或跨年度的总结城乡设计、楼房建筑、拆迁安置、管网、道路、园林、河渠等工程建设分析。4.楼房建筑、拆迁安置、管网、道路、园林、河渠等工程建设调查处理的有关材料包括调查报告及现场调查记录及有关的行政处罚材料等或年度综合性分析总结。
三、两级管理的实施
（一）建立健全档案工作网络。两级管理是通过档案工作网络层层的管理而实现有序的实施。因此，建立健全档案工作网络是档案两级管理的组织保障。建立档案工作网络即在馆一级设立由主管馆长牵头、各科主任参加的全馆档案工作管理委员会，负责全馆包括业务档案在内的档案工作的领导、规划，提出业务档案工作的总体要求，并协调解决在实行两级管理中的各种困难。馆综合档案室则依据馆档案管理委员对业务档案的总体要求，具体制定业务档案的各项管理制度，除管理馆级业务档案外，还要对科级业务档案管理进行督促指导。各科设兼职档案员，在馆档案室的指导下进行馆级业务档案的归档及科级业务档案的管理。这样的档案工作网络使业务档案由无序变为有序地管理。
（二）建立切合实际的城乡建设业务档案管理制度。对种类繁多、形式各异的业务档案，要实行科学规范的管理，就必须建立切合实际的业务档案管理制度。首先，在制定动物防疫业务档案归档范围和归档制度时，馆档案室人员应深入各科室，了解各科主要业务活动，经与各科密切协商，具体确定符合业务实际的各科馆级和科级业务档案的归档范围。其次，对于各科的科级业务档案也要同馆级业务档案一样，提出统一的立卷要求，以确保科级档案立卷的规范，但可使用不同的卷皮，以示区分。第三，严格科级档案的保管及利用制度，任何个人不得将档案据为已有。
（三）加强对兼职档案员的培训和指导。各科兼职档案员大多熟悉本科室的业务，档案知识相对贫乏。因此，要做好业务档案的立卷归档，就必须加强对他们的培训和指导。档案室可定期举办档案业务培训班，并将档案业务学习列入兼职档案员继续教育的学习内容，进行学分评定，以提高他们学习档案业务的积极性。同时，档案室人员也要主动指导科室立卷和编目。
（四）推行责任制，加强考核。各级档案馆在推行工作目标责任制时，应将业务档案的立卷归档也明确列入管理中，制定相应的考核指标，定期对各科进行考核，与绩效奖挂钩，这是确保两级管理实施的十分重要的措施。此外，应将城乡设计、建筑、管网、道路、园林、河渠工程等业务材料的归档列入全馆业务人员年终考核评分标准中，从而真正确保业务档案的收集归档。
综上所述，将城乡建设业务档案实行两级管理，是档案馆贯彻我国档案集中统一管理基本原则而建立的一种档案管理模式，它符合城乡建设业务工作的特点和需要，随着城乡建设业务档案管理实践的发展，它将会更加完善，一定会为各级档案馆业务工作的开展发挥重要作用。
摘要：当前，国家正在大力倡导土地节约集约利用，这是由我国基本的土地国情国策和严峻的土地利用现实所决定的。本文对我国城乡建设用地节约集约利用的现实背景进行了详细分析，对建设用地节约集约利用的内涵进行了阐述，并进一步探讨了促进城乡建设用地节约集约利用的发展路径，提出既要注意把握好战略和重点，又要采取好策略和措施。
关键词：城乡建设用地；节约；集约；路径选择
前言：实行和强化节约和集约用地政策，是由我国基本的土地国情和严峻的土地利用现实所决定的。《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中强调要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。国务院和国土资源部出台的多个文件均明确提出要强化节约和集约利用土地。事实上，当前耕地资源过度占用开发，城市无序扩张发展，工业园区遍地开花，土地利用方式粗放、利用水平低下，已经对生态环境、粮食安全和宏观经济平稳运行等关系国计民生的重要领域产生了诸多不利的影响，在一定程度上制约了经济社会健康协调发展。及时提出促进城乡建设用地节约集约利用战略和策略，改善土地资源过度消耗局面，调整用地结构，提高土地利用综合绩效，对促进经济、社会和环境协调发展无疑具有重要而深远的意义。
1. 促进我国城乡建设用地节约集约利用的现实背景
1.1.我国可持续发展面临日益加剧的资源和环境压力
改革开放以来，我国经济保持了较快速度的增长， 国务院发展研究中心有关课题组预测，在未来15年中国仍将处于工业化城市化高速发展的时期，同时这一阶段也是资源消费高峰。有研究表明：粗放型经济高速增长所付出的环境代价相当高昂。过去的20年中，由于环境污染和生态破坏，每年造成的经济损失相当于当年GDP的7% -20%，而这往往和土地利用有着直接和间接的联系。可以判断，这种粗放型的增长方式如果不改变，经济的可持续增长是不可能实现的，整体环境质量还将进一步恶化。在土地利用方面，目前我国人均占有耕地面积仅为1.4亩，只相当于世界人均占有耕地面积的37%左右，而非农建设用地挤占农业用地的势头仍十分强劲，土地资源将持续紧张。在这样严峻的资源、环境现实约束条件下，通过促进城乡建设用地节约集约利用，减少对新增土地的过度需求和对宝贵的耕地的盲目占用，从而减轻对资源环境压力，是迫切的现实道路选择。
1.2.我国确定走新型工业化、城镇化道路
党的十六大报告指出我国将走新型工业化和城市化道路，并指出新型工业化道路是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路。迄今为止，人类在经济发展过程中经历了三种模式：第一种是传统模式，即“资源-产品-废弃物-的单向线性过程，其典型特征是高投入、高消耗、高排放，不协调、难循环和低效率；第二种是过程末端治理模式，即我们常说的/先污染，后治理增长方式，其无法实现经济效益、社会效益和生态效益的统一；第三种是循环经济模式，即资源-产品-废弃物-再生资源-的闭环反馈式循环过程。经济发展的历史教训、现实资源约束条件和可持续发展要求告诉我们，走第三条道路，即资源节约型环境友好型的循环经济发展模式是必由之路。在土地利用方面，这样一条新型工业化城市化道路意味着必然要求要减少土地资源的浪费和低效率使用，实现土地资源的节约和集约利用。
1.3.我国城乡建设用地节约集约利用形势刻不容缓
这主要体现在这样几个方面的约束：一是我国耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战。近几年，我国的耕地面积以惊人的幅度减少。1996年到2004年，我国耕地面积从19. 51亿亩减少到18. 37亿亩，净减了1. 14亿亩；人均耕地面积从1.59亩减少到1.41亩，下降了11. 3%。如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。这客观上促使要走城乡建设用地节约集约利用的道路。二是土地粗放利用，影响新型工业化、城镇化道路。推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年内，将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。如果照这样持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继。三是城市盲目扩张，随意征地并且补偿不到位，影响社会稳定和国家长治久安。土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得农民失去土地，如果继续听任乱征滥用耕地，失地失业农民大量增加，后果将极为严重，直接影响社会稳定和国家长治久安。四是影响经济宏观调控效果。目前国内一些地方和行业盲目投资和低水平重复建设严重，全社会固定资产投资规模偏大，新上项目过多，增速过快，资源和能源压力大，局部经济发展过热，土地供应失控和粗放利用直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。
2 城乡建设用地节约集约利用的内涵分析
在选择合适的城乡建设用地节约集约利用路径前，充分了解和把握现阶段城乡建设用地节约集约的内涵是很有必要的。从政府管理层面来看，节约集约用地主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。[1]
3. 我国城乡建设用地节约集约利用路径选择的战略和策略
3.1.全面了解全国及各级行政辖区范围内的土地利用现状，把握促进城乡建设用地节约集约利用的
战略重点
不论是站在中央政府宏观管理的高度还是从各级地方政府的管理视角出发，全面了解全国及地方政府行政辖区范围内城乡建设用地利用现状、结构和主要特点，并通过深入研究分析把握促进城乡建设节约集约利用的战略重点、难点和盲点，都是十分必要的。虽然中央所需要了解和掌握的内容较为宏观，而各级地方政府由于是各项上位政策的执行者及具体实施办法的制订者，需要了解和掌握的更为详尽和具体。但总体上，这项工作有利于明确当前和今后促进全国或各级政府辖区范围内城乡建设用地节约集约利用的努力方向和着力点，从而能有的放矢地制定正确的促进城乡建设用地节约集约利用的政策和各项具体措施。因此目前需要进一步加大土地资源利用情况调查力度，完善土地节约集约利用评价机制，查清目前建设用地利用的现状，把握下一步开展促进城乡建设用地节约集约利用的工作重点。[2]
3. 2.坚持走合理布局的城市化发展道路
从前面提供的数据，我们可以分析得出，在我国建设用地整体利用水平还较低下情况下，城市建设用地节约集约利用程度远远高于村镇建设用地的节约集约利用水平，城市单位土地面积上产生的经济效益远远高于村镇建设用地。可以肯定，继续推进城市化发展道路是促进土地节约集约利用的重要战略措施，但要把握的是，这种城市化道路是建立在城市合理布局基础上的城市化道路，即不能一味为了追求发展而盲目扩张城市，无止境地追求城市的规模，而是要从全国、区域和省域范围的高度分类制订正确的城市化发展战略，合理规划布局能有力带动区域经济发展的城市带、城市群和各类城市，通过合理的城市地域空间布局，避免走盲目外延扩张型城市发展道路，从而能从区域空间战略的高度促进提高土地节约集约利用水平。
3.3 .促进现有城镇和农村建设用地互动配置
现阶段，我国城市化继续加速发展的趋势不可逆转，城市化率以每年1%左右的速度在提高，即意味着每年新增将近1300万农村人口进入城市居住生活，但现状是农村建设用地的规模并未随着这部分人口进城而减少，反而有扩大蔓延的趋势，这就造成了目前农村建设用地的严重浪费和不集约利用。一方面城市化进程在加快，而另一方面不改变目前城乡建设用地总量的六分之五是分散在农村的非农建设用地的局面，要真正实现城乡建设用地节约集约利用便不具有任何现实的说服力。因此，采取各种策略和措施不断促进现有城镇和农村建设用地互动配置，改变目前城镇和农村建设用地配比严重失调的格局，是未来相当长时期促进城乡建设用地节约集约利用的重点工作。具体可结合社会主义新农村建设，采取适当撤村并点，开展村庄土地整理，促进向中心村和中心镇聚集，做好村镇规划，鼓励农民盖楼房，实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩等措施。另一个关键工作就是还要因地制宜地发展各类乡镇产业。[3]
3.4 建立导向型的土地利益调节机制
在市场经济条件下要做好促进城乡建设用地节约集约利用，还须建立起合适的导向型的土地利益调节机制，既包括激励型土地利益调整机制，也包括约束型土地利益调整机制。调节的对象既包括各类实际用地主体，也包括政府这个供地和管理主体。对于各类实际用地主体，可通过制定优惠政策鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用；对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地，调整为科研及其其他资金、技术密集型用地的，给予一定的优惠予以供地；鼓励原工业用地不断增强投入开发使用强度，实行经批准在原用地范围内新建、改建和扩建工业项目所增加的建筑面积，可以不再补缴土地出让金的措施；对依法取得的经营性用地，经依法批准增加建筑面积的，补缴土地出让金时给予优惠等等。对于开发区用地，可借鉴杭州等地的有关做法，建立地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。对于政府这个供地和管理主体，通过提高新增建设用地土地有偿使用费标准和实行土地出让金收支两条线管理等方式，约束其随意扩大征地范围的行为，通过供地标准定额化，规范划拨或协议出让土地行为和范围；通过实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，鼓励其积极开展村庄整治，促进农村集体建设用地节约集约利用，通过建立土地节约集约利用评价考核机制，提高有关行政主体开展促进土地节约集约利用积极性和主动性。
城乡建设中的排水工程是一项重要的工作，它不仅关系到居民的正常生活，也关系到城镇的整体形象。首先对城乡建设过程中城镇排水工程方面进行了简要地探讨，然后又对排水工程施工管理所存在的问题提出了几点建设性的意见。
城乡建设城镇排水工程施工管理
排水工程是城乡建设过程中城镇的一个重要的水利设施，是城镇建设不可或缺的一部分，它作为与人民生活息息相关的城乡建设施工管理，其任何环节都不能马虎。而排水工程是城乡建设得以正常运转的重要保障之一，它既影响着居民的正常生活，也影响着城镇的整体形象，并且其工程涉及的范围较广，因此，加强城乡建设中的城镇排水工程是一项重要的工作，为了保证城镇排水工程施的质量，加大施工力度，就需要对排水工程的施工过程进行管理，优化和改善施工质量与施工安全。
一、城镇排水工程的施工管理在城乡建设中的重要性
在城乡建设的过程中，施工管理越来越受到人们的重视，有效的管理使工程的各方面直接受益，能够达到令人满意的程度。
第一，对城镇排水工程施工进行管理可以降低城乡建设的施工风险。风险管理是施工管理中的重要内容，它可以大大有效降低一些不确定因素对工程产生的各种损害；第二，加强施工管理可以有效提高城镇排水工程的施工效率。城乡建设的施工管理提供了一系列沟通管理、人力资源管理的方法，可以加强各施工企业的合作，提高工程项目工作人员的工作效率，进而提高工程项目施工企业的综合能力；第三，加强施工管理可以大大降低城镇排水工程施工成本。城乡建设施工管理中的资源平衡、资源优化、工作分解等一系列施工管理方法和技术的使用，可使企业优化资源的配置，特别是项目中的关键资源和重点资源，从而保证项目的顺利实施，有效地降低项目成本。
二、城乡建设中城镇排水工程施工管理所存在的问题
（一）排水工程的监理力度低
在城乡建设排水工程施工的过程中，监理工作起到了重要的作用。其中城镇中的排水工程大多都是由排水施工单位进行施工的，施工单位负责实施排水工程施工的具体事项，一些建筑企业将排水工程交由排水施工单位进行负责，然而企业监管部门很少亲临施工现场了解施工情况，从而忽视了对施工单位正确、有效施工的管理工作，施工单位为了提高施工进度，不重视施工质量，使施工现场出现偷工减料或其他不良现象，导致排水工程施工出现了很多违规作业的行为。同时，极大程度的降低排水工程的质量，施工现场也存在着很大的安全隐患。
（二）缺乏规范的管理机制
从目前的情况来看，我国城乡建设排水工程的建设单位，大部分都是当地建设行政的主管部门或者是一些授权单位，他们凭借着自身的全力，不按照基本的程序进行施工，同时忽视实施项目的法人制、工程监理制等，这样的情况普遍存在，严重影响了城乡建设排水工程施工管理工作的正常进行。因此，要保证排水工程施工的整体质量，就需要加强对施工环节的质量监管，监管过程中要建立起相应的规范性体制机制，避免因为一些单位凭借自身权利而不服从管理的现象出现以及一些权利的滥用。
（三）对排水工程施工的质量不够重视
排水工程是保证水正常的排出，避免水流向其他的地方而影响居民的日常生活。所以，保证排水施工的质量是一项非常重要的工作。然而在当前城镇排水工程的施工中，施工单位对于排水工程施工质量的重要性没有意识，仅考虑利益问题，却严重忽视了排水工程的施工质量。然而排水工程质量不好将会严重影响城镇的排水系统，排水系统在正常运作过程中出现泄漏、坍塌等现象的出现，不仅浪费企业资金还会给居民的日常生活造成不便。
三、对城乡建设中城镇排水工程施工管理的几点建议
加强城镇排水工程的施工管理，有助于促使施工过程中的每个环节都能够得到有效的控制和监督，提高排水施工的质量和施工的安全，从而为保证城镇有一个良好的排水系统做出贡献。
（一）加大排水工程的施工监理力度
工程监理的最主要工作就是核查城乡建设排水工程施工中出现的或有可能出现的影响工程质量及工程进度的问题，并依据自身累积的工程专业知识经验提出科学合理的解决方案，对于问题严重的施工工序给予警告或返工，依此来保障城乡建设排水工程质量的高水平呈现。
（二）编制施工计划，创新管理机制
根据工程的总体安排，在编制排水工程的施工计划时，一定要切记优先安排排水系统。优先安排排水系统，可以确保排水系统的畅通无阻，为主体工程施工创造条件，而且还可以使排水系统较早的具备排水能力，从而为施工现场的防洪、排涝发挥作用。另外，城乡建设城镇排水工程施工管理体系的构建要充分结合国内外的行业管理经验，并积极学习借鉴世界先进工程监理理念和方法，加以综合和整理，从而制定出符合中国城乡建设城镇排水行业具体情况的施工管理体系。
（三）加强施工质量管理
加强城乡建设城镇排水工程的施工管理，就需要加强对工程的施工质量管理。为此，总承包企业要对各施工企业的施工进度统一协调指导，各施工企业在同一时期内在各自承担的施工区域内完成施工任务。另外，还应对施工人员进行管理，通过定期对施工人员进行施工技术培训和争强安全施工意识宣传，不断提高够工作人员的施工能力和安全意识，同时采用奖罚分明的制度约束施工人员，使施工人员处于良性竞争，有助于提高排水工程的质量和施工人员的自身安全。
四、结束语
随着社会的快速发展，人们对生活质量的要求也越来越高，在城乡建设城镇排水工程施工的过程中，排水系统除了要满足使用要求外，更要注意提高其美观性与舒适度，这便给排水工程的施工提出了更高的要求。因此，为了提高城乡建设城镇排水工程的施工质量，就要加强排水工程的施工管理，完善管理体制，从而才能实现排水工程施工管理的科学化、合理化、法制化，进而改善城镇的整体环境，促进城乡建设的协调发展。
摘 要：当前，随着农村人口不断地涌向城镇，农村居住用地本应呈现下降趋势，但因城乡建设用地的快速增长，非但没有相应的下降，反而出现了城乡建设用地全面增长的局面，致使土地资源的供需矛盾日益突出。因此，在城乡建设用地结构现状及变化趋势分析的基础上，我们应从经济和社会发展的科学用地需求入手，合理地预测建设用地规模，从而不断优化城乡用地结构，促进社会经济发展。
关键字：城乡建设;用地结构;用地规划;管理
统筹城乡用地、优化城乡用地结构，既是节约和集约用地的重要途径，又是统筹城乡发展的客观需要。如何协调好经济发展、合理利用及保护有限土地资源的矛盾，已经成为土地利用总体规划必需认真研究的重要问题。本文结合城乡建设用地规划的特点与展望，针对城乡建设用地的规划管理进行了研究与分析。
一、目前我国城乡建设用地规划的特点与发展前景
（一）城乡建设用地规划的特点
1、用地结构复杂。城乡结合包括了很大一部分的工业用地，例如乡镇企业以及各种形式的私营企业办公用地以及厂房用地等。其中有很大一部分是由于土地权属的关系复杂，即使土地资源闲置也很难有效利用，这是限制其发展的一大顽疾。
2、有效利用土地。当前由于农村地区产业结构发展比较快，以及国家对农政策的调整，农田集体承包情况已然变得很普遍，大部分农民采取将口粮田集中起来交由部分承包者经营，而自己更多的从事三产经营或者去大城市打工等，因此大量农用地资源可以更有效分配，如果条件合适，完全可以转化成建筑用地。
（二）城乡建设的发展前景
现在城市的发展空间越来越小，人口膨胀，建设用地的紧张和交通的拥堵等等原因已经制约了城市经济的发展，而且在一个区域仅靠大城市带动的区域非常有限了。在一个区域、一个省，其经济情况如何更重要的还是要看城乡的指标，若有更多的城乡能发展壮大起来，那么，这个城市整体就发展起来了。而且现在我们的城乡建设还处于非常初级的阶段，城市功能、城市基础设施配套、包括城市建设应该说处于刚刚起步，另外大多城乡土地也没有得到充分的利用，但是现在的土地建设资源能发展的主要还是在城乡，因此它的发展空间非常巨大。
因为我们要发展农村，农村所依赖的不管城镇化，农村的资源，农村的市场都要依靠城乡，我们又为大城市提供产业链下转移发展空间，因此城乡建设就是承上启下的经济发展的区域。
二、目前我国城乡建设用地规划管理的现状
随着近年来城乡建设的不断发展，作为国家战略安全重要组成部分的耕地资源也在不断减少，因此，耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重的威胁。
（一）用地的规划管理不到位
就集体建设用地使用权的流转和流向管理而言，使用权流转是不可阻挡的社会现实，然而随着《物权法》的颁布实施，农村集体建设用地使用权以作为农民用地物权而受到法律保护，并且允许继承、转让、抵押等依法流转。但是需要指出的是，农村集体建设用地使用权流转和流向还没有可操作的具体规定，社会监管体系还不完善，管理仍然还不到位。
（二）用地的规划管理严重滞后
有些乡（镇）农村建设用地规划已经二十多年没有修编，原有规划还是计划经济条件下的产物，过时的规划已远远不能适应市场经济条件下的农村发展，更谈不上优化城乡用地结构和布局，城乡建设用地规划管理的严重滞后影响了城乡建设的步伐。
（三）用地的规划管理监管不力
在城乡建设的过程中，其中用地不规范、违背规划用地的现象时有发生，再加上地方政府以及相关园林、城市规划部门等协调不够，致使城乡建设的用地规划管理缺乏横向的监管体系，以及执法监督还不到位。
三、加强城乡建设用地规划管理的措施
（一）优化城乡建设的用地结构
城乡建设的推进必然带来城市用地需求的增长，必须正确把握城镇化发展形势，适度引导城镇建设用地的增长。在强调区域协调发展的同时，必须坚持“有保有压”和“非均衡发展”原则，优先保证重大工程及重点区域的用地需求，引导形成合理的城镇体系和村镇体系，落实城镇建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩的政策。
（二）健全用地规划的管理体制
严格土地管理，完善土地制度，是确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。将农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道[7]，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管制的前提下，允许农村土地流转，从而统一城乡土地市场。
（三）完善用地规划管理的考核机制
政府在土地利用上的指导思想和行政行为，直接影响着土地的利用效果。因此，要完善政府领导的考核机制，就要把项目投资和土地出让价格、项目开工时间及企业投产时间作为考核招商业绩的主要内容。
四、结束语
城乡建设的用地结构是一个随时空变化而变化的动态过程，为进一步推进城乡建设用地规划管理，我们就需要结合适应土地管理的要求，逐步树立、落实可续发展观的理念，建立土地信息管理系统，加强用地规划管理的制度创新，从而才能确保我国城乡建设用地规划管理的顺利进行，实现社会经济的持续、健康发展。
摘要：城乡建设用地增减挂钩政策是国家为了缓解土地利用紧张状况、加快城镇化进程而出台的一项重要举措。该政策实施以来，在发挥积极作用的同时也暴露出各种问题，尤其是对农民权益的侵犯，“农民被上楼”、农民被剥夺其土地产权等现象愈演愈烈。因此，我们需要及时采取积极有效的措施保障农民合法权益，以更好地发挥该政策的作用。
关键词：增减挂钩 农民权益 问题 对策及建议
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
城乡建设用地增减挂钩政策的实施，有利于促进城乡统筹、新农村建设和耕地保护“三位一体”的程序一体化建设；有利于促进经济社会可持续发展。然而，在该政策具体实施过程当中，暴露出诸多问题，例如指标分配缺乏依据，项目区资金落实困难，农村用地结构未优化，农民合法权益无法得到保障等。
一、增减挂钩与农民权益保护的关系
2011年12月26日，国土资源部颁布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》。该《通知》明确强调要切实维护农民土地合法权益，包括充分尊重农民主体地位、确保收益返还农村、加强农村集体土地权属管理等重要内容。
由此可以看出，在该政策的实施过程中，国家高度重视农民权益保护问题。而事实上，农民合法权益的保护也攸关该政策的成败。农民权益得到保障无疑会推动该政策的顺利实施，反之，则会从根本上阻碍该政策的推行；因为增减挂钩政策离不开农村土地、离不开对农民合法权益的干涉。
然而，该政策在实施过程中引发了一系列侵犯农民权益的问题，如农民“被上楼”、“强制拆迁”、“暴力拆迁”所引起的恶性群体性事件等，违反了增减挂钩政策的初衷，也影响了社会的和谐与稳定。
二、侵犯农民权益的具体表现形式
首先，未经农民同意强拆强建，强制实行增减挂钩。国土资源部颁布的《通知》明确规定充分尊重农民主体地位，尊重农民意愿；旧房拆迁、新居建设等必须征求农民意见，在农民的参与和同意下开展增减挂钩；严禁强拆强建，严禁强迫农民住高楼。但是在实践当中，由于土地财政的利益驱使，政府往往忽视农民的利益，强拆强建，因暴力拆迁所引发的自焚事件也是频发不止，甚至引发了一连串的流血事件。而政府以增减挂钩的名义争取更多的集体土地，将土地出让来招商引资，甚至从中谋取非法利益，以牺牲农民的利益为代价使得土地成为政府财政的重要来源。
其次，擅自开展增减挂钩试点，擅自扩大增减挂钩周转指标规模。对挂钩试点资格的取得，《通知》指出，未经国土部批准，不得以各种名义擅自开展增减挂钩和建设用地置换活动。各地开展增减挂钩试点的范围和规模，必须严格控制在部下达的年度增减挂钩指标规模之内，严禁擅自扩大增减挂钩指标规模或循环使用计划指标。然而在一些地方存在着这样一些现象：政府由于没有挂钩指标而无法得到上级拨付的补偿款，农民拆了房之后因无法得到补偿或者补偿标准低无法盖起新房；拆了房的地不复垦为耕地，转为建设用地又没有增减挂钩指标或审批等一系列非法行为。这些行为实际上剥夺了农民基本的居住权以及获取土地收益的权益。
再次，农民“被迫上楼”，给农民的生产生活带来极大的不方便。一些地方以“增减挂钩”的名义过度实施拆村运动【1】，使得很多农民被迫集体上楼，这无疑侵犯了农民的居住选择权以及对土地的收益权等。此外，农民“上楼进社区”也就意味着农民上田路途拉长，多数大型农机械无地可放，生活成本大幅度增加，额外的用水、用电、取暖等开支给农民带来很大的负担，生产方式和居住方式严重脱节【2】。加之配套的公共设施的建设和维护无法得到保障，从农民的角度来看，是对农民权利的损害。
此外，擅自剥夺农民的土地产权，侵犯农民土地上的利益。根据我国《物权法》、《土地管理法》等的相关规定，农村土地产权包括宅基地使用权、自留地（自留山）使用权、农用地承包权、农村集体建设用地使用权等。国家行政学院社会和文化教研部副教授、社会学博士张林江认为，“农民进城有很多种方式，不应该与土地的产权挂钩。但是现在一些地方的做法是逼着农民进城，通过居住集中、耕作集中等方式，要收走农民的土地产权，或者要用城里的社会保障等福利来美其名曰‘换走’农地的土地产权。这事实上都是用所谓的表面合理理由来‘剥夺’农民，其目的不是‘利民、福民’，而是彻头彻尾的‘剥夺’。”【3】
三、保护农民权益的对策及建议
第一，充分尊重农民意愿，提高农民的参与热情。《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》明确规定开展增减挂钩试点，必须充分尊重农民意愿；项目报批时，必须附具征求集体组织和农民意见情况、听证和公示相关材料，做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意。
因此，地方政府在增减挂钩政策推行过程中，应当保持中立状态，应当积极“引导”而非“主导”，不能为民做主，更不能替民做主，要充分尊重农民群体的话语权，从决策做出之前到决策的最终执行整个过程都要有农民的参与。比如，在做出决策之前，决策机关要保障农民的知情权，及时将决策告知受影响的农民，使农民能够有充足的时间评估决策实施对其可能造成的影响，以便决定在决策制定过程中应秉持的立场。在决策过程中，重视农民的参与权，对农民的意见充分考虑，科学决策、民主决策。在决策的执行过程中保障农民的监督权，同时对那些有损农民利益的土地整治行为，要为农民提供诉求渠道，赋予农民应有的救济权利【4】。只有这样，才能够保障农民的根本利益，同时赢得农民的拥护和支持，减少政策执行的阻力，提高执行效率。
第二，严格规范政府征地制度，减少强拆强建，促进增减挂钩健康发展。在增减挂钩政策实施过程中，有些政府为了利用土地获得更多的财政收入，违背农民意愿强拆强建，强制征地，以致政府与农民矛盾尖锐。基于此，政府应当减轻对土地的依赖，严格依法征收农民土地，避免强制拆迁等非法现象。
对于征地制度，根据我国《宪法》等规定，只有当国家处于紧急状态，为了国家和社会整体利益时才能征收个人财产。因此征地制度是在非常状态下的非常做法，而在当今市场经济的背景下，一切产权的流转都应当通过交易来实现。在增减挂钩政策实行过程中，应当扼制政府依靠其垄断的土地征收权在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地的现象，政府征地最终应当回到合理协商、公平交易的市场法则上来，只有这样才能够实现公平的价值理念，才能切实保障农民的合法权益，促进增减挂钩政策的健康发展。
第三，制定科学的补偿标准，完善政府问责机制。针对“拆旧”之后农民无法及时得到政府的补偿或补偿标准不合理以至农民没有住房的问题，挂钩项目的实施首先必须遵循“先建新、后拆旧”的原则。在此基础上，政府应当制定科学合理统一的补偿标准，综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据【5】，使得每位受政策影响的农民都能够得到合理的补偿，切实保障农民的住房问题，有效减少不公平不合理的现象。
此外，政府应当强化依法行政，以维护农民的根本利益为出发点，做好维护社会稳定工作。针对一些政府以“增减挂钩”为名从中牟取私利的行为，应当设立强制性措施和严格的问责机制，明确具体的责任承担者，严格追究相应责任人的责任，规范政府在增减挂钩政策施行中的行为。
第四，建立健全配套设施，方便农民的生产生活。政府应当赋予农民自主选择居住方式的权利，对于“已经上楼”的农民，政府应做好社会保障工作，集中解决好农民的基本生活问题，比如居住供暖问题，污水、垃圾的排放问题，新增公共设施的建设以及维护运转问题等【6】，以方便农民的生产生活为基本宗旨，明确相应的责任承担主体，实现资源的优化配置。
第五，明晰土地产权，重视土地权属的保护。在农民安置过程中要规范土地权属调整，保障失地农民的利益。在土地权属的调整上，要坚持依法原则，等质等量置换原则，公开、公正、公平、自愿的原则【7】。
政府应当给予农民完整的土地产权，将宅基地使用权及其上的房屋所有权交由农民自主处置，改变有些地方施行的“脱掉旧三件、换上新五件”（农民用身份、宅基地、土地交换来城里的社保、养老等）即所谓的身
[摘 要]城乡建设切实关系到广大社会群众的切身利益，对社会管理和社会稳定影响重大。随着城乡建设的大规模开展，旧城改造、新区开发、新农村建设等大批市政工程取得很大成效，但同时，违章建筑增多、拆迁难度加大、房价上涨过快、集中供热矛盾尖锐等关系民生的社会问题也成为城乡建设中不可小觑的矛盾焦点。本文针对城乡建设中的社会管理问题进行分析。
[关键词]城乡建设；社会管理
引言
城乡建设对社会和谐及稳定发展具有重要作用，近年来，城乡建设规划步伐加快，但每一个城乡发展情况不一样，必须根据实际情况，做出相应的判断，实现城乡合理规划，把握、处理好城乡建设与发展中的各类矛盾与问题，坚持科学发展观，围绕加强和创新社会管理这一核心，采取维护社会和谐稳定、推动城乡经济的发展的有效措施，从而充分体现城乡建设部门对社会管理与发展的职能。
一、城乡建设中社会管理焦点问题
（1）规划与建设的问题
城乡规划的实施者是政府部门，因此城乡规划的前提是符合基本法律法规的要求，并在此基础上实现资源的合理利用。城乡规划对资源的合理配置不仅体现在对空间布局形式的规划上，同时对人口密度，经济发展和城乡未来经济蓝图也有很大的调控作用。合理的城乡规划能够帮助城乡建设达到最优化发展，促进城市的可持续发展。但目前，城乡建设规划及实施中存在诸多问题，城镇乱挖乱占、乱搭乱建，规划空设，不按规划建设，只按领导意图建设的问题仍然存在，重复拆建，资源浪费，城镇建设标准不高、规模发展缓慢、环境污染严重，“零、散、乱、差”成了制约城镇建设的症结，规划建设与管理的执行不力，致使设施服务条件改善不大，相应引发了一系列社会问题和群众矛盾，导致城乡建设的规划实施受阻。
（2）公众参与问题
随着民主法制的发展，公众参与城乡规划管理执法已经成为新行政执法形势下的必然趋势，公众参与城乡规划的制定、审批和实施是行使宪法赋予人民的权利，可以更好地促进民主思想形成民主意识，建立公众和政府对话的窗口，让公众了解城市建设，增进民众支持和理解。但是目前城乡建设中社会公众管理的主体仍只限于政府，政府以行政手段直接对城市建设进行干预，由于社会、经济和政治等问题的复杂性，很难对相互矛盾做出裁决。而且公众参与城乡建设缺乏相应的渠道和法律机制。政府实施规划方案未征求当地居民的意见，对于公众产生的意见往往采用行政手段服众，这样就很难实现公众与政府平等对话的机会，城市建设缺少民主的监督机制。
（3）拆迁及住房保障问题
拆迁问题关系到城市建设的发展和城镇居民的切身利益，如不妥善解决，必将影响正常的生活秩序和社会稳定，成为经济发展和城镇化建设中的障碍。而住房是人们最基本的生活需求，住房问题是重要的民生问题。人人享有适当的住房是城市住房建设的主要任务，也是城市住房建设追求的目标。城镇房屋拆迁政策性强，影响面大，是政府经济建设中所面临的争议最大、纠纷最多的一项工作。由于一些单位拆迁补偿安置不到位、拆迁程序不到位，造成因城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，影响正常的生产生活秩序和社会稳定。居民住宅建设是一直受到党和政府的高度重视，其被视为社会发展的主要拉动力之一，但是应当看到，目前城镇住宅紧张，仍然是一个比较突出的问题。
（4）公用服务管理问题
道路及排水设施、供水、供热、物业服务等公用事业管理直接关系到社会群众的切身利益，是社会管理重要内容。近年来，随着城乡基础设施不断完善，但是“重建设轻管理”的问题还没有彻底解决，设施损坏及维修不及时，直接导致城镇服务水平不高。同时，为了实施集中供热，政府采取招商引资对城市供热实行市场化动作，所引发社会问题及稳定风险已突显。
二、解决对策
（1）完善城乡建设规划信息化体系，提高城乡建设规划管理水平？
扩大城乡规划强调规划中的多视角切入。多视角切入不仅可以从多元因素考虑规划的合理性，同时也能够切实统一多学科的与多价值观之间的合作，从而为规划提供更宽广的思路和更科学的规划方法。这需要完善的城乡建设规划信息化体系作保障，即要整合应用数字化规划，使用三维仿真技术，提高城乡建设规划决策的科学性。在城乡规划管理系统层次上，应加强与数字管理、数字监管、土地监管、数字房产、数字执法、数字规划等信息化系统相互融合。三维仿真技术应用城乡建设规划信息化管理，不断提高信息化管理效率，但随着仿真系统的不断扩大，也会出现一些问题，所以应合理应用，努力发挥其在城乡规划中作用，使得城乡建设规划逐渐完善。另外城乡规划影响到城乡发展中的经济发展、伦理建设、生态环境、空间布局等各个方面，若单纯以规划的角度进行城乡规划不仅不能够统筹城乡建设全局，同时这种狭隘的规划思路也会影响到城乡的可持续发展，另外制定城乡建设规划要重视各部门之间的利益协调。
（2）提高公众参与
实现公众与政府之间的平等对话，协调好公众参与城市建设，需要从相关制度和法规入手，建立相应的机制以及完善相关的法规、提高民众参与意识等来更好地实现公众参与城乡规划和城市建设中来。其一，公众参与需要受到规划内容影响的公众参加到规划的编制和讨论中来，规划部门要建立相应的机制来听取市民的意见，这是公众参与规划行为重要的组成部分。而政府则应当努力做好规划咨询以及规划听证等相应制度的完善。公众参与作为主要的社会力量，在现代社会发挥着越来越重要的作用。要高效地实现城乡规划监督，还需要进一步完善公众参与制度。其二，提高公众参与意识，同时拓宽公众参与管理的渠道。要实现公众参与城乡规划，每位公民都要了解规划、懂规划，这样才能更好地监督规划的实施，所以需要公民提高规划意识，了解规划的知识，提高参与规划的能力。
（3）强化公共服务
城乡建设部门承担着直接关系人民群众切身利益，涉及社会管理的保障性住房、物业管理、供水、集中供热及建设市场秩序等公共管理工作，因此，一定要强化公共服务。一是加快住房保障体系建设。强化政府责任，调动社会各方面力量，多方筹措资金，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区和农村危房改造，大力发展公共租赁住房，特别要进一步健全廉租住房制度，合理确定廉租住房保障标准，健全廉租住房保障方式，遏制房价过快增涨，缓解群众住房问题。二是推选文明拆迁。以贯彻执行新颁布的城镇房屋征迁法规为契机，大力实施文明拆迁，着力维护各方主体合法权益。要牢固树立科学发展理念，工作中既要考虑城市建设发展的需要，更要考虑群众切身利益的维护；既要坚持依法征迁，更要倡导有情征迁、和谐征迁；既要严格执行征迁政策，确保公平合理，更要顾及社会困难群体，体现“以人为本”工作理念，让被征迁群众率先享受城市建设成果。
三、结束语
随着城乡建设规模的不断扩大，城乡规划及建设中逐渐暴露出来一些公共管理问题，这些问题成为阻碍城乡建设进一步推进的焦点，必须建立完善的城乡规划建设信息化体系，扩大视角，制定合理的规划，同时提高民众参与度，以增进民众的支持和理解，还要强化公共服务，推选文明拆迁，加快建设住房保障体系，从而充分发挥城乡建设效能，推进城乡一体化。
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