时间：2022-04-09 09:05:04
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一、江苏昆山模式：集体土地流转的三集中、三置换、三大合作
1、主要做法。昆山通过深化农村集体土地的流转，逐步推进工业化、城市化和农村现代化，在空间形态上使“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”，在具体操作中，提出了：（1）以“三集中”优化土地资源配置“。三集中”，一是工业向规划区集中，通过“退二进三”、或“退二还一”，进行异地置换。二是农业用地向规模经营集中，鼓励组建土地股份合作社，发展规模现代农业。三是农户向新型社区集中居住，宅基地换房进城进镇、或就地集中居住。（2）以“三置换”更好保障农民权益。“三置换”，一是将集体资产和个人经营性资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权；二是将土地承包权、经营权置换成土地合作社股权或置换基本社会保障；三是将宅基地使用权及住房所有权置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二三产业用房和股份合作社股权。（3）以“三大合作”巩固富民强村根基的思路。“三大合作”包括社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作社，农民专业合作社又包括富民合作社和劳务合作社。截止2011年，昆山市新增农村集体建设用地近3万亩，有效解决了项目用地问题，农村土地流转率达92.8%。2、昆山集体土地流转的主要经验。（1）科学规划成为集体土地利用和开发的基础。提出了“分片发展、城市全覆盖、大区域联动”三个新理念，将市域看作一个城市整体来统一规划，逐步形成了城市总体规划—分片区总体规划—各镇总体规划—村规划的编制体系。（2）通过多种途径建立农民的多重保障。昆山市积极探索建立了“土地换保障”的办法，农民有稳定、持久的生活保障是开展农村土地流转顺利推进的关键。（3）通过股份合作，保障农民的土地权益。开展土地流转的一个重要环节是如何合理的分配土地所产生的增值收益。富民合作社、土地股份合作社、社区股份合作社，是昆山在土地流转中确保农民的土地权益，实现农民共同富裕的主要载体。目前，该市已累计组建农村新型合作经济组织462家，其中社区股份专业合作社132家、农地股份专业合作社123家、农民专业合作社59家、劳务专业合作社2家、富民合作社146家，累计入社农民10.3万户。农民走上了“家家有物业、户户有资本、人人有股份”的共同富裕之路。
二、对我国现有集体土地流转模式的评价
广东的集体建设用地流转具有明显的自下而上性。它首先在南海、中山、东莞等地，由农民集体自发进行。2011年9月13日，广州市政府《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》，意味着广州市集体建设用地流转走向合法化。但是，广州市集体建设用地进入市场的限制条件是：不能用于开发房地产和住宅类项目，一旦违反或者没有按照批准的用途使用集体建设用地，视同违法处理。广东南海的土地股份合作制模式，不仅承认了土地在农业用途时农民对土地具有收益权，而且还承认了土地在用做非农业用途以后农民有权享有土地的增值收益，既延伸了在农村土地承包制下农民对承包的土地拥有长期而有保障的土地权利，也使农民的土地承包权因为新的收益形式和更高的收益而得到进一步的加强。但是，只有开发项目取得成功才能增强保障能力，否则会使农民得不到保障。因此，开发性安置模式能否取得成功，关键在于如何选择开发项目。从经验看，必须选择市场风险比较小、资金收益比较稳定的项目，除此以外还要考虑与工业区建设、城市功能相配套的开发项目。成都模式的土地流转，在土地集中经营过程中，农村集体经济出现了大范围复苏，“三个集中”的同时实施了农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发。成都模式重点解决“钱从哪里来”“、人往那里去”和“地该怎么用”的问题，将产业、土地、农民一体规划，协调推进。以工业化推动城镇化，以工业化、城镇化推动农业现代化，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，大力推进城乡一体化，加快新型工业化、农业现代化和新型城镇化进程。以政府引导或直接投入的土地整理集约利用换取产业和资本支撑，以产业和资本支撑换取农民就业与转移，以保障覆盖和已有的转移促进农民放弃土地，最终实现“三个集中”。
成都将项目带动、土地整理和政府支持作为引导土地流转的推动因素，最终促成农民落地转移，以解决“人往何处去”的问题，这构成了成都市城乡土地流转的基本发展模式。成都市2007年出台了《集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，主要涉及了产权代表界定、集体建设用地整理和储备、流转管理、宅基地流转和地价收益管理等方面内容。逐步探索集体建设用地直接向土地一级市场靠拢的办法，让农民享受到土地发展权带来的收益。在昆山的三种农民合作社中，土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。城市化和工业化的过程，实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产，有利于农民共享土地要素增值收益。维护农民的这种资产权利，政府要做的是制定相关规则，并加以实施和保护。农民要行使土地要素的定价权，集体合作是一种必要的制度保障。在昆山的三种农民合作社中，处于核心地位的因素是农民对于土地的法定权利和农民的集体成员身份。采用合作社可能是现有制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求，又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。从以上集体土地流转模式可以看出，在发展土地市场的过程中，上述地方都坚持了土地土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国土地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国新型城镇化的必由之路。从现有农村集体土地流转的实践探索中可以发现，农村集体土地股份合作制是目前普遍能够容易接受的土地产权实现形式。在各地已经出现的股份制模式中，广东南海和江苏昆山的股份制模式最为成熟。在农村集体土地流转实践中，传统集体产权制度采取了股份合作制的形式，能够有效地保证农民在土地流转中的收益份额，减少传统的集体产权制度下讨价还价的成本。农村集体土地股份合作制作为农村集体土地产权的一种制度创新，是协调各相关利益主体的利益实现机制，有其内在的生命力。在新型城镇化过程中，农村集体土地流转要以股份合作制产权变革为契机，结合区域差异化特征，走农村集体土地产权多元化制度变迁模式。这样，农民除了农业收入、工资收入、出租土地和房屋的租金收益及经营性收入外，每年还可以额外获得来自于集体经济组的股权分红，农民既分享了城镇化的成果，又实现了收入的增长。因此，农村集体土地流转，应该成为进一步增加农民财产性收入的重要途径。
三、进一步推进我国农村集体土地流转的主要途径
（一）开展集体建设用地集约利用工作，实现城乡土地资源合理衔接土地市场已经成为要素市场中不可或缺的重要组成部分，两大要素市场的对接集中在了城乡土地市场的有效对接方面。虽然土地制度作为国家稳定的基石，不许动摇，但是，可以在城乡土地制度之间寻找合理的结合点，进行适度的制度创新。城市和农村建设用地在功能定位和利用方面，存在很大的共性和互补性，必将在新型城镇化协调发展中承担共同的任务。为了提高农村集体建设用地利用效率，把原先闲置、浪费的集体建设用地腾退出来，用作城区产业转移和功能疏解需要的建设用地，这样就增加了建设用地的有效供给，成为在不突破城乡建设用地指标总量的前提下，最实际和最有效的选择。在土地资源有限的条件下，没有其他更好的选择。通过体制机制创新，允许农村集体建设用地根据市场规律，通过适当的流转模式，充分融入城市建设中去，实现农村集体建设用地的高效集约利用，从而在城镇化发展过程中发挥关键性的杠杆作用，已经成为未来实现新型城镇化发展目标的重要突破口。虽然目前宅基地指标紧张与空置现象并存，但是，由于宅基地涉及农民基本居住权利，谨慎开展宅基地集约利用工作，可在近期内先探索宅基地集约利用和自愿有偿退出机制，在适当区域开展试点。在村民自愿前提下，进行宅基地集约利用，减少宅基地空置，将节约出来的宅基地用来集中开发建设。在试点成熟的基础上，积极建立宅基地股权化的退出机制，从制度上解决宅基地空置与指标紧张并存的困境。远期来看，可以将农村宅基地审批与宅基地集约利用、村庄合并、农民住房保障等问题统一纳入城乡住房保障系统，既能缓解城乡建设用地紧张的局面，又能实现土地的有效利用。十八届三中全会提出：审慎稳妥推进宅基地流转，宅基地不能买卖，经过批准，在法律授权的条件下，可以进行试点。目前完全放开宅基地流转还不适合，可以采取逐步试点、逐步完善的办法，退出后的保障和安置一定要全面到位。
（二）创新和完善农村集体土地流转的体制机制在我国农村集体土地流转过程中，必然带来集体土地权属关系和土地利用结构的变化，实现集体土地资源在流转中的优化配置。这种变化，本质上是农村集体土地财产所有权实现形式的变化。一般来讲，农村集体土地流转体制机制的创新，直接带来农村集体土地权益的变化，表现形式主要有以下几种：1、通过货币补偿的形式实现集体土地权益。通过征地补偿，农民的土地资产转变为货币资产，这种货币化的土地资产仍然是农民的集体资产，其处置方式通过两个途径：（1）在集体成员中分配，集体经济组织在城镇化进程中解体，农民以个体的形式转变为市民。（2）城镇化以后，进一步转化为经营性固定资产，并且通过产权制度改革在集体经济组织中股权化，使农民在城镇化以后仍然拥有经济的组织载体和财产支撑。2、集体土地权益直接转化为土地股权。农民承包的集体土地在没有被征用的情况下，也可以直接股权化，例如集体的产业用地，其使用权可以转变为某种形式的股权，农民的土地承包权也可以转换为农业合作社的股权。3、把集体土地权益置换为社会福利。可以置换为城镇的社会保障，现在征地补偿的一部分用于转换为居民的这部分村民的社会保障，这就是土地权益转换的一种途径。集体土地的其它用益物权，例如宅基地的使用权，可以置换为城镇住房，也可以置换为异地的宅基地。4、农村集体土地的承包权置换为土地的收益权。农民的土地承包权，可以集中流转到乡镇土地流转信托中心，农民定期领取土地收益。农村集体土地承包权确权，采取确权确地、确权确利、确权确股三种形式，其中确权确利就是这种转换形式，农民自己不再经营土地，但是土地承包权没有失去，仍然可以凭借土地承包权取得土地收益。
（三）通过农村集体土地流转为集体经营性建设用地入市准备条件十八届三中全会决定提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。十八界三中全会决定中提出的提高农村土地价值，更多是针对农村的集体用地。早在十七届三中全会已经提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，不过十八届三中全会公报中去掉了“逐步”一词，具体文件出台时还会适当加以限制，不会一步到位。早在十七届三中全会就提出了两个鼓励：鼓励农村土地向专业大户和家庭农场集中，实现规模经济；鼓励工商资本参与农村土地流转，但是一定是有限制的，用途上的限制和准入上的限制，甚至会有监管。2013年中央一号文件明确指出：在充分保障农民现有土地承包关系稳定并长久不变的前提下，坚持自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励支持农村承包土地向专业大户、农民专业合作社和家庭农场流转，发展多种形式的适度规模经营。同时也提出，用五年时间完成农村土地的确权颁证工作。农村集体土地流转之所以受到关注，主要原因在于土地作为农民拥有的最有价值的资产，不仅具有资源的稀缺性，而且还具有巨大的增值空间。农村集体土地流转涉及到农户、农村集体经济组织、地方政府等多方面的利益，因此，农村集体土地流转过程中合理的利益分配是农村集体土地有序和顺利流转的关键。需要对集体土地流转过程中各方的权利和利益有准确的认识和判断，在充分保证农民利益的前提下，科学地制定相关的制度和措施，通过农村集体土地的合理流转，充分发挥农村集体土地资源的市场价值，既保障新型城镇化的顺利进行对土地资源的需要，又为农民谋求最大化利益。
（四）通过破解制度瓶颈，以更综合的视野来设计农村集体土地流转模式应该一方面联系城乡一体化背景，一方面联系新型城镇化、工业化和农业现代化进程，通过推动农村集体土地流转来统筹城乡综合配套改革，不仅致力于打破城乡分割体制，也要实现农村集体土地开发利用与城镇化、工业化和农业现代化的良性互动。在新型城镇化过程中，通过农村集体土地流转，破解经济发展的土地瓶颈，确保社会经济稳定发展的同时，吸引工业和城镇的资金与技术转移，促进新农村建设，推动农村生产和生活服务设施的集中改造，引导和扶持农村产业发展与农业规模化、产业化经营，提高农业与农村发展的内生动力，促进农民增收，破除“三农”困境，推动新型城镇化发展。通过推动农村集体土地流转，既促进传统农业向现代农业转变，又为产业升级和城镇化转型提供新的动力和基础。破解经济发展的土地瓶颈，核心是改变土地政策的二元分割格局，实行集体土地与国有土地的同地、同权、同价。在农地产权的实施中，始终面对集体所有制的挑战。
目前，在很多地方，农村集体土地流转都处于非法状态。虽然早在2002年安徽芜湖就开始了农村集体土地使用权流转试点，但目前也只有广东颁布了关于农村集体土地流转的地方条例。与其默认非法状态的普遍持续存在，不如在制度层面尽早取得突破。虽然这些年一再强化农户使用的权能，但农村土地转让权能却在滞后，农民土地财产权利的保障和实现仅限于农地农用，使农村集体土地被排斥在工业化和城镇化之外。因此，必须找到既能向工业化和城镇化高效配置土地，又能实现城镇化健康发展的途径。加快推进集体建设用地流转，支持集体经济组织通过出租、土地入股、合作开发等方式，参与城乡产业项目开发；探索农村集体建设用地使用权抵押制度，支持引导金融机构创新集体建设用地贷款抵押方式，允许农村集体经营性产业用地贷款抵押，赋予农村集体建设用地更加完整的财产权。而实现农村集体土地流转制度的突破与创新，加快农村集体土地流转无疑将会成为这一途径的主要内容。十八届三中全会后，希望对农村集体土地在以下几方面取得突破：一是逐步缩小征地规模和征地范围；二是打破目前分割的城乡二元建设用地制度，让城乡建设用地能够同地同权同利；从土地制度上体现公平与正义。三是农民承包的土地能够获得抵押权、处置权、转让权，为增加农民财产性收入提供产权上的准备。因为，产权不清、归属不明的现行农村集体土地产权制度影响效率、平等和稳定的目标，如果不改，要打造中国经济制度的升级版将非常困难。
作者：王朝华单位：北京市社会科学院经济所
【摘要】80年代后期以来，农村集体土地使用权流转在我国广大农村悄然兴起。土地流转是我国农村家庭联产承包实践的产物。它不仅解决了农村土地撂荒等现实问题，而且推动了土地规模经营，加快了农村经济的发展，把农业向现代农业推进。目前我国农村土地流转达到了一定的数量规模，流转形式也较多，但土地流转是一新生事物，它的实践和运作中还存在一些问题。针对农村土地流转实际问题，本文从更高层次提出了解决对策。
【关键词】土地使用权土地流转原因规模经营问题
1978年，发生在安徽凤阳的“小岗试验”，点燃了中国农村改革的导火索，一种崭新的经济制度——农村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革历程已经证明，农村土地承包制的全面推行，从根本上改变了中国农村的面貌和中国农民的命运。随后农村家庭联产承包写进了《宪法》。从上世纪80年代后期开始，农村集体土地使用权流转在全国悄然兴起，很大程度上又巩固和促进了家庭联产承包制，加快了农村经济的发展。现在国家把农村集体土地使用权的流转写进多部有关法律，确立了我国农村土地流转的法律地位。因此，有人把土地流转比作又是一次土地革命――中国第三次土地革命。
一、土地流转的原因
我国农用土地的流转开始于1985年，先是沿海一些发达地区悄悄萌芽了承包土地经营权的自发性流传，进而向内地蔓延，从自发流转发展到有顺流转，至今已有18年历史。农村土地流转的真正原因是农村生产力发展的结果。从农村实行联产承包责任制后，农村劳动生产率有了很大的提高，出现了大量的富余劳动力，农村劳动力转移人数逐年增加，同时农业比较效益低，农民弃田打工；从另一方面看，农业发展一定的程度需要土地规模经营。土地承包中遇到了一些新的问题。在这种背景下，为了适应农村生产力的发展，土地流转在一些地方悄悄兴起。它是我国农村在家庭承包制度的基础上的一项重大制度创新。具体的原因如下：
1、为解决农村的实际问题而发生土地流转。农村承包土地经营权之所以发生大规模的流转，在很大程度上与中国农村的现实危机有关。农产品价格持续低迷，而用在种子、化肥、农药和灌溉用水等生产成本有增无减，农业税费却居高不下，使得种田效益十分低下，一些地区承包土地甚至成了“亏本买卖”。在城市和沿海劳动力市场开放的情况下，农民纷纷外出打工。打工收入比种田收入高得多，如安徽一个同等劳力在家种地的纯收入只有外出打工（约4000元）的1/4～1/3。打工收入已成为家庭收入的主要来源，一定程度上弱化了农民对土地的依赖程度。如此情形之下，承包地被不少农民视为“负担”，他们不愿再种田，有的农民全家踏上进城打工、经商谋生道路，大量土地因此撂荒。正是在这种背景下，让土地流转到愿意种田的人手中，就成了解决土地撂荒危机的必然选择，在不少农村地区，这是促成承包土地经营权流转的原始动机。
此外，非农产业和农业生产结构调整，要求土地连片集中高效；工商企业、“三资”企业介入农业开发，要求有专业化、成规模的原料生产基地与之配套，以改变有效的技术服务不足的问题；等等；这些问题的解决导致了农村土地流转的发生。正是解决我国农村际问题，土地流转在我国许多地方兴起。
2、为土地适度规模经营，提高土地效率而发生土地流转。土地小规模的家庭经营必然导致农业的兼业化，兼业化必然导致土地利用率低，农业固定资产利用率低，工作效率低，农业生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高土地效率，必须走土地适度规模经营之路，要求土地适当集中，土地集中必须通过市场行为，即通过土地使用权合理流转使土地相对集中。世界银行一份研究报告指出：当人均GDP低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均GDP大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，我国大部分地区，特别是东南沿海地区，人均GDP都超过了1000美元。从国家的政策来看，国家在稳定农民长期承包土地权利的基础上，积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。一些地区，特别是发达地区或劳动力转移较多的地区，把土地适当集中，包给种田能手经营，取得了较多的经济效益。可以说农业适度规模经营是近年来土地发生流转的重要原因之一，也是未来现代化农业发展的方向。
3、国家的政策、法律促进了农村土地流转。我国农地使用权流转政策是十分慎重的，逐步放开的，土地流转是逐步发展起来的。农村集体土地使用权流转从自发到合理有序流转、从少到多，完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发，先后出台了允许土地流转的政策和法律、法规，使土地流转这一新生事物在广大农村发展起来，特别是农村劳动力转移较多地区和发达地区。1984年中央1号文件规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意由社员自找对象，协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定”。1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月七届人大常委会五次会议通过的土地管理法修正案也相应地在第二条增加了第三款：“国有土地集体土地使用权可以依法转让”。后来的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度的规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率”。1998年修订的土地管理法更简洁地规定：“土地使用权可以依法转让”。1998年10月党的十五届三中全会决定指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自主、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2001年12月，中央又专门出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》来引导和规范农村土地流转。新出台的《土地承包法》第二章第五节也规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转……”。这些法律和政策为农村集体土地流转提供了依据，在一定程度上引导、规范、支持和推进了农村土地流转。
二、我国土地流转现状及形式
据有关部门统计，截止2001年底，全国以各种形式流转经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%—8%，发达地区流转的耕地占承包地的比例最高县市达到20～30%，一般超过10%，内地流转的耕地占承包地的比例最高县市达到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流转耕地占全省耕地总面积的13.5%；福建省为10.7%；而青海省仅4%，安徽约5%。总的来看我国农村土地流转呈现五大特点：一是土地流转的形式较多，有的形式处探索试点阶段，以自由流转形式为主。二是大多数土地流转期限短，一般在3～5年为多。三是土地流转大多有偿。四是发达地区农村土地流转面积占总耕地面积的比例高于欠发达地区。如广东、福建、浙江流转的土地占总的承包土地比例都在10%以上，而内地省份平均都在5%左右。五是参与土地流转的主体呈多元化，除农户外，城镇居民、工商企业(包括外商企业)、科研机构、机关事业单位等也下乡租地、包地开发农业。
目前我国农地流转形式有以下几种：
1自由流转。它是在农户家庭间出现的自愿的流转现象，表现为三种形式：一是互换调节承包地。它解决部分农户生产作业区相对分散、不便管理的问题，通常由村干部作为协调中间人。二是代耕、代种、代收。代耕代种是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。解决了农村青壮年临时外出打工、家中无劳动力从事农业生产的问题。三是转包和转让，一些农户将家庭的生产经营转向从事第二、三产业或家庭重要劳动力外出打工抓收入，便把承包地的经营权转包或者转让给别人。转包和转让的对象多是亲朋好友或本地的种田能手。他们一般不讲究从承包地上再获得多少收入和粮食，只求自己的承包地不抛荒。这种形式通常由村干部、村组织作为见证人和协调人。转让建设用地使用权在发达地区较常见，占有较大比重。
2租赁倒包。这种形式出现于上世纪90年代中后期。农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地、荒山经营权，有规模地成片地开发土地、荒山资源，从事各项开发项目。经营方式主要有两种，一是租赁后请劳工生产，自己管理，自己经营。二是把租赁得到经营权后的耕地又倒包给本地的农民按规定的开发项目生产，自己给农民提供生产所需资金、技术和派住技术人员指导农民生产，生产出产品后按原订合同价格进行收购、销售。
3股份合作制。在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股，按股分红。这种形式不再拘泥于承包的简单转让、农户一次性获得资金，而是通常由政府引导，按照现代经营方式将土地承包经营权折股与其它生产要素结合，农民以股东身份与其它投资者共享收益、共担风险，以实现区域化和专业化生产。
4、抵押、托管、拍卖。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。托管是承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。托管期间原承包合同规定的权利义务可以由承包方履行，也可以在协议中明确由托管方履行。拍卖是经村民讨论同意，可将尚未承包到户的荒滩、荒水、荒地等资源，以竞标方式公开拍卖经营权，实行开发经营。
三、我国土地流转存在的问题
农村土地流转作为家庭承包经营制度的一种行之有效的实现形式，从整体上看发展方向是正确的，基本做法是符合中央精神的，实践也证明了它有效地提高了土地的经济效益，促进了农村生产力的发展，是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。但是，农村土地流转是一种新事物，在实际运作中还存在着一些问题。
1、存在土地强制流转损害农民利益的现象。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、土地流转机制不健全。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。
3、农民缺乏社会保障制约着土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口的，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此，农民始终是惦恋土地，将来还依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，而那时自己如果还没有由农民变成真正的市民，现在又不争取承包地，等于断了子孙财路，将来就后悔莫及。正因为将来的后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。
4、土地流转价格低廉制约着土地流转。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象（也称“倒帖皮”）。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。造成这种现象的原因是：一是农民种地不合算，一个劳动力种地获得收入的远远低于打工的收入。二是土地流动渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地使用权流转仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采到倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别，其运作程序相当复杂，特别是土地使用权流动涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。交易中心缺乏严重地制约了土地市场的发育。四是农民土地使用权流转价格淡薄。我国农村土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不象普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。由于土地在历史上没有可供参照的价格，且目前又没有完整的价格体系，从而导致农民价格意识淡薄。
四、促进农村集体土地使用权合理流转的对策措施
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权的合理流转，是农业的客观要求，也是符合党的一贯政策。要按照《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求，落实《农村土地承包法》，积极引导和规范土地流转，不断探索创新，促进其健康发展。
1、在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上，促进农村土地的合理流转。十一届三中全会以来的实践证明，家庭承包经营责任制是适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展完善。具体思路是：强化集体所有权，最大限度地放活承包权和经营权。绝对不可像有些人说的土地流转就要搞土地私有化。要将土地的使用权作为商品价格化，按照价值规律实现土地的合理配置。在外流劳力较多、二三产业发展较快的地方，要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包，实现土地规模经营。
2、土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，应由农户自主决定。即使乡村操作的土地流转，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，乡镇不得干预。其流转收益应归农户所有，乡镇不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行中央的路线方针政策。在土地流转中，不得改变土地所有权权属关系，不得随意改变土地承包关系，不得擅自改变农业用途，流转的期限不得超过承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。经管部门要组织流转双方签订土地流转合同书，建立土地流转台帐，当好流转双方的“中间人”，让土地流转合法、规范。加强土地承包流转合同资料的档案管理，保证不受损坏，做到专人、专柜保管。
3、逐步建立农村社会保障制度，弱化农村土地社会保障功能。由于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，因此承包土地无法向利润最大化方向流动。所以，进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障体制逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，弱化土地的社会政治稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。
对于外出打工的农民，国家要制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工纳入全社会的社会保障体系。农民工和雇主签定劳动合同时，国家应强制规定就业单位在支付工资报酬之外，还要为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。让打工农民摆脱依恋土地的心理，促进土地流转。也可以用土地进行流转来解决打工农民工的社会保障问题。具体办法是，可探索成立专门针对进城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经营权集中托管。托管者将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租、出让给规模经营者。托管者以所取得和租金收入、红利收入、转让收入，支付进城农民的社会保障费用。
4、减少土地承包的税费，建立土地流转市场，促进农村土地正常流转。当前土地交易价格低，最关键的就是农民对承包土地的拥有成本太高了，也就是土地所有权索取比较多。农民拿着土地不能赚钱，反而还要倒贴一定的费用，种田还要亏损，没有人愿意要土地，土地价格低廉应在情理之中。因此，应弱化所有权。弱化所有权不是取消所有权，而是减少甚至降低土地的统筹提留，即降低土地的税费。只有这样，农民的土地预期才会真正提高，土地也才会吸引更多的社会投资者进行长期投资，才能促进土地流转。另外，要建立土地使用权市场，为土地流动提供载体。建立土地流转市场后，土地流转不仅仅局限在本村、本乡范围内，还能让外乡、外县甚至是外省的人来投资土地，从而打破土地流转的地域的限制，促进农村经济蓬勃发展。土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。再次，要发展土地使用权交易中介组织，规范交易行为，减少土地流转成本。土地使用交易是一项比较复杂的交易过程，涉及交易主体各方，这就要求相应的中介服务组织为之服务。要建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。最后，增强土地承包使用权的价格意识，土地流转时合理计算价格。对土地承包、流转不仅有实物指标，而且需要价值量指标。
【摘要】80年代后期以来，农村集体土地使用权流转在我国广大农村悄然兴起。土地流转是我国农村家庭联产承包实践的产物。它不仅解决了农村土地撂荒等现实问题，而且推动了土地规模经营，加快了农村经济的发展，把农业向现代农业推进。目前我国农村土地流转达到了一定的数量规模，流转形式也较多，但土地流转是一新生事物，它的实践和运作中还存在一些问题。针对农村土地流转实际问题，本文从更高层次提出了解决对策。
【关键词】土地使用权土地流转原因规模经营问题
1978年，发生在安徽凤阳的“小岗试验”，点燃了中国农村改革的导火索，一种崭新的经济制度——农村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革历程已经证明，农村土地承包制的全面推行，从根本上改变了中国农村的面貌和中国农民的命运。随后农村家庭联产承包写进了《宪法》。从上世纪80年代后期开始，农村集体土地使用权流转在全国悄然兴起，很大程度上又巩固和促进了家庭联产承包制，加快了农村经济的发展。现在国家把农村集体土地使用权的流转写进多部有关法律，确立了我国农村土地流转的法律地位。因此，有人把土地流转比作又是一次土地革命?D?D中国第三次土地革命。
一、土地流转的原因
我国农用土地的流转开始于1985年，先是沿海一些发达地区悄悄萌芽了承包土地经营权的自发性流传，进而向内地蔓延，从自发流转发展到有顺流转，至今已有18年历史。农村土地流转的真正原因是农村生产力发展的结果。从农村实行联产承包责任制后，农村劳动生产率有了很大的提高，出现了大量的富余劳动力，农村劳动力转移人数逐年增加，同时农业比较效益低，农民弃田打工；从另一方面看，农业发展一定的程度需要土地规模经营。土地承包中遇到了一些新的问题。在这种背景下，为了适应农村生产力的发展，土地流转在一些地方悄悄兴起。它是我国农村在家庭承包制度的基础上的一项重大制度创新。具体的原因如下：
1、为解决农村的实际问题而发生土地流转。农村承包土地经营权之所以发生大规模的流转，在很大程度上与中国农村的现实危机有关。农产品价格持续低迷，而用在种子、化肥、农药和灌溉用水等生产成本有增无减，农业税费却居高不下，使得种田效益十分低下，一些地区承包土地甚至成了“亏本买卖”。在城市和沿海劳动力市场开放的情况下，农民纷纷外出打工。打工收入比种田收入高得多，如安徽一个同等劳力在家种地的纯收入只有外出打工（约4000元）的1/4～1/3。打工收入已成为家庭收入的主要来源，一定程度上弱化了农民对土地的依赖程度。如此情形之下，承包地被不少农民视为“负担”，他们不愿再种田，有的农民全家踏上进城打工、经商谋生道路，大量土地因此撂荒。正是在这种背景下，让土地流转到愿意种田的人手中，就成了解决土地撂荒危机的必然选择，在不少农村地区，这是促成承包土地经营权流转的原始动机。
此外，非农产业和农业生产结构调整，要求土地连片集中高效；工商企业、“三资”企业介入农业开发，要求有专业化、成规模的原料生产基地与之配套，以改变有效的技术服务不足的问题；等等；这些问题的解决导致了农村土地流转的发生。正是解决我国农村际问题，土地流转在我国许多地方兴起。
2、为土地适度规模经营，提高土地效率而发生土地流转。土地小规模的家庭经营必然导致农业的兼业化，兼业化必然导致土地利用率低，农业固定资产利用率低，工作效率低，农业生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高土地效率，必须走土地适度规模经营之路，要求土地适当集中，土地集中必须通过市场行为，即通过土地使用权合理流转使土地相对集中。世界银行一份研究报告指出：当人均GDP低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均GDP大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，我国大部分地区，特别是东南沿海地区，人均GDP都超过了1000美元。从国家的政策来看，国家在稳定农民长期承包土地权利的基础上，积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。一些地区，特别是发达地区或劳动力转移较多的地区，把土地适当集中，包给种田能手经营，取得了较多的经济效益。可以说农业适度规模经营是近年来土地发生流转的重要原因之一，也是未来现代化农业发展的方向。
3、国家的政策、法律促进了农村土地流转。我国农地使用权流转政策是十分慎重的，逐步放开的，土地流转是逐步发展起来的。农村集体土地使用权流转从自发到合理有序流转、从少到多，完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发，先后出台了允许土地流转的政策和法律、法规，使土地流转这一新生事物在广大农村发展起来，特别是农村劳动力转移较多地区和发达地区。1984年中央1号文件规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意由社员自找对象，协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定”。1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月七届人大常委会五次会议通过的土地管理法修正案也相应地在第二条增加了第三款：“国有土地集体土地使用权可以依法转让”。后来的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度的规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率”。1998年修订的土地管理法更简洁地规定：“土地使用权可以依法转让”。1998年10月党的十五届三中全会决定指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自主、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2001年12月，中央又专门出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》来引导和规范农村土地流转。新出台的《土地承包法》第二章第五节也规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转……”。这些法律和政策为农村集体土地流转提供了依据，在一定程度上引导、规范、支持和推进了农村土地流转。
二、我国土地流转现状及形式
据有关部门统计，截止2001年底，全国以各种形式流转经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%—8%，发达地区流转的耕地占承包地的比例最高县市达到20～30%，一般超过10%，内地流转的耕地占承包地的比例最高县市达到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流转耕地占全省耕地总面积的13.5%；福建省为10.7%；而青海省仅4%，安徽约5%。总的来看我国农村土地流转呈现五大特点：一是土地流转的形式较多，有的形式处探索试点阶段，以自由流转形式为主。二是大多数土地流转期限短，一般在3～5年为多。三是土地流转大多有偿。四是发达地区农村土地流转面积占总耕地面积的比例高于欠发达地区。如广东、福建、浙江流转的土地占总的承包土地比例都在10%以上，而内地省份平均都在5%左右。五是参与土地流转的主体呈多元化，除农户外，城镇居民、工商企业(包括外商企业)、科研机构、机关事业单位等也下乡租地、包地开发农业。
目前我国农地流转形式有以下几种：
1自由流转。它是在农户家庭间出现的自愿的流转现象，表现为三种形式：一是互换调节承包地。它解决部分农户生产作业区相对分散、不便管理的问题，通常由村干部作为协调中间人。二是代耕、代种、代收。代耕代种是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。解决了农村青壮年临时外出打工、家中无劳动力从事农业生产的问题。三是转包和转让，一些农户将家庭的生产经营转向从事第二、三产业或家庭重要劳动力外出打工抓收入，便把承包地的经营权转包或者转让给别人。转包和转让的对象多是亲朋好友或本地的种田能手。他们一般不讲究从承包地上再获得多少收入和粮食，只求自己的承包地不抛荒。这种形式通常由村干部、村组织作为见证人和协调人。转让建设用地使用权在发达地区较常见，占有较大比重。
2租赁倒包。这种形式出现于上世纪90年代中后期。农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地、荒山经营权，有规模地成片地开发土地、荒山资源，从事各项开发项目。经营方式主要有两种，一是租赁后请劳工生产，自己管理，自己经营。二是把租赁得到经营权后的耕地又倒包给本地的农民按规定的开发项目生产，自己给农民提供生产所需资金、技术和派住技术人员指导农民生产，生产出产品后按原订合同价格进行收购、销售。
3股份合作制。在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股，按股分红。这种形式不再拘泥于承包的简单转让、农户一次性获得资金，而是通常由政府引导，按照现代经营方式将土地承包经营权折股与其它生产要素结合，农民以股东身份与其它投资者共享收益、共担风险，以实现区域化和专业化生产。
4、抵押、托管、拍卖。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。托管是承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。托管期间原承包合同规定的权利义务可以由承包方履行，也可以在协议中明确由托管方履行。拍卖是经村民讨论同意，可将尚未承包到户的荒滩、荒水、荒地等资源，以竞标方式公开拍卖经营权，实行开发经营。
百事通
三、我国土地流转存在的问题
农村土地流转作为家庭承包经营制度的一种行之有效的实现形式，从整体上看发展方向是正确的，基本做法是符合中央精神的，实践也证明了它有效地提高了土地的经济效益，促进了农村生产力的发展，是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。但是，农村土地流转是一种新事物，在实际运作中还存在着一些问题。
1、存在土地强制流转损害农民利益的现象。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、土地流转机制不健全。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。
3、农民缺乏社会保障制约着土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口的，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此，农民始终是惦恋土地，将来还依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，而那时自己如果还没有由农民变成真正的市民，现在又不争取承包地，等于断了子孙财路，将来就后悔莫及。正因为将来的后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。
4、土地流转价格低廉制约着土地流转。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象（也称“倒帖皮”）。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。造成这种现象的原因是：一是农民种地不合算，一个劳动力种地获得收入的远远低于打工的收入。二是土地流动渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地使用权流转仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采到倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别，其运作程序相当复杂，特别是土地使用权流动涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。交易中心缺乏严重地制约了土地市场的发育。四是农民土地使用权流转价格淡薄。我国农村土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不象普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。由于土地在历史上没有可供参照的价格，且目前又没有完整的价格体系，从而导致农民价格意识淡薄。
四、促进农村集体土地使用权合理流转的对策措施
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权的合理流转，是农业的客观要求，也是符合党的一贯政策。要按照《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求，落实《农村土地承包法》，积极引导和规范土地流转，不断探索创新，促进其健康发展。
1、在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上，促进农村土地的合理流转。十一届三中全会以来的实践证明，家庭承包经营责任制是适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展完善。具体思路是：强化集体所有权，最大限度地放活承包权和经营权。绝对不可像有些人说的土地流转就要搞土地私有化。要将土地的使用权作为商品价格化，按照价值规律实现土地的合理配置。在外流劳力较多、二三产业发展较快的地方，要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包，实现土地规模经营。
2、土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，应由农户自主决定。即使乡村操作的土地流转，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，乡镇不得干预。其流转收益应归农户所有，乡镇不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行中央的路线方针政策。在土地流转中，不得改变土地所有权权属关系，不得随意改变土地承包关系，不得擅自改变农业用途，流转的期限不得超过承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。经管部门要组织流转双方签订土地流转合同书，建立土地流转台帐，当好流转双方的“中间人”，让土地流转合法、规范。加强土地承包流转合同资料的档案管理，保证不受损坏，做到专人、专柜保管。
3、逐步建立农村社会保障制度，弱化农村土地社会保障功能。由于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，因此承包土地无法向利润最大化方向流动。所以，进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障体制逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，弱化土地的社会政治稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。
对于外出打工的农民，国家要制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工纳入全社会的社会保障体系。农民工和雇主签定劳动合同时，国家应强制规定就业单位在支付工资报酬之外，还要为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。让打工农民摆脱依恋土地的心理，促进土地流转。也可以用土地进行流转来解决打工农民工的社会保障问题。具体办法是，可探索成立专门针对进城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经营权集中托管。托管者将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租、出让给规模经营者。托管者以所取得和租金收入、红利收入、转让收入，支付进城农民的社会保障费用。
4、减少土地承包的税费，建立土地流转市场，促进农村土地正常流转。当前土地交易价格低，最关键的就是农民对承包土地的拥有成本太高了，也就是土地所有权索取比较多。农民拿着土地不能赚钱，反而还要倒贴一定的费用，种田还要亏损，没有人愿意要土地，土地价格低廉应在情理之中。因此，应弱化所有权。弱化所有权不是取消所有权，而是减少甚至降低土地的统筹提留，即降低土地的税费。只有这样，农民的土地预期才会真正提高，土地也才会吸引更多的社会投资者进行长期投资，才能促进土地流转。另外，要建立土地使用权市场，为土地流动提供载体。建立土地流转市场后，土地流转不仅仅局限在本村、本乡范围内，还能让外乡、外县甚至是外省的人来投资土地，从而打破土地流转的地域的限制，促进农村经济蓬勃发展。土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。再次，要发展土地使用权交易中介组织，规范交易行为，减少土地流转成本。土地使用交易是一项比较复杂的交易过程，涉及交易主体各方，这就要求相应的中介服务组织为之服务。要建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。最后，增强土地承包使用权的价格意识，土地流转时合理计算价格。对土地承包、流转不仅有实物指标，而且需要价值量指标。
【关键词】土地使用权土地流转原因规模经营
1978年，发生在安徽凤阳的“小岗试验”，点燃了中国农村改革的导火索，一种崭新的经济制度——农村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革历程已经证明，农村土地承包制的全面推行，从根本上改变了中国农村的面貌和中国农民的命运。随后农村家庭联产承包写进了《宪法》。从上世纪80年代后期开始，农村集体土地使用权流转在全国悄然兴起，很大程度上又巩固和促进了家庭联产承包制，加快了农村经济的发展。现在国家把农村集体土地使用权的流转写进多部有关法律，确立了我国农村土地流转的法律地位。因此，有人把土地流转比作又是一次土地革命――中国第三次土地革命。
一、土地流转的原因
我国农用土地的流转开始于1985年，先是沿海一些发达地区悄悄萌芽了承包土地经营权的自发性流传，进而向内地蔓延，从自发流转发展到有顺流转，至今已有18年历史。农村土地流转的真正原因是农村生产力发展的结果。从农村实行联产承包责任制后，农村劳动生产率有了很大的提高，出现了大量的富余劳动力，农村劳动力转移人数逐年增加，同时农业比较效益低，农民弃田打工；从另一方面看，农业发展一定的程度需要土地规模经营。土地承包中遇到了一些新的问题。在这种背景下，为了适应农村生产力的发展，土地流转在一些地方悄悄兴起。它是我国农村在家庭承包制度的基础上的一项重大制度创新。具体的原因如下：
1、为解决农村的实际问题而发生土地流转。农村承包土地经营权之所以发生大规模的流转，在很大程度上与中国农村的现实危机有关。农产品价格持续低迷，而用在种子、化肥、农药和灌溉用水等生产成本有增无减，农业税费却居高不下，使得种田效益十分低下，一些地区承包土地甚至成了“亏本买卖”。在城市和沿海劳动力市场开放的情况下，农民纷纷外出打工。打工收入比种田收入高得多，如安徽一个同等劳力在家种地的纯收入只有外出打工（约4000元）的1/4～1/3。打工收入已成为家庭收入的主要来源，一定程度上弱化了农民对土地的依赖程度。如此情形之下，承包地被不少农民视为“负担”，他们不愿再种田，有的农民全家踏上进城打工、经商谋生道路，大量土地因此撂荒。正是在这种背景下，让土地流转到愿意种田的人手中，就成了解决土地撂荒危机的必然选择，在不少农村地区，这是促成承包土地经营权流转的原始动机。
此外，非农产业和农业生产结构调整，要求土地连片集中高效；工商企业、“三资”企业介入农业开发，要求有专业化、成规模的原料生产基地与之配套，以改变有效的技术服务不足的问题；等等；这些问题的解决导致了农村土地流转的发生。正是解决我国农村际问题，土地流转在我国许多地方兴起。
2、为土地适度规模经营，提高土地效率而发生土地流转。土地小规模的家庭经营必然导致农业的兼业化，兼业化必然导致土地利用率低，农业固定资产利用率低，工作效率低，农业生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高土地效率，必须走土地适度规模经营之路，要求土地适当集中，土地集中必须通过市场行为，即通过土地使用权合理流转使土地相对集中。世界银行一份研究报告指出：当人均gdp低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均gdp大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，我国大部分地区，特别是东南沿海地区，人均gdp都超过了1000美元。从国家的政策来看，国家在稳定农民长期承包土地权利的基础上，积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。一些地区，特别是发达地区或劳动力转移较多的地区，把土地适当集中，包给种田能手经营，取得了较多的经济效益。可以说农业适度规模经营是近年来土地发生流转的重要原因之一，也是未来现代化农业发展的方向。
3、国家的政策、法律促进了农村土地流转。我国农地使用权流转政策是十分慎重的，逐步放开的，土地流转是逐步发展起来的。农村集体土地使用权流转从自发到合理有序流转、从少到多，完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发，先后出台了允许土地流转的政策和法律、法规，使土地流转这一新生事物在广大农村发展起来，特别是农村劳动力转移较多地区和发达地区。1984年中央1号文件规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意由社员自找对象，协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定”。1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月七届人大常委会五次会议通过的土地管理法修正案也相应地在第二条增加了第三款：“国有土地集体土地使用权可以依法转让”。后来的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度的规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率”。1998年修订的土地管理法更简洁地规定：“土地使用权可以依法转让”。1998年10月党的十五届三中全会决定指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自主、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2001年12月，中央又专门出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》来引导和规范农村土地流转。新出台的《土地承包法》第二章第五节也规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转……”。这些法律和政策为农村集体土地流转提供了依据，在一定程度上引导、规范、支持和推进了农村土地流转。
二、我国土地流转现状及形式
据有关部门统计，截止2001年底，全国以各种形式流转经营权的耕地已占承包耕地总面积的6％—8％，发达地区流转的耕地占承包地的比例最高县市达到20～30％，一般超过10％，内地流转的耕地占承包地的比例最高县市达到10～20％左右，一般在5％左右。如到2001年底，浙江省流转耕地占全省耕地总面积的13.5％；福建省为10.7％；而青海省仅4％，安徽约5％。总的来看我国农村土地流转呈现五大特点：一是土地流转的形式较多，有的形式处探索试点阶段，以自由流转形式为主。二是大多数土地流转期限短，一般在3～5年为多。三是土地流转大多有偿。四是发达地区农村土地流转面积占总耕地面积的比例高于欠发达地区。如广东、福建、浙江流转的土地占总的承包土地比例都在10％以上，而内地省份平均都在5％左右。五是参与土地流转的主体呈多元化，除农户外，城镇居民、工商企业(包括外商企业)、科研机构、机关事业单位等也下乡租地、包地开发农业。
目前我国农地流转形式有以下几种：
1自由流转。它是在农户家庭间出现的自愿的流转现象，表现为三种形式：一是互换调节承包地。它解决部分农户生产作业区相对分散、不便管理的问题，通常由村干部作为协调中间人。二是代耕、代种、代收。代耕代种是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。解决了农村青壮年临时外出打工、家中无劳动力从事农业生产的问题。三是转包和转让，一些农户将家庭的生产经营转向从事第二、三产业或家庭重要劳动力外出打工抓收入，便把承包地的经营权转包或者转让给别人。转包和转让的对象多是亲朋好友或本地的种田能手。他们一般不讲究从承包地上再获得多少收入和粮食，只求自己的承包地不抛荒。这种形式通常由村干部、村组织作为见证人和协调人。转让建设用地使用权在发达地区较常见，占有较大比重。
2租赁倒包。这种形式出现于上世纪90年代中后期。农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地、荒山经营权，有规模地成片地开发土地、荒山资源，从事各项开发项目。经营方式主要有两种，一是租赁后请劳工生产，自己管理，自己经营。二是把租赁得到经营权后的耕地又倒包给本地的农民按规定的开发项目生产，自己给农民提供生产所需资金、技术和派住技术人员指导农民生产，生产出产品后按原订合同价格进行收购、销售。
3股份合作制。在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股，按股分红。这种形式不再拘泥于承包的简单转让、农户一次性获得资金，而是通常由政府引导，按照现代经营方式将土地承包经营权折股与其他生产要素结合，农民以股东身份与其他投资者共享收益、共担风险，以实现区域化和专业化生产。
4、抵押、托管、拍卖。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。托管是承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。托管期间原承包合同规定的权利义务可以由承包方履行，也可以在协议中明确由托管方履行。拍卖是经村民讨论同意，可将尚未承包到户的荒滩、荒水、荒地等资源，以竞标方式公开拍卖经营权，实行开发经营。
三、我国土地流转存在的问题
农村土地流转作为家庭承包经营制度的一种行之有效的实现形式，从整体上看发展方向是正确的，基本做法是符合中央精神的，实践也证明了它有效地提高了土地的经济效益，促进了农村生产力的发展，是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。但是，农村土地流转是一种新事物，在实际运作中还存在着一些问题。
1、存在土地强制流转损害农民利益的现象。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、土地流转机制不健全。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。
3、农民缺乏社会保障制约着土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口的，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此，农民始终是惦恋土地，将来还依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，而那时自己如果还没有由农民变成真正的市民，现在又不争取承包地，等于断了子孙财路，将来就后悔莫及。正因为将来的后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。
4、土地流转价格低廉制约着土地流转。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象（也称“倒帖皮”）。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。造成这种现象的原因是：一是农民种地不合算，一个劳动力种地获得收入的远远低于打工的收入。二是土地流动渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地使用权流转仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采到倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别，其运作程序相当复杂，特别是土地使用权流动涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。交易中心缺乏严重地制约了土地市场的发育。四是农民土地使用权流转价格淡薄。我国农村土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不象普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。由于土地在历史上没有可供参照的价格，且目前又没有完整的价格体系，从而导致农民价格意识淡薄。
四、促进农村集体土地使用权合理流转的对策措施
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权的合理流转，是农业的客观要求，也是符合党的一贯政策。要按照《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求，落实《农村土地承包法》，积极引导和规范土地流转，不断探索创新，促进其健康发展。
1、在继续稳定家庭承包经营责任制的基础上，促进农村土地的合理流转。十一届三中全会以来的实践证明，家庭承包经营责任制是适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展完善。具体思路是：强化集体所有权，最大限度地放活承包权和经营权。绝对不可像有些人说的土地流转就要搞土地私有化。要将土地的使用权作为商品价格化，按照价值规律实现土地的合理配置。在外流劳力较多、二三产业发展较快的地方，要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包，实现土地规模经营。
2、土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，应由农户自主决定。即使乡村操作的土地流转，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，乡镇不得干预。其流转收益应归农户所有，乡镇不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行中央的路线方针政策。在土地流转中，不得改变土地所有权权属关系，不得随意改变土地承包关系，不得擅自改变农业用途，流转的期限不得超过承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。经管部门要组织流转双方签订土地流转合同书，建立土地流转台帐，当好流转双方的“中间人”，让土地流转合法、规范。加强土地承包流转合同资料的档案管理，保证不受损坏，做到专人、专柜保管。
3、逐步建立农村社会保障制度，弱化农村土地社会保障功能。由于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，因此承包土地无法向利润最大化方向流动。所以，进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障体制逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，弱化土地的社会政治稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。
对于外出打工的农民，国家要制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工纳入全社会的社会保障体系。农民工和雇主签定劳动合同时，国家应强制规定就业单位在支付工资报酬之外，还要为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。让打工农民摆脱依恋土地的心理，促进土地流转。也可以用土地进行流转来解决打工农民工的社会保障问题。具体办法是，可探索成立专门针对进城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经营权集中托管。托管者将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租、出让给规模经营者。托管者以所取得和租金收入、红利收入、转让收入，支付进城农民的社会保障费用。
4、减少土地承包的税费，建立土地流转市场，促进农村土地正常流转。当前土地交易价格低，最关键的就是农民对承包土地的拥有成本太高了，也就是土地所有权索取比较多。农民拿着土地不能赚钱，反而还要倒贴一定的费用，种田还要亏损，没有人愿意要土地，土地价格低廉应在情理之中。因此，应弱化所有权。弱化所有权不是取消所有权，而是减少甚至降低土地的统筹提留，即降低土地的税费。只有这样，农民的土地预期才会真正提高，土地也才会吸引更多的社会投资者进行长期投资，才能促进土地流转。另外，要建立土地使用权市场，为土地流动提供载体。建立土地流转市场后，土地流转不仅仅局限在本村、本乡范围内，还能让外乡、外县甚至是外省的人来投资土地，从而打破土地流转的地域的限制，促进农村经济蓬勃发展。土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。再次，要发展土地使用权交易中介组织，规范交易行为，减少土地流转成本。土地使用交易是一项比较复杂的交易过程，涉及交易主体各方，这就要求相应的中介服务组织为之服务。要建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。最后，增强土地承包使用权的价格意识，土地流转时合理计算价格。对土地承包、流转不仅有实物指标，而且需要价值量指标。
农村集体土地使用权流转仅限于农用地之间的流转，原来是用于农用地，流转给他人使用以后也必须是农业用途，不得用于建设用地等用途
在城市群发展过程中，农村集体土地的用地政策对于促进农村人口向城市转移，加快城市化进程有着极其重要的作用。如何正确统筹城乡一体化发展，就必须重视农村集体土地使用权流转政策，在不减少农村的基本农田、耕地和农用地的情况下，保护农民的根本利益，在农民的家庭联产责任承包制的基础上，提高农民的收入，这对于加快城市群的发展有着重要的作用。
应该说，农村集体土地使用权的流转，目前在许多城市的郊区农村都已普遍展开。追溯历史，城市化进程比较快的地区如上海等地在20世纪80年代就已经开始了。农村集体土地使用权流转仅限于农用地之间的流转，也就是说，原来是用于农用地，流转给他人使用以后也必须是农业用途，不得用于建设用地等用途。
概括起来，土地流转的方式主要有五种类型，一是土地转包，即承包农户将部分或全部土地的使用权，以一定条件自发转让给第三方经营，一般从事种植业生产。二是土地转让，即承包农户将部分或全部土地使用权转让给发包方或本集体经济组织其他成员经营，已在非农产业就业并有比较稳定收入的农户自愿放弃承包地，一般采用这种转让方式，养殖业一般也通过这种方式获取土地。三是土地置换，即各农户为方便耕种相互调剂承包的地块。四是土地入股，即承包农户将土地使用权折成股权，农户凭股权入股组成合作社或股份公司，农民按股分红，园艺场或大棚蔬菜种植的设施大都通过这种方式获得土地。五是土地租赁，即承包户将部分或全部土地的使用权出租给本集体经济组织以外的法人或个人经营农业，承租人向承包方缴纳租金。
从目前长三角一些城市土地流转的补偿情况来看，农用地之间流转的补偿方式主要有两种形式：一是以粮食等实物形式给予补偿，如农用地之间土地流转采取土地转包方式，一般给予每位劳动力每年几百斤稻谷补贴；二是以货币形式给予补贴，通常从事粮油作物种植的土地一般每年每亩补贴300-600元，种植蔬菜等经济作物为400-800元，农业园区租赁土地为600-800元。同时也有部分郊区对放弃耕种的承包地采取回收方式，不予补偿。
在目前农用地流转中主要存在两个方面的问题：一是流转程序不规范。在农用地流转过程中，没有充分发挥土地承包户在土地流转中的主导作用。二是补偿标准偏低。农用地之间土地流转后从事种植业、养殖业，每年每亩地给予农户的补偿都较低。这个标准仍然不能让纯农户摆脱贫困状态。
对此，在城市群发展中，我们要充分认识到，农村实施土地流转的重要意义就在于稳定和完善农村土地承包关系，按照“条件、自愿、有偿、规范、有序”的原则，实施农村生产关系的变革中不断提高土地收益，加强农民向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中，更好地解决“三农问题”，实现农村地区的工业化、城镇化和农业现代化。这对于城市群发展有着重要的积极意义。
［摘要］我国农村地区拥有大面积土地，在近年来的城市化发展过程中，农村集体土地经营权流转问题已成为重要的社会问题。针对流转规模、流转规范等问题，本文提出具有针对性的建议，旨在保证我国农村集体土地经营权流转的合理性，促进农村的可持续发展。
［关键词］农村集体土地；经营权流转；问题；对策
目前，我国农村集体土地经营权流转存在诸多问题，包括流转规模小、流转效率低下、流转机构不健全、流转流程制度不完善等。要保证我国农村的发展，首先要保证农村集体土地经营权的合理流转，保证土地的高效利用。
1农村集体土地经营权流转存在的问题
1.1流转规模小
土地流转是农村城市化建设的重要途径，也是未来农村发展的必要途径。但是，要求流转过程合理、循序渐进。目前，农村土地流转规模依然不大。一方面在于农民具有恋土情结，不愿离开多年生活的土地，而相关部门并未做好准备，无论是农民思想上，还是具体的利益给予上，均存在无作为现象；另一方面在于管理者对于土地流转存在疑问，不能正确分析农村的经济发展形势，工作效率不高，积极性不高。另外，我国很多农村地区的地势以山地、丘陵为主，并且表现为土地零散，无法集中管理，或者人均耕地较少，流转问题严重影响当地农民的生存，因此起到了制约作用。
1.2流转程序不完善
农村土地流转工作的受重视程度不高，因此导致流转过程中缺少专业的合同。多数源于农民自发，缺乏法律意识，流转对象也均为当地的邻居或者亲戚，只有口头协议或者不生效的协议。内容签订上也不完整，相关条款、期限均为约定俗成，但是一旦出现问题却无法得到解决。由于一些农民外出打工，对土地流转不重视，甚至存在一些合同代签现象，忽视了其中存在的安全隐患，流转操作程序仍待继续完善。
1.3土地流转管理机构不健全
我国对土地流转管理的相关规定中，要求各乡镇政府对农村土地流转起到指导和引领作用，土地流转管理机构应由乡镇政府的工作人员以及其下属建立的机构组成，以保证农村土地流转过程中合同签订的合理性，土地用途的合理性、合法性。但是，目前各乡镇政府并未建立土地流转管理机构，农民土地流转依然停留在个人阶段，存在诸多不合理之处。其主要原因就在于政府对于农民土地流转的重视程度不足，缺乏法律理念，也缺乏积极的工作态度，导致土地流转管理过程中的合同签订存在问题，纠纷大量存在。
2农村集体土地经营权流转对策
解决农村集体土地经营权流转不合理问题需从政府部门入手，紧跟国家政策要求，建立土地经营权流转基本制度，加大监督、引导和执行力度，并正确宣传，使农民正确认识土地流转。
2.1搞好政策宣传，鼓励农民进行土地流转
在我国农村土地流转过程中，农民观念和法律意识淡薄是影响土地流转的主要因素之一。因此，政府及相关部门要通过积极的、正确的宣传来确保农村土地经营权政策的实施，提高农民对于土地流转法律法规的认识，在确保稳定和完善的承包关系下完成土地流转。实施现代化农村发展道路，既保证农民自身的利益，又能够使土地得到合理利用，确保农村的长期稳定发展［1］。
2.2建立健全管理机构，完善合同管理
根据我国农村土地管理政策，乡镇单位机关还应明确农村土地承包负责项目，保证土地经营权的确立，并且合理解决延包问题。对农民而言，最大的问题就是面积的合理性，这是保证其流转的重要因素，在这一基础上解决合同不完善、经营权证不到户等基本问题，要求农民签证，积极开展流转合同签证。同时，按照有关法律和政策规定，明确县乡两级人民政府对农村土地承包管理部门及负责人依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作。此外，还应全面推行以区为单位的农业厅建立，管理流转合同的规范文本，对于农民要求鉴证的，要积极开展流转合同鉴证，并且要认真对土地面积、流转情况进行备案，保证全面掌握农村整体土地流转现状［2］。最后，要不断完善委托办理手续，按照相关合同的要求来签订，确保农村土地经营权流转工作的顺利进行。
2.3建立健全保障机制，加强农民培训
建立多层次的农村土地保证制度，从根本上保证农民的利益，使农民从思想上支持农村土地经营权流转，并且保证其对土地流转的正确认识。在已流入城镇且拥有不错生活的农民，可以推进其融入城市，综合开发利用闲置的农村土地。同时，对农民进行培训，在健全的保障机制下提高农民的技能，农民掌握一技之长之后，自然会思考其他的生活方式。另外，进一步加快农村二三产业的发展，为农民提供再就业机会。
3结语
我国农村集体土地经营权流转过程中还存在大量的问题，要想解决这一问题，需要相关部门及农民的共同努力。在以往的土地经营权流转过程中，无论是农民自身还是相关管理部门，均未产生正确的认识。在新时期农村发展过程中，既要认识到城市化的重要作用，又要切实保证农民的利益，从多方面进行改革和调整。
作者:徐晓乐 单位:前郭县国土资源局
［摘要］伴随着我国经济的高速发展，我国农业也由传统的农业向现代农业进行转变；农村集体土地流转制度的创新与改革已经成为农村经济发展的必要之路。另外农村集体土地流转制度改革和创新更需要国家和政府的宣传和推动。改革农村集体土地流转制度能够增加农民的收益并且对保护国家粮食安全和完善土地制度等起到一定的作用。虽然农村集体土地制度改革已经有了一定的进步，但是农村集体土地流转制度还不够成熟，需要我们更多的努力。
［关键词］农村集体；土地流转；政府主导；法律规制
集体土地使用权流转是农村家庭联产承包制度所产生的，因为我国的农村土地流转还处于刚刚开始的初期体制没有完善，土地使用权在流转的过程当中还有一些不规范的行为和损害农民权益等一系列问题，如果这些问题和矛盾不能够快速解决，将会影响到农村土地的使用权的发展，不利于土地流转的综合管理。
1土地流转制度的现状
1.1缺乏完善的法律法规
土地流转方面有着不规范的操作程序，所以很容易引起一些不必要的纠纷，从根源上来说是因为土地流转制度不够完善。同时农民对于我国土地流转相关的法律法规认识比较淡薄，其次是法律上没有明确的要求，这表明在土地流转方面的相关法律也是存有漏洞，这也就导致了纠纷很难解决。土地流转是在农民自愿的基础进行的，但是一些部门采取不正当的方式让农民进行土地流转；还有承包商让农民签订了一些不平等的土地流转合同，承包商为了短期的经济效益，擅自改变土地用途，在合同期满后，农民无法恢复耕地的使用价值，给土地造成严重的损害，也不能让农民能真正感觉到自己是土地的主人。
1.2土地的流转渠道较少，大多数存在于亲戚朋友之间
一些企业因为利益的原因不愿意投资农业领域，土地承包缺少积极性，所以土地流转市场化并不明显，而且农民的合法权益也得不到保障。一些农业企业也不想直接和农民打交道，成本较高而且在短期之内也无法成片地承包。大多是通过乡镇政府直接越过农民与企业签订土地包租合同。如果在经营不善无法收回成本的情况下，承租企业无法向农民返还租金还是由政府出面解决，农民的合法经济利益也很难以得到切实的保障。
1.3缺乏专业土地流转服务机构
农村集体土地使用权的流转首先是村集体产业结构的调整需求。村集体为了发展集体产业，就会鼓励农民把土地的使用权交给企业发展集体经济，通过租赁流转给集体产业的负责人。当土地进行第二次承包时，使农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。导致大量劳动力向外地大量的转移，因为部分劳动力的转移将会带动全家转移，致使将土地承包经营权流转给他人。现在一些农村土地流转的信息不够通畅，而且租赁双方的信息不能进行及时的沟通，这就导致了一种“农民要转的转不出去，企业需要转的转不到”这种局面。就现在而言我国大部分的农村地区还没有成立专门的土地流转服务机构，造成了双方的信息交流受阻，在一定程度上影响了土地流转的效益。
2土地流转的对策建议
2.1加强农民主体地位
由于受传统观念的长期影响以及政府在农村集体土地流转制度方面的决定权，因此政府在农村集体土地流转过程当中占据主导地位。但是由于政府在建设的新农村时，对集体土地流转的制度过程中缺少理性，严重地阻碍了农村集体土地流转制度的发展，所以我们要更加维护支持农民在土地流转过程中的主体地位，健全农村集体土地流转的法律法规，有利于实现农村集体土地规模化，提高农村集体土地使用率。
2.2加快发展新型的农业经营模式
鼓励和引导农民加入合作社进行大规模发展，有利于实现农业现代化。农户把土地承包出去，可以定期得到分红，还可以利用闲时进城务工，可以使自己得到更多的收益，在经济上也有了双重的保障。还要对农户进行定期的科技培训，引导科技人员到田间地头进行指导；邀请农业专家进行现场培训，让农业科技走进田间地头；或者让农民加入农业科技合作社，增强农业科技的知识；培养农民的科技素质等等。
2.3加强政府重视
政府要对当前的农村土地流转问题引起足够的重视，并且要尽快地制定相应的法律法规，并对已存的法律法规进行修订，使农村土地流转按照法定程序依法进行。还要限制农村土地流转的用途，来确保流转的土地是用于农业，在集体土地流转当中，坚持农民自愿、有偿原则。在土地流转方面还要进行创新经营的方式，例如家庭农场等。总而言之要依法规范土地流转工作健康有序地持续发展，让农民真正实现利益的增收，才能实现农业现代化。稳定和完善农村的集体土地承包权利义务，政府要出台相关的政策，对于农村土地承包的面积进行统计，要真正的把各个区域的面积和权属权利关系来统计，并在土地流转前首先要排除会产生纠纷的潜在因素；而且政府也要对农村土地进行调整，以适应社会的发展。
3在土地流转方面政府采取措施
3.1出台优惠政策
近几年，我国农村集体土地使用权流转的速度呈上升趋势，流转的土地面积不断扩大农户数量不断增多，政府也要出台一些优惠政策鼓励农民进行土地流转。农村集体土地使用权流转分布区域不均，农村城镇化水平较高、经济发展较活跃的地方，集体土地使用权流转速度比较快、数量居多，经济欠发达的地方，集体土地使用权流转相对慢一些。政府要多进行宣传普及土地流转的知识，或者均衡一下两极分化的趋势。因为土地流转的类型不一样，土地使用的类型比例不均。政府需要按照不同的标准，来将农村集体土地使用权流转分成不同的类型。以流转方式为标准分为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转。
3.2严格监督土地流转制度
开展对土地流转的严格监督，并且要对非法征用土地的单位和个人采取一定的处罚，进行行政追责，政府要出台相关政策措施，政府还要对农村的土地承包面积进行明确的清点工作，并进行存档，做到真正的了解每一块地的面积和它的权属关系，提前把存在于土地流转之间的潜在不安定因素先排除以防发生纠纷。同时政府也要对农村土地进行适当的调整，以达到最优化。自从我国实施家庭联产承包责任制以来，我国多数地区农村分配的土地很多年都没有发生过变化，这也不符合现在农村不断增长的人口对于土地的需求，所以政府应当急时进行适当的调整，来适应当代社会的不断发展。
3.3加大土地流转宣传
政府还要在乡镇以及其下的村集体中进行大力的宣传，让农民了解到土地流转的法律法规，尤其是要加大对农村土地流转政策的宣传力度，以防农民上当受骗。农村可以建立土地流转咨询小团队，切实为农民解决土地的相关问题。政府还可以聘请专家来农村为农民开展讲座，为农民普及土地流转的相关知识，转变农民传统的观念，从而营造良好的流转发展环境，通过多种方式加大对农村土地流转政策的宣传，做到家喻户晓。以使流转速度加快，渐具规模。
4结语
进行合法的土地使用权流转可以更好地保护农民的利益，保证农村土地的可持续发展。在某些方面农村土地使用权的流转形式不单是指农村集体经济组织之间的流转，为了稳定农业的地位，实现农业现代化，为社会提供基本的社会保障。农村土地流转制度的改革是需要长时间的努力的，在农村土地流转制度改革的过程当中要努力学习其他地区的土地流转的经验，针对我国的实际情况来发展合适的并且能够促进土地制度发展的体系，解决农村土地的现有问题。
作者:李方武 单位:肇庆市农业学校
民生的发展离不开土地这个基本，我国采取的土地所有制中的一种形式就是农村集体土地，而流转农村集体土地在农民获得财产性增收方面有很大的促进作用，同时我国不断进行的农业产业化经营有效地转移了农村的劳动力，大大加快了农村集体土地使用权的流转速度，并且扩大了其规模。虽然有很多法律法规对其进行了制约，但是仍然有不足之处存在，只有发挥出引导和规范的作用，让农村集体土地使用权合理的进行流转，才能让农村集体土地得到更加有效而持久的利用，保障农民应有的利益，推动国家的经济发展水平。
1农村土地使用权流转的重要意义
中国一直以来都坚持土地社会主义公有制，土地的所有制形式一共有两种，分别是属于国家所有和属于劳动人民集体所有，后一种劳动人民集体所有的土地就是集体土地。土地流转的概念是农户将自己手中的土地承包经营权（使用权）转让给他人，可以是其他的农户也可以是经济组织，使用权转让了出去，但是承包权还保留在自己手中。自从2013年的十八届三中全会后，国家倡导集体土地入市，对于农村土地来说其土地流转是一种优化和再分配的过程，一些农户家中劳动力不足或者去从事其他产业了，那么就可以将承包权保留下来，然后流转使用权给那些农作大户进行集中经营，让农业经营的规模得到进一步扩大，从而提高其生产力水平，通过现代化的发展来进行生产成本的降低。还可以进行农村土地转让使用权市场的建立，鼓励并且引导农户将手中的土地使用权合理的转让出去，将土地集中起来然后结合市场经济的要求进行生产布局。建立市场不仅可以将土地资源从当地农户的手中集中起来然后进行优化配置，还可以有效的促进城市工商企业的进驻，实现农、工、商一体化经营，让城乡一体化建设变得更加快捷。
2土地使用权流转过程中遇到的问题
传统的农村集体土地流转的形式有很多种，例如土地转包、土地转让、土地股份合作、委托经营、返租倒包、拍卖四荒地等，将其在市场中主要流转形式的作用发挥了出来。如今时代在发展变化，土地股份合作社、宅基地换房、换社保等全新的形式与时俱进诞生了出来，让我们可以有更多的形式用来选择。主要出现的问题有以下几点：
（1）土地在承包权、所有权以及使用权的权责方面划分的还不够清楚，这是土地流转所有问题中的核心所在。
（2）没有建设起相应的社会保障体制，价格体系也不够完整，不利于土地流转市场进一步的健康发展。我国在进行土地流转的时候没有可供参考的一个完整的价格体系，在流转市场中信息比较封闭没有媒介进行沟通，所以其交易量一直难以提升，只有少数土地资源在进行交易，而且过低的流转价格对农民自身的利益是很大的损害。对我国的绝大多数农民来说，其安身立民的根本仍然是土地，为其提供社会保障，但是很多地方没有做好社会保障制度，不能提供充分的就业机会，所以农民不愿转让自己手中的土地承包权，哪怕出门打工荒废掉。所以如果不能建立起一个完善科学的社会保障制度，农民就不可能获得足够的安全感以及抵抗市场风险的能力。
（3）对土地流转进行行政干预。虽然中央对于土地家庭承包制的重要性一再进行强调，但是仍然有不少基层干部抵抗不住私人利益的驱使，用行政权力迫使土地流转并从中谋求私利，对于广大农民的正当权益是非常大的危害。
（4）没有明晰农村集体土地所有权的主体，我国现行的法律法规中所有权主体是比较繁杂的，有的是村集体，有的是乡镇的集体经济组织，所有权代表的多元化模糊了土地事权以及财政权，容易出现权益纷争的问题，交易成本人为的得到了增加，不能有效的进行分配。尤其是集体土地的征用权以及土地利用的综合规划权仍然保留在国家手中，相比起所有权人来说国家拥有的控制权更为高级，这进一步对流转土地承包经营权的过程造成了阻碍。
3农村集体土地流转的政策研究
想要完善并建立起一个全面的农村集体土地使用权流转制度，这项工作是非常复杂并且系统性的，涉及很广泛的内容并且情况复杂，需要从多个方面共同落实。首先要管理好农用地产权，通过政策的制定来对土地的所有权主体进行明确的划分，理清楚土地产权之间的关系，登记好土地相关信息，对不同位置和不同肥沃程度的土地做好等级的划分与确定，只有做好了基础的土地管理工作，才能保证土地流转不出差错。第二要不断完善相应的配套政策，让经营方面的内容得到规范，具体的收费标准也要有明确的规定。第三是对农村的土地产权制度进行适度的深化改革，用这些产权基础的实践来证明农村土地流转。第四是农业风险以及农村社会两方面的保障制度，还需要进行强化和完善，让农业风险对于自然灾害拥有更高的缓冲能力，完善农民在医疗和养老方面的保障，落实失业保险，这样一来农民将土地的使用权转让出去以后就没有后顾之忧了。同时需要特别注意的是对培训机构的强化，要使其可持续就业能力进一步增强，有效的提供就业保障从而减少城市中出现的流民。最后是多样化的发展农村土地使用权的流转形式，例如转让、入股、抵押等都可以包括在内。法律应该确认并规范现行的农村土地使用权的流转方式，保证今后有章可循，在以后对土地法进行立法的时候弹性化的规定农村土地使用权流转的形式，让法律变得更加灵活并且具有前瞻性。
作者：庄凤岐 单位：桦甸市八道河子镇农村经济管理服务中心
一、农地入市的大背景与政策
中国的改革开放至今已有30余年，《党的十八大报告》更是明确指出“要千方百计增加农民收入，实现发展成果由人民共享，深化收入分配制度改革”。而土地要素作为重要的生产要素之一，其流转变动所创造的GDP与对中国制度的影响在当下无疑是关键的一环。因此，与“三农问题”、“土地财政”、“户籍改革”、“城乡统筹”等问题相交织的农村集体问题就显得尤为突出和紧迫。然而，中央虽对农村集体土地的大方向定下基调，但是全国上至部委，下至地方各级政府，对于农村集体土地如何入市，集体土地如何处理，土地上的建筑及用途如何对待，可谓大相径庭。基于对这些问题的困惑，本次调查小组选择浙江省临安市潜川镇作为具体的调查点，实地调查，欲探究农地改革中实际的问题，了解作为此项改革最广大利益的代表者——农民，对当地政策的实际感受。
二、以潜川镇为例的对村民实际反馈与数据统计
在连续四天的调查中，本小组共走访13个自然村，4个行政村，其中以牧亭村和青山殿村为主(人口相对集中，各自有代表性。比如牧亭村是中心村以农业为主，青山殿村则以工商个体和农家乐旅游经营为主)。小组一共发放问卷120份，有效问卷109份，有效率约为90.8%。从调查问卷的部分数据分析可以得出部分结论：
1.数据显示77%受访村民认为私人宅基地买卖的情况有但不普遍，65%受访村民认为农地不得流转是物质生活提高有影响，73%的村民对农地流转自由抱有期望。这表明虽然潜川镇地区的农村集体土地买卖(包括宅基地在内)现象不算普遍，该地区的村民也没有强烈的意愿要使农村土地入市，得以自由买卖、租赁等，但是仍然希望土地的流转能够更放宽，使得土地要素能够产生高于农耕的更大经济效益，不应该像现在这样将土地流转规划过死“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
2.数据显示只有22%的受访村民完全不清楚宅基地流转需要相关手续；在当前农地流转阻力选项上，54%的受访村民认为是行政管制不当，政府垄断土地，没有考虑农村群众呼声，余下的56%则认为国家在农地流转的立法和政策还不够完善，不能适应现今农村的发展。要知道，村民一般是不会去关注行政审批手续，但对于宅基地流转问题，竟然有56%的受访村民明确知道基本程序与限制。可见这些人平日因为这方面问题与政府打过交道，故而十分清楚。而大部分人对现行土地政策框定过死，阻碍农民利益表达不满。可见经济基础的发展已经对上层建筑产生冲击，原有的上下层建筑之间已经不能很好协调。上述的问题表面上是当下政策与农民利益的冲突，本质上却是农地流转入市在地方上的矛盾，以及当地政府对土地制度改革趋势的态度。不仅潜川镇有这样的矛盾，全国的农村集体土地都有类似的矛盾。那么，农地流转入市改革在现阶段又面临哪些问题与阻力呢？
三、农地流转入市现状的阻力与问题
(一)反对农地流转入市的主流观点
1.粮食安全角度：保护耕地资源，坚守18亿亩耕地红线。农地入市会对现有耕地造成大量侵占，使得粮食自给无法保障。
2.社会保障角度：重蹈历代土地兼并教训，农地入市后农民没有土地，失去经济来源后坐吃山空，最后成为所谓的无业游民，“流氓无产者”，对社会保障和稳定造成冲击。这也是政府部门最多的观点。
3.地方房地产财政角度：农地入市会对现有房地产市场造成冲击，影响房地产市场，对各级政府土地财政造成影响。
4.是否合法角度：农地流转入市违反现行法律，所谓的小产权房等毫无法律依据，应当拆除。这是浙江省的主要政策观点。
(二)本文的观点态度
1.对于第一种反对意见，周其仁曾指出“本专栏查证过的，1990年代后期到新世纪之交，一度流行的“十年减少耕地1亿亩”就是一例。就本小组在潜川镇的调查而言，大多数农民所占的地本身就不适宜耕种，即便种了农作物产量也很低。而且，就占用耕地来说，近年扩建的大多是城市，难道农村的用地量比城市还多？就保护耕地的目的来说，是为了保障粮食的生产。但现在的浙江，还有多少土地是成片种粮，作为商品粮出售的？就经济规律来说，越是发达的地区，第一产业的比重就越少。中国的农民工上亿，许多土地早已抛荒，但粮食供给仍能保持平衡，可见粮食保障的根本在于主要粮食产区，而不是零散在各地，不作为商品粮的农地。事实的结果是，只准城市卖地，不准农地入市，甚至不少城市通过各种手段将农村集体土地收购，再变成商品房出售，同样没有对耕地进行保障，甚至有过之而无不及。真正受到打击的反而是农村人民，既没有地，也没有得到应有的补偿。
2.对于第二种反对意见，实践是检验真理的唯一标准，以改革的实践看“集体林地可以这样改革，为什么集体农田不能这么做？在广大农村中，林农只是少数，大多数农民是农田的耕种者、生产经营者，在土地确权之后，他们不是同样会迸发出极大的积极性吗？”“城地城房入市多年，天下没有大乱，为什么农地农房入市，天就会塌下来呢？是的，我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行，等于做了一个对照实验。城市土地也是地，城市房屋也是房，过去也被禁绝于市场之外，不过等到城地城房双双入市，天下大乱了吗？”只把宅基地等农村集体土地框死，不得自由用于非农用途，不得买卖、租赁、抵押，难道农民的生活就有保障吗？
3.对于第三种反对意见，则是纯粹从利益角度来看待。如果农地入市对当下房地产造成冲击，使得政府的土地财政收入减少是不公平的。那么建国以来至今对农民的差别对待，经济上的工农业剪刀差，政治上的投票比例折算，城乡户籍人为分割又是哪一种公平？给农民土地，但却不准其获得收益，甚至征地的收益也只有一点点，根本享受不到改革带来的红利。一味依赖土地财政畸形发展经济的恶果现在渐显。土地财政持续多年自由其合理性，但牢牢站在土地财政的角度上维护地方利益，罔顾农村利益，社会的两极分化将会大大加剧。
四、矛盾根源：城乡两种土地制度对立与解决构想
国家的土地分为国有土地和集体土地两种。在国有土地上的的违建肯定是要拆除的，属于三改一拆的范畴。但是对于农村集体土地上的违建，应该可以分情况区别对待。因为农民是全社会最底层的劳动者，收入最低最辛苦的劳动者。在全国房价一直稳定，但却居高不下的情况下，农民难道只能靠种地过日子吗？难道只能靠政府征用集体土地，征地赔偿4万元一亩吗？政府却可以把4万一亩征用过来的集体土地变成国有土地，卖给有钱人200万300万一亩吗？这公平吗？政府可以廉价征用耕地，可以征用农民的房屋，但却可以高价卖出。农民情何以堪新生事物的出现并非没有征兆。事实上，早在80年代，四川就有所谓的“点杀”，就是开办农家乐，养一些家禽，客人点哪个杀哪个，也是将宅基地用于非农用途进行经营。无独有偶，同一时期的浙江也开始兴办农家乐。更进一步说，各个城市的城郊结合部，城中村等，有不少宅基地是拿来出租的，里面都住满了人，大城市更不必言。从市场关系看，从租赁到买卖只有一步之遥。能够租赁几个月就能租赁几年，几十年，商品房的使用权也不过70年，在这种情况下，这里的土地和流转入市有什么实质区别呢？所以说，农地的入市个别现象早已存在。对于包括宅基地在内的集体土地流转入市趋势，辛弃疾的“青山遮不住，毕竟东流去”会是最好的注解。君不见，各省市已经各有试点，大规模的农地入市只是时间问题，但究竟按什么样的规则，就需要在日后的实践中见分晓。
作者：陈晓晓 朱孟玺 钱美玲 沈凡君 单位：杭州师范大学
一、分析影响集体土地使用权流转的阻碍因素
（一）城乡二元化的结构理念
由于我国现行的集体土地使用权的制度是建立在城乡二元结构理念之上的，以致于使得制度出现了偏差，是问题的根源所在。实质上城乡二元结构是由于社会制度下城市和农村人口的身份和社会福利待遇的不同而形成的。当时立法者为了保障农民的福利，对集体和国有土地进行不同的规划。原则上没有限制国有建设用地使用权的自由流转，但是严格限制了集体土地和宅基地的使用权，除了特殊情况，不允许单独出租、转让、抵押。在中央十八届三中全会中明确提出了“城乡二元结构严重阻碍了城乡一体化的发展”。因此急需要改变城乡二元机构，同样需要改变和重构集体土地制度。
（二）似是而非的理论依据
由于城乡二元结构理念已经根深于人们的思想中，学者们想出了一些理论，为现行的错误法律进行开脱。以下分析几种主要的观点。
1.国家家长权。有的学者以为，社会应该行使权力限制农民自由处理土地的权力以及削弱他们拥有土地的年限，这样做能够强制农民尽到保障自己的义务。这种错误的认识看低了农民群众，却将国家看作为守护农民利益的“大家长”，这种“家长权”思想已经背离了现代法治的实践过程。有些农民也不同意自由流转土地使用权，并且还主张法律来禁止该行为。但是实际情况是农民误解了流转土地使用权，是因为农民甚至土地对于他们的重要性，不希望将自己的土地使用权转让，害怕自己的土地使用权被非法剥夺。
2.土地兼并说。如果集体土地使用权开始自由流转就会带来了兼并土地，而且在我国的历史上这样的现象时有发生，统治者只能通过限制土地使用权的流转从而遏制兼并土地的发生。现在我们国集体土地使用权流转的障碍排除与制度完善刘欣（临沂市国土资源局，山东临沂276000）摘要：现有法律严格制约了对农村集体建设用地使用权的流转，现在当务之急就是突破法律制度的局限性，完善集体土地使用权流转制度。关键字：集体土地；自由流转；宪法；土地管理法中图分类号：F301.11文献标识码：A文章编号：1671-6035（2015）05-0117-01家同样通过这样的方式来防止兼并土地，但是由于不规范的公权力和不合理的征收制度等，兼并土地的现象仍然大量存在。
3.土地福利论。这种观点认为，土地对于农民来说是生存的基础，害怕允许了土地使用权的流转而使农民丧失了生存的保障，会造成严重的社会问题。这一理论看似是为农民照想，其真正是为了政府能够规避义务而找到的借口。实际上，他们对土地寄予的期望太大，不解决根本的问题，单单依靠限制土地使用权的流转来保障农民的利益和社会的安定是极其不现实的。还有一些人担心农民在遇到困难时不得已而卖掉自己的土地，因此主张法律禁止流转土地。法律实际上没有解决问题，还侵害了农民的生存权。目前，国家提出了以工促农、以城带乡的政策，真正的重视起农民的根本利益，提高农民的福利待遇。
二、完善集体土地使用权流转制度
为了完善集体土地使用权流转制度，应该立足于实践，将公权力界限的合理化，重新分配集体组织的权力，采取补救措施，维护农民的根本利益。
（一）立足于实践
法律必须符合人们的生活实践，立足于实践，才能够得到人们的认可，得以有效的实施。在实际生活中，地方政府却经常突破现行的法律寻找新的土地利用模式。在土地的问题上违法已经成为了常态，这极大的伤害了法律的尊严。因此我们不得不考虑我们的法律了，我们是通过确立法律来维持一种理想的秩序，但当立法并没有起到这样的作用时我们就应该用实践经验来完善法律，避免落后于社会的发展。
（二）将公权力界限的合理化
由于现在的制度下，集体土地是不能进入到统一的土地市场，随着社会经济的发展集体土地是无法实现其真正的资本价值，农民自己的土地只能任由征收，而使土地所增值的部分无端端地蒸发了，公权力失去地位直接导致了农民土地权利受到伤害。因此，为了集体土地使用权的流转创造出一个良好的环境，必须合理地界定公权力的界限。
（三）重新分配集体组织的权力
由于构建集体土地权利流转制度是在生产资料的社会主义公有制的前提下，所以必须要重新分配集体组织的权利。并且必须要寻求利益的平衡，这就需要明确土地使用权的期限。
（四）维护农民的根本利益
由于集体土地使用权流转所涉及的利益和纠纷非常复杂，能否妥善处理这些纠纷具有重要的意义。如果在流转集体土地的使用权时转让方或受让方其中任一方若受到了损害，受害方都可以通过诉讼得到相关的救济。但是当集体土地经营组织受到了损害，该组织的成员却不能提起诉讼来维护本集体的利益。因为集体经营组织与公司在私权的运作上没有实质性的区别，为了平衡团体和个人的利益，在确立集体经营组织土地使用权制度上应该吸取公司治理的精神。
三、结论
如何完善集体土地使用权流转制度，最根本在于尊重农民的土地权利，提高农民的地位，只有这样才能设计出可持续发展的制度，保障农民的根本利益，尊重农民的土地权利，促进建立集体土地使用权流转制度，这需要国家不断加大对农村和农民的投入，且放宽对集体土地的使用权，让农民具有更大的发展空间。
作者：刘欣 单位：临沂市国土资源局
1农村土地流转的必要性
如潞城市的耕地现状：农用地分散、零碎、梯田多，不宜采用现代农业科技、农业市场竞争力不强，抵御自然灾害能力弱，农业收益低。有关调查报告显示：“我国农业劳动生产率仅相当于第二产业劳动生产率的1/8和第三产业的1/4左右”。因此，必须尽快改善当前农业生产模式，使农业发展可与第二、第三产业相竞争。同时必须改变农业现有的经营方式，使农业逐步走上集约化、规模化、标准化、专业化的道路。为此，只有通过农村集体土地的流转，才能为实现农业集约化、规模化、标准化、专业化创造可能。
2农村土地流转中存在的问题
2.1农村承包土地流转不规范
主要表现在：一是土地流转缺乏必要的政府引导，政策面的缺失增加了土地流转的纠纷和风险，流转引起的纠纷不能得到有效的解决，也没有明确的土地流转工作程序；二是农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同，即便部分有流转协议的条款也不齐全，双方权利也不明确。
2.2承包土地零散难流转
潞城市属上党盆地，典型的山地多、平地少，绝大部分农民承包的土地分布散、面积少，难以实行集中耕种，难以实现土地流转。再者，实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，使土地的资源优势得不到充分发挥。
2.3土地流转透明度不高、缺乏市场监督机制
土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏政府和市场的引导，导致农村承包土地流转时，很少通过政府部门签订书面协议流转，最终造成土地流转程序不规范、手续不完备，流转双方权利、义务不明确，导致因土地流转产生的纠纷也时常发生。有的地方土地纠纷案件已经上升为当地的民事刑事案件，影响了社会稳定。
2.4部分流转后的土地改变用途，存在少数的非法流转行为
有的耕地流转后用于非农业建设，比如用于建企业、搞小城镇化建设、招商引资等，有的为达到短期内实现最大效益的目的，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营。有些用地单位通过向农户租赁的形式，争取到土地流转使用权，而后改变土地用途，进行非农业建设。
3完善农村土地承包经营权流转的对策
3.1注重政府引导，规范土地承包经营权流转程序
强化土地承包经营权流转程序的管理，主要是要依法规范流转行为，地方政府应从流转主体、流转方式、流转程序等几个方面规范农户的土地流转，对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任等进行明确。土地流转的过程，必须按照农户申请、向社会信息、双方洽谈、在政府监督下签订合同的程序进行。土地承包经营权流转当事人在自愿、平等原则下协商一致后，应签订书面合同，并报上级农业承包合同管理机构审查、签证和登记，严禁地方政府或村集体违背农民意愿，运用不当手段代替、强迫农民流转承包土地，侵犯农民利益。
3.2大力实施特色农业种植，加快土地整理、复垦和开发
首先，要因地制宜的大力发展特色农业种植，如：潞城市实施的一乡一品特色农业种植，旱地西红柿、大葱、大棚青椒等特色优势产业都已初具规模，充分地利用了当地种植条件，提高土地的经济效率。其次，要加快土地的整理、复垦和开发，保证农用地面积有较大幅度增加，耕地质量有效提高。只有在可观的经济效率和便于耕种的高质量耕地，才能更好地促进土地流转，发挥土地资源的优势，化解了人地矛盾。
3.3健全流转管理体系，提供土地流转服务
乡村组织是农村土地的管理者，加快建立村有站点、乡有中心、县市有市场的土地流转服务体系，切实把土地流转管理、指导和服务工作落到实处。健全乡村调解组织，形成乡村调解，县市仲裁司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，为农村土地流转营造良好的环境和提供司法保障。
3.4科学进行土地规划，加强土地流转用途管制
农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地控制非农业建设用地和土地用途管制为重点。严格执行土地承包经营权流转“不得改变土地集体所有权性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包利益”的中央要求，严守“三个不得”的底线。同时，要加强执法检查，对农村承包土地使用权流转不规范，非法转让土地使用权和擅自改变流转土地用途的行为严格查补，严厉打击。
作者：成江勇 单位：山西省潞城市国土资源局
一、集体土地确权对农村土地流转和农业发展的影响分析
产权明晰有利于效率改进。农村土地产权清晰对于提高农业投资和发展农业生产力具有重要作用。家庭联产承包责任制作为一种产权明晰的方式，在当时的经济条件下极大地发挥了制度效应，促进了农业生产力水平的提高。然而，家庭责任制强调农村集体土地使用权和经营权的明晰，为家庭经营创造了制度基础。由于家庭责任制没有明确集体土地相关权益的交易、抵押和转让等权限，随着农业机械化、规模化和市场化水平的提高，集体土地产权的某些限制逐渐成为阻碍农业现代化建设的制度因素。只有进一步明确农村集体土地产权，才能降低交易成本，通过将生产要素配置给最具效率的生产者，形成适度规模经营，最终提高农业生产力。2011年，国家农业部、国土资源部、财政部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，允许农民以转包、出租、转让、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。农村集体土地确权登记，依法保障和确认了农民的土地物权，为我国农村土地的顺利流转提供了良好契机，打开了农村土地流转的新局面。早在2008年9月，山东枣庄成立了中国第一家农村土地使用产权交易所，首批为徐庄土地合作社的200多户农民颁发了土地使用产权证。枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成:发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社(杜朝晖，2010)。集体土地确权为农村土地流转建立良好的基础，并创造了一系列具有一定普遍适性的农村土地流转模式，成为我国农村土地流转制度改革的重要方向。其中具有代表性的有枣庄模式、成都模式、扬州苏州模式等。通过总结目前基于集体土地确权的农村土地流转模式，集体土地确权对农村土地流转和农业发展的效应主要表现为以下几个方面。第一，集体土地确权作为产权明确的方式，为农村土地流转建立了坚实的制度基础。长期以来，我国农村土地流转的发展较为缓慢，其根本原因在于农村土地承包经营权的不完全性。在以家庭承包责任制为基础的基本经营制度上，集体土地的产权明确程度不足以构成农业规模化、市场化和现代化经营的制度条件，应当探索新的模式来规避这一制度性缺陷。比如，在枣庄模式中，通过发放土地使用产权证，持证人在产权期限内，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，充分保证了集体土地相关产权的交易。同时，政府建立市、区、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场，各地区分别建立农村土地使用产权交易服务中心和交易服务所，为土地产权交易创造良好的市场环境。第二，集体土地确权能够使农户、集体、企业和政府等市场主体之间形成更稳定的契约关系。我国农村家庭承包地互换、转包、再承包等流转模式，自从实施家庭承包责任制以来就一直存在。为了适应农业规模化、机械化和市场经营的需要，家庭承包地的大规模流转近年来在我国广大农村地区兴起。这种大规模的土地流转过程中的一个突出问题就是，由于土地产权的模糊导致农户、集体、企业和政府之间的契约关系不稳定。由于土地流转市场的信息不完全及土地流转相关制度的滞后甚至缺位，土地流转引发的纠纷越来越多，转入转出农户、集体、企业经常因为契约关系不明爆发冲突。农村土地流转已经成为必然趋势，政府政策扶持、法律制度规范正是当务之急。通过对集体土地确权，能够让参与土地流转的农户、集体、企业和政府的市场主体基于市场机制形成相对稳定的契约关系，契约关系的完善有利于实现各方利益的改进。第三，基于集体土地确权的农村土地流转是发展农业现代化的必然要求。随着工业化和城镇化到了一定的阶段，发展农业现代化是市场经济条件下提高农业生产效益和农民收入的根本出路。现代农业客观上要求农村土地的集中连片，以便于实行大规模高效率的机械化操作。在家庭经营方式下，由于生产经营过于分散，不具备采用现代技术的能力和条件，不利于提高土地产出率和劳动生产率。同时，分散经营导致农业生产整个过程难以实现有效控制，农业的标准化生产、农产品质量安全和品牌建设难以落实。农村土地流转能够有效提升土地产出效率、降低农业生产成本，能为农业生产规模化和农业产业化经营提供所需平台，是发展现代农业的基础。加快农业现代化建设，必然要求土地适度规模经营，而给予集体土地确权的农村土地流转是规模经营的有效途径。与此同时，加快土地流转，实现城乡资源要素均衡配置，有利于工业和农业，城市和农村对接，有利于农村剩余劳动力转移、剩余土地闲置问题，有利于推进新型城镇化，缩小城乡基础建设差距，是实现城乡经济社会一体化的有效路径。
二、A县土地信托流转模式的案例分析
(一)A县土地流转创新模式
从2009年开始，A县作为中部地区具有代表性的农业大县，开始立足本县实际，创新农村土地流转模式。A县信托土地流转模式的主要做法分三个阶段:第一阶段，由政府出资在乡镇或县一级设立农村土地承包经营权信托有限公司，农民在自愿的前提下，通过信托合同将自己的农村土地承包经营权委托给土地信托机构;第二阶段，农业企业或农业经营大户再从政府土地信托公司手中连片租赁土地，从事农业的规模化、市场化、现代化的农业生产经营;第三阶段，依托信托公司融资，结合农业经营和发展的需要不断完善农户、集体、企业和政府之间的契约关系。A县信托土地流转模式有三个主要特征:一是政府创造平台，由县乡(镇)政府主动建设土地交易流转平台;二是以信托为主要特色，将信托制度在管理财产方面的优势与农村土地经营流转市场的发展有机结合;三是坚持市场运作，政府、企业、集体和农户均以市场主体的身份完善契约关系。
(二)创新模式对土地流转和农业现代化建设的作用
(1)A县信托土地流转模式是农业现代化过程中，妥善处理政府与市场关系的创新模式。A县模式由政府出资设立土地信托机构(公司)，农民在自愿的前提下，通过信托合同将自己的农村土地承包经营权委托给土地信托机构，农业企业再从政府土地信托公司手中连片租赁土地，从事农业的规模化、市场化经营。这种模式变过去农户和企业两个角色间的流转为农户、企业、政府三个角色间的流转。因而，有利于规模化、集约化、机械化的农业现代化建设，有利于促进城乡资源要素平等交换和均衡配置，有利于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。(2)A县信托土地流转模式是提高土地利用效率，让农民分享现代化成果的有效途径。土地是稀缺资源，尤其是在工业化和城镇化加速阶段，土地资源的稀缺性更加显著。2013年的中央一号文件指出，稳定农村土地承包关系，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。A县信托土地流转模式就是在现有土地制度基础上，进行提高土地利用效率和利用方式的大胆创新。A县信托土地流转模式不仅增加了农民收入，同时带动资本下乡，推进村镇建设，改善乡村治理。能够提升土地利用效率，实现农村土地的市场价值，真正能够让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。(3)A县信托土地流转模式是一种相对规范的土地流转模式，具有一定的适应性和推广价值。A县信托土地流转模式中的信托契约具有比其它委托、契约更高的稳定性，能够更好地保障农户、托管公司、农业经营公司各方的利益，便于形成了更为稳定的契约关系，大大提高了土地流转的规范性。所以，这种土地流转模式不仅适应于湖区，也适应于丘陵山地;不仅适应于水田耕地流转，也适应于种植茶叶、药材等旱土甚至林地、养殖水面等的流转。因此，A县信托土地流转模式在我国农业现代化建设中具有一定的推广价值。
(三)小结
通过对A县信托土地流转模式的分析发现，在进行土地流转模式创新的过程中，要注意以下三个方面的问题。一是要充分尊重农民的意愿。对于我国大多数农户而言，土地是其最基本的生产资料，更是其“活命田”和“不能实现非农就业的退路”。必须充分保障农民有种地的基本权利，各级政府和组织不能随意收回家庭承包地。二是要充分遵循市场规律。只有遵循市场规律，妥善处理好市场和政府关系，才能实现土地资源的市场价值，这是保证农民共享现代化成果的物质基础。三要坚持生产力标准。土地制度创新探索，要始终坚持以农业生产力的解放和农民收入水平的提高为导向。凡是有利于生产力解放的方式，就要敢于从农村基层进行创新实践，这里是中国特色社会主义改革的起点，也是前沿阵地。A县信托土地流转模式的推广以农民群众不断提升的满意度作为推动工作的主要动力，尊重农民话语权，并确保农民能充分获得土地流转所带来的土地增值收益。当地农民对于这一的土地流转模式非常乐于接受。
三、政策建议
鉴于此，近年来国家连续密集出台关于农村土地流转的重要政策，意图堵上这一制度漏洞。本文基于A县信托土地流转模式的案例，分析了集体土地确权对农村土地流转和农业现代化发展的作用，并提出以下政策建议:第一，在完善现有的土地流转制度的基础上，应根据农村农业发展需要积极创新土地流转和农业现代化发展模式，从根本上提高农业生产效率和农民收入。通过结合当地基本情况和现实困难，灵活构建行之有效而又平等互利的土地流转平台，着力于解决包括农村土地流转在内的“三农”问题通常面临的“最后一公里”难题。第二，在工业化、城镇化和农业现代化同步推进过程中，要充分利用市场机制实现城乡资源要素均衡配置，能够让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。必须特别强调和坚持科学发展观中“以人为本”的根本理念，始终把农民的权利放在第一位，确保农民享有土地流转中土地增值的收益。第三，建立和完善农村土地流转的社会化服务体系，降低土地流转过程中农户和企业的风险。通过建立由政府、中介机构及金融机构等组成的完善的农村土地流转服务平台，是保证处于先天弱势地位的农民在土地交易中获取收益的基础。
作者：张浩博 陈池波 单位：中南财经政法大学
摘要：农村土地资源作为一种“特殊商品”，在城镇化发展中发挥了不可替代的作用。现如今集体土地的产权主体不明晰、土地流转的规定过于原则、农地征用制度不合理等问题突出，改革势在必行，应从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨。
关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨
当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。
一、我国集体土地流转的现状
我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。[1]现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。[2]但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。
二、集体土地流转存在的问题
（一）集体土地所有权的归属不明
在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。
（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后
对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。[3]而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。
（三）当前我国的农地征用制度不合理
国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家主权或行政管理权行使的。[4]在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至官商勾结中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。
三、对集体土地流转进行改革的几点思考
（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场
土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。
（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利
保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。
（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转
集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。
（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接
首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。
其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。[6]在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。
再次，充分保障农民获得集体土地流转的土地权利。集体土地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。集体土地应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让集体土地直接进入工业用地市场。尝试集体土地进入经营性开发，突破农民宅基地的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。
综上所述，目前我国农村集体土地的使用权进入市场参与资源分配已是大势所趋，无论是理论上还是现实需要上都要求加快农地使用权的合理流转。国家应当正视当前的土地流转现状，尽快明晰集体土地的产权关系，制定相关法律规章，建立起完善合理的集体土地使用权流转机制。通过合理规范的集体土地流转来促进土地资源的合理利用，维护广大农民的正当权益，从而加快社会主义新农村的建设步伐，推动我国经济的全面、协调、可持续发展。
摘要：
我国新农村建设的步伐不断加快，农村的土地问题也就得到了全社会的关注。农村集体土地流转是农村土地所有权、经营权以及使用权相结合的一种体现，在长期的农村政策变化中，国家关于农村土地流转出台了一系列相关法律文件，有效协调了农村土地的流转变化，本文分析了当前农村集体土地流转的基本形式并在此基础上阐述了发展趋势。
关键词：
农村；集体土地流转；趋势
新形势下，加强土地承包经营权流转管理和服务，形成土地承包经营权流转市场，实行依法、自愿、有偿原则具有时展的必然性，对农民集体土地的经营权适当放宽，在法律允许的范围，允许农民以转包、出租以及股份合作等的形式来流转土地承包经营权，并且这种流转也要有严格的流程说明，要最大限度的维护农民土地承包权益，针对于当前我国农村经济的发展现状来看，出于经济发展的需要，农村集体土地流转的形式有了新的变化。
1农村集体土地流转的形式
1.1宅基地换房形式这种流转形式是在新形势下出现的，是农民根据自身的实际状况以自愿的形式按照宅基地的实际面积大小来和规定的置换标准相对比，换取城镇内的一套住宅。原有的村庄用地会被用来进行复垦，节约留下的土地在经过整合之后，一方面会引进项目建设来综合利用，另一方面还可以用作耕地保护或者是拆迁户农业产业化项目的建设[1]。但是，需要注意的是，这种流转形式并不是在所有地区都可适用，主要适用于在城乡结合地区，具体流程是对整个村子的农民集体进行拆迁、集体建设用地流转，并在城镇建设集中回迁楼，农民可以居住到新建设楼房中。
1.2土地股份合作社形式这种形式主要是由村组干部带头实行的，是以农民的土地承包经营权来作为出资的对象，在经过工商部门登记确认之后，形成土地股份合作社，这种形式下，土地的所有权和承包权并没有发生改变，只是对于它的利用和经营形式发生了改变。所形成的土地股份合作社实行的是社员代表大会制度，是合作社的最高权力机构。这种形式严格来说属于是一种“分”“合”形式，就是把农民承包田的“土地经营权”以入股的形式，按照股份多少来分红，这样一方面可以满足农村经济发展的需要，另一方面也可以充分确保农民对土地承包所具有的长期收益权。
1.3以土地来换取社保当前在对农民土地的补偿措施中，以货币形式一次性安置逐渐成为了一种趋势，这种形式实质上并不具有长远性效益[2]。这种形式下的农民在补偿的货币用完后就会给当地的政府管理工作带来很大压力，政府会把这一部分农民的基本生活保障归入到城镇社会保障体系中，通过土地来换取社保，做到农民的老有所医、病有所医，通过制度的形式来维护农民利益。
2农村集体土地流转的发展趋势
2.1流转的形式会更加多样化国家出台的文件中对于农村集体土地的流转有明确规定，流转的形式主要有转包、出租、互换以及转让等形式，但是就此前的情况来看，一些实行的法律文件对于家庭承包的土地在流转上只有转包、出租、互换等形式，还没有明确规定可以入股，而且所规定的可以入股的土地基本上对于农民来说没有什么较大的利用价值[3]，而当前我国实行的是家庭承包责任制形式，这种形式会在客观上促使越来越多的流转形式出现。
2.2流转期限延长农村集体土地流转期限会受到总承包期限的限制，流转的周期不能超出总承包期的剩余期限。在法律文件上规定的是耕地的承包期限以30年为准，草地为30~50年，林地是30~70年。不难看出，对于农民的土地承包经营权会有更稳固的保障，并且现有的承包关系会长久不变，这就说明之前30年的耕地承包期限会在农村经济的发展态势下进一步延长，而承包期限的延长也就使流转期限也会得到延长。
2.3更加重视服务和管理国家在农村集体土地的管理上，出台了很多新的政策，鼓励以工业带动农业，并通过各方面的投入来带动土地流转市场的活跃，通过农民对集体土地流转的重视。按照现有发展态势来看，在未来发展中很可能出现专门的土地承包经营权交易市场，具体运作上类似于证券交易所等，而且这样也会使这方面的中介机构增多，会有更多的关于土地流转评估和经纪等的服务，与此同时，土地管理部门、农业行政部门等的职责就会越来越大，在加强土地使用的同时还要对流转的市场进行规范化管理，确保土地流转的正常有序。
3结语
农村集体土地是农民赖以生存和发展的基础，在当前形势下，随着农村地区经济的快速发展，集体土地的流转形式变得越来越多样化，并且也给农民带来了很多的经济效益，根据国家的政策文件指导，这种发展趋势会越来越好。
作者：肖保全 单位：湖北省地质调查院
[摘要]
土地流转能充分利用土地资源，促进土地规模化经营，提高土地利用率。但是，后发地区农村发展经济基础较为薄弱，国情、法律制度、管理政策等方面的障碍，导致诸如农村土地流转相关法律法规不完善、缺乏制度约束和依法监管等问题，容易造成后发地区土地流转失范、随意等现象。须以依法维护农民的合法权益为中心任务，健全土地流转法律法规，完善土地确权登记、监管制度，加强土地流转的司法保护，确保后发地区农村土地流转有利于可持续发展。
[关键词]
后发地区；土地流转；确权登记；土地监管
后发地区农村发展经济基础较为薄弱，在市场经济条件下其土地流转现状堪忧，急需完善后发地区农村集体土地流转的相关机制，解决土地流转过程中出现的种种问题，合理配置农村集体土地资源，提高土地利用率，实现农村集体土地流转的可持续性发展。
一、后发地区农村土地流转的现状
后发地区农村集体用地流转形式以出租为主，即集体土地所有者或使用者收取一定的费用将土地使用权出租给第三人使用。集体土地流转主体包括村集体经济组织土地所有者、村民委员会、村民小组，以及乡镇、村集体企业和个人等土地使用者；土地使用权受让方或承租方包括集体经济组织内部成员、其他经济组织和其他社会成员如民营企业、个体工商户等等[1]。此外，流转的形式还有个别群众私下进行的土地转让，甚至以转让房产连带转让土地使用权的形式进行非法的土地流转，如贵阳、南宁等市城中村的部分农民将个人宅基地建好房子后转让，但未到土地管理部门登记备案。流转形式还有作价入股、联营联建等流转形式，即以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办企业等，流转的地址位置大部分为城郊结合部及县城、乡镇所在地或集镇地。一般情况下，经济发达、城镇化水平越高的县、区、镇，其集体土地流转越活跃；而经济较落后的地区，集体土地流转则比较少见。从贵阳、南宁等市来看，集体土地流转多的大多发生在城乡结合部和乡镇周边，且经济发展较快的地方农村集体土地流转量越多。如经济发展较快、商品经济意识较强的南宁市宾阳县，集体土地流转较多，流转后主要用作工业用地和住宅用地。总体而言，土地流转充分利用土地资源，对实现农业规模化经济意义重大，极大地促进了土地规模化经营，推动了地方农业产业化发展，提高了土地利用率。但是，后发地区农村集体土地流转实践过程中，也存在着需要正视的问题。如相当部分属私下流转，一般不到国土部门申报，甚至有部分是非法占用农村农用地搞非农建设，当地政府并未对农村集体土地流转进行规范管理。
二、后发地区农村集体土地流转存在的问题
尽管后发地区集体土地流转的规模日趋增大，但从当前集体土地流转的实际情况看，存在的问题也不少。究其原因，不外乎国情、法律制度、管理政策等方面的障碍影响着流转的整个过程。中国在集体土地所有制下土地权利主体多元化，土地所有权、使用权、管理权分属农村集体组织、农民、政府三方主体[2]；同时，因城乡一体化进程加快，土地快速增值形成利益驱动。在政绩考核的背景下，村集体、乡镇或上级政府不遗余力地推动农村土地的流转，改变了土地原有用途。然而，农村土地流转相关法律法规不完善，土地流转缺乏法律支持、缺乏制度约束以及缺乏依法监管，容易造成后发地区土地流转失范、随意等现象，现状不容乐观。
（一）缺乏法律支持目前中国农村土地流转法律制度还很不完善，统一的农村土地流转法律制度尚未专门立法，现行法律对农村集体土地所有权有所限制，使得农村集体土地所有权并不具备法律意义上的物权，其土地产权不完整。目前，涉及农村土地流转的法律制度主要有《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》和相关法规、规章如农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等，还包括地方性法规政策、党的代表大会报告、中央一号文件等政策性文件[3]，侧重规范耕地（农用地）的流转，却未规制农村宅基地、建设用地等的流转，致使后发地区集体建设用地与宅基地的流转无法可依。正因缺乏明确统一的法律支持，农村集体土地产权不完整，导致流转双方权利义务不清，土地流转主体法律地位不明确、不合规，流转中的土地产权缺乏有效保障，交易不安全，土地流转纠纷时有发生。
（二）缺乏制度约束按照现行法律，农村集体土地使用权的流转是受限制和禁止的，有相应的行政主管部门对流转行为进行监管。但现实中，因土地流转法律制度的不完善，相关管理部门对土地流转的监管就难以有制度上的有效约束。例如，后发地区有相当多的农村集体土地流转没有到土地管理部门办理登记手续，以逃避土地管理部门的监管；或虽然办理了土地流转登记，但是土地流转的转让费用超低，以规避土地流转交易税费，或者一些农业企业、承包大户在其资金短缺或经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，严重损害农户利益，农民收益没有制度保障；或罔顾集体利益，私自建房屋出租，私下收取租金，独占集体土地收益。这些自发、无序的土地流转，由于缺乏制度约束，加上无足够的人力物力，土地和规划、建设部门难以对集体土地使用权流转进行有效管理，使得本属于农村集体组织及农民的土地流转收益乃至国家土地税费无法得到制度上的有效保障，大大削弱政府调控土地市场的能力，建设用地供应总量未能得到合理调控，土地利用的总体规划和城市规划亦无法顺利实施，造成后发地区土地流转混乱，土地市场秩序失控，违法使用占用土地行为增加。
（三）缺乏依法监管法律制度的不健全导致后发地区农村集体土地流转缺乏制度约束，脱离了政府的监管，有些地方甚至违背依法、自愿、有偿原则进行土地流转。由于缺乏监管，农村集体土地私下流转、私下交易、没有到土地管理部门办理登记手续占较大比例，流转往往是自发的、隐形的，甚至存在集体农用土地非法流转的现象。非法流转缺乏监管最突出的是越过耕地保护红线。部分集体经济组织或者个人未经批准随意占用耕地出租、转让后，有些承租方或者受让人并没有向种粮等农业方向发展，而是改变土地用途，用于非农建设，或种养经济作物，或发展涉农观光旅游，或设厂经营，或高价转租从中获利。甚至使土地处于事实上的撂荒状态，这类土地流转不仅交易行为不规范，而且属于违法行为。同时，无论短期租用或者长期转让流转土地，业主在使用土地时都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，打乱原有农户承包土地的界线，使原农用土地还耕困难。土地流转缺乏监管另一突出表现是，某些地方土地流转协议不规范，多数土地流转是以村委为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示同意转让；或者是即使签署了书面流转合同，但合同内容不规范，多数是按照受让方的意图形成，对土地流转期限、租金或者利润分配、违约责任等条款用词含糊，且很多未到当地土地承包管理部门备案，致使土地流转风险监管机制缺失。这些在后发地区农村土地流转实践中暴露出的种种问题，影响了土地流转的健康有序可持续发展，容易引发土地纠纷，急需完善土地流转机制。
三、完善后发地区农村土地流转机制的建议
针对种种存在的问题，当务之急是以依法维护农民的合法权益为中心任务，认真宣传贯彻农村土地流转有关法律法规和政策规定，坚持依法、自愿、有偿等原则，将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴，让后发地区农村土地流转依法、自愿、有偿，守住耕地红线，确保土地流转有利于可持续发展。
（一）完善土地流转法律体系，为后发地区农村土地流转提供法律支持目前由于农村土地流转相关法律法规不完善，土地流转缺乏法律支持、缺乏制度约束，以及缺乏依法监管，在一定程度上制约着后发地区土地流转的规模和效益。因此，有必要健全农村土地流转法律制度，规范整合土地流转法律制度，把散见于《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》和一些行政法规、地方性法规、规章及政策性文件等有关农村土地流转的法律法规规定，统一整合在《农村土地流转法》中，综合考虑耕地（农用地）流转、宅基地流转、建设用地流转及其他农村土地流转，明确规定土地流转中农民的法律地位，明确规定农村土地流转条件、程序，规定农民有权流转生活领域里的宅基地使用权和生产领域里的经营性建设用地使用权。将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴，拟定规范化的土地流转合同，完善受让方农业经营能力审查的标准和运作方式。明确土地流转双方权利义务、流转收益分配标准，以及责任分担等条款，确立土地流转监管和服务制度。由此鼓励支持农民依法合规进行土地流转，开拓后发地区的农业发展、农村建设等资金筹措渠道，以确保土地流转有利于土地规模化经营。同时，在土地流转法律体系完善的基础上，完善农村户籍、就业、教育、医疗、养老等农村社会保障制度[4]，为土地流转后的农民安居乐业提供长效保障，确保农村土地流转有利于可持续发展。
（二）完善土地确权登记、监管制度，为后发地区土地流转提供制度保障因中国土地权利主体多元化，农村集体土地所有权、使用权、管理权分属不同权利主体。为使土地流转有序循法，需明确土地使用权权属及土地管理法治化。1.完善土地使用权确权登记制度农村土地承包经营权以及农村集体建设用地使用权的权属需要明确，尤其是农村土地承包经营权的确权登记是落实农村土地流转、抵押、担保的关键因素，也是农村土地合法流转的基础要素，因此，要做好、完善农村土地确权登记制度。目前，农村各地已经在开展这项工作，如广西南宁市，至2014年，全市以整镇推进为中心的确权工作涉及的行政村有170多个，涉及家庭农户400多户，农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，为南宁市农业生产要素合法有序流动提供了制度保障，确保了农民在土地流转中的主体地位，使农民在土地流转中享有充分的话语权，确保耕地红线不被突破，有效地分享到土地流转收益。2.监管土地流转合同的签订与履行各地村民委员会、乡镇政府及相关部门须明晰各自的管理职责，规范流转操作程序，制定并监管标准化土地流转合同的签订和履行，实行土地流转事前公示、事中事后监管制度，具体做法如下。其一，在农村土地流转合同签订前，县、乡、村土地管理部门需确定专业人士对农村土地流转合同的内容进行审查和指导，提高合同的规范性和合法性；核查受让方的农业经营能力、资信情况、履行能力，防范土地流转履约不能、合同诈骗的风险。其二，完善农村土地流转风险保障制度。土地流转合同签订时，经营业主每年要向流转服务机构交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法兑现合同条款无法兑现租金或者流转金而引发纠纷。其三，加强农村土地流转合同的监管。土地流转合同签订后，县、乡土地管理部门接受登记备案，妥善管理好流转合同备份档案，进行入网登记，提高合同的安全性与公开性，严厉查处所有损害农民土地权益的违法行为。
（三）加强土地流转的司法保护，为土地流转提供法律监管土地流转合同作为法律地位平等的双方自愿签署的一份协议，在合同双方出现纠纷时，仍然适用民事权利救济机制，如目前颁布施行的《土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经在全国各地纷纷贯彻落实，把仲裁工作经费纳入地方财政预算，逐步建立农村土地承包仲裁委员会或者农村土地承包纠纷仲裁庭。同时，农村土地流转有其自身的特殊性，司法介入有相当的难度。因特定的体制政策、社会背景原因，以及具体的制度机制等因素，中国当前各地土地流转政策弹性比较大，许多法院因对土地流转的政策标准难以把握；加上土地流转纠纷涉及人员众多，现实因素与历史遗留问题交织，司法调处机制难以介入。从当前各地人民法院办理的相关案件看，后发地区农村土地流转司法保护渠道不畅通，法院一般不予受理土地流转纠纷[5]。所以，土地流转纠纷中，除了其协商、调解、信访、仲裁等多途径纠纷调处机制有必要加以完善、健全外，司法介入机制更需要加强。后发地区农村土地流转中的很多问题，涉及国家法律的实施，因此土地流转的司法保护应当尽可能坚持土地流转合法有序、注重协调和解等原则，各地受理案件的人民法院在动用司法介入机制处理土地流转纠纷时，需在考量各方利益均衡的基础上严格执法，确保妥善处理，真正解决纠纷化解矛盾，实现法律效果与社会效果有机统一，确保农村土地流转有利于可持续发展。
总之，针对后发地区农村土地流转存在的现实问题，须以依法维护农民的合法权益为中心任务，认真宣传贯彻农村土地流转有关法律法规和政策规定，健全土地流转法律法规，坚持依法、自愿、有偿、有序、规范流转原则，将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴，加强土地流转的司法保护，让农村土地流转公开、公正、公平，守住耕地红线，确保后发地区农村土地流转的可持续发展。
作者：蔡德仿 梁文捷 单位：南宁职业技术学院 商学院 南宁职业技术学院 科技处
摘要：
当前我国全面进行农村集体也将面临众多风险，例如失地农民生活无保障、农村贫富差距加大，商业资本下乡“囤地”威胁粮食安全、行政权力干预扰乱市场秩序等。因此，笔者持“半开放”市场化的态度，认为应加强覆盖城乡的社会保障体系，禁止商业资本进入集体土地流转市场，在根本上赋予农民自由流转权、实现不动产权能最大化。
关键词：
集体土地；流转；市场化；增值收益
一、我国农村集体土地流转的现状
（一）承包土地承载着生活保障功能，农民不愿流转承包土地农村集体土地主要包括农村集体用于公共设施、乡镇企业的建设用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地对农民的意义重大。据统计，截至2011年，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更少，多数属于外出务工，但是无法在城市立足，最终要返回农村；在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。[1]由此可见，农民对承包土地的依赖性仍然很强，失地在很大程度上意味着无生活来源或者生活质量降低，因此绝大多数农民不会选择转让土地，而是选择出租土地，以防外出归来时有生活保障。
（二）集体土地使用权的商品属性不明确，无法充分实现市场价值我国土地整体上划分为国有土地和集体土地，两者相较而言，国有土地使用权、产权划分具体，产权性质明确，在符合相关条件的情况下，国有土地可进行市场流转；而对于集体土地，土地使用权的转让则受到极大的限制，集体土地的价值被固定在农业产值上，因而土地的市场价值不能充分实现。首先，集体土地使用权基本上不具备抵押、担保等派生功能。据《担保法》《物权法》《土地管理法》等相关法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权原则上不可以抵押，这表明了集体土地使用权大体上没有抵押权能和担保权能或者极大程度地被限制，市场价值不能充分实现。其次，集体土地流转的受让方必须为农民，且该集体土地不得用作非农业用途。以农村宅基地为例，物权法规定宅基房屋的受让方必须为农民，如果转让给城镇居民，则该房屋买卖合同无效，该民事关系不受法律保护，小产权房的风险问题正是基于这一事实产生的。
（三）集体土地的流转制度不完善，阻碍农民的土地增值收益当前我国有关集体土地流转的制度并不完善，不利于农民公平合理地流转土地。首先，农村集体土地转让缺乏统一的价格标准，无专门的集体土地价格评估机构。农民普遍存在对土地市场信息把握不及时、不准确、信息不对称的问题，不了解交易当时的土地市场价格，因而出现凭经验定价、随意定价的现象。其次，政府拥有征地垄断权，农民极少获得土地增值利益。我国法律规定，只有将集体土地征收为国有土地后，才能进入商品市场，这实质上法律赋予了政府征地垄断权,即政府一方面垄断土地一级市场——垄断征地权利,同时又经营二级市场——把从农民手中低价征来的土地高价卖给开发商。而农民所获得的征地补偿仅与其农作物收益有关,土地征收、转让过程中的增值收益多数被政府拿走。同时，大部分政府都存在“土地财政”的现象，政府违法改变土地性质、使得集体土地流入市场。十八大报告中提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告，可以看出，当前我国农民在集体土地增值收益分配中处于弱势地位，我们要给予充分的重视。
二、我国农村集体土地制度改革将面临的风险分析
（一）失地农民生活无保障，农村贫富差距加大失地农民问题是放开土地转让市场前需要考虑的首要问题。中国农民有715亿之众，[2]传统农民以农业种植为生，一旦脱离土地，其生存可能受到威胁。从日本、韩国的经验看，这两个国家允许农民自由买卖土地之所以没有导致大规模的”失地流民“问题，一是因为随着城市化进程的加快，农民对土地升值普遍存在心理预期，“惜地”意识越来越强烈；二是因为第二产业、第三产业为失地农民提供了大量的就业机会，最重要的是日韩两国的社会保障制度完善，失地农民无后顾之忧。虽然我国农民也有惜地意识，但是我国的就业服务制度和社会保障制度仍在不断建设和完善中，目前不足以充分保障农民的生活，我国放开集体土地流转市场虽然不会引发大规模的“失地流民”问题，但是失地农民的生活保障仍然是重中之重。集体土地自由流转导致的农村贫富差距加大也不容忽视。研究发现,在股份公司、有限公司、合作社、家庭、个人等诸农业经营组织形式中,家庭农场在生产效率、生产效益、环境成本等方面具有优势,是首选的农业产业组织形式[1]，这也是我们鼓励集体土地自由流转、促进土地集约化生产的最初目的。然而集约化就意味着土地多寡分配不均，对于农民来说，农业种植是其主要收入来源，土地的多寡在一定程度上决定了收入的多寡，这必然造成农村贫富差距加大。
（二）商业资本下乡“囤地”，粮食安全受威胁集体土地的自由化、集约化流转有利有弊，利处在于可以大幅度提高农业生产的效率和效益，弊端在于如果允许商业资本流入集体土地市场，在利益驱动下，商业资本会大量下乡“囤地”，这将严重扰乱集体土地的市场流转秩序，使得集体土地的流转具有投机性，造成真正从事农业生产的农民或者其他主体无法获得集体土地或者只能高价购买集体土地，导致农业生产成本提高，直接的后果就是粮食价格大肆提升。同时，商业资本囤积的集体土地多进行房地产开发等非农建设，耕地大量减少，严重威胁我国粮食安全。
（三）行政权力干预，扰乱市场秩序农村集体土地流转市场化要充分尊重农民的个人意志，遵循自愿原则、公平原则进行农村土地交易。[2]当前我国《物权法》《土地承包法》等相关法律对农民土地承包权的流转自由保护和确权保护不到位，赋予发包方在集体土地流转上的决定权，极大的阻碍了农民流转土地的自由，同时现实中也存在土地买入者和土地所有权主体代表（村委会、村民小组等）相互串通，胁迫农民强买强卖土地的现象。农民是土地的“长久使用者”，对土地承包经营权的流转应当具有充分的自主权，然而土地流转的推动者却多是地方政府和集体经济组织代表，行政权力的介入，使农民丧失了话语权，违反了平等协商原则和自愿原则，严重地扰乱了集体土地流转的市场秩序。
三、加快农村集体土地流转市场化的措施
（一）加强覆盖城乡的社会保障体系，解决农民的后顾之忧现代农村，随着市场经济的发展，农民也开始从事其他行业的工作，农民对土地的依附性逐渐减弱，但不可否认的是，在大部分农村地区，农业收入在农民的家庭总收入中仍然占据很大的比例，这也就意味着农民失地后其家庭收入会严重减少，甚至部分失地农民面临无生活来源的困境，因此，我国要不断加强覆盖城乡的社会保障体系。首先要解决的是失地农民的基本生活问题，要贯彻落实最低生活保障金制度，及时发放，同时要妥善解决失地农民的安置、就业问题。其次，由于农民失去了土地，无稳定的生活来源，因此要加快普及农村养老保险，加大政府和村集体的补助份额，减少失地农民的保险负担。再次，新型农村合作医疗要贯彻落实，充分保障失地农民及时就医、救治，突破农民看病难的困境。只有解决了农民的后顾之忧，才会加快农村集体土地的流转速度，才能充分发挥集体土地的价值。
（二）严格承包土地的市场准入制度，禁止商业资本进入在承包土地流转市场化初期，应当严格承包土地市场准入标准，将承包土地的功能严格限定在农业上，严禁商业资本涌入承包土地市场。随着我国城市化进程的加快，土地价格攀升，如果全面放开农村承包土地市场，将吸引大量商业资本下乡“囤地”，这将导致承包土地流转市场秩序混乱，同时，将严重威胁我国的粮食安全。为了打消商业资本下乡囤地的利益预期，可以对农业用地转化为商业用地征收高额土地增值税,这样不仅增加了当地的财政收入，还可以有效抑制耕地流失，保护耕地。对于从事农业生产经营活动的公司，也要严格限制进入土地市场，预防打着“农业生产经营活动”的旗号进行商业发开。
（三）赋予农民自由转让权，充分实现不动产权能当前我国农民集体土地使用权的最大弊端在于权利行使不充分，一方面表现为集体土地的转让、抵押、担保权能受限，另一方面表现为集体土地的房屋无法实现其作为不动产的价值，针对以上两个问题，做出如下建议。首先，要充分保障集体土地的自由流转，实现集体土地的市场价值。具体做法：
第一，简化集体土地的流转程序，取消发包方的“同意权”，取消“土地承包经营权”的期限，赋予农民永久性的土地承包经营权，同时取消不同集体经济组织成员的差别转让待遇。只要出让农民有其他稳定收入，受让主体也是农民，且不改变土地的农业用途，农民之间就可以自由流转，不受发包方限制。
第二，允许集体土地进行抵押、担保，但无论是抵押给银行等金融机构还是抵押给个人，最终使用土地的人均不得改变土地的农业用途。
其次，对宅基地房屋确权发证，以实现其作为不动产的价值。当前我国农村房屋无房屋产权证，且法律规定农村房屋不得抵押、担保，不得转让给城镇居民，然而受利益驱使，现实中存在大量的违法抵押、违法转让行为。因此，只有顺应现实需求对农村房屋进行确权发证，从法律上赋予农村房屋自由转让、抵押、担保权能，才能减少农村房屋流转的法律风险。但需要注意的是对农村房屋进行流转后，仍然不得改变其集体土地和宅基地的性质，不得进行商业开发和非农建设。
作者:杜晓芳 单位:黑龙江大学研究生学院
一、研究背景
中国对土地流转的研究从20世纪70年代末实行农村家庭联产承包责任制开始，针对已出现的农民自发转包土地行为，当时的学术界研究主要集中在是否应该推行一级土地流转的问题，对土地流转的方式、方法缺乏进一步深入探讨。直到20世纪90年代初，随着中国市场经济体制的建立，广大农村集体土地流转受到城市房地产开发的影响，市场机制出现了代耕、互换、租赁、入股经营、转包等多种流转模式并存的行为，才引起广大学者的关注和研究[1]。翟建松提出，以市场作为土地资源配置方式，实现集体土地规范有序的市场化流转，是在农村建立社会主义市场经济体制的迫切任务，是农村市场经济历史和逻辑的发展。他主张由市场对资源进行配置是市场经济条件下资源配置的主导形式。在集体土地流转过程中，也要充分发挥市场的基础性作用，实现市场化流转，优化土地资源配置格局，提高土地资源配置效率（集体土地市场化流转问题研究，2002年5月）。笔者通过对后发地区农村集体土地流转情况调研，分析土地流转中存在的一些问题，并提出对策和建设性意见。
二、农村集体土地流转现状特征
（一）农村土地流转规模稳步扩大根据调查显示，中国农村目前耕地总体流转率已经达到15%，江苏、浙江等经济发达省份已在50%以上；少数地方比例更高，有的县市接近100%。土地流转使得一些规模化经营的农户得以产生，大大提高了农业综合经济效率[2]。由于大农户比小农户更重视农业的投入，因而经济效率也更高。通过案例调研，土地流转方便了土地整理，可以减少部分农田道路的面积和田埂面积，使一些废弃的土地得到利用，从而使土地利用率提高了5%左右。南宁市2014年以整镇推进为试点的农村土地城镇经营权确权登记颁证工作，确权8.89万亩，颁证1.01万本，农村土地流转面积新增13.7万亩；针对城市郊区、平原、山区丘陵的不同特点，大力推行“小块并大块”、“片区流转”等土地流转模式，统筹推动土地向新型经营主体流转，耕地整治完成3.8万亩，目前已完成土地承包经营权流转面积100.2万亩，占全市承包地面的17.4%；力争用3年时间基本完成全市农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地房屋所有权、林权、小型水利工程产权等“六权”的确权登记办证工作。广西玉林市土地确权流转工作已走在自治区前列，有的乡镇已确权达90%以上，全市农用地流转率达42%。贵阳市农村土地承包及经营权确权登记颁证试点工作，曾在2014年3月22日作为全国春季农业生产工作会议上作经验交流。贵阳全市土地流转面积38.5万亩，占全市常用耕地面积的24.5%，其中19个省级现代高效农业示范园区流转土地12.09万亩，入驻企业209个，农民专业合作社186个。为推动土地流转促进现代农业发展，贵阳市开阳县、白云区还引入中信信托、北京信托投资公司开展土地流转信托业务，运用金融手段带动土地流转，通过集中土地，利用信托公司平台向全国招商，加快推进现代农业发展。长春市农村土地流转面积529.35万亩，占耕地总面积的28.6%，转出土地农户17.7万户，占全市农户总数16.2%。长春市农村土地流转的主要方式有转包、出租、互换、托管、入股等，其中转包的土地面积340.5万亩，占流转面积的64.3%，出租土地面积145.5万亩，占流转面积27.5%，托管面积24万亩，占流转面积4.5%，其他方式19.5万亩，占流转面积3.6%。
（二）土地流转形式多样，以出租方式为主农村集体建设用地流转形式以出租为主，即集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金的行为。其表现形式为（1）集体所有者为出租主体。村集体将农村建设用地使用权出租给企业或个人，用于招商引资，集体收取租金。（2）集体土地使用者为出租主体，主要表现为村民委员会、村民小组投资建设市场或综合楼出租，少数农民个人出租住房给他人居住或经商。此外，流转的形式还有转让，主要表现为个人私下进行土地交易。有的农民以转让房产的形式连带转让土地使用权，如贵阳、南宁等市城中村的部分农民将个人宅基地建好房子后转让，但却未到所属土地管理部门登记备案，属于“小产权房”。此外，流转形式还有作价入股、联营联建等流转形式，即以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办企业等。
（三）土地流转主体和地类多样化参与集体建设用地流转的主体既有村集体经济组织土地所有者，也有村民委员会和村民小组，还有乡镇、村企业以及个人等土地使用者。参与集体土地使用权受让方或承租方，既有本经济组织的内部成员，也有本经济组织以外的其他经济组织和其他社会成员，如民营企业、个体工商户等。流转的地类多样化，含括农民住宅用地、工业生产用地、三产安置商业用地等[3]。土地流转的位置基本上位于城郊结合部和县城及乡镇所在地。如贵阳市经开区2010年以来，征地18176亩，涉及补偿安置2.3万人，支付征地补偿款18.96亿元，但是辖区仍然出现有违法用地现象，表现为村民违法占地建房和企业“以租代征”现象。长春市土地流转从初始阶段在本村组农户之间流转为主，逐步向工商企业、农民专业合作组织、种养大户、家庭农场等新型经营主体转变。南宁市琅东村和琅西村村民土地流转后，农民身份未变，却失去土地使用权，只是靠村集体出租集体用地用房的有限租金生活，村民人均年收入不足1万元，并未能达到小康生活目标。
（四）流转的数量与经济发展水平成正比经济发达和城镇化水平越高的县、区、镇，集体建设用地流转越活跃，而经济较落后的地区，集体建设用地流转则相对较慢。从贵阳、南宁等市来看，集体建设用地流转多的大多发生在城乡结合部和乡镇周边，且经济发展较快的地方农村集体建设用地流转量越多。如经济发展较快、商品经济意识较强的南宁市宾阳县集体建设用地流转较多，流转后主要用作工业用地和住宅用地。
三、促进农村集体土地流转的对策和建议
（一）落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见中国共产党十八届三中全会把农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是农村改革的有一次重大创新，也是党中央给广大农民的一个大礼包，关键要给农民确权颁证，给农民吃上一颗定心丸[4]。落实这项改革意见时要明确告知农民这项改革将提高农民土地财产权的强度，有利于延长土地的租期，从而调动农业大户的投资积极性。土地集中的规模化经营，不但提高了农户在市场交易中的谈判地位，同时也实现一定程度的增收减支。国土资源部推行的建设用地“增减挂钩”政策，是土地流转方面的改革举措。这项优惠政策可以使国家节约出几千万亩土地，用于农用耕地面积扩大，同时还可适当增加城市的建设用地[5]。
（二）建立健全农村集体土地保护政策和制度随着对农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的探索，土地流转为解决问题提供了一套方案。在不改变农村土地集体所有权的基础上，稳定农民的承包权，放开放活经营权。建立一套行之有效的农地保护政策和制度保障土地流转的整个过程。在当前，急需要国家出台相关的法律法规对集体建设用地使用权流转进行相应的规定，以确保国家法律的统一，解决集体建设用地使用权流转过程中的出现的一系列问题。同时，必须加强土地流转外部环境建设，建立健全农村的养老、医疗、社会救助等保障机制，使农村居民感受到与城镇居民相同的社会保障待遇。
（三）建立完善产权流转交易平台及“三资”信息化平台要建立完善产权流转交易平台，推动建立农村产权流转交易市场，结合农民资产权益抵押、担保制度改革，促进金融机构农村存款主要用于农业农村，推动农业农村成为工商资本投资的新洼地。积极探索集体经营性建设用地使用权确权登记和流转程序、方法以及流转收益分配机制。建立市、县区、乡镇、村级四级联动的土地流转服务体系和农村集体资产、资源、资金“三资”信息化平台，探索建立风险保证金制度，探索农民以土地承包经营权入股发展产业化经营的有效方式，促进农业规模化、专业化、集约化经营。通过商业资本对农业的哺育，以规模经营赢取农业生产的利润，以新型农民的高效农业及产业化发展促进农业生产。
（四）积极培育新型农业经营主体加强农业职业技能培训，在当地高校及职业技能培训机构建立培育新型农业经营主体培训班。为农户提供优质服务，以吸引年轻人务农，培育职业农民为重点，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，加快培育发展专业大户、农机大户、农民股份合作企业等新型农业经营主体，引导种养殖大户转向家庭经营或联合成立合作农场。开展建设合作社村村有，开展“引智、引资、引企”行动，规范联结机制，提升农业龙头企业竞争力。
作者：梁文捷 单位：南宁职业技术学院 科技处
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