时间：2022-05-10 04:01:38
导语：在教育行政管理论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了一篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、我国高等教育行政管理运行模式的现状
（一）中央集权制高等教育行政管理体制模式正面临改革
根据中国国情的不断变化，高等教育行政管理体制运行模式呈现出一种动态发展的过程。在80年代以前，中国的高等教育行政管理体制运行模式是中央集权制的管理体制。在当时的历史条件下，这种体制促进了教育发展与国民经济建设的相一致，适应当时经济建设的要求起到了积极作用。随着市场经济发展的加快，我国中央集权制的高等教育行政管理体制已经跟不上市场经济的步伐，日益呈现了明显的弊端。中央集权制的高等行政管理体制没有明确的把高等院校作为一个独立实体来看待，过分地强调了教育为政治服务，使教育过分依附于政治。另外，高等学校面向社会自主办学的自主权未得到落实。这些问题让中央集权制的高等教育行政管理体制模式必须进行改革，并且建立新型的高等教育行政管理体制运行模式。
（二）新型的高等教育行政管理体制运行模式初步形成
改革开放以来，随着中国社会主义市场经济体制的建立，高校办学自主权得到了进一步扩大，高等教育行政管理采取了集权与分权相结合、统一性与多样性相结合、全面规划与因地制宜相结合的体制。这种新型的高等教育行政管理体制运行模式与我国特色社会主义的经济发展相适应。但是由于受传统的中央集权制的高等教育行政管理体制历史遗留问题的影响，新型的高等教育行政管理体制运行模式只是初步形成，真正的建立与稳固的新型的体制还需要政府、社会、高校的合力，从中国的基本国情出发，共同致力于新型的高等教育行政管理体制模式的完善中来。只有这样，才能建立一个完善的、稳定的、具有中国特色的高等教育行政管理体制运行模式。
二、我国高等教育行政管理运行模式存在的问题
（一）行政管理方式统一僵化
在长期高度计划经济体制下形成的我国高等教育行政管理体制运行模式的特征是行政管理方式统一僵化。主要表现为：第一，现行教育体制实行统一的教育政策与措施，其结果导致现行教育体制僵化与低效等一系列官僚行政管理的负面影响。第二，办学主体单一，办学规则僵硬，其结果造成人才培养模式单一，教育结构和布局很不合理，教育资源严重浪费，影响了教育事业的发展。第三，高校招生、就业管理不灵活。招生专业、名额等由政府统一规定，高校无权设定。对于市场所需人才的专业取向不能及时得到更新。
（二）高校自主权落实不到位
近年来，我国高校办学自主权虽然有所扩大，但仍然满足不了市场经济条件下高校面向社会自主办学的需求，高校的办学自主权落实也不够好。具体表现为：第一，在招生自主权方面，制定招生计划、决定生源分布仍由教育行政部门掌管，确定收费标准也是地方政府物价部门的权力，高校无权确定标准。第二，在教学管理权方面，高校调整教学计划、进行课程体系和教学内容改革的余地很小，不能适应培养具有创新精神和实践能力的高级科技人才的需要。第三，高校的国际交流学术自主权也基本没有落实，需要由主管部门审批，限制了高校对外开放和高等教育国际化进程。
（三）公平与效率政策缺乏
高等教育行政管理体制运行模式中的政策是公共政策的重要组成部分，而公共政策的价值观一般可以分为“效率至上”“效率优先”“兼顾公平”“公平优先”等价值取向。在制定和执行过程中，不可忽视政策价值问题，否则高等教育行政管理体制运行就会失去目标和方向，形成盲目运行、问题层出的局面，并导致高等教育行政管理体制运行很难收到应有的成效。由于政策价值观的缺失，致使公平与效率问题没有解决好，呈现出许多高等教育不公平的教育现实。
（四）体制运行市场化程度低
我国高等教育市场实际上是一个不完全竞争的垄断市场。具体表现为：第一，政府垄断了对高校的举办、投资和管理，高校的主要造血功能是依靠财政拨款才能得以实现收支平衡。它完全独立于市场之外，没有生存竞争的压力，教育投资的整体效率无法得到提高。第二，围绕“分权”“放权”与“授权”展开的这场高等教育行政管理体制改革，并未能建立起与市场经济体制相配套的高等教育行政管理体制与机制。第三，世界性开放的教育大市场并没有充分建立。随着我国加入WTO，我国也要不同程度的开放教育市场。一个世界性的开放的教育大市场正在悄然发展。
（五）两级政府管理权限范围不具体
在现行的高等教育行政管理体制运行中，始终强调要调整中央与地方的关系，扩大省级政府的管理权限，实行“两级管理，以省为主”的管理体制。但由于省级城市发展高等教育的模式正在形成之中，在领导和管理体制问题上，地方政府和省级以上教育管理部门的权责划分仍不明确，这直接影响到地方政府支持高校的程度及高校的办学自主权落实。
三、我国高等教育行政管理运行模式的对策
新型的高等教育行政管理体制运行模式是一个开放的多元化的行政管理体制运行模式，新型的高等教育行政管理体制应该是使政府、高校、社会之间形成良性互动的体制运行模式。
（一）建立新型的高等教育行政管理主体多元化运行模式
1．开展融资渠道多元化。
鼓励投资主体多元化，实际上是为了争取更多的社会资金投入到高校中来。为此，应发挥高校办学资源的同时，开展和社会更紧密的联系与合作。在强调政府对高等教育起主导作用的同时，要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，改变高等教育投资过分依赖职能的状况，使高校真正成为多渠道筹集办学资金、增加高等教育产业经费的融资主体。第一，发挥高校人才培养功能的优越性，深化教育改革，不断提高人才培养质量，争取社会各界更多的支持。第二，通过自身的科学研究和校企合作科研项目，争取科研经费。第三，通过校办企业增加经费来源。通过高校人才集中的优势兴办知识型企业来为社会服务，这也为高校本身筹集更多的办学经费。第四，设立专门的办学经费征募机构。这一机构应作为高校内设机构之一，配备综合素质较高的人员专职从事办学经费征募工作。
2．促进办学形式多元化。
第一，从学校层面上来说，就是要企业、企业集团和科研单位参与高等学校的办学与管理，目的在于加强学校与企业、科研单位的联系，吸引其参与学校的管理，促进产学合作办学和教学、科研、生产三结合，增强学校的办学活力和提高教育质量，同时也促进企业、科研单位的发展和提高。第二，大胆扶持民办高等教育的发展，政府可以采取适当的财力和物力资助以及在政策上适度放宽，为民办高等学校提供生存与发展的空间和条件。政府还可以允许国外教育机构和团体举办学校，涉入中国教育市场。第三，通过网络技术进行远程教育。像美国等发达国家，由于具备先进的网络技术以及发达的教育，他们通过国际互联网举办远程教育，很可能吸引大量的中国学子。
3．扶持教育中介机构参与管理。
积极发展处于政府与高校之间的社会中介组织。新公共管理理论提倡政府要把部分职能转给市场或中介组织，重视社会参与意识的培养，改变政府与社会的关系。充分发挥非政府组织的参与和管理作用，不仅是转变政府职能的要求，也是扩大民主权的要求，从根本上有利于实现“小政府，大社会”，“小统治，大服务”的治理目标。在我国高等教育领域里，我们更要重视发挥社会中介组织的作用。作为介于政府、社会和高校间，具有相对独立性的中介性机构，中介组织不仅具有协调政府、高校和社会间关系的功能，而且在吸引社会人士参与高等教育管理，提高决策过程的透明度，加强社会对高等教育的监控等方面，扮演着极好的角色。
4．实现教育行政交流国际化。
改革开放初期，教育对外开放的主要形式有互换留学人员、互换专家和学者、教育和学术交流活动、教育合作项目、中外高等学校的校际交流等。随着全球化进程我国国际影响力的增强，教育对外交流涉及绝大多数国家，不仅实现了数量上的迅猛增长，而且交流领域和层次也向纵深发展。教育对外交往要不仅限于从技术、信息和人员层面，要向教育观念和制度层面发展；不仅要融入通行的国际教育规则体系，而且要成为规则的制定者和理念的倡导者。教育开放会对我国教育体制改革产生了多方面的影响。因此，在学习国际先进经验的同时，必须以我国国情为基础，进行自主创新。
（二）提高各级政府在高等教育行政管理体制运行中的调控能力
1．加强中央政府对高等教育的宏观管理。
在我国，高等教育行政管理体制运行模式中首先遇到的一个重要问题，就是政府究竟应起到什么作用以及怎么样起作用，即政府在高等教育行政管理中职能的转变。高等教育行政管理体制改革的任务，就是要在政府和高等学校之间，明确权责，政府要转变职能。政府要改变长期在计划经济体制下形成的重管理、轻服务的状况，尽量避免对高校内部事务的直接干预，将注意力集中于宏观调控。具体办法有：第一，政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。第二，政府应加强教育宏观决策科学的研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。第三，政府要不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。
2．扩大省级政府对高等教育的管理权限范围。
当前高等教育行政管理体制运行模式中，需要注重的是要调整好中央与地方的关系，扩大省级政府的管理权限范围，实行“两级管理，以省为主”的管理体制。具体方法：一方面，要解决地方政府对高等教育的投资与收益问题。权限来源于经济基础，要扩大地方政府对高等教育行政管理的权限，我们应当落实地方政府的对高校的投资，明确地方政府办学使学校的生存问题不再有现实的威胁。另一方面，扩大省级政府对高等管理权限范围，省级城市要发展高等教育的办学特色。办学特色是与地方发展紧密结合的特色，学校的学科特色也就能够有效地促进地方发展优势和特色两者结合好了，双方的发展均受益。
3．实现两级政府统筹配合的人力资源开发管理。
为实现建设学习型社会的宏大目标，根据我国现有国情，建议加大改革力度，对我国现有的高等教育行政管理体制运行模式做出重大调整，实现高等教育以省级统筹管理为主，进一步推进“高等教育地方化”的区域发展战略，各省可按照各自具体情况自行调整本辖区内的教育管理与人力资源开发管理体制运行模式。第一，政府应当组建国家、省级人力资源开发决策审议机构。第二，应当建立健全国家教师教育资源库。第三，在地方统筹下的高等教育人力资源开发管理中，政府应完善校长选拔机制。
（三）促进高等学校面向社会依法自主办学
1．扩大高校办学自主权。
高校成为依法自主办学的主体，扩大高校办学自主权，可以增强学校的活力。新公共管理理论主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，实现其自我服务与管理。在高等教育管理领域里，政府应扩大高等学校的办学自主权，提高学校主动适应社会的能力。第一，高等学校办学自主权是一个动态的概念，既不是固定不变的，也没有统一的模式。第二，高校领导在争取学校办学自主权时，应当以积极的态度与上级政府部门进行建设性的沟通与协调，特别是作为一校之长，必须具备教育家的理想和情怀，要有自己独特的办学理念和实现理想的决心。第三，加强高等教育产业的发展。第四，在市场经济发展过程中，扩大高校的办学自主权并不意味着国家放弃对高校的管理，而是要使国家各级政府站在更高的层面上，对高校进行宏观调控，这样更有利于政府做出更为先进的教育政策，发挥政府的核心领导和协调作用。
2．建立自主的高等教育行政管理协调机制。
高等教育行政管理协调机制是政府针对高等教育行政管理系统内外部、纵横向之间存在着的各种不协调的关系问题进行调节，通过权责清晰，分工合作，互相配合，有效地实现高等教育行政管理的目标和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理运行机制。高等教育行政管理协调机制是高等教育行政管理运行体系不可缺少的构成部分，是贯穿在高等教育行政管理各个环节、全过程的一项经常性的重要活动。应该建立这样一种高等教育行政管理体制的协调机制，充分发挥内外部关系，明确中央高等教育行政管理系统与地方高等教育行政管理系统的关系及管理权限范围，并做好与其他各业务部门间的协调配合。
（四）科学运用高校共建合并等手段促进高等教育行政管理体制改革
1．掌握高校共建合并等手段的适用范围。
在共建、调整、合作和合并这四种管理体制改革模式中，共建和调整着重于调整高校主管部门之间的关系。包括两个方面上：一方面是中央政府和地方政府之间的关系；另一方面是教育部门和业务部门之间的。合作和合并着重改革学校本身的行政管理体制运行模式。在采用共建和调整改革模式时，首先要明确高等教育管理体制改革的目标是什么，在这个目标指导下，要分析新的运行机制，并分清楚中央政府与地方政府各自承担的责任。其次，要针对具体情况进行分析，确定适时、适度的改革措施。要明确共建、合并高校的目标及实现方式。高等学校的合并主要有三个目的：一是扩大规模，提高规模效益；二是改变过去形成的学科单一的局面，实现学校优势互补，由单学科向综合大学转变；三是减轻管理部门的协调负担。
2．高校共建合并工作具体实施。
高校共建是建立新型的高等教育行政管理体制运行模式的具体举措之一，就是教育部、地方省政府及市政府共同建设重点大学。地方教育行政管理部门对高校具有业务指导作用。这是在投资渠道不变的情况下，实行中央教育部门与地方人民政府对高等教育双重领导、共同建设和管理的制度。我国实施中央与地方政府共建大学，更主要的目的是为了形成中央政府、地方政府的合理，集中力量建立一批高水平研究型大学。合并大学是提高高等教育国际竞争力的一个改革举措，也是建立新型我国高等教育行政管理体制运行模式的又一具体措施。迄今为止，这一改革举措是当前我国高等教育行政管理体制改革中最突出的形式，已经形成了全国范围的大学合并。在建设高水平大学过程中，要防范“大而全”的文化传统因素作祟，要结合高校的自身优势，建立特色优质大学，否则，以大学合并来打造高水平大学的目标将很难达成。
四、结语
高等教育行政管理体制运行模式的研究是高等教育管理理论研究的一项重要内容，为我国高等教育行政管理体制完善，促进高等教育事业的发展做出了巨大的贡献。建设具有中国特色的高等教育行政管理体制运行模式，是一件具有全局性、整体性、战略性和导向性的大事，也是我国今后很长一段时期内高等教育改革和发展的奋斗目标。
作者：许晶 李思林 单位：辽宁行政学院
1进行公仆意识教育，践行群众路线的重要性和必要性
勤政为民的公仆意识是中国共产党克敌制胜的基石，是党政兴业的法宝。新形式下，随着社会诱惑的增多，多种价值观和世界观的影响，以及危机意识的淡化，当前领导干部在践行群众路线过程中或多或少的存在着不理想的状况。在这种状态下，对于当前执政者的公仆意识教育显得尤为重要。各级领导干部及工作人员只有彻底认识到坚持强化公仆意识、践行群众路线的本质和重要性，才能踏踏实实为群众做实事，逐渐再次赢得人民群众的信任和拥护，才能密切党群干群关系，保持我党的先进性和纯洁性，才能永远立于不败之地。笔者认为，对于强化公仆意识教育，践行群众路线具有无比的重要性和强烈的现实意义。
1.1执政地位的确立，证明要树立公仆意识，进行公仆意识教育
近代历史告诉我们，执政地位的确立必须依靠人民。中国共产党的执政地位来之不易，而正是人民的支持，我们才获得最后的胜利，而这一切离不开中国共产党一直牢记的公仆意识和坚持的群众路线。古今中外，任何政治力量、任何政权产生、存在、发展的依据，胜败兴衰的症结，都集中于和人民群众的关系，即得民心者得天下。全心全意为人民群众谋利益，是中国共产党的根本宗旨和执着追求，这一理念在中央苏区时期就已很明确。正是由于共产党的人民性，共产党员和人民血肉相连，同心同体，革命的种子深埋于人民之中，党的力量才被保存下来，并且不断扩大。在革命时期，中国共产党坚持“真心实意地为群众谋利益”的公仆意识，党员干部没有个人特殊利益，坚持艰苦朴素的作风，与人民群众保持紧密联系，坚持走群众路线，因而深深扎根于人民群众的沃土，渡过一次又一次难关，奠定了坚实的群众基础。正是因这样的品质，确保了执政地位的确立。党在革命战争年代的胜利，积累下了树立公仆意识的执政经验。新生代的领导干部在继承老一代优良传统的过程中，必须要加强我党领导干部及工作人员的公仆意识教育，强化践行群众路线的教育。只有这样，才能学习老一代领导干部的执政经验，将老一代的经验发扬光大，并探索新的执政经验和方法。只有这样，才能让人民群众更加安居乐业，让国家更加繁荣富强。
1.2执政地位的巩固，要求强化公仆意识教育
中国共产党在60多年的执政实践中，领导人民建设社会主义现代化事业的能力和水平不断提高，中国特色社会主义建设取得了举世瞩目的成就。但也应该看到在我国当前正处在社会转型期，社会利益关系更为复杂，新情况、新问题层出不穷。民生问题、腐败问题、道德建设问题、民族问题等各种社会问题，加之错综复杂的国际问题都在考验着我们的党员干部的执政能力。能力强不强，问题解决的怎么样，人民群众最有发言权，所以，这些考验最后集中反映在党和人民群众的关系上。特别是现在由于领导干部面对各种各样的巨大诱惑，加上成长背景复杂多样导致的个人道德修养不同，导致部分领导凌驾于群众之上，把人民给予的权力当成为自己谋私利的工具，经济问题、一言堂问题以及个人作风问题不断滋生于各级领导干部中，究其最主要的原因之一就是缺乏公仆意识教育，缺乏为人民服务的意识和动力。在商品经济的冲击之下，部分党员干部忘记了公仆身份，公仆意识淡化，思想道德开始滑坡，导致干群关系紧张，严重危害到我们党执政地位的巩固。人民群众时刻关注党员干部的一举一动，中国共产党是代表人民的利益，还是一党之利，决定了我们党在和平时期能否得到人民群众的支持，党员干部是否全心全意为人民服务，关系到群众对党的信任。所以，新时期进一步强化公仆意识关系到国家的安定团结，关系到党的执政地位巩固。因此，有必要从意识层面加强我党领导干部的公仆意识教育，强化践行群众路线的重要性教育。
1.3在践行群众路线过程中，必须树立公仆意识，强化公仆意识教育
群众路线是我们党的生命线，是我们党的一大法宝。践行群众路线，首先要明确自己的身份，摆正自己的位子，党章中明确规定:“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”，这就要求党员干部时刻把人民群众摆在前面，放在心上，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。真正树立起公仆意识才能走好群众路线。正像对农民工兄弟说的那样:“我在政府工作，也是给你们打工。”可谓一语道出了“人民公仆”的真谛。公仆意识，是共产党人立党为公、执政为民的本质体现，党员干部公仆意识的强弱，决定着党群、干群关系达到何种境界，树立公仆意识，是践行群众路线的前提。“为人民服务”不是一句口号，而是一句实实在在推动社会文明发展过程中的一个社会主义行为准则。只有时刻牢记“为人民服务”行为准则的公仆意识，理解公仆意识的内涵，才会时刻意识到自己的工作是在为推动社会的良性发展、为推动人类社会文明的进步起到了良好的作用。只有加强公仆意识教育，树立公仆意识才会减少“三聚氰胺奶粉”、“苏丹红鸭蛋”、“转基因大米”等食品安全事件的发生;只有加强公仆意识教育，树立公仆意识才会减少“楼歪歪”、“烂尾楼”、“鬼城”等浪费人民群众和国家财产事件的发生;只有加强公仆意识教育，树立公仆意识才会减少“教授被称作叫兽”、“警察是最大的黑社会”等负面言论的发生。
2进行公仆意识教育，践行群众路线教育的措施
公仆意识的树立、强化，是在践行群众路线的道路上思想意识进一步升华的过程。一方面需要以道德支撑的内在动力，另一方面离不开制度的外在约束力。只有内外兼修，才能真正实现强化公仆意识，践行群众路线的要求。
2.1加强职业道德教育学习，从思想上强化公仆意识
以德服人是我们中华民族的优良传统，国无德不兴，人无德不立。道德是社会为调整人们之间以及个人之间和社会之间的关系所提倡的行为规范的综合。当前部分党员干部公仆意识淡化的一个很重要的原因就是对“官员”这一角色定位错误，缺乏必要的职业道德，造成行为规范的混乱。与其说现在部分公仆缺乏必要的公仆意识，不如说缺乏必需的公仆职业道德的教育，故此，强化职业道德教育显得尤为重要。同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中强调“要坚持把干部的德放在首要位置”，“形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向”，将干部道德提到了前所未有的高度。2011年10月17日，国家公务员局了《公务员职业道德培训大纲》，将公务员职业道德培训列入公务员初任、任职和在职培训的必修内容，使公务员职业道德培训更具吸引力、感染力，更具针对性、实效性。因此，公仆意识的教育首先要从职业道德教育做起，公务员职业道德除公务员职业道德培训之外，还需要进行所从事的行业的职业道德培训，只有将社会主义行政人员的职业道德和所管理行业的职业道德结合起来，才能真正地践行公仆意识培养，真正地实施群众路线，如果仅仅懂行政管理，而不懂所管理的行业，就会出现外行指导内行瞎指挥的局面，不懂行业就会慢慢地脱离群众路线、造成有心无力的局面。
2.2进行践行群众路线教育，要教育践行从行为上落实公仆精神
公仆意识只有真正落实到行动中，才是对公仆精神的最好诠释。党员领导干部在日常工作生活中，如何理解公仆的内涵，能不能落实公仆精神，决定了他能否走好群众路线，能不能成为一名人民满意的公仆。领导干部只有善始善终，加强对公仆的内涵深刻的认识，在行动上真正落实公仆精神才能成为全心全意为人民服务的公仆。因此要从以下几个方面对领导干部及工作人员加强教育。
2.2.1理解“服务为民”的公仆天职
邓小平曾经讲过“领导就是服务”的名言，生动鲜明的为我们概括出党员领导干部作为人民公仆的使命和职责。人民群众不仅是国家的主人，而且是历史的主人，是创造历史、推动社会进步的英雄，这是历史唯物主义的基本观点，只有明白了这一点，才能心甘情愿地为我们的“英雄”服务。所以我们党把“服务为民”作为宗旨，这也是现阶段践行群众路线的具体要求。党的领导干部能不能成为人民满意的公仆，与他能不能履行“服务为民”的天职，有什么样的群众观点有很大关系。只有深入理解公仆的天职，才能真正把百姓装在心里，才能体会百姓的真切需求，才能急人民之所急、想人民之所想、解人民之所难，才能最终得到老百姓的拥护和支持。
2.2.2牢记“人民满意”的公仆准则
党员领导干部的工作做得到位不到位，落实效果好不好，有着一整套的评价体系，但其中最重要的应该是人民群众的评价。公仆服务的对象是人民群众，能否成为合格的“仆人”，人民群众这个“主人”说了算。群众路线走的好不好，人民群众的言论最能反映。所以，“让人民满意”不能仅仅是停留在一个口号上，要在实际行动中敬畏人民，清醒地认识自己与党、与人民的权力授受关系，权力来自与人民，就要接受人民的检验。所以作为党员领导干部，要时刻牢记“人民满意”的公仆准则，落实到行动中，成为广大党员领导干部的工作第一标准。
2.2.3把握“人民利益至上”的公仆之魂
中国共产党是马克思主义政党，而马克思主义群众观
点明确指出“人民利益至上”，所以我党建立之初就确立了党的人民性，规定中国共产党代表中国最广大人民根本利益，明确了全心全意为人民服务为根本宗旨，也决定了党员领导干部要始终维护群众利益的职责使命。一个领导干部能不能成为人民满意的公仆，与他有什么样的利益观有直接联系。“为官之道”需要一心为公，它不同于经商之道，不能为个人谋私利，领导职位也不是个人的名利场，不是追求个人利益最大化的工具。只有把握“人民利益至上”的公仆之魂，做到一切以人民的利益为重，才能更好地践行群众路线，做一名合格公仆，这是每一位党员干部都要坚守的职业道德。
2.3进行公仆意识教育，要认识到健全机制的重要性
从制度完善教育方面来提升公仆意识增强广大党员领导干部勤政为民的公仆意识，进行职业道德教育，更多的是要求领导干部的有较强的内在约束力，在思想上增强公仆意识，而制度的完善、机制的健全更是提升公仆意识必不可少的外在保障。制度机制的完善，使得任何行为不但要受到道德的约束，更有严格的法律规章制度的限定，一旦行为有所偏颇，要付出的不仅仅是道德成本，更有巨大的现实成本。在现实生活中，不可否认的是，对少数利益熏心，金钱至上的人来说，道德成本是可以忽略不计的，他们在意的仅仅只有现实的经济利益，这些人往往缺失道德底线，社会上道德谴责对于他们来讲如同隔靴挠痒，显然力度不够，难以压制歪风邪气的蔓延和扩散。因此，必须健全各项制度机制，加强外部约束力，从制度的完善教育方面来提升公仆意识的认识和培养。
2.3.1认识到完善干部选拔任用制度的内容和重要性
首先，严格选任标准。德才兼备，一直是我们党选人用人的标准，近几年来出台了相关规定，更加明确地提出了“以德为先，德在才前”的选任要求。因此，要坚持将道德作为领导干部选拔任用的重要标准，提高选人用人的科学性和满意度。其次，健全退出机制。退出机制的完善，可以更好地把那些难以适应新形势要求，公仆意识缺失，素质低下，作风散漫，能力差，视群众利益为儿戏的人清除出公务员队伍。
2.3.2认识到完善监督机制的重要性
完善监督机制，强化公仆意识。拓宽监督渠道，完善监督机制是提升公仆意识强有力的制度保障。目前我国的监督主要包括政党监督、人大监督、行政监督、群众监督、新闻舆论监督和司法监督等。无论哪种监督方式，都应尽可能地让其发挥出最大功效，才能真正达到监督约束的效果。所以，必须扫除屏障，保障监督的公开透明。这样才能通过硬性的监督机制规范党员领导干部的行为，进而要求党员干部在践行群众路线的过程中始终牢记党的宗旨，常怀公仆之心，最终促进公仆意识的提升。
2.3.3认识到完善问责制和评估机制的重要性
在日常工作中，群众路线走得好不好，人民满意不满意，是不是一名合格的公仆，需要一整套科学的评估机制，进而完善干部考核、考察的制度和办法，发挥制度的激励作用。同时需要与官员问责制挂钩，力求奖惩到位，这不但是现代政治文明的体现，更是强化公仆意识，践行群众路线的必然要求。
3结论
总之，在新的国际国内形势下，党政管理阶层必须要强化公仆意识教育，践行群众路线，才能使我党在复杂多变的形势下立于不败之地。强化公仆意识是践行群众路线意识领域的升华，该意识教育应该作为现行行政管理教育中的重要内容之一。
作者：邵茹花 单位：聊城市委党校行政管理教研室
一、强化时代意识，实现资源内容与媒体技术的深度融
(一)加强专业的内涵建设，努力建设专业网络核心课程建设专业的网络核心课程是加强专业的内涵建设，提升专业的核心竞争力的重要途径
网络核心课程一方面是指专业的主干课程、核心课程建设网络课程，另一方面是指网络作为课程资源传递、师生交互、教学管理运行的核心要素。网络核心课程是“课程目标、课程内容、课程活动、课程评价、课程服务”五个要素的有机统一。网络核心课程的建设标准是学习资源丰富，学习活动多样，学习评价科学，教学过程全面，能够满足不同教与学需求的网络课程。根据国家开放大学建设方案提出的“创新课程建设观念，为学习者提供集学习资源、学习活动、形成性评价和学习支持服务等于一体的网络课程”的建设要求，国家开放大学的课程都要求开展网上教学，并在此基础上，探索新的网上教学模式及其网络课程建设方式，逐步构建国家开放大学基于网络的教学模式。行政管理专业作为一个开办时间较长的大专业，具备建设网络核心课程的基础条件。目前建设网络核心课程应实现两个转变:一是实现由单纯的关注教学资源的建设过渡到集目标、内容、活动、评价、服务五位一体的整体设计的转变，二是实现由单纯的重课程形式向课程内容与课程形式的有机统一的转变。
(二)紧跟现代教育技术的发展步伐，大力建设课程移动学习资源在当今的移动媒体时代，全球互联网的趋势是正在向移动化转移
移动智能设备使学习者可以获得更广泛的学习机会，手机用户的普及使其将取代个人电脑成为个人信息中心。移动学习是移动通信、网络技术和现代教育三者有机融合的时代产物，是现代教育技术发展的新趋向，是未来远程教育的主要方式。行政管理专业以前所建的课程学习资源，大多以数字化的网络学习资源为主，不太适合移动学习。移动学习的移动性、灵活性和随机性等特点，要求移动学习资源的内容的表现形式要以文本、图片为主，移动学习资源信息内容的承载量要小而精，呈现形式应当简便快捷。因此，在专业课程学习资源整合过程中，以及网络核心课程建设中，应根据移动学习的特点，有计划、有针对性地开发建设一批课程移动学习资源，以适应移动互联网时代的学习需求。
(三)适应微时代的学习需求，努力建设微课程学习资源当今世界已经进入一个崭新的“微时代”
开启教育“微”时代的，正是“微课程”。微课程是实现自主学习、碎片化学习的必然要求。微课程具备自主学习及碎片化学习时间短、内容精、终端载体多样化、应用方便灵活等特点。微课程的特点决定了其非常适合个性化、移动化学习的需要，因此正逐步成为移动互联网时代重要的知识载体。微课程是对过去传统的视频教学资源建设的反思和修正。传统的大而全的资源，难以直接加以使用。微课程以其应用广泛性、载体多元化、参与普及性等优势决定了其有广阔的发展前景，应成为移动互联网时代课程学习资源建设的一种重要形式。根据行政管理专业和课程的特点，微课程建设的重点应放在课程的实践教学、案例教学、热点探析、难点释疑等方面，以提高学习者运用专业理论知识分析和解决实际问题的能力。
(四)加强课程内涵建设，专业核心课程着力打造三种以上媒体资源专业开办之初
按照开放教育关于多媒体资源的建设规范，要求课程至少要建有两种以上媒体资源，随着专业课程建设的逐步成熟与完善，面对学习者多样化的学习需求，专业核心课程建设三种以上媒体资源逐步成为课程内涵建设的内在要求。三种以上媒体资源的建设一方面可以提升课程内涵建设的质量，另一方面，也可以为学习者提供更多的媒体资源使用的选择空间。专业核心课程媒体资源的建设应根据课程的性质与特点，结合网络核心课程的建设要求，在优化整合现有媒体资源的基础上，将媒体资源建设的重点放在移动学习资源和微课程学习资源建设上面，以适应无线网络时代学习者移动学习的需求。在专业核心课程媒体资源建设中应将媒体资源的数量建设与质量提升二者有机地统一起来，既增加媒体资源的数量，又提升媒体资源的质量。
(五)发挥成人学习者的独特优势
积极引导学习者参与课程学习资源建设随着远程开放教育教学模式与教育形式日趋成熟与完善，学习者不仅是资源的使用者，而且也应成为资源的生产者。开放教育的学习者大多是成人在职业余学习，一般都具有较强的社会实践经验，这既是成人学习者的特点，也是其独特的优势。学习者参与课程学习资源的建设应在课程一体化学习资源建设整体设计的框架下，充分发挥成人学习者实践经验丰富的优势，将资源建设的重点放在实践教学资源的建设上。比如，学习者一份优秀的社会调查报告，一篇优秀的毕业论文，一次政府公关活动的策划，一项社会改革措施的论证会，一项公共管理政策的听证会，一个社会热点问题的探析，一次政府危机的化解等等，都是学习者参与课程学习资源建设的重要选择，其示范与借鉴意义丝毫不亚于一些纯理论性的教学资源。
二、强化质量意识，坚持活动内容与形式的有机统一，全面提高网上教学活动的设计能力与教学策略的运用能力
(一)网上非实时答疑活动的设计
1．建立课程论坛智能答疑系统智能答疑系统是将以往课程中学习者常提出的共性问题与教师的解答有机地对应起来存放在相应的答疑系统中，通过自然语言的语义理解技术来分析并自动地匹配学生所提出的问题，自动地回答学习者提出的问题。作为网上教学的重要组成部分，智能答疑系统能避免教师对不同学习者提出相同问题进行的重复劳动，在加强师生高效交流，帮助学生获取有效信息等方面具有重要的作用。
2．建立课程论坛人工答疑系统对于学习者学习中遇到的困难和问题，如果在智能答疑系统中无法搜索到相应的答案，就需要借助课程论坛的人工答疑系统。在人工答疑系统中，学习者遇到的问题一方面可以向同学求助获得解答，另一方面可以向教师求助获得解答。教师要积极引导大力倡导及时鼓励学习者解答彼此学习中遇到的问题，以互相学习，共同进步。
(二)网上实时主题教学活动的设计网上实时主题教学活动的设计，关键是要坚持活动主题与活动形式的有机统一，力求做到主题新颖与形式新颖
所谓主题新颖就是活动主题的设计要凸显理论性、实践性、时代性、趣味性、参与性等因素。所谓形式新颖就是根据确定的主题内容选定学习者喜闻乐见的活动形式。例如，行政管理专业以“城市环境保护政府扮演更重要的角色还是市民扮演更重要的角色”为题开展的网络辩论赛活动。从活动主题的设计上看，主题内容源于专业核心课程城市管理学的相关知识，既具有一定的理论性，又具有较强的时代性与现实性。从活动形式上看，辩论赛形式新颖具有较强的思辨性。
(三)网上自主学习活动的设计国开新学习网在建设丰富的课程学习资源的基础上，设计一定数量较高质量的网上自主学习活动，对于有效实现教学目标具有至关重要的意义。
1．网上自主学习活动的设计原则
(1)多样化设计原则。多样化设计学习活动要求根据课程的性质与特点进行全方位的学习活动的设计。从学习环节上看，可以是课前预习环节的活动设计、课中学习讨论环节的活动设计、课后反思环节的活动设计;从学习者参与形式上看，既要有学习者独立参与的学习活动的设计，又要有学习者协作学习的活动设计。
(2)融合性设计原则。融合性设计的原则就是要将自主学习活动的设计与课程学习资源的学者有机地结合起来，依托学习资源设计学习活动，以学习活动深化对学习资源的理解。将学习活动与资源学习结合起来，可以通过学生的学习活动集聚课程资源，让学生参与到资源建设活动中来。脱离学习资源孤立设计学习活动，将使学习活动成为无源之水，无本之木。
(3)层次性设计原则。每一项学习活动设计都应有特定的目的与宗旨，一般情况下，应将学习活动设计成自由参加的活动和必须参加的活动两个层次。与课程考核相关的学习活动应设计成必须参加的活动，而属于个人学习自测或一些趣味性拓展性的学习活动应设计成自由参加的学习活动。
2．网上自主学习活动的设计形式
(1)虚拟人物设定形式。在学习活动的设计中，设定与学习者成长经历比较相似的一个虚拟人物，将虚拟人物在学习中遇到的困难和问题、学习的成功经验与失败挫折等呈现出来，并提出解决虚拟人物遇到问题的具体方案，供学习者学习借鉴。
(2)情景角色模拟形式。为了激发学习者的学习兴趣，培养学习者的参与意识和解决实际问题的能力，创设各种形象生动、内容逼真、主题鲜明、具有参与特点的开放式虚拟场景，通过教学时空的拓展变换，使学习者置身于一个虚构的真实场景中，模拟设定的角色，完成模拟设定的角色任务。
(3)给定任务完成形式。给定任务完成形式就是教师提供一定的学习材料，提出相应的学习任务与学习要求，要求学习者在规定时间内完成。给定的材料要有典型性与代表性，提出的学习任务要具有可操作性，学习要求要明确具体可考核。
(四)移动学习活动的设计
1．基于微信的移动学习活动随着智能手机的出现，微信作为一种具有通讯、社交、平台化功能的移动性应用软件，成为移动互联网时代一种新型的学习支持环境。从移动学习的角度看，可以从语音文本交互、微信群、自动回复响应、订阅推送和内容分享等方面充分发挥微信的移动学习支持功能。
2．基于二维码扫描的学习活动利用二维码链接技术，将数字化的学习资源设计一个二维码，学生利用二维码解码器或者微信的二维码扫描功能，把网络上的数字化学习资源扫描到手机端，在任何有网络的环境下即可打开手机学习，而不必输入复杂的网址，从而形成立体化学习环境，真正方便学生随时随地学习的需要。
3．基于短信的学习活动手机短信以其参与的广泛性、使用的便捷性、交流的互动性、环境的移动性等独特优势受到学习者的欢迎。基于手机短信的学习方式，学习者可以利用短信传播学习信息、交流学习内容、分享学习成果、平衡学习情感、处理学习材料等。
(五)网上教学策略的运用
发生式的教学策略在远程网络虚拟的学习环境中，学生参与网络学习的积极性与主动性往往不太高，网上学习的发生率低，作为远程教育的导学教师需要运用一定的激励策略，激发学生参与网络学习的积极性，促成网上学习的有效发生。网络教学中的激励策略包括正激励与负激励两个方面。所谓正激励就是对于积极参与网上学习的学生通过一定的方式予以奖励，比如，除网上公开表扬外，通过推荐其参与网上学习之星、优秀毕业生等活动的评选，在课程的形考性考核成绩中予以加分等形式激发起网上学习热情。所谓负激励，就是对于参与网上学习积极性不高的学生通过适当的方式予以鞭策。
三、强化改革意识，坚持教学改革与考试改革的良性互动，科学评价网上学习的效果
(一)建立科学的网上学习效果评价形式
1．非正式的学习效果评价形式非正式的学习效果评价形式主要是学生自评、互评与教师他评三者的有机结合。学生自评主要是学习者在完成一定学习任务后利用网络课程提供的自测题对学习效果进行自检自测;学生互评一般是同一学习小组的成员对彼此完成的学习任务站在学习者的角度进行评价;教师他评是站在教师的角度按照学习目标与学习要求对学习者的学习情况进行全面客观的评价。非正式的学习效果评价形式，具有不计分非正式评价的特点，一般不作为课程结业的正式评价依据。
2．正式的学习效果评价形式正式的学习效果评价形式是形成性评价与终结性评价相结合的评价形式。形成性评价作为学习过程的测评方式一般是通过完成一定数量的形考作业来进行学习效果的评价。终结性评价作为课程结业的综合评价要通过正式考核形式纸质考核或网络考核进行。形成性评价与终结性评价作为计分的正式评价形式，其评价结果要按一定的比例计入课程学习最终总成绩中，并以此作为衡量课程能否结业的重要标准。
(二)积极推进基于网络的课程考核改革现行的开放教育考试周期长、成本高、风险大决定了考试改革的重要性与紧迫性
对于行政管理专业而言，应坚持考试改革与教学改革同步进行，以考试改革倒逼教学改革，以教学改革推进考试改革。专业考试改革的重点是继续推进基于网络的课程考核改革。行政管理本科统设课目前已有5门课程开展基于网络的课程考核，而非统设课程仅形成性考核利用国开的形考平台进行，终结性考试基本沿用传统的纸质考试。而非统设课程通过纸质考试进行终结性考核集中在考试的最后一天进行，无形之中延长了考试周期，可根据课程的性质与特点采取100%的形考、网考、大作业(论文、设计等)等不同形式进行考核改革，以逐步取消现行的期末最后一天的非统设课程纸质考试。同时要根据这一考试改革思路从课程资源建设、网上教学活动的开展等方面深化专业的教学改革。
作者：秦振泽单位：山西广播电视大学
1计算机网络在高等教育行政管理中的现状
其一，资源浪费较严重。在高校教育中，根据部门职责不同，具有计算机相关专业技能的人员大都被安排在教辅工作岗位，职能管理部门岗位的专业要求更多的需要具有文科专业背景的人员，但这些人员往往缺乏计算机网络技术方面的知识，在运用计算机网络的过程中，比较倾向于对网络硬件的需求，片面认为价格高其功能就越强，操作就越简单，从而导致了网络资源的浪费，过多的购买硬件设备，出现设备闲置的现象。例如打印机可以通过资源共享实现几台计算机同时使用而不影响相互之间的工作，不仅可以节省开支，还可以节省空间；但大多数高校的打印机过多，造成资源的浪费。根据相关教育行业网络化建设趋势预测显示，2011年教育行业网络化投资达到了近570亿元，比上年增长9%左右；2012年教育行业网络化投资达到了723亿元，比上年增长13%左右，2013年达到760亿元，增长14%左右，如图1所示。过多的资金投资在硬件方面，使得资源浪费现象比较严重。图1教育行业网络化投资增长比例其二，信息资源开发利用较少。在高校教育行政管理中应用计算机网络的核心是信息资源，包括学校教学、管理、科研等内部信息和利用网络获取信息。但大多数高校在计算机网络应用的初期，对硬件投资较大，忽略了信息资源的建设。高校管理、监测工作量化程度较低，在管理和决策中，通过客观数据进行分析的判断比较少。高校信息管理档案不够规范，没有进行数据化管理，或者数据化更新速度较慢，数据库维护和信息服务工作没有落实好，为教师和学生以及社会提供的网络服务不够完善。高校各部门间的数据无法共享，信息资源的利用率较低。
2计算机网络对高等教育行政管理的意义作用
其一，高校行政管理的任务是充分运用一切有效的资源为教学、科研、管理提供服务。充分运用计算机网络进行管理，能够将教育管理资源进行共享，高校教育机构内部在研发和管理本单位的信息数据库时，要从通过级别、用途等角度将部分数据分配给各部门使用和维护，从而有效避免同类资料的重复收集。其二，在高校教育行政管理中加强计算机网络技术的运用，具有重要意义。在重要数据安全管理、系统运行故障处理、网络资源配置等方面具有较大的作用，能够为高校行政管理工作提供便利的服务和技术上的支持。极大地降低了管理人员的工作量，提高了工作时效。计算机网络技术的应用改变了高校教育行政管理工作的模式，使得行政管理顺应时代的发展需求，以优良作风为高校的各种管理工作提供优质服务。
3计算机网络在高等教育行政管理中的应用策略
3.1构建完善的计算机网络平台
其一，完善网络平台。计算机网络平台是一个开放的体系，随着信息技术和信息理念的发展变化而不断变化和升级。它也是一个规范化的体系，在共同的数字化标准、信息化标准、信息资源共享标准上运行。不同的学校在不同的时期，网络平台构建理念也不同。因此，高校应该根据当前的发展趋势和学校的实际需求，建立完善的计算机网络平台，为高校教育行政管理提供技术支持。其二，完善管理平台。管理平台首先需要构建网络技术应用于各项活动的管理信息系统，即构建管理平台的基础。其主要包括学生管理系统、教学管理系统、人事管理系统、财务管理系统、科研管理系统、公共服务体系管理系统、后勤管理系统资产管理系统等。其三，完善资源平台。资源平台是计算机网络技术应用中数字化的各种资源，其核心是各种数据库。学校的信息库一般有学生信息库、教学信息库、科研信息库等，详情如图2所示。在高校教育行政管理中就需要将资源平台进行完善，为行政管理工作提供数据支持。图2高校教育行政管理计算机网络体系架构
3.2增强管理人员运用网络技术的意识
计算机网络技术和体系是管理思想和管理方式的载体，运用网络技术来改变高校教育行政管理方式，不仅仅是单纯的技术问题。首先需要人们转变思想观念，将管理和网络技术联合起来，将总结出来的管理思想和模式转移到管理应用系统中。在计算机网络技术的应用过程中，需要提高自身的思想意识，将科学合理的管理理念和行为程序固化到计算机网络技术当中，并根据当今的新形势和新要求，对技术进行改进和创新。计算机网络化办公体系对行政管理工作人员来说，是一种全新的事物，由于管理人员更加熟悉原有的人工传递信息的方式，有的人员会对计算机网络技术产生抵触情绪，适应新型的办公方式还需要较长的时间。这就需要学校加大宣传力度，提高管理人员的思想认识，使得管理人员熟练掌握相关操作手法，提高计算机网络技术的利用率。
3.3提高管理人员操作网络技术的能力
高校行政管理部门较多，这些部门的工作大致为教学、科研、财务、学生、人事、设备、生产、后勤等方面。在计算机网络技术的应用过程中，可以根据学校的管理职能进行划分，将各个子系统之间的关系相互协调和统一，更加有效地控制和管理资源配置。计算机网络技术的应用是一项比较复杂的系统工程，在系统的研发过程中，需要与系统操作人员进行沟通，避免在应用的过程中出现不必要的错误。高校需要根据学校的各种需求，对现有的行政管理人员进行培训，使得管理人员熟练掌握计算机网络技术，推动信息管理系统工作的不断完善。
4总结
当今时代是信息化的时代，计算机网络在各领域中的应用前景比较广阔，在高校教育行政管理中的应用范围正不断扩大，但目前在使用计算机网络中还存在一定问题。高校需要顺应时展的潮流，制定出相应的解决问题的措施，使得行政管理工作朝着电子化、集成化、网络化方向发展，为高校行政管理工作提供更加便捷高效的服务。
作者：吴永祥 单位：南京航空航天大学保卫处
一、地市政府在职业教育管理中的地位与职责
地市政府在职业教育管理中具体职责体现在20世纪90年代以来国家出台相关政策中。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出:各级政府及中央与地方的各有关部门要对职业技术教育分工负责。……发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县。在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业(工种)设置、招生、毕(结)业生就业安置及中、长期规划。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出:中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。县、乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹规划经济、科技、教育的发展。1996年，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定:县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。对地市政府责任有明确规定的是2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》:强化市(地)级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任。市(地)级人民政府要统筹规划，促进本行政区域内职业教育与其他各类教育协调发展，建立多渠道筹措职业教育经费的机制，组织动员社会力量举办职业教育;要整合和充分利用现有各种职业教育资源，打破部门界限和学校类型界限，积极发挥市场机制的作用，提高办学效益，优化职业学校布局结构，防止职业教育资源流失。省(自治区、直辖市)所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市(地)联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。2010年颁布的《规划纲要》中明确提出，政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适宜。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。根据以上政策文本，我们可以讲地市级政府在职业教育管理方面职责概况为:规划、统筹、监督和保障等。
二、地市职业教育行政管理的调查
地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何?地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥?就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。
(一)地市政府表面重视职教，实际重视普教。
职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中;81%的地市每1－2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。
(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。
长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。
(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。
统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
(四)地市政府主导力度大，学校自主权不足。
政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自主权，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。
三、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
(一)落实政策，责任到位。
地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析:一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展;另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。1．地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。2．地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任:省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行;地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。3．地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果;而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差;更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费(每年约300万元)设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。［1］在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2000元至6500元不等;25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
(二)职能转变，简政放权
职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自主权，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤:市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%－30%(高职为30%)，用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10万人，2015年为58．25万人，2020年是64．95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。［2］职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立;2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育;另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构———潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督;对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。
(三)统筹管理，优化配置。
2002年和2005年，国务院颁布的《决定》中都指出地市级政府应主要负责职业教育的统筹协调。在统筹的层级方面，50%的人认为，统筹权应放在地市一级;22%的人认为，职业教育应由省级统筹;17%认为，应由县级政府统筹;仅3%人认为，应中央一级统筹;8%的人保留自己的看法。地市政府统筹协调内容包括:管理、学校布局和校企合作。1．在管理方面，规划、管理体制和经费是统筹重点。地市级政府应将发展职业教育纳入本地经济社会发展的战略规划中，根据区域经济发展和产业结构设置院校和专业;根据各行各业对人才需求确定招生计划和培养标准。在管理体制方面，大家认为可以通过建立合理可行的职业教育管理体制解决:40%希望地市职业教育归口教育行政部门管理;23%的人希望政府统筹下的教育和人保部门合作管理;13%人希望教育部门和人保部门进一步分工;12%的人认为，应成立一个专门的职业教育管理部门;4%的人赞成教育、人保等其他部门定期召开联席会议;另外8%的人保留态度。2010底，辽宁鞍山市成立了与教育、人保部门平行的正局级单位———鞍山市职教城管理委员会，将进入职教城各级各类职业学校纳入委员会管理中，理顺了管理体制，打破了教育、人保部门各自为政、多头管理格局。在经费统筹方面，重庆市委、市政府从2006年开始整合市级教育、劳动保障等部门资金，在全国率先建立中等职业学校“五类学生”资助体系。2．地市政府可以通过学校撤并、区域调整、专业和招生等优化资源。湖南长沙市在统筹中职学校布局后，出现了学校办学水平提高，中职招生火爆的现象。2008年，长沙共有中职学校117所，2013年，锐减到67所，5年共减少了50所，改变了办学条件简陋，专业重复设置，招生恶性竞争的现象。浙江衢州中职学校在政府统筹下，由2008年的59所减少到2010年的21所，三年减少了38所，但是在校生由原来的2．17万人增加到4．16万人，校均规模从368人增加到1890人;一批在校生达3000人以上规模型的学校应运而生，近80%的学生就读于优质的省级重点以上职校。在专业设置和招生方面，嘉兴市按照“大市之内错位发展、县市之内不重复”的原则，优化区域专业布局和学校专业设置，加强对中等职业学校新设置专业的审批，避免重复设置、盲目建设和低水平竞争。嘉兴市教育局联合市发改委、市人力资源和社会保障局成立中等职业教育招生工作领导小组，统一编制全市职业学校招生计划，统一招生信息，统筹领导全市中等职业教育跨区域招生工作，解决专业设置重复、投入分散带来的招生区域封锁、无序竞争的问题。3．地市政府通过政策引导、经费保障和共建实训基地等加强对校企合作的统筹主导。例如，在宁波市第一个出台《职业教育校企合作促进条例》以后，辽宁的沈阳、河南开封、三门峡、浙江上虞和河北唐山等市也纷纷出台了校企合作促进条例。与条例和规划同时出台的是税收减免和职业教育校企合作专项经费。嘉兴市政府从2011年起每年从教育资金中安排不少于600万元作为职业教育校企合作与集团化办学专项经费，资助市属院校教学改革与集团化办学。天津市于2011年建成目前全国首家设施最好、规模最大、功能最完善的职业技能公共实训中心，承担职业技能培训和职业鉴定评价服务，对天津急需高端人才实行免费培训，对不同培训人员实行不同等级的培训补贴。以后，杭州市、苏州市和绍兴市等公共实训基地依次落成并投入使用。
作者：佛朝晖单位：国家教育行政学院副研究员
一
清朝前期的高等教育机构包括太学和书院。太学又称国子监,是清代管理全国学校的最高机构,同又是办理大学的教育机关。就是说,国子监既是行政管理机构,又是办学实体。应该注意,在科举度的强大影响下,国子监对府、州、县学并没有直接管理责任,它仅是高等教育的行政管理机构。
国子监的管理体制,清承明制。《清史稿·学校志》记载:“世祖定鼎燕京,修明北监为太学。顺元年,置祭酒、司业及监丞、博士、助教、学正、学录、典籍、典簿等官。设六堂为讲肄之所,曰性、修道、诚心、正义、崇志、广业,一仍明旧。”①国子监管理人员的具体情况,如下所示:
管理监事大臣于雍正三年(1725)始设,由大学士、尚书侍郎内特简,这与明朝不同。但在实际操作中,国子监仍由祭酒、司业全面负责。国子监隶属于礼部,是清政府的二级管理机构。1905年学部成立,国子监并入学部,这时它的作用已大大衰微,基本上不再是高等教育机构了。
书院是清代重要的高等教育机构。清代以前,书院是民间办学机构,但清代的书院则直接由各级官府管理。雍正十一年的谕旨明确规定了各级书院的管理体制:“书院师长,由督抚学臣,不分本省邻省已仕未仕,择经明行修足为多士模范者,以礼聘请。其余各府、州、县书院,或绅士捐资倡立,或地方官拨款经理,俱申报该管官查核。”②根据规定,省会书院由督抚主管,学臣协助之,各府、州、县书院则由地方官管理,经费由官府供给。通过控制书院的师长、经费等,清政府大大促进了书院官学化的进程,这是清代书院管理的特色。
1862年京师同文馆创立,此后洋务派陆续创办了一些近代高等专科性质的学校,其中著名的除京师同文馆外,还有上海广方言馆、广州同文馆、福建船政学堂、天津水师学堂、福州电气学塾、天津电报学堂、南京铁路学堂等,共30多所。这些新式学堂构成了高等教育的重要力量。对于这些学堂的管理,清政府没有设立专门机构,一般由主办人负责或由总督管理,学校内则设监督、总教习负责领导工作,总教都聘请外国传教士担任。例如,京师同文馆名义上由总理衙门的大臣负责,实际上由两位提调和两位副提调管理学生和教职员,总教理一切学术活动。因此,京师同文馆校内的管理已开始分化,与国子监、书院不同。
甲午中日战争后,维新运动兴起,维新派领导人在各地创办了一些新式学堂,如康有为在广州设立“万木草堂”,梁启超、谭嗣同在长沙主办“时务学堂”,张元济、陈昭常在北京创办“通艺学堂”等。这些学堂与书院不同,已具备近代高等教育的性质。维新派创办的学堂一般由创办人负责,和洋务派办的学堂相似。
维新运动中创办的最大的学堂是京师大学堂。1898年7月3日,光绪帝颁布上谕,“即着照所拟办理,派孙家鼐管理大学堂事务,办事各员,由该大臣慎选奏派。至总教习功课,尤须选择学赅中外之士,奏请简派。其分教习各员,亦一体精选,中西并用。……”③据此上谕,京师大学堂由皇帝直接派大臣管理。其具体的管理人员,在《总理衙门筹议京师大学堂章程》中有详细的规定。该章程第六章“设官例”规定如下:
第一节:设管学大臣一员,以大学士、尚书侍郎为之,略如管理国子监事务大臣之职。
第二节:设总教习一员,不拘资格。由特旨擢用,略如国子监祭酒、司业之职。
第三节:设分教习汉人二十四员,由总教习奏调,略如翰林院五经博士、国子监助教之职。其西人为分教习者不以官论。
第四节:设总办一人,以小九卿及各部院司员充。
第五节:设提调八人,以各部院司员充。—一人管支应,五人分股稽查学生功课,二人管堂中杂务。……”④在筹办京师大学堂的同时,光绪帝又颁布上谕,要求各省广设学堂。随着学堂的普遍设置,国子监陈旧的管理已不适应需要,其作用逐渐衰微。京师大学堂创立后,其总纲规定:“各省近多设立学堂,然其章程功课皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。今京师既设大学堂,则各省学堂皆当归大学堂统辖,一气呵成;一切章程功课、皆当遵依此次规定,务使脉络贯注,纲举目张。”⑤可见,京师大学堂既是一所大学,同时又有全国最高教育行政机构的职能,即京师大学堂了中央教育行政管理。
1905年学部的成立标志着高等教育行政管理进入了新阶段。实际上,1905年以前,学部已初露端倪。1903年,张之洞奏请特设总理学务大臣,统辖全国学务。原京师大学堂另设总监督,专司大学堂事务,其地位下降一格,受总理学务大臣节制。张之洞认为,管学大臣既管理京师大学堂,又兼管外省各学堂事务,在新式学堂纷纷设立时,其任务繁重,恐难完成使命。再者,京师大学堂也只是一所大学,其经验不一定适用于外省各级各类学校,因此,有必要专设总理学务大臣,以统辖全国学务。同年,张百熙、张之洞、荣庆上《学务纲要》,规定总理学务大臣不再管理大学堂,其下设属官,分为六处:专门处、普通处、实业处、审订处、游学处、会计处。从学务大臣的管理权限看,他虽不再管理京师大学堂,但仍设专门处负责管理专门学科事务,可见仍管理一部分高等教育。由于京师大学堂是当时全国唯一一所近代正式大学,故另派总监督管理。从此,京师大学堂不再是教育管理机构,而仅仅是一所大学了。
学务大臣设置不久,1905年10月8日,山西学政宝熙奏请速设学部,并请将礼部、国子监并入学部。宝熙的奏折说:窃谓此后普及之教育,日推日广,则学堂之统系,愈重愈繁,欲令全国学制,画一整齐,断非补苴罅漏之计所能为,一手一足之力所能济。且当变更伊始,造端宏大,各处学务之待考核统治者,条绪极纷,必须有一总汇之区,始足以期日臻进步。拟请饬下政务处,公议速行设立学部,上师三代建学之深意,近仿日本文部之成规,遴选通才,分研教育行政之法,总持一切,纲举目张,实于全国学务大有裨益。⑥12月6日,清政府谕令设立学部,下设五司一厅十二科,如下所示。
学部的成立,标志着我国近代第一个正式的中央教育行政专门管理机关的诞生,同时也标志着高等教育行政管理与普通教育行政管理的分离。高等教育由专门司专门教务科管理,该科掌管核办大学堂、高等学部及凡属文学、政法、学术、技艺、音乐各种专门学堂一切事务,并稽核私立专门学堂教科设备是否合度及应否允准与官立学堂有一律权利或颁公款补助等事。从此,学部专门司专门教务科成为我国第一个主管全国范围内高等教育事务的行政管理机构。
二
综观清代高等教育的行政管理,其发展表现出以下三个趋势:
第一,中央集权化的趋势加强。在明代,书院是民间办学机构,政府不干预书院的日常管理。书院设山长一人,主持书院的全部工作。书院订有学规,师生共同遵守,利用学规来管理书院的日常工作。清朝初年统治者不重视书院,而且还抑制书院的发展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省会设立书院。书院的师长由督抚学官聘请,学生由驻省道员专司稽察,各州县秉公选择。师生的生活费用一律由清政府拨给学田以学田租金及所赐帑金供给。这样,通过控制经费、师生,清政府实际上把书院办成了省立大学。可见,清代的书院和明代有本质的不同,它不再是自由讲学的场所,而是官学系统的一部分,其管理受清政府的约束。
自1862年起,洋务派官僚陆续创办了30多所新式学堂。由于创办人如奕讠斤、李鸿章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府对新式学堂的管理又缺乏经验,因此,这些学堂就由创办人或总督负责,清政府没有设立统一的管理机构。从国家高等教育系统层次上看,洋务学堂的管理是很松的。但1898年创办的京师大学堂则不同,它既是中央政府直接创办的新式大学,又是中央政府教育行政管理机构,这表明清政府加强了对高等教育的管理。
总之,清政府一方面促使书院官学化,另一方面逐步加强对新式学堂的管理,高等教育的行政管理从分散的形态逐步走向中央集权的型式。
第二,呈现出专门化的发展趋势。国子监和京师大学堂都具有双重角色:既是办学实体,又是教育行政管理机构。1903年学务大臣设置后,京师大学堂成为单纯的教育机关,不再具有行政管理职能,这标志着办学机构与管理机构的分离。同时,国子监、京师大学堂是全国最高的教育行政管理机构,不仅要管理高等教育事务,对中小学堂也负有领导责任。教育行政管理呈现出未分化的原始样态。从1903年学务大臣设置到1905年学部成立,京师大学堂不再是行政管理机关,学部内又分设了专门司与普通司,这样,高等教育行政管理机构与普通教育行政管理机构终于分离。教育功能与管理功能的分离,高等教育行政管理与普通教育行政管理的分离,标志着高等教育行政管理逐步走向专门化。
第三,逐步走向系统化。学部成立以前,高等教育的行政管理实行个人负责制。国子监的管理监事大臣、祭酒、司业、京师大学堂的学务大臣、总教习,都负有管理高等教育事务的职责,但其下并没有设置专门管理教育事务的机构。1903年学务大臣设置后,下设有专门处,这可以说是专门的高等教育行政管理机构的雏型,然而京师大学堂不属于学务大臣管辖。1905年学部成立,其中的专门司专门教务科标志着第一个专门的高等教育行政管理机构诞生。机构的逐步健全表明高等教育行政管理系统性的加强,也意味着行政管理功能逐步得到强化。国子监、京师大学堂名义上是全国最高的教育行政管理机构,实际上对地方高等教育机构如书院,并没有实行直接的领导。学部专门司设置后,全国范围内有了一个统一的高等教育行政管理专门机构,这样,从中央到地方,高等教育行政管理向系统化迈出了一大步。在普通教育行政管理与高等教育行政管理未分化以前,清朝的官学系统虽然分为高等教育与普通中小学教育不同的阶段,但行政管理没有形成具有不同阶段而又相互衔接的体系。学部成立后,其下分设专门司、普通司、实业司等,这不仅标志着普通教育行政管理与高等教育行政管理的分离,也表明教育行政管理体系的正式形成,在一定意义上也意味着高等教育行政管理逐步走向系统化。
三
清代高等教育行政管理的发展表现出集权化、专门化、系统化的趋势,造成这些趋势的动因是复杂的,其中以下三点尤为突出:
首先是实践的需要。清朝前期,清政府除加强了对书院的控制外,高等教育行政管理体制与明朝没有大的区别。1862年后,新式学堂陆续出现并成为高等教育的重要力量,同时原有的高等教育机构也在发生变化。1898年7月10日,光绪帝谕令将书院改办学校:“……即将各省府厅州县现有之大小书院,一律改为兼习中学西学之学校。至于学校等级,自应以省会之大书院为高等学,郡城之书院为中等学,州县之书院为小等学。”⑦此后,各省会书院陆续改为高等学堂。新式学堂的推广要求设置新的行政管理机构,采用适合新式学堂的管理方法,这必然会促进高等教育行政管理的变化。
对高等教育的发展产生深刻影响的另一事件是科举制的废除。科举制自隋朝建立以来,便成为封建教育的核心。在清代,书院的官学化使科举制更成为高等教育的重心。后,科举制成为阻碍新式学堂发展的严重障碍。光绪三十一年(1905),袁世凯、赵尔巽、张之洞等人奏请停止科举,兴办学堂。他们认为科举不停止,学堂就不可能获得大发展。同年八月,光绪帝下令停止科举:“著自丙午科为始,所有乡会试一律停止,各省岁科考试亦即停止。”⑧科举制的废除标志着封建时代的旧教育制度在形式上完全结束,新的教育制度得以建立。以此为契机,高等教育进一步走向近代化。经过兴办新式学堂,改革书院,废除科举,近代化的高等教育体系逐步形成。为适应这一变革,高等教育行政管理体制也必然要抛弃国子监时代的模式,逐步走向专门化、系统化。
其次,高等教育行政管理的发展是高教系统变革的一部分,在清代特定的历史条件下,深受当时政治改革的制约。鸦片战争以后,清政府面临着西方列强的侵略,洋务派官僚认识到列强船坚炮利,为了维护清政府的统治,主张取“西艺”以补“中学”的不足。在“中体西用”原则的指导下,洋务派创办了30多所新式学堂,对传统的高等教育产生了强烈的冲击。甲午中日战争后,清政府的危机进一步加深,在“救亡图存”的口号下,维新派发动了“”。变法失败后,京师大学堂得以保存,其它有关高等教育的改革措施也陆续实行。尤其是科举制度废除后,高等教育获得了较快的发展,清廷也逐渐把其管理权限收归中央政府。可见,高等教育行政管理的变革与当时的社会政治改革是一致的,并受后者的制约。这与欧洲高等教育行政管理的早期发展具有质的不同。西欧中世纪,大学都是民间办学团体,拥有自治权,行政管理不受当地政府及教会的干预,这在相当长时期内是西欧高等教育行政管理的一个显著特点。而我国清代的高等教育机构都是官学系统的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然会重视并控制高等教育的发展,因而高等教育行政管理的发展表现出集权化的趋向。
最后,高等教育行政管理的变化深受传统文化的影响。清代高等教育行政管理具有鲜明的政治化的特点。无论是传统的国子监,或是新式的京师大学堂,或是学部,其管理人员均由清廷委派大臣充任,具有明确的官职品级。尽管高等教育行政管理几经变化,这一特点却始终未变。西学的输入,新式学堂的创办,比较彻底地改变了高等教育的形式、结构、教学内容及方法,然而对行政管理的影响较弱。学部成立标志着新的行政管理机构的诞生,但行政管理新思维和新方法的到来则迟缓得多。由此可见,高等教育行政管理的变革深受传统文化的制约。
一
清朝前期的高等教育机构包括太学和书院。太学又称国子监,是清代管理全国学校的最高机构,同又是办理大学的教育机关。就是说,国子监既是行政管理机构,又是办学实体。应该注意,在科举度的强大影响下,国子监对府、州、县学并没有直接管理责任,它仅是高等教育的行政管理机构。
国子监的管理体制,清承明制。《清史稿·学校志》记载:“世祖定鼎燕京,修明北监为太学。顺元年,置祭酒、司业及监丞、博士、助教、学正、学录、典籍、典簿等官。设六堂为讲肄之所,曰性、修道、诚心、正义、崇志、广业,一仍明旧。”①国子监管理人员的具体情况,如下所示:
管理监事大臣于雍正三年(1725)始设,由大学士、尚书侍郎内特简,这与明朝不同。但在实际操作中,国子监仍由祭酒、司业全面负责。国子监隶属于礼部,是清政府的二级管理机构。1905年学部成立,国子监并入学部,这时它的作用已大大衰微,基本上不再是高等教育机构了。
书院是清代重要的高等教育机构。清代以前,书院是民间办学机构,但清代的书院则直接由各级官府管理。雍正十一年的谕旨明确规定了各级书院的管理体制:“书院师长,由督抚学臣,不分本省邻省已仕未仕,择经明行修足为多士模范者,以礼聘请。其余各府、州、县书院,或绅士捐资倡立,或地方官拨款经理,俱申报该管官查核。”②根据规定,省会书院由督抚主管,学臣协助之,各府、州、县书院则由地方官管理,经费由官府供给。通过控制书院的师长、经费等,清政府大大促进了书院官学化的进程,这是清代书院管理的特色。
1862年京师同文馆创立,此后洋务派陆续创办了一些近代高等专科性质的学校,其中著名的除京师同文馆外,还有上海广方言馆、广州同文馆、福建船政学堂、天津水师学堂、福州电气学塾、天津电报学堂、南京铁路学堂等,共30多所。这些新式学堂构成了高等教育的重要力量。对于这些学堂的管理,清政府没有设立专门机构,一般由主办人负责或由总督管理,学校内则设监督、总教习负责领导工作,总教都聘请外国传教士担任。例如,京师同文馆名义上由总理衙门的大臣负责,实际上由两位提调和两位副提调管理学生和教职员,总教理一切学术活动。因此,京师同文馆校内的管理已开始分化,与国子监、书院不同。
甲午中日战争后,维新运动兴起,维新派领导人在各地创办了一些新式学堂,如康有为在广州设立“万木草堂”,梁启超、谭嗣同在长沙主办“时务学堂”,张元济、陈昭常在北京创办“通艺学堂”等。这些学堂与书院不同,已具备近代高等教育的性质。维新派创办的学堂一般由创办人负责,和洋务派办的学堂相似。
维新运动中创办的最大的学堂是京师大学堂。1898年7月3日,光绪帝颁布上谕,“即着照所拟办理,派孙家鼐管理大学堂事务,办事各员,由该大臣慎选奏派。至总教习功课,尤须选择学赅中外之士,奏请简派。其分教习各员,亦一体精选,中西并用。……”③据此上谕,京师大学堂由皇帝直接派大臣管理。其具体的管理人员,在《总理衙门筹议京师大学堂章程》中有详细的规定。该章程第六章“设官例”规定如下:
第一节:设管学大臣一员,以大学士、尚书侍郎为之,略如管理国子监事务大臣之职。
第二节:设总教习一员,不拘资格。由特旨擢用,略如国子监祭酒、司业之职。
第三节:设分教习汉人二十四员,由总教习奏调,略如翰林院五经博士、国子监助教之职。其西人为分教习者不以官论。
第四节:设总办一人,以小九卿及各部院司员充。
第五节:设提调八人,以各部院司员充。—一人管支应,五人分股稽查学生功课,二人管堂中杂务。……”④在筹办京师大学堂的同时,光绪帝又颁布上谕,要求各省广设学堂。随着学堂的普遍设置,国子监陈旧的管理已不适应需要,其作用逐渐衰微。京师大学堂创立后,其总纲规定:“各省近多设立学堂,然其章程功课皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。今京师既设大学堂,则各省学堂皆当归大学堂统辖,一气呵成;一切章程功课、皆当遵依此次规定,务使脉络贯注,纲举目张。”⑤可见,京师大学堂既是一所大学,同时又有全国最高教育行政机构的职能,即京师大学堂了中央教育行政管理。
1905年学部的成立标志着高等教育行政管理进入了新阶段。实际上,1905年以前,学部已初露端倪。1903年,张之洞奏请特设总理学务大臣,统辖全国学务。原京师大学堂另设总监督,专司大学堂事务,其地位下降一格,受总理学务大臣节制。张之洞认为,管学大臣既管理京师大学堂,又兼管外省各学堂事务,在新式学堂纷纷设立时,其任务繁重,恐难完成使命。再者,京师大学堂也只是一所大学,其经验不一定适用于外省各级各类学校,因此,有必要专设总理学务大臣,以统辖全国学务。同年,张百熙、张之洞、荣庆上《学务纲要》,规定总理学务大臣不再管理大学堂,其下设属官,分为六处:专门处、普通处、实业处、审订处、游学处、会计处。从学务大臣的管理权限看,他虽不再管理京师大学堂,但仍设专门处负责管理专门学科事务,可见仍管理一部分高等教育。由于京师大学堂是当时全国唯一一所近代正式大学,故另派总监督管理。从此,京师大学堂不再是教育管理机构,而仅仅是一所大学了。
学务大臣设置不久,1905年10月8日,山西学政宝熙奏请速设学部,并请将礼部、国子监并入学部。宝熙的奏折说:窃谓此后普及之教育,日推日广,则学堂之统系,愈重愈繁,欲令全国学制,画一整齐,断非补苴罅漏之计所能为,一手一足之力所能济。且当变更伊始,造端宏大,各处学务之待考核统治者,条绪极纷,必须有一总汇之区,始足以期日臻进步。拟请饬下政务处,公议速行设立学部,上师三代建学之深意,近仿日本文部之成规,遴选通才,分研教育行政之法,总持一切,纲举目张,实于全国学务大有裨益。⑥12月6日,清政府谕令设立学部,下设五司一厅十二科,如下所示。
学部的成立,标志着我国近代第一个正式的中央教育行政专门管理机关的诞生,同时也标志着高等教育行政管理与普通教育行政管理的分离。高等教育由专门司专门教务科管理,该科掌管核办大学堂、高等学部及凡属文学、政法、学术、技艺、音乐各种专门学堂一切事务,并稽核私立专门学堂教科设备是否合度及应否允准与官立学堂有一律权利或颁公款补助等事。从此,学部专门司专门教务科成为我国第一个主管全国范围内高等教育事务的行政管理机构。
二
综观清代高等教育的行政管理,其发展表现出以下三个趋势:
第一,中央集权化的趋势加强。在明代,书院是民间办学机构,政府不干预书院的日常管理。书院设山长一人,主持书院的全部工作。书院订有学规,师生共同遵守,利用学规来管理书院的日常工作。清朝初年统治者不重视书院,而且还抑制书院的发展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省会设立书院。书院的师长由督抚学官聘请,学生由驻省道员专司稽察,各州县秉公选择。师生的生活费用一律由清政府拨给学田以学田租金及所赐帑金供给。这样,通过控制经费、师生,清政府实际上把书院办成了省立大学。可见,清代的书院和明代有本质的不同,它不再是自由讲学的场所,而是官学系统的一部分,其管理受清政府的约束。
自1862年起,洋务派官僚陆续创办了30多所新式学堂。由于创办人如奕讠斤、李鸿章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府对新式学堂的管理又缺乏经验,因此,这些学堂就由创办人或总督负责,清政府没有设立统一的管理机构。从国家高等教育系统层次上看,洋务学堂的管理是很松的。但1898年创办的京师大学堂则不同,它既是中央政府直接创办的新式大学,又是中央政府教育行政管理机构,这表明清政府加强了对高等教育的管理。
总之,清政府一方面促使书院官学化,另一方面逐步加强对新式学堂的管理,高等教育的行政管理从分散的形态逐步走向中央集权的型式。
第二,呈现出专门化的发展趋势。国子监和京师大学堂都具有双重角色:既是办学实体,又是教育行政管理机构。1903年学务大臣设置后,京师大学堂成为单纯的教育机关,不再具有行政管理职能,这标志着办学机构与管理机构的分离。同时,国子监、京师大学堂是全国最高的教育行政管理机构,不仅要管理高等教育事务,对中小学堂也负有领导责任。教育行政管理呈现出未分化的原始样态。从1903年学务大臣设置到1905年学部成立,京师大学堂不再是行政管理机关,学部内又分设了专门司与普通司,这样,高等教育行政管理机构与普通教育行政管理机构终于分离。教育功能与管理功能的分离,高等教育行政管理与普通教育行政管理的分离,标志着高等教育行政管理逐步走向专门化。
第三,逐步走向系统化。学部成立以前,高等教育的行政管理实行个人负责制。国子监的管理监事大臣、祭酒、司业、京师大学堂的学务大臣、总教习,都负有管理高等教育事务的职责,但其下并没有设置专门管理教育事务的机构。1903年学务大臣设置后,下设有专门处,这可以说是专门的高等教育行政管理机构的雏型,然而京师大学堂不属于学务大臣管辖。1905年学部成立,其中的专门司专门教务科标志着第一个专门的高等教育行政管理机构诞生。机构的逐步健全表明高等教育行政管理系统性的加强,也意味着行政管理功能逐步得到强化。国子监、京师大学堂名义上是全国最高的教育行政管理机构,实际上对地方高等教育机构如书院,并没有实行直接的领导。学部专门司设置后,全国范围内有了一个统一的高等教育行政管理专门机构,这样,从中央到地方,高等教育行政管理向系统化迈出了一大步。在普通教育行政管理与高等教育行政管理未分化以前,清朝的官学系统虽然分为高等教育与普通中小学教育不同的阶段,但行政管理没有形成具有不同阶段而又相互衔接的体系。学部成立后,其下分设专门司、普通司、实业司等,这不仅标志着普通教育行政管理与高等教育行政管理的分离,也表明教育行政管理体系的正式形成,在一定意义上也意味着高等教育行政管理逐步走向系统化。
三
清代高等教育行政管理的发展表现出集权化、专门化、系统化的趋势,造成这些趋势的动因是复杂的,其中以下三点尤为突出:
首先是实践的需要。清朝前期,清政府除加强了对书院的控制外,高等教育行政管理体制与明朝没有大的区别。1862年后,新式学堂陆续出现并成为高等教育的重要力量,同时原有的高等教育机构也在发生变化。1898年7月10日,光绪帝谕令将书院改办学校:“……即将各省府厅州县现有之大小书院,一律改为兼习中学西学之学校。至于学校等级,自应以省会之大书院为高等学,郡城之书院为中等学,州县之书院为小等学。”⑦此后,各省会书院陆续改为高等学堂。新式学堂的推广要求设置新的行政管理机构,采用适合新式学堂的管理方法,这必然会促进高等教育行政管理的变化。
对高等教育的发展产生深刻影响的另一事件是科举制的废除。科举制自隋朝建立以来,便成为封建教育的核心。在清代,书院的官学化使科举制更成为高等教育的重心。后,科举制成为阻碍新式学堂发展的严重障碍。光绪三十一年(1905),袁世凯、赵尔巽、张之洞等人奏请停止科举,兴办学堂。他们认为科举不停止,学堂就不可能获得大发展。同年八月,光绪帝下令停止科举:“著自丙午科为始,所有乡会试一律停止,各省岁科考试亦即停止。”⑧科举制的废除标志着封建时代的旧教育制度在形式上完全结束,新的教育制度得以建立。以此为契机,高等教育进一步走向近代化。经过兴办新式学堂,改革书院,废除科举,近代化的高等教育体系逐步形成。为适应这一变革,高等教育行政管理体制也必然要抛弃国子监时代的模式,逐步走向专门化、系统化。
其次,高等教育行政管理的发展是高教系统变革的一部分,在清代特定的历史条件下,深受当时政治改革的制约。鸦片战争以后,清政府面临着西方列强的侵略,洋务派官僚认识到列强船坚炮利,为了维护清政府的统治,主张取“西艺”以补“中学”的不足。在“中体西用”原则的指导下,洋务派创办了30多所新式学堂,对传统的高等教育产生了强烈的冲击。甲午中日战争后,清政府的危机进一步加深,在“救亡图存”的口号下,维新派发动了“”。变法失败后,京师大学堂得以保存,其它有关高等教育的改革措施也陆续实行。尤其是科举制度废除后,高等教育获得了较快的发展,清廷也逐渐把其管理权限收归中央政府。可见,高等教育行政管理的变革与当时的社会政治改革是一致的,并受后者的制约。这与欧洲高等教育行政管理的早期发展具有质的不同。西欧中世纪,大学都是民间办学团体,拥有自治权,行政管理不受当地政府及教会的干预,这在相当长时期内是西欧高等教育行政管理的一个显著特点。而我国清代的高等教育机构都是官学系统的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然会重视并控制高等教育的发展,因而高等教育行政管理的发展表现出集权化的趋向。
最后,高等教育行政管理的变化深受传统文化的影响。清代高等教育行政管理具有鲜明的政治化的特点。无论是传统的国子监,或是新式的京师大学堂,或是学部,其管理人员均由清廷委派大臣充任,具有明确的官职品级。尽管高等教育行政管理几经变化,这一特点却始终未变。西学的输入,新式学堂的创办,比较彻底地改变了高等教育的形式、结构、教学内容及方法,然而对行政管理的影响较弱。学部成立标志着新的行政管理机构的诞生,但行政管理新思维和新方法的到来则迟缓得多。由此可见,高等教育行政管理的变革深受传统文化的制约。
摘要:随着社会主义市场经济的发展,我国高等教育行政管理体制得到了进一步的改革和完善,但仍存在一些缺陷。特别是WTO的加入,给我国的高等教育发展带来了巨大的冲击:既为我国的高等教育提供了新的机遇和发展空间,又给我国高等教育带来了新的挑战。为了因势利导、应对挑战,我们必须创新和构建入世后适应我国的高等教育行政管理体制。
党的十六大报告指出:“坚持教育创新,深化教育改革,优化教育结构,合理配置教育资源,提高教育质量和管理水平,全面推进素质教育,造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。”[1]可见教育创新在我国教育事业中的重要性。当然,这种创新也包括我国高等教育管理体制的创新。同时,随着我国市场经济体系的进一步完善,尤其是加入WTO给我国的高等教育发展带来机遇的同时,也带来了严峻的挑战,而且从某种意义上来说,挑战大于机遇。为了应对这一挑战,使我国高等教育能顺利发展,这就要求我们在教育行政管理体制上有所创新和突破。高等教育管理体制,既包含宏观层面的政府、社会与高校各要素之间的相互联系及其组织运行方式,也包含微观层面的高校内部管理体制,具体包括办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制等方面。本文拟就高等教育行政管理体制改革问题作一些探讨,以期抛砖引玉。
一我国现行高等教育行政管理体制的缺陷
我国于20世纪50年代形成的高校管理体制是与高度集中的计划经济相适应的。随着时代的发展,我国高等教育管理体制的改革虽然一直持续不断,但由于主客观因素,其基本特征仍没有改变,如高度集权管理、教育资源由政府统一配置、学校内部行政权力过大、官本位现象严重等。概括起来突出表现在以下几个方面:11政校不分,党政不分从高校外部来说,长期以来,我国高等教育一直由政府包办,各高校根据隶属关系分别从中央或地方政府获得不同数额的财政拨款,政府成为高等院校的主办者,实际上垄断了高等教育。高等教育的举办者、管理者和办学者界线模糊。从高校内部来说,我国高等院校存在着党政不分的弊端,这样既削弱了党的政治领导及监督作用,又不能发挥行政指挥的功能。21组织庞大,职责不清当前我国高校的机构庞杂,运行缓慢,每所高校机关普遍设有30余个部、处,非教学人员大量超过教学人员,造成学校负担过重。尤其是近年来我国大学规模的扩大,新兴学科、新兴专业的大量涌现,使得学校一级的管理幅度成倍地增加,于是造成了大学科层化特征愈加明显,人浮于事,权力过分集中。学校办学主体本末倒置,机关行政人员成了学校权力的核心,过多参与过程管理,任意对学院一级发号施令。“同时,有的学校的教代会,只不过是一个群众组织,并无实质上的权力;学校的校务会,只不过是一个咨询机构,也无实权。”[2]31行政工作的严重曲解对高等院校行政工作的严重曲解主要体现在以下两方面:一是许多行政工作者(包括政府主管部门的行政人员),对我国高等教育的认识不清,如教育是产业还是公益事业?教育思想不够明确。二是“官本位”思想严重,各类高校、各种职称都要向行政级别靠。高等学校分副省级学校、厅级学校和副厅级学校。教授当了校领导,如果这个学校享受厅级待遇,那么这位教授就是厅级教授,于是工资、住房各种待遇都紧跟而上。而不当官的广大教师,只好“望官兴叹”。41行政行为规范不健全,导致权力的滥用我国教育立法近几年取得了可喜的进步,但有法不依、执法不严的现象仍大量存在。而且许多制度的不健全、不规范,导致有了法也难以贯彻实施。如学位点审批权和基金项目评审权的相对集中和管理不规范等导致这一领域公贿行为流行。由于学位点和基金项目事关科研院所和高等院校的生存和发展,因而成为势在必争的对象。而现在学位点和基金项目评审未能完全体现出公平竞争、优胜劣汰的原则,评价标准也不尽科学。在这种情况下,难免某些申报单位为了争取有利于自己的结果趁虚而入,公款送礼行贿,以期攻克有关评审专家和主管官员的“关口”,公贿行为愈演愈烈。
二“入世”给我国高等教育的影响
WTO若干规则涉及教育的内容主要集中在《服务贸易总协定》中,它把“教育服务”纳入服务贸易范畴。其中第13条规定:世贸组织参加者必须把高等教育作为第三产业介入高等教育服务贸易,即在世界范围内提供国际协作办学,开展合作科研,互相交流教师、互招留学生以及围绕这些活动形成的相关产业的服务。虽然我国在“入世”时对教育的开放只作了原则性的承诺,对各级各类教育的具体开放的时间表没有承诺,但现在没有承诺,并不意味着将来不承诺。即使有限地开放,也可能产生全局性的影响,而且随着进一步融入世界步伐,我国也必须按WTO要求来开放教育市场。这就要求我们必须认真分析“入世”对我国高等教育的利与弊。
(一)积极影响:为我国高等教育发展提供新的机遇和发展空间11有利于我国高等教育体制改革,增强办学活力加入WTO意味着我国开始实施真正的市场经济,经济结构、产业结构、贸易结构的调整都会推动教育体制结构的调整。教育的市场化程度将逐步提高,办学主体不拘泥于政府,而教育经费的提供亦由一元化变为多元化。多种办学体制,多种办学形式,必然促进竞争的形成、质量的提高、教育事业和产业的繁荣。21有利于引进外国先进教育资源,加快我国高等教育改革进程加入WTO,我国的教育市场要向国外开放,而不能像过去那样排斥和限制它们进入。加快实现教育国际化,体现在广泛开展与外国教育机构和学校的国际交流、合作办学、合作科研,教师之间的互访、兼课、学术研讨,积极引进外国的先进教材、先进教学方法、管理方法,以及在教学、科研等评价标准方面与国际接轨等。从教学内容来说,入世后,中国税收、外贸、财务结算等运作方式都要发生变化。因此,在专业设置、教学内容上,都要根据这一变化对人才的知识结构提出新的要求,培养一批熟悉国际经贸惯例和精通国际商务、金融、会计、法律、经贸、现代管理等方面人才,这一切都能加快我国高等教育改革的步伐。31有利于发挥高等教育为我国建立学习型社会的作用党的十六大报告指出:“形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展。”[1]加入WTO,建立学习型的社会,势在必行,无论是企业或事业单位都必须成为学习型组织。每个人必须不断学习、终身学习、不断更新知识结构,以提高个人素质,增强竞争力。而高等院校在建立学习型社会中将发挥至关重要的作用,因为大学体制和招生制度必将得到改变,扩展大学功能。高校应取消对入学年龄的限制,面向社会在职人员招生,进行岗位培训和继续教育,大力发展高等职业教育,培养大批应用型、技能型人才,把学历教育、非学历教育、在岗培训、转岗培训、短期培训、长期培训等结合起来,为建立学习型社会作出更大的贡献。
(二)负面影响:给我国高等教育带来的风险我国加入WTO,在享受相应权利的同时,也必须承担相应的义务,在获得一定收益时,也必须交付相应的成本。就我国高等教育领域而言,受到的负面影响至少有以下三方面:11教育市场开放的不平等,使我国的高等教育在参与国际竞争中处于劣势地位加入WTO后,发达国家凭借其教育优势和经济实力,能很快地进入高等教育市场。我国作为发展中国家,其教育水平与发达国家的差距是客观存在的,高等教育服务相对幼稚,要想进入发达国家高等教育市场则会遇到很高的门槛。教育服务贸易(如留学)的逆差将在较长时间内存在,虽然我国也有可能通过向发达国家和其他发展中国家输出教育服务而取得一定回报,但付出的代价可能很高。21加入WTO,对我国高校思想政治教育工作提出了新的挑战,也对其行政行为产生巨大的冲击西方意识形态的渗透变得更加直接,增加思政工作的难度;同时加入WTO将促使中国互联网与国际接轨,给思政教育手段和覆盖能力带来挑战。据统计,在互联网中英文信息占95%以上,而中文信息的输出、输入量只占0.05%。另外,加入WTO也加速了我国社会的转型,大学生价值观念日趋多元化,这也同样给我国的高等教育行政管理工作带来新的难题。31教育市场的不发达,可能使我国高等教育的一些教育结构面临较大风险自改革开放以来,我国政府基本上未能开放教育市场,我国教育在总体上依然是在“计划经济”的模式下运作。计划经济模式及教育经费的不足使得我国的高等教育资源配置明显不合理。国外高等教育机构进入我国教育市场后,有可能凭借“洋文凭”、“洋证书”的含金量,利用国人的“崇洋”心理与国内高等教育机构争夺生源。“在专业设置、教学质量、品牌价值、管理水平等方面缺乏竞争力的我国高等学校,可能因生源匮乏难以为继,甚至倒闭或被国外教育机构收编。”[3]超级秘书网
三入世后我国高等教育行政管理体制的构建
为了应对“入世”的挑战,我们必须认真分析、总结我国高等教育的行政管理体制改革的经验,趋利避害,创建适合我国高等教育的行政管理体制,使我国高等教育能更加顺利、健康地发展。为此,我们认为当前必须在以下几方面取得突破:11更新行政观念,全新定位我国高等教育要更新高校行政人员的观念最主要的就是让他们重新审视高等教育的性质和地位。在WTO的国际大背景下,我们应把高等教育看做是一种服务,把“教育的对象”变为“服务的对象”,真正实现教育服务社会经济、服务人的发展目标,做到以学生为中心,以社会需求为导向,最大限度向社会提供优质服务;同时,要抛弃教育本土化的观念,树立教育国际化的观念,主动融入国际教育市场,把教育看做一种产业,当然,这种产业的“公益”性仍成为其主要特征。只有认清我国高等教育的特征和作用,才能更好地实行从万能行政到有限行政,变直接行政为间接行政,变命令行政为服务行政。21调适行政关系,使高校的行政系统成为一个有职有权的行政实体从外部来说,政府教育主管部门要加快转变职能和工作方式,学会按国际通行规则做好教育管理和服务工作。政府教育部门的主要职责是拟定好教育战略发展目标,制定实施规则,特别是要关注教育发展战略、教育布局、教育结构、质量管理等具有战略意义的工作。简言之,要把政府教育行政职能转变为对大学教育质量进行质量监控和维护教育市场的秩序上来,实现由直接管理模式向间接管理模式的转变,真正赋予高校各种合法权利。另外,就高等院校内部来说,在合理实行党政分开、全面实行校长负责制的行政机制下,应充分发挥教职工代表大会、校务委员会等组织的参政、议政和监督作用。31重构行政组织,实现由“校一级管理”的完全行政等级制向“校-院(系)”行政管理模式的转变由于政府对高等教育的高度集权管理,致使高等院校内部的行政管理体制也形成了一个以“校”一级管理模式的完全行政等级制。由于高校是有组织的松散结合系统的特殊性,完全的行政等级制度容易导致高校教育生产中的“X-无效率”(X-Ineffi2ciency)。它阻碍了教师在学术、科研上发挥主动性和创造性,限制学生的个性发展,无形中助长了封建的官本位作风。严格的行政等级制度将使教职工过多的能力和精力投入到协调人际关系和追求行政分利上。现有校一级管理幅度过大的状况,严重阻碍学校机构的精减以及行政活力和效率的发挥。要改变这一现状,就应以建立“校-院(系)”二级分权的管理模式为切入口,确立学院“主体性”结构地位,围绕把学院(系)构建成一个相对独立的办学实体这一目标,赋予学院一定的自主权,包括专业设置权、招生考试权、教学权、国际交流与合作权、机构设置与人员配备权、职称评聘权以及财产管理使用权等,激发其行政活力和办学能力。只有这样才能把高校构建为一个以目标管理为主,有宏观调控能力的精干、高效、有序的行政管理系统。41加强行政法治,认真贯彻“依法治校”的方针自改革开放以来,我国有关高等教育的法制建设取得了长足的进步,颁布了《中华人民共和国高等教育法》、《教师法》等教育法律和《社会力量办学条例》等教育行政法律、法规,加上教育管理部门的200多个教育行政规章,法律体系已初具规模,但仍不完善。特别是加入WTO,原有的一些法律、法规需要清理、修订和完善;同时,要针对加入WTO后教育对外开放可能面临的态势,加快建立相关的规范化管理办法和制度。另外,作为高校的行政管理,其行政人员也同样要遵守我国制定的有关国家公务员的法律和法规,使高校的行政管理工作真正走上法制化的轨道。51强化行政道德,充分发挥高校德育在行政工作中的作用从政道德,在古今中外的各级行政管理中始终居于特殊的地位,特别是在高校的行政管理工作中,其重要性尤为突出。我国高等教育中一直对德育工作给予了高度的重视,如“两课”的开设。但随着我国进一步融入世界,西方的文化观、价值观对我国高校的德育工作造成了很大的冲击,因而,我们在加强依法行政的同时,也应强化以德行政的功能。现阶段,在我国应根据中央及有关部门的指示精神,建立和完善在党委统一部署下,校长及行政系统为主的德育管理体制。要认真组织好广大行政人员学习、贯彻党的十五届六中全会作出的关于加强和改进党风建设的重要决定,加强“以德行政”的作用。
摘要：在我国，勃然兴起的民办高校逐渐成为深受社会关注的热点，在整个高等教育领域中正起着不可估量的重要作用。然而毋庸讳言，我国的民办高校在很多方面还不成熟，特别是相关政策的不完善，使得我国民办高校的发展的速度和规模受到了影响。他山之石，可以攻玉。日本有许多世界著名的私立大学，它们为促进日本高等教育发展和社会进步所作的巨大贡献是有目共睹的。如果能够学习和借鉴他们在私立学校法规及政策方面的成功经验，对于我国正在发展中的民办高校显然是有益的。
关键词：高等教育中日高等教育民办高等教育管理政策
一根据《中国教育改革和发展纲要》的规定，我国实行的是以中央统一的宏观管理和地方分权的具体管理相结合，以地方政府管理为主的教育管理体制。
进行分级办学、分级管理、分级负责。这种管理体制反映到对私立学校具体的行政管理上，我国实行的是私立高等学校由地方省级教育行政部门负责管理，私立中小学由地方市级教育行政部门负责管理的体制。
《中国教育改革和发展纲要》指出：“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”根据这个方针，鼓励支持和尊重学校的办学自主权同加强引导和管理相结合，是我国在私立高校管理上的基本特色。我国行使管理的机构为主管教育行政部门。对私立高等学校，其管理行为突出表现在对学校在颁发学历、文凭和跻身正规学校体系意图的严格控制。国家是以学校坚持贯彻党和国家的教育方针政策，接受主管部门的监督、检查、督导、评估和审计为前提。在此前提下，国家鼓励和支持设立私立高校，保障学校的办学，包括人事制度、工资制度、教育教学、课程设置和资金使用等方面的自主权。
目前，由于变革的时期在具体的教育关系上带有不确定性等特点，加之私立高校迅速增多相伴生的新问题需要加强理论研究和政策研究，因而私立高校办学的无序性和主管教育行政部门进行管理的无规范性都较强。很大程度上，私立高校的办学处于无约束性自主状态，自决的成分过大；主管教育行政部门的管理更多地依靠政策和行政手段，对具体管理问题的处理或软弱无力，或随意性较强，很多方面对私立高校实际失去控制。因此，我国对私立高校的管理，无论体制还是行为，都有待改革和进一步完善。
二比较中日两国对私立高校行政管理的特点，其中的差异显而易见，归纳起来有以下几点。
1.中日两国的管理体制都实行的是分权制，分级对口管理。但我国私立高等学校主要由省级教育行政部门进行管理，国家教委主要行使审批权。日本则集中在中央，即文部省，地方各级政府严格限定在管辖中小学。
2.我国的主管部门无论中央还是地方都是教育行政部门。日本在地方则是都道府县知事，而非教育委员会，把管理公立学校的部门和管理私立学校的部门分开，以避免管理行为的混乱。
3.我国的行政管理重在监督检查和控制。虽然提出要变直接的行政管理为宏观管理，但在现阶段依然以是以直接的行政管理为主，辅之以政策引导。日本则以宏观管理为主，管理主要体现为一种服务。
4.我国的行政管理机构单一，只依靠各级教育委员会这一行政职能部门，日本则除行政部门之外，还广泛依靠咨询机关和私学协会，组织结构多样。
5.日本法制健全，依法管理的规范性强。我国则起步不久，尚有较大差距。
6.经费资助是日本对私立学校实施行政管理的重要方面，是国家调节私立高校发展的一个杠杆。我国囿于财力不足，缺少这一手段。
三为了促进我国民办高等教育健康稳步发展，在其发展过程中应当注意以下几个问题。
1.在今后的发展中，民办高校应不断加强资金筹集功能，尽量避免被动地消耗大量办学资源，应当主动进入资本市场，不能只面向市场筹集经费，还应该向社会和政府获得资金；面向市场筹集经费也不应仅仅依靠学费，而应当借助市场运作的灵活机制，获得市场主体———企业及其资本的支持，扩大资金来源，建立和完善经费筹集机制和资金运筹机制，为学校各项工作提供坚实的物质保障。
2.政府应以法律文书的形式将一些有利于民办高教发展的优惠政策确定下来，同时立法杜绝民办高校在办学过程中存在的不规范行为。针对民办高校在办学过程中遇到的具体问题，政府应给予切实而有效的帮助，本着“积极促进民办高教发展”的态度来予以解决，同时要加强执法与督察力度。
3.民办高校必须建立起科学的内部管理制度。只有不断加强自身建设，优化管理，提高效益，民办院校才能在激烈的竞争中脱颖而出。
摘要：本文在对加强教育行政管理职能策划进行详细论述的基础上，对如何转变教育管理行政职能这一课题给出了若干意见和建议。
关键词：教育行政管理职能策划
一、加强教育行政管理职能策划
职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。
1.加强计划职能策划，增强管理的预见性
计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。
2.加强组织职能策划，注重管理的实效性
工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。
金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。
随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。
3.加强控制职能策划，降低管理的风险性
正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。
虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。
二、关于转变教育行政管理职能的几个建议
1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式
教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。
长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自主权扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量
虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政职能的法制化
在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
4.建设一支高素质的教育行政管理队伍
教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
三、结束语
转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。
1高中教育存在的主要问题
1．1高中院校着急扩大办学规模而忽略办学特色
近些年来，我国的很多普通高中院校的教育规模有了很大发展，但是，我国高中教育仍然存在着很多问题，这些问题中较为突出的问题就是我国的普通高中自身办学的模式仍然没有从扩大规模这一方向转为创办特色的方向，目前来看，我国的普通高中自身办学模式主要包括民办高中、综合高中、外延发展模式以及内涵发展模式等等。其中，民办高中主要指那些将社会力量进行充分的利用，从而进行独立的办学以及那些与公立的院校进行合作办学的高中院校。综合高中主要包括在高中学校中同时开设职业教育课程和普通高中课程，综合高中里的学生在毕业以后可以选择继续学习深造或者就业。外延发展模式主要是指那些靠发展增量来将高中阶段的教育规模扩大，例如新建学校、建立分校等。所谓的内涵发展模式主要指不发展增量，以盘活存量为主，例如对薄弱学校进行扶持、将那些优质的高中规模进行扩大以及将初中和高中分离等等。以上笔者所陈述各种模式都将现有办学规模扩大作为主要目标，直接导致了高中教育质量难以保证、师资力量紧张以及班额过大等。
1．2高中教育经费投资渠道单一并且经费不足
众所周知，高中教育经费的投入渠道主要包括社会资金投入、学生负担以及政府投入等等，其中，政府投入最多，学生负担其次，学生负担主要包括择校费和学费等等，投入最少的就是社会资金投入。从高中教育经费投入的比例情况来看，最少的就是社会资金投入的比例，我国整体高中教育的经费投入还是将政府投入作为主要渠道，这也就使我国整个高中教育经费投资渠道极其单一。
2教育行政管理的对策
2．1加强教育行政管理的职能策划
教育行政管理职能的策划一直在整个教育行政管理组织设计领域中起着承上启下桥梁的重要作用，在这里，笔者所指的“上”就是指教育的行政管理部门战略目标和任务，而“下”指的就是教育行政管理部门的框架和组织结构，也就是对各项管理职能进行承担的各个管理岗位、职务、部门以及层次。因此，笔者认为我们必须要加强教育行政管理的职能策划，将其职能策划加强能够提升教育行政管理的预见性，首先，计划本身就是教育行政管理过程中最为基本的一项职能，计划已经成为了各级教育行政管理人员为了将条件和资源进行有效的利用，将发展方向进行很好的把握，对未来进行预测并且选择方案、决定政策、设立目标的一种连续程序，这些都是一种制定计戈管理的过程，教育行政管理的计划职能策划步骤为：估量机会、建立目标、确定计划前提、进行抉择方案的确定、择优并且评价各种方案、制定相应预算以及派生计划、进行计划的执行。
2．2建设起高素质教育行政管理的队伍
我国教育部已经对教育行政部门进行政府职能转变、教育法律体系完善、将依法执教全面实施这三项重要的目标进行了明确规定。从此以后我国政府部门应该将政策指导、必要的行政手段、执法监督、信息服务、评估、规划、拨款以及立法等手段进行充分的利用，从而对高中教育实施宏观管理。政府部门最主要的职责就是为高中教育的实施创造出一个良好的环境，使其能够得到健康的发展，从而保证国家的相关教育方针能够得到贯彻和落实，保证学校能够有正确的办学方向，并且将各类各级学校的办学行为和办学条件标准进行严格的规范，保证教育自身公正性，保证学生拥有平等受教育的权力，维护学生、教师以及学校的合法权益。还要对教育行政管理和决策的制度进行完善，建立起一支高素质教育行政管理的队伍，将依法行政水平和管理水平进行有效的提升，不断加强对于教育相关法规的建设，从而将相关的教育法律体系进行进一步完善和健全，加强教育的普法宣传，最终将教育行政的执法力度加大，加强教育督导检查，完善教育的督导制度，健全教育的督导机构。
3结语
作为我国义务教育和高等教育衔接的阶段，高中教育的发展情况一直对我国教育体系整体发展产生着直接的影响，高中教育一直在我国教育体系中拥有十分重要的地位。本文对高中教育存在的主要问题进行了分析，并且提出了高中教育行政管理主要的对策，旨在对高中教育起到一定的指导作用。笔者认为，理论只有应用到实际操作中去才能够真正的发挥其自身所具有的指导作用，因此，笔者主张将高中教育的主要问题及教育行政管理的对策这一理论知识应用到高中教育行政管理实际工作之中去，并且从教育行政管理工作的实际情况中，对高中教育的主要问题及教育行政管理的对策这一理论知识进行不断完善，真正做到理论指导实践，实践完善理论。
1、高等教育行政管理体制的含义界定
所谓高等教育行政管理体制．是高等教育行政机关设置、隶属关系、权限划分与运行中各种制度的总称。高等教育行政管理体制主要指高等教育的宏观管理体制，涉及中央与地方、中央各行政部门之间、政府与高校之间的基本关系问题。各国的国情不同．其高等教育行政管理体制也各不相同．基本上可以分为中央集权制、地方分权制、中央与地方共管制。目前中国对高等教育实行中央和省两级管理的体制。这是结合了中央集权体制与地方分权体制的特点和优势而建立起来的。目前中国已经基本形成了“中央和省级政府两级管理．以省级政府管理为主”的高等教育行政管理的新体制日。
2、构建新型的高等教育行政管理体制运行模式的对策
2．1开展融资渠道多元化
鼓励投资主体多元化．实际上是为了争取更多的社会资金投入到高校中来。为此我们应发挥高校办学资源同时。开展和社会更紧密的联系与合作在强调政府对高等教育起主导作用的同时．要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用．改变高等教育投资过分依赖职能的状况．使高校真正成为多渠道筹集办学资金、增加高等教育产业经费的融资主体。第一。发挥高校人才培养功能的优越性．深化教学改革．不断提高人才培养质量．争取社会各界更多的支持。有宏图大志且人才培养质量优秀的高校更容易获得社会的认可、信任。从而获得更多的社会资助’。第二．通过自身的科学研究和校企合作科研项目．争取科研经费利用高校科研实力比较雄厚的优势开展科学研究，与企业合作争取重大科研项目，加速科技成果转化。为政府或其他社会组织提供高水平的决策咨询服务。通过这些途径争取科研经费、科技成果转化收入、企业投资等[56]。第三，通过校办企业增加经费来源。通过高校人才集中的优势兴办知识型企业来为社会服务．这也为高校本身筹集更多的办学经费在这方面，清华同房、北大方正就是成功的典范。把高等教育作为产业来发展，采取产业化的运作机制．开源节流，加强成本一一效益核算，确保对所使用的资源进行最有效的配置。高校可以充分利用这一融资方式。第四。设立专门的办学经费征募机构。这一机构应作为高校内设机构之一．配备综合素质较高的人员专职从事办学经费征募工作。这些专职人员应逐步成为专业化、职业化、专家化的经费征募队伍，通过他们的努力，建立财政拨款、学费收入、科技收入、校办产业收入、社会捐赠、联合办学收入、教育基金、银行信贷等多种途径的筹资体系。
2．2加强中央政府对高等教育的宏观管理
在我国．高教行政管理体制运行模式中首先遇到的一个重要问题．就是政府究竟应起到什么作用以及怎么样起作用，即政府在高等教育行政管理中职能的转变。如果还像过去那样，高等教育主管部门仍然事无巨细大包大揽．该放的权力不放。不该管的事情还管，高等学校自主办学就不可能实现。高等教育行政管理体制改革的任务．就是要在政府和高等学校之间，明确权责。政府要转变职能。政府要改变长期在计划经济体制下形成的重管理。轻指导、服务的状况。为高等学校松绑。提供高校自主发展的空间．要重新审视和定位管理高等教育的范围、内容和方法，尽量避免对高校内部事务的直接干预，将注意力集中于宏观调控。
2．3建立自主的高等教育行政管理协调机制
高等教育行政协调机制是指政府针对高等教育行政系统内外部、纵横向之间存在着的各种不协调的关系问题进行调节，通过权责清晰，分工合作，互相配合，有效地实现高等教育行政的目标和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理运行机制。高等教育行政协调机制是高等教育行政管理运行体系不可缺少的构成部分．是贯穿在高等教育行政管理各个环节、全过程的一项经常性的重要活动。具体关系表现在高等教育与市场、高等教育与社会、高等教育行政部门之间的关系；政府有应有效协调市场、学校、社会三者之间的关系，使之形成有序的发展状态。高等教育行政协调机制的建立可以说在实践上是构建高等教育行政管理体制运行模式一项重要举措。我们应该建立这样一种高等教育行政管理体制的协调机制。充分发挥内外部关系．明确中央高等教育行政系统与地方高等教育行政系统的关系及管理权限范围．并做好与其他各业务部门间的协调配合。增进高校与企业合作，促进高校产学研市场的研究开发，从而实践教育市场化运行。政府、高校、企业多交流、沟通，互动管理．培养面向社会市场需求的可用人才。培养用人单位可用之才，实践型人才。
3、结论
总之．正确把握高等教育行政管理体制运行模式，有助于政府正确制定和执行高等教育政策．有助于高校办学自主权的真正落实，有助于现代大学制度的形成、教育事业的发展和社会进步
一、加强教育行政管理职能策划
职能的策划在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承担各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。
1、加强计划职能策划，增强管理预见性
计划是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地利用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。计划职能策划可分为七个步骤：（1）估量机会；（2）建立目标；（3）确定计划的前提；（4）确定抉择的方案；（5）评价各种方案并择优；（6）制定派生计划及相应的预算；（7）计划的执行。
2、加强组织职能策划，注重管理实效性
教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：（1）过度集权化；（2）组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；（3）无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。（1）结构精简，组织能轻松上阵。（2）决策权分散到员工手中，一方面，增强了工作人员的主人翁意识；另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。（3）普通工作人员得以摆脱重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。
3、加强控制职能策划，降低管理风险性
在任何一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门。因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤：（1）确定控制标准；（2）衡量实际成效；（3）分析偏差并予以纠正。
二、转变教育行政管理职能的建议
1、坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式
教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条：一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。过去，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督。随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自主权扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。
2、促进教育行政职能的重心转移，提高教育质量
从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育质量的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次在全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及成立教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。
3、注重教育行政职能的法制化
在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者的职能划分有明确和系统的法律依据，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等国家不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。
4、建设高素质的教育行政管理队伍
教育部进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标。今后，政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
自建国50年以来，我国来华留学生教育已逐步形成了较为系统的具有中国特色的教育行政管理模式，为世界上许多国家和地区，特别是第三世界国家培养了一大批各类专业人才，针对拥有不同文化背景及风俗习惯的留学生，充分考虑教育对象的特殊性，我国的留学生教育一步步发展，逐渐与国际接轨，极大地发展和巩固了我国同世界各国的联系。但在这一过程中也出现了一些问题。具体表现在以下几个方面。
1、招生工作
1.1招生工作系统性较弱。由于留学生招生和管理工作涉及面广，与校内许多部门和院系都有关系，不仅仅是涉及打破留学生主管部门，现在学校的某些学院和部门还不够重视留学生招生工作，没有上下形成一股合力来发展留学生规模。所以，并不是每个教职员工都对留学生招生工作具有高度的服务意识与责任心，而任何一个员工在任何一方面的缺失或低素质都不可避免的对全局造成影响。所以我们应该根据教育市场的需要和本校的实际制定和实施更为合理、科学的招生措施等，从而以更灵活的方式适应国际教育市场经济的发展。
1.2外部环境因素影响。外部环境因素主要包括经济、地理位置、交通、文化、气候等。来华留学生中，来自韩国、日本的最多，他们大多选择北方和东部的院校学习，北京和上海等地的文化底蕴、教育程度比较高，经济发展早，吸引了大多数来华留学生前往学习。另外，北方高校在来华留学生教育、宣传等方面进行较早，投入也较多，因此收益大。而中西部地区，与东部相比缺乏东部地区的优势特色，虽然近几年中部地区的经济发展很快，但与北京、上海以及其他沿海地区相比，还存在着一定的差距。同时受交通、文化、经济等因素的影响制约着来华留学生教育的发展。
1.3缺少相应的政策扶植。来华留学生教育不但能提升学校的国际知名度，既是教育面向世界、大学国际化趋势的需要，也是提高学科建设和科研水平的需要，而且能够增进各国教育、文化的交流，激活学校发展潜力，提升学校办学水平和办学层次。但目前许多学校思想认识不全面，缺乏市场化和国际化的教育理念，追求短期经济效益思想严重，对来华留学生教育工作重视程度不够，投入少，与教育国际化要求相匹配的行政管理人员稀缺，缺少倾斜性政策支持。大多数学校的留学生招生管理工作是国际交流学院和留学生科共同负责，而众所周知，留学生的管理是一项政策性很强且十分细致的工作，涉及面广，贯穿学校教学、生活管理的全过程。因工作人员的紧缺，再加上在教学管理和日常的管理和服务就花掉了大量的时间和精力，招生目标的明确，生团队的建立等成为了我国亟待解决的问题。
1.4宣传力度有待加强。目前，我国的来华留学生教育的宣传渠道较少，内容单调、陈旧，手段单一，影响面较小。这种落后的宣传使得外国留学生对我国大学及与留学生活相关的情况知之甚少，难以形成强大的吸引力。而近几年来，每年都有几十个国家数百个外国机构在中国的多个城市举办巡回展，吸引了不少中国学生出国留学。每年我国的出国留学人数的陡然增长，不能不说和这些铺天盖地的留学宣传展有着直接的关系。
2、教学工作
2.1留学生汉语水基础较差。当前学生遇到的语言问题主要是学生的专业领域中词汇的问题，而在汉语学习与应用中，用于日常交流的基本用语已经被多数留学生掌握。由于当前学校的留学生是与中国学生一同上课，留学生在听课时势必遇到很多并不熟悉的专业词汇，而这些词汇在一年的汉语补习中涉及不到。在学习专业课时，却没有辅助项目来帮助其学习专业词汇。因此，专业词汇成为阻碍留学生学习的一个重要原因，非洲国家的来华留学生在这一方面的问题尤为明显。来自东南亚的留学生大部分英语水平较低，因为这些学生是把汉语当做第二外语课程，这一部分留学生普遍反映不能适应学校开设的公共英语课程。且这些能够进入高校的中国学生，都是比较优秀的学生。而对于想在中国学习专业的留学生，我们的条件要宽松很多。学校为扩大留学生规模，对留学生的入学条件基本上没有做要求。这样他们所具备的专业知识结构和中国学生之间势必有一些差异，尤其数理化基础知识水平比较低，学习理工专业的难度很大。另一方面，在东南亚国家的基础教育中，学生按志愿分科较早，学生基础知识不够全面，特别是选择往文科方向发展的学生，他们的数理化基础较差。有的学校主要以理工科为主，虽兼有经、管、文、法等非理工专业，但也要以理工科知识为基础，留学生需要学习高等数学、大学物理等基础课程，这对于在中学阶段修读文科的外国留学生而言困难较大。同时，在和留学生的访谈中也发现了另外一个现象，很多的研究生在申请专业时所选专业和自己本科专业无任何关联，如非洲的一个女留学生本科所学为心理学专业，而硕士研究生专业选择的却是计算机科学。她谈到，她想通过在中国学习先进的科技，回国后建设自己的国家。明显看出，很多留学生选择专业具有很强的功利性，没有从自己实际情况出发。这类专业基础为零的研究生，对我国研究生培养工作的开展带来了很大的困难。
2.2本科生课程及教材配置不合理。我国大多数高校依然实行学生一进大学就确定专业，学科专业间界线分明，培养出来的学生显得知识面偏窄，视野不够开阔。其次，本科留学生选择的余地太小，学校开设的专业课程太“专”，开设的基础课很多是政治理论、学生思想品德教育等方面的课程。由于各个国家的文化教育背景，社会结构以及学科专业设置等方面的差异，出现留学生在本国所学的课程与在我国所学的课程衔接不上的现象。这种现象在我国高校普遍存在，导致留学生学习困难，也大大降低了他们来华留学的积极性。
2.3硕士研究生培养方案不完善。学生制定个人培养计划的主要依据是学生的培养方案。由于各国生产发展水平、文化教育、科学技术不同，来华留学生的实验技能、基础理论、科研能力与我国学生相比有较大的差距，再加上语言上的障碍，这都给我国的来华留学生的培养增加了难度。英文授课项目的培养方案也存在不足的地方。比如：有些来华留学生来自英语国家，英语水平非常高，而有些来自非英语国家，尤其第一外语是中文的留学生，英语水平自然无法和欧美学生比，而对这部分学生的培养，仍采用和欧美学生一样的培养方案，培养的结果就相对不好。
2.4教师个人及专业素质不高。大部分留学生都认为为其授课的部分老师汉语水平不是太高，有小部分教师上课使用方言，影响到他们对课程内容的理解。学校对留学生教育都将汉语作为教学语言，这对汉语专业的学生来说是应该也是必需的，而对就读其他专业的留学生来说就并不一定合适。为了学习某个专业，他们不得不先花上一年的时间汉语补习，等汉语水平达到一定程度后才能进入专业学习，这不仅增加了学习成本，也延长了学习时间，很多外国学生因此而放弃了来华留学。
3、后勤工作
3.1留学生管理制度过于宽松。在留学生的管理工作中，管理人员对外国留学生比较宽松，比较友好，能通融的基本能够通融，这样来华留学生管理制度的严肃性便受到了质疑。特别是在留学生公寓，不少留学生反映有留学生违反了宿舍管理规定，但是没有受到相应的处罚，这样一来，留学生宿舍管理制度在留学生中的权威便大大降低。
3.2后续工作安排不到位。学校扩大了留学生的招收规模，但是留学生服务和管理部门的后续工作却没有很好地安排，一些工作细节被忽略了。当留学生来到我国大学时，太多的不确定的事情让他们处于不安及慌乱中。在和留学生的访谈中，大部分留学生反映的首要问题是对学校及周边环境不熟悉和语言障碍。而这两个问题又直接导致学生在办理入学和居留手续时遇到很多困难，有一半以上的同学都觉得相关手续太过繁琐。不可否认，目前在这方面我国高校校仍然有需要改进的地方，在留学生获得相关留学生活信息的途径方面，绝大部分同学是从亲友、网络、以及其他外国留学生处获得自己想要了解的信息。而网络因其快捷、方便和丰富的信息量最受学生们欢迎。然而，几乎全部的访谈留学生认为在学校或者外事处的网站上只能了解到一部分信息，对于他们做好准备工作而言仍然远远不够。所以大部分的访谈者希望能够由学校方面帮助他们与在校的本国留学生取得联系或者从学校或者外事处的网站得到更多的相关指导与建议。
3.3后勤管理人员素质不高。学校的行政管理人员以及一些后勤服务人员的主动服务意识不够，素质不够高。表现为态度僵硬，办事拖沓，遇事推诿。有些全英文授课的学生由于不会说中文，同时处理自身学习生活中的问题能力比较差，即使很小的事情，都要留管人员亲自过问。宿舍管理员多半不会说英文，导致与留学生交流困难，亟待提高素质。
一、高等教育行政管理体制改革存在的问题
通过介绍我国高等教育行政管理体制改革的现状，可以总结出其中存在的问题。
（一）改革政策的指导性有待加强
我国现行的高等教育行政管理体制改革基本政策有：转变政府职能、扩大高校自主权，政府宏观调整、地方自主办学等等，但这些政策过于笼统，表述不够具体，导致实际中高校办学自主权落实情况不理想，政府的许多职能尚未完全适应从计划经济向市场经济的转变，一些高等教育事务存在该管没有管、管不了的事情还在管，许多可以放权、应该放权的地方还未放等问题。例如，高校招生方面，教育行政部门设置了高校招生的总体规模，以及高校招生的具体人数，即使在一些试点的自主招生高校，自主招生的人数也仅有计划的5%，权力很有限。所以，高等教育的办学自主权有待扩大，针对高等教育行政管理体制的可操作性的法规亟待制定。再如，即使我国颁布并实施了《高等学校境外办学暂行管理办法》、《中华人民共和国中外合作办学条例》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，但都是一些原则性的规定，在具体的实施中却有一定的难度。
（二）高等教育不公平问题
由于政策价值观的缺失，导致公平与效率问题没有解决好，呈现出高等教育不公平的教育现实。计划经济条件下，虽然我国高等教育资源配置主要集中在几个地区，不够平衡，但尚未在很大程度上影响教育公平，因为当时各省之间的教育资源都是共享的。以地方为主的教育行政管理体制实施后，虽然有利于地方高等教育的统筹与管理，但也带来了一系列教育不公平问题。首先，高等教育资源利用不充分、不合理，呈现出高等教育资源相对不足与相对过剩并存的局面。高等教育行政以省为主的管理体制，其实就是块块（各地方）为主，导致省际高等教育资源不能共享，某种程度上造成了高等教育资源的浪费，高等教育的不公平就随之产生。其次，中央下放大学的出路陷入困境。一些部属院校下放地方以后，在全国的影响和优势逐渐降低，教育部对这些下放大学的关怀不再，逐渐就会被边缘化。
（三）未建立与市场经济配套的高等教育行政管理体制
我国是刚刚转型的市场经济国家，高等教育管理体制脱胎于传统的中央集权式管理，在运用市场进行调节我国的高等教育时，还存在许多问题和挑战。例如，市场需求是变动的，这就难以保证高等教育的稳定发展，导致高等教育资源的配置方式需要市场机制和国家行政调节相结合。市场解决不了的高等教育结构调整，那么政府就应该进行调节，如高等教育的种类、层次、专业、地区等；还有贫困子女上学难的问题，一些高校、教育机构乱办班、乱收费、滥发毕业证问题等等，这些都必须由国家和政府通过法规制度等形式加以解决。但目前我国高等教育法规滞后，与市场经济配套的高等教育行政管理体制尚未健全，导致了我国高等教育市场化进程缓慢。
二、深化我国高等教育行政管理体制改革的对策
（一）加强和完善高等教育立法
高等教育立法就是指国家权力机关依照法律程序制定有关高等教育法律法规的活动，高等教育法律法规是国家法律体系的重要组成部分。加强和完善高等教育立法，有利于规范法规的价值取向，提高高等教育行政管理体制改革政策的指导性。
1明确高等教育各关系主体的权力和义务
高等教育系统内部包括高等教育行政管理者、教育机构、高等教育机构举办者、教育者和受教育者，在高等教育立法中应对以上五种不同主体的权利、义务和活动方式等进行明确规范，清晰地划分中央政府与地方政府在实施高等教育管理中的职权范围和责任。为了体现科学、民主和社会参与的原则，中央和地方两级政府及其教育行政管理部门应设立高等教育评估及审议的监督机构，在高等教育机构的经费分配、招生和毕业生就业等方面发挥中介作用。
2注重高等教育法规的实效
高等教育法规制定过程中，具体内容的确定是关键的一步，但内容构建完成并不意味着高等教育法规体系已经建立。高等教育法规能否发挥实效，还受到外界很多因素的制约，例如执行者的认识与态度、执行力度等。所以，在高等教育法规制定的过程中，应注重高等教育法规的实效性问题，既要确保高等教育法规内容的完善，还要制定与之对应的高等教育法规执行与监督的制度、规范，形成监督体系；还要强化非制度化的法律监督形式，例如社会舆论、监督、举报等，使外在的强制与内在的要求结合起来，即短时效用与长时效用结合起来，才能确保高等教育法规的顺利执行。
（二）建立高等教育行政协调机制
1协调好学生和学校、就业市场之间的关系
学生接受高等教育以后，要走向社会、寻找合适单位就业。所以，学生和学校、就业市场之间的关系，也需要政府进行外部协调。政府可以科学利用投资导向、补偿机制、政策法规的约束来解决效率与公平的矛盾。第一，建立有效补偿机制，促进高等教育公平。政府可以针对经济特困生建立经济补偿机制，解决大学生在求学期间的经济困难。目前，我国很多地方都实行了国家助学贷款和商业助学贷款制度，但是由于个人信用制度不完善，银行放贷的积极性不高。为此，政府可以考虑在社会信用制度、社会保障制度完善以后，建立与个人收入挂钩的贷款制度，将银行的管理职能由收贷合一改为收贷分离，由社会保障或税收机关代为回收商业银行的贷款，以降低拖欠率。第二，建立对民办高校的资助制度。近年来，民办高校越来越多，民办高等教育的作用日益凸显，对国家和社会作出了较大贡献。但是，民办高校的教育成本相对较高，学生的负担较重。按照市场经济“谁受益、谁付费”的原则，政府作为民办高等教育的受益者，也应承担对民办教育的投资义务。
2合理配置高等教育资源，协调好高等教育与社会的关系
高等学校由于制度、组织的缺陷以及外部环境的影响，不能对教育资源进行有效配置，导致管理效率低下。所以，政府应发挥其宏观调控的优势，对高等教育资源进行合理配置。首先，要协调好高等教育发展的学校布局。政府宏观调控从总体和全局的高度规定并调整高等教育的学校布局，可以在较大程度上避免因高等教育供给不足而产生的高等教育需求不能满足的矛盾。政府可以协调高等教育的专业布局、学科设置，使高等教育的专业发展走向协调发展的健康轨道，关注那些意义深远的高等教育学科设置，重点资助和扶持弱势学科。其次，建立高校交流和信息服务的平台。对许多高校尤其是非重点高校来说，参加全国性高等教育教学改革交流、协作的机会比较少，而这些高校却迫切需要交流、协作和提高，针对此矛盾，政府可以组织开展区域高校协作，共享教育资源；对有条件的大学，政府应引导他们积极开展对外交流与合作，加强我国高等教育的对外宣传，提高我国高等教育的国际化程度。
3协调地方高等教育资源配置
高等教育是一种稀缺性的资源，要使这种稀缺资源的供给满足最多人的需求，就需要考虑资源受益群体、资源供给地域等多方面的因素，优化资源配置方式，实现资源配置的有效性。我国目前高等教育资源配置尚存在一些问题，例如地方高校数量与学生人数不成正比，一些地方考生即使考分很高也会落榜；有些地方除了教育部直属高校外，地方举办的高校过少，不能满足社会对高等教育的需求；有些地方的高校原本办学质量较好，但下放地方以后由于受地方经济、环境的影响，办学质量和声誉不断下降。这些问题的存在，要求政府对高等教育资源进行优化和配置，实现高等教育资源的共享和利用。
（三）构建高等教育行政激励机制
良好的激励机制可以对激励客体的某种符合激励主体希望的行为进行不断强化，保证激励主体目标的实现。在高等教育行政管理体制改革中，激励机制同样是不可缺少的，激励机制可以对高等教育行政管理体制改革起到推动作用，从而提高高等教育行政效率。政府是我国高等教育行政管理体制改革中的激励主体，应重视建立和完善高等教育行政管理体制改革的激励机制，并使其发挥作用，全面推动高等教育的发展。
1建立经济激励机制
我国对高等教育事业的激励更多的是强调精神激励，忽视了高等教育的物质需求，经济支持乏力。我国政府的激励行为必须转到提高政府为高等教育事业服务的质量上来，按照教学水平和科研能力把高等教育分类，对不同高校给予不同的经济支持，并为高等教育融资创造机会与条件。
（1）建立高校经费竞争激励机制
高等教育经费是由政府提供的，供高校自身发展和建设用，具有专属性、不可挪用性等特点。政府对高等教育提供经济支持的目的，是弥补高等教育作为一种准公共物品的市场失灵。但政府对高校的经费拨款长久以来管得过死，缺乏变通。政府提供的高等教育经费并不能满足高教事业发展的需要，这和政府高等教育拨款方式缺乏良好的激励机制也有关。在市场经济体制下，只有利用政府经济行为为高等教育提供一定经济支持，并把高等教育经费的获得推向市场，利用市场竞争激励机制优化高等教育经费拨款，才能满足高校对经费的需求。
（2）建立高校分层拨款机制
政府对高等教育分配制度是否公平，直接关乎政府对高校经费的分配公平与否，会影响从事高等教育事业人员的工作积极性。因此政府对高校的经费要进行调控，对高校进行分层，对高水平大学应提高拨款额度，对没有科研能力和教育水平低下的高校，政府要利用经济杠杆激励他们提高科研能力和教学水平。
2建立管理激励机制
政府适当放权，赋予高校更多的办学自主权，不仅是尊重高校的体现，能激发高校的发展潜力，而且对优化政府决策、提高政府行政效率有很大益处。
（1）加强高等教育中介组织建设
政府对高等教育的管理权应逐步交还高校或让渡给中介组织，实现政府部分权力的转移。由高校自己管理自己或由中介组织对高校的发展建设进行咨询，形成高校自我激励机制。我国目前正处于高等教育行政管理体制转轨时期，尽管高等教育行政管理体制已经建立，但还很不完善，例如教育法规不全、监督体系不全等。所以，高等教育行政机制的运行会受到阻碍，效果不够理想。通过高等教育中介组织来管理高等教育事业，既可以给政府重新定位，也可以满足高校自主管理的需求，提高高校的发展积极性。
（2）加强政府教育信息平台的建设
教育和经济的联系日益紧密，高等学校必须根据社会经济发展的要求及时调整结构，改进教学内容与方法。高等学校应实行开放办学，而不是封闭办学。因此，只有在掌握大量、准确、丰富的资料和信息的基础上才能做出正确决策。资料和信息的收集与整理仅仅依靠高校自身力量是很难达到预期效果的，需要高等教育行政管理部门及时地利用教育信息平台提供相关的咨询和信息服务。随着教育改革进程的加快，对各地改革的经验与教训应及时总结并加以借鉴，这些都需要政府教育管理部门把相关信息及时输送给学校，供进一步改革时参考。
作者：王飚岚单位：云南艺术学院附属艺术学校
一、方法论的借鉴
管理学发展至今表明，管理学包括行政管理学的理论和实践都必须融汇各学科领域的知识成果才能完善和丰富自身的知识体系。如今，随着“新公共管理学”的兴起和传统公共行政学派的衰落，公共管理学包括行政管理学在更广阔的定义和更强的使命感的召唤下，必然要追求价值的多元化。作为展现柔性技能知识的行政管理学只有具备多学科性和跨学科性才能产生行之有效、富有开创性并具有影响的理论。所以，行政管理学理论研究的方法不是简单的演绎或归纳，而是采用各学科知识后的综合发展。行政管理学所研究问题的复杂性也决定着其必须运用多种学科知识成果和分析方法来应对。行政管理学教育离不开处于高级知识层级且与之紧密联系的法学方法论的支撑。我们发现，西方在管理思想发展上颇有成就的大师，同时也在法律思想上有着不朽的建树，知识的融通和多样性发展说明二者在学科的哲学思维上一脉相承。法学方法论具有规范性，法学的研究和法律的适用都必须进行严格谨慎的推理。具体到可被借鉴的法学方法论体系的法律方法上，行政管理学教育应当建立用法律思考行政管制问题的思维，以法律中的程序正义为追求，树立用法律衡量事物的标杆，还应当深入思考事件和决策的法律意义。其次，还应在追求法治的价值角度上，让学生学会在法律范围内解决冲突纠纷的法律技能。服务型政府的管理理念预示着行政管理学需要不断借鉴和参考法学方法论。即不仅在政府的行政管理，而且在企业的行政管理中都开始运用法律研究方法进行研究。在行政管理学摒弃了静态主义研究模式且面临更多待解决问题的今天，其与法学比以往任何时候都更为追求民主科学的价值特征。亚里士多德认为由于行政自由裁量的模糊性，公共管理者需要依赖实体规范。他还认为，公共管理者在做出不可避免的行政自由裁量决定时必须理解其行为的命令精神。可见，政府的施政追求，行政管理学研究的目标不再仅仅根植于效率和效能，其应当与要承担起捍卫人民主权、个体尊严、社会公正的责任的实践呼应起来。在不断强调民主科学的行政管理的今天，行政管理学教育应当借鉴法学不断追求从程序性问题上展开思考，让学生理解在行政管理的绩优性之外还要理解程序的正当性和权利义务的合理性。
二、理论知识的融合
在行政管理学教育与法学理论知识的融合方面，最容易想到也最具直接互补互促性的当属行政管理学与行政法学知识的互动。虽然处在不同的学科划分体系，但是行政管理学教育中必须有行政法学理论的参与。因为从行政管理学和行政法学各自产生的时代背景来看，各自的完善对于彼此的发展程度都有着很大依赖，社会对于行政管理活动的要求与兼顾法治与管理、公平与效率是不谋而合的。在“法治化行政管理”成为重要课题的当下，行政效率的提高不能离开法律的控制框架。具体而言，行政管理学研究行政组织机构的设置与安排，如何管理内部行政人员以及行政组织之间的关系问题;而行政法学知识的渗透则为行政管理学在保障基本权利上完整覆盖社会公平的含义，行政法学从外围着手阐释行政权限的范围、行政权力的行使以及对行政侵害的救济。余敏江、杜文娟指出行政程序的合理设计、公共管理的司法审查问题及公共管理的行政法治化问题等都是可以从法律思维角度思考的包括行政管理在内的公共管理问题。随着时代的变革，传统政府与社会开始呈现划分模糊的趋势，而同时诸如协会、行会等介于公共部门与私人部门的“第三方机构”的出现都需要行政法对相应机构的地位性质、权力来源以及相关的监督制约机制给出答案。
在新公共行政学和公共选择理论不断被提及和参照的今天，政府职能的转变、“行政权力”的多方行使已经日益明显而迫切，也都为法学视角下的行政管理学提供了契机。因此，在行政管理学教师队伍结构中有一定比例的法学教师参与，提供包括公法原理、行政法学在内的相关法学课程如法理学、宪法、公务员法等作为必修课程是非常必要的。唐桦指出，应当在公共管理学科中，建立以行政法学为主，以调整公共权力包括行政权力在内的相关领域的法律学科为辅的公共管理法律知识体系。在美国公共管理教育已经采用法律思考途径开设课程的影响下，我国的行政管理教育更应思考将符合中国政府体制的法律理论体系作为公共管理学教育的有益补充。通过法律思维的培养和法学基础的学习，可以使学生养成通过法律途径思考行政管理活动的合法性和在法律基础上分析公共政策的思维模式，并且懂得以程序和规则依法行政的重要性，这对于培养具有扎实理论知识的行政管理人才至关重要。除政府行政管理之外，企业行政管理也应在行政管理学中有一席之地，企业行政管理教育同样离不开法律角度的研究和实践。首先，作为企业管理者不仅要有管理内部组织的技能，还需有对外部环境的敏感度，这包括关注外部的法律制度，使企业的内部规章制度与外部的法律制度相适应;其次，法律制度制约企业管理包括企业行政管理的范围和作用，管理的决策不能忽视对法律制度的研究。目前，企业管理包括企业行政管理已经运用法律方法展开了研究和实践，当代管理者愈加离不开法律思维和法律技能，在未来，企业模式的转变将为企业管理包括企业行政管理与法学的互动带来挑战。因此，企业行政管理教学不能只注重技能的应用型人才培养，还应在教育中融合包括法学在内的多种知识，使之成为复合型人才以适应企业组织特别是大型企业集团的需要。
三、实践的多重性
在行政管理专业实践教学环节，注重用法律思维和应用法律技术对行政管理案例进行深入分析，相对于单纯灌输法学理论知识而言，实践课堂注重讨论、发言甚至辩论的形式，能发挥学生的积极性和能动作用，这有利于学生真正学会从法律思维角度理解和掌握行政管理的精神和技能。同时，在实践中，学生亦可应用管理知识于法律，多角度的思考立法的科学性和效率。目前，行政管理专业的实践教学、社会实践项目与其他社会科学学科的实践一样，难以突破形式大于内容的瓶颈，更难以看到培养具有实践能力人才的效果。在完善高校行政管理学教育实践教学模块时，在建立和创新实践教学体系的同时，也应将法学与行政管理学的互动关系纳入考虑。李邵平，何晓华在谈到面向公务员的MPA教育中指出的一些理论关注点，值得在行政管理学实践教育中有所思考。比如，多重主体的执法问题、相对集中处罚权问题、职能交叉的执法问题等，必然都不是只有在行政法学与行政管理学闭门造车又自说自话的情况下就能得到答案，也不会在纸上谈兵中得到解决。管理包括行政管理学科的复杂性必然带来其实践的复杂性，实践与理论的结合也许更利于问题的解决和创新。因此，在行政管理学教育实践项目中，应当综合思考理论和实践的焦点和热点，设计有利于此类问题解决的社会实习和社会实践。
四、总结
总之，在逐渐以人作为维度的时代，在学术研究回应现实问题不断发展和教育教学为培养人才逐渐整合的背景下，许多新的学科方向正在蓬勃发展，行政管理学和法学正是如此，彼此面临诸多领域的合作和许多复杂的挑战。在法学视角下进行的行政管理学教育是在改革浪潮中服务社会转型的必然之路。
作者：黎月单位：湖南财政经济学院
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