时间：2022-05-10 04:42:19
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行政管理 论文-农民自组织资源的缺失与再生
减轻农民负担，自上个世纪九十年代以降，文件年年在发。因农民负担而引发的事件却时不时地发生着；中西部地区个别地方甚至呈加重的趋势。农民负担，乡村债务的积重难返，终于使中央高层下决心用200到300亿元的中央财政转移支付，逐步在全国实施农村税费改革。决心之大，力度之强，说它开启了二十一世纪中国农民“第三次革命”的大门，远不为过。
就在我们为“第三次革命”寄予更多期待时，农民许绍堂的自杀却给了我们更深的思考：事件最初由于300元负担款而起，但导致他最终走上绝路的原因却是多样的。如果不是社长许学忠在第二轮土地承包中的过激行为；如果乡干部在收取税费款时能认真正视许绍堂提出的问题；如果许绍堂的儿子在外打工没有出事；如果县乡各级有个通畅的农民利益表达渠道；如果基层司法援助制度完善一些；如果许绍堂受过多一点的教育，心理承受能力好一些……上述其中任何一项“如果”能发挥作用，许绍堂选择生而不是选择死的可能性更大。
这些“如果”的背后，涉及更多的制度体制的深层矛盾：即庞大的权力体制与弱小的个体之间的巨大鸿沟。这是经济市场化、利益多元化社会的固有特征。在中国农村，政府与农民之间，利益格局的不对称的显著表现是：一方面农民生存在边缘状态，处于社会公共资源分配体制的未端；另一方面农民自组织资源严重缺失。在许绍堂自杀事件中，我们看到，为申张自己的那么一点儿微薄的权益，他付出的却是生命的代价。单个农民维护自身利益的成本究竟有多高，谁能计算得出？
二十多年的改革开放，中国法制建设也取得了很大进步，农民等社会弱势群体申张自己权益的机制也在逐渐形成。上访、申诉、调解、仲裁、法律援助、行政诉讼、行政复议等。但农民自组织资源的缺失，决定了单个的农民面对庞大的体制时永远是渺小的。农民还在申张自己权益之前，就从制度上决定了他们付出的成本比其它拥有组织资源的社会群体大。
农民自组织资源的缺失还表现在，政府制定和实施有关涉农方面的政策时，很难听到来自农民的声音。政策的执行对象被排斥在政策决策和落实的过程之外，这就为政策执行者在权力的运作中，追求自身利益的最大化提供了机会。农村税费改革试点，涉及中央政府、地方政府、农民三者利益格局的调整。中央政府的大政方针是”让利于民“。在此前提下，地方政府（主要是基层乡镇政府）与农民即成为利益格局中博弈力量的双方。实际上，具体运作中，个别乡镇政府在方案计划的上报审批和具体落实中玩起了数字游戏，上报审批方案和具体落实方案数字不一致。目的是向上多要一点转移支付，向下则在负担减少的额度上，确保乡镇政府的最大利益。这对上与对下数据的差额，也就是农民被排斥在关系自己切身利益的政策落实过程中付出的体制成本。
在利益多元化社会，利益格局中不同利益主体的相互制衡作用尤为重要。若彼此之间良性互动，积极合作则更可能实现资源配置效益的最优化，从而共同促进整个社会的协调发展；若利益格局中的一方占据组织资源体制中的有利位置，一旦仅仅依靠体制优势即能实现其利益最大化时，维持现状，就成为它的最佳选择，其创新动力自然由盛转衰。而它的最大利益的现实更可能是这种利益格局中的弱势一方的利益削弱为代价的。由此观之，解决以农民负担为重点的“三农”问题，不仅仅监督制约机制有待完善，真正落实中央政策，更在于健全农民自组织资源，增强体制外的制衡力量。
体制外制衡力量的形成，并不是政府从此有了与它对立的团体组织。实质上，总设计师邓小平推动的改革开放，就在于从计划经济的体制外开辟新天地，激活广大劳动者的创造潜力。在农村经济领域，随着落实家庭联产承包制，农民生产积极性高涨。在农产品商品率较高的东部沿海地区，一些具有开拓精神的致富带头人，率先建立了适应市场经济的在各种专业化合作组织为主的产业化经营实体，完善社会化服务组织结构，健全灵活，高效的经营决策体系和贸工农一体化的市场机制，为农村经济发展注入了强劲的发展动力。而中西部农村边远地区，仍然停留在以粗放经营为主的发展阶段，传统小农经济依然占据主导地位，农村社会经济发展后劲严重不足。东部沿海地区和中西部地区的巨大反差，为中国的农村发展提供了两种截然不同的范例，深刻表明独立于政府体制之外的农民自组织资源，正在推进农业产业化进程中发挥着越来越大的作用。
现代市场经济社会农民自组织资源的组织形态，主要是指涉农合作组织和农民联合会或农协组织。在市场经济成熟的国家和地区，比如日本、中国台湾等，它们的农协或农会组织，不仅在经济发展发挥着联结个体农户与市场的桥梁作用，而且在国家的社会管理体制中，代表农民，为农民说话，成为农民的利益代言人。农村合作组织与农民互助协会组织功能的相融相通是现代农民合作组织发展的一大趋势。
就我国农村合作组织的发展现状而言，一方面，专业性合作组织亟待从国家立法高度上规范、引导，促进其健康发展；另一方面，农民弱势群体地位日渐突显，东部和中西部农民地区发展的差距拉大，农民急待形成自身的整体合力，才能应对竞争激烈的当今时代，农村合作组织突破专业互助合作的层面，建立健全全国及行政区域性的涉农合作组织联合组织和基层互助合作组织已是当务之急。显然，这一涉及宏观管理
体制的改革，成功与否，相应的政府机构精简，职能切实转变，以及基层政府财与事权的合理划分同样是关键。
改革开放，一方面是僵化的体制不断被打破的过程，另一方面也是广大群众创造潜力被激发的过程。涉农合作组织的重建，农民自组织资源的再生，为中国农村发展注入了强劲的动力。同时，应该看到，体制健全，机制优化，还需要政府与民间的良性互动，需要执政者高屋建瓴，高瞻远瞩的气度与果敢。面对“三农”现状，如果仅仅是就事论事找原因，看问题，那我们只能永远走在问题和矛盾的后面。
实践证明，中国农民不仅是勇于奉献和牺牲的群体，而且也是敢干担当，富有创新精神的群体。让他们组织起来，给予他们中的优秀分子以更大的展业空间，凭着中华民族勤劳、坚韧的精神品格和聪明才智，相信这一群体一定能焕发出新的生机和活力。（完）
一、乡镇行政管理体制的状况及问题
在1979年改革开放之前，我国基层实行的是的政社合一管理体制。1983年，中共中央发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基层取消，建立乡镇政府。到1985年，全国基层基本完成由公社到乡镇的转变，并实行县乡“分灶吃饭”的财政体制，乡镇政府作为一级财政单位的行政地位得以确立。与先前的制度相比较，在1980年代全国自上而下的“放权让利”的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡镇政府的财力有较大提高。但是，1994年的分税制改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力受到较大影响;在2005年中央决定取消农业税及农村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎缩，出现所谓“乡镇财政哭爹叫娘”的现象。根据经济发展程度的不同，乡镇财政表现为“吃饭财政”和“要饭财政”两种情形，前者大多出现在沿海发达地区，而后者则是广大欠发达地区的写照。所谓“吃饭财政”，就是指政府的可支配财政收入基本只能满足人员工资和政府运转的行政开支，用于社会服务和经济建设的部分很小。需要指出的是，这个现象并非源于乡镇的经济实力，而是源于既有财政体制。以J省K市(县级市)L镇为例，三个主要税种，增值税除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，县级政府再分走一部分，实际镇政府只能分到7．5%;所得税与增值税类似，镇政府实际只能分到12%;营业税虽然镇政府能分到的比例较大，但近年来推行“营改增”，营业税的税基大幅下滑。在此财政体制下，L镇2011年全口径财政收入8．9亿元，本级政府享有的可支配财政收入不到4亿元。其中维持行政开支就需要3亿多元，真正能用于各项建设的不到1亿元，远不能满足发展的需要(数据来源于2012年笔者对L镇的实地调研)。所谓“要饭财政”，即因经济欠发达而自身生财能力弱，乡镇政府的行政开支都要依靠上级政府的补助。以H省G县Z镇为例，2013年乡镇全口径财政收入1000万元左右，尽管县政府在自己权限内把大部分财政收入留给乡镇政府，乡镇政府也仅分得400万元左右，财政缺口仍有350万元左右，自己无力解决财政供养人员及政府运转的行政开支问题，只能依靠上级政府的转移支付或其他补助来解决(数据来源于笔者2014年10月对Z镇的实地调研)。尽管财政能力非常有限，乡镇政府的职能却是全能的。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职能可以概括为:(1)执行本级人大和上级行政机关的决定和命令;(2)执行本行政区内的经济社会建设计划;(3)其他保障人民生产和生活的职权。从这一论述可以看出，乡镇政府要承担辖区内经济社会发展的全面职能。在我国纵向政府间的“职责同构”的体制背景下，实际上各级政府之间缺少明晰的职能分工。在长期“以经济建设为中心”的大背景下，相关激励和约束形成一种发展机制，促使各级政府凸显其经济职能，乡镇政府也不例外。在各种自上而下的经济增长考核指标压力下，加之财政能力不佳的状况，导致乡镇政府经济发展职能导向强，而社会管理职能导向弱的局面。显然，基于财政体制及发展机制，既有乡镇行政管理体制是一种权责不匹配的体制，亦即财政能力与行政职责不匹配，从而导致乡镇政府出现职能偏差的问题。为缓解财政窘迫的压力，招商引资几乎成为重中之重的工作任务，既无力也无心去认真有效地提供乡镇公共品及服务，长期以来乡镇政府在教育、医疗、环保等方面的责任不到位。有的学者通过对江西、河南的乡镇财政进行案例研究认为，财政体制的收入上收机制和农村教育支出的乡镇支出为主，造成了乡镇政府沉重的财政负担，进而造成教育发展迟缓②。在对国内知名专家进行的问卷调查中，61．9%的专家认为公共服务职能差是乡镇存在的突出问题。与此同时，经济发展所需的建设资金主要靠土地出让金和土地融资解决，形成“吃饭靠财政，发展靠土地”的局面，由此形成一些负面影响:(1)对“土地财政”过度依赖，严重威胁到耕地尤其是优质耕地资源的保护。(2)为吸引投资，在土地征用中对农民的补偿进行克扣或强拆强征，酿成很多社会群体性事件，危及到社会的稳定。(3)鉴于乡镇政府能力及人力资源的有限性，以乡镇为单位的工业发展模式，很难形成规模经济效应和完善的基础设施建设供给，因而乡镇工业的技术结构或产业结构大多是低水平的，不利于土地资源的集约使用以及生态环境的保护。
二、新型城镇化对乡镇行政管理体制的挑战
近年来，中央提出新型城镇化的战略思想，亦即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程———走中国特色的城镇化道路”(在党的十六大所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告);“健全城乡发展一体化体制机制———推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”(党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》);2014年3月，中央颁布了《国家新型城镇化规划》，从人口、产业、环境、城镇规模和相应的支持制度方面提出了具体工作方向。关于新型城镇化的新意何在，很多学者进行了解读或阐述，认为新型城镇化以科学发展观为引领思想，以集约化、生态化为发展模式，以功能多元化、体系合理化为基本内容，以城乡一体化为基本目标①。城乡互补、能源节约、城镇质量、环境保护、集约发展、共同富裕等六方面是新型城镇化的突破口。新型城镇化的要求可以概括为人本化、集约化、集群化、协调化四个方面。新型城镇化的特征可以总结为“人的城镇化、城乡一体化、产业现代化、建筑工业化、中国梦”等。以上诸多解读从不同的侧重点概括了新型城镇化的新意所在，如果进一步加以提炼，与乡镇发展密切相关的可以归纳为两点:一是强调城乡公共服务均等化。长期以来，在我国城乡分割的二元体制下，“城镇－农村”以及“城里人－乡下人”形成了明显鸿沟。一方面，大量在城镇工作和生活的农民工受制于户籍制度，难以平等地享有城镇的公共服务，面临着子女教育、医疗、养老以及其他社会福利等困境。另一方面，城乡之间的公共服务供给方式有异，往往县级政府负责县城、乡镇政府负责城镇，广大农村地区的公共服务供给呈现缺失或不足的状态，农村居民因为居住地的差异而难以享受到基本的公共服务。总理在2014年十二届全国人大二次会议上作的政府工作报告中指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化。对此，新型城镇化既要打破城里人－乡下人的户籍限制，让城镇常住人口享有所在城镇的基本公共服务;又要打破城镇－农村的地理限制，改善农村地区的基本公共设施和公共服务。二是强调城镇化发展中的环境友好和资源节约。长期以来，在以经济增长为主导的发展机制下，对乡镇政府形成了经济发展的强激励，导致了乡镇企业热和开发区热。东部地区乡镇，利用自身廉价的土地和区位优势吸引投资，实现了经济快速发展;而广大中西部地区的乡镇，因区位、财力和人员素质等因素，难以有效吸引投资，导致了沉重的发展债务。而无论东部还是中西部，基层政府的发展观都是重增长速度轻效率，这就造成土地资源的使用效率低下，环境污染严重。新型城镇化，不是不追求经济发展，而是要求不能把经济的发展建立在资源的粗放利用以及对环境的无限破坏的基础上，要把经济发展建立在资源节约和环境友好的基础之上。只有这样的发展，才是可持续的发展，才是能改善人民生活质量的发展。显然，根据上文对我国乡镇现状及问题的分析，新型城镇化对既有乡镇行政管理体制提出了严峻挑战，主要反映在如下几方面:
(一)对乡镇财政能力的挑战。
在推进城乡公共服务均等化中，城乡统筹发展是重要手段，这使得乡镇政府需要服务的人口显著增加。以经济落后的H省Z镇为例，统筹城乡发展使镇政府需要服务的人口从2000左右城镇居民扩展到25000左右全镇人口，相应的财政供养人口和建设项目成比例增加。但Z镇的本级财政收入，10年来一直在每年100－400万元间波动，这与每年2000万元左右的资金需求相比是杯水车薪(750万元运转资金需求，1200万元左右建设资金需求)。在此财力下，Z镇的建设资金，一方面需要积极向县政府争取项目支持，一方面必须负债建设。在我们的访谈中，该镇党委书记表示“一般一个项目，有1/3的资金我就敢启动，不然就办不成事。我来做书记，有900万债务，主要是工程拖欠款”。经济发达的J省L镇，全镇12万常住人口中，本地人口仅3万，而外来人口达9万。10年前的外来人口主要是流动性的农民工，在这里工作，但其子女教育和养老等主要在家乡解决;当前的外来人口主要是80后农民工，在本地生儿育女，安家立业，子女教育和养老等都需要本地政府予以解决。该镇镇长指出，“上级留给我们的财政分成，都是按照吃饭财政来留的，要搞经济建设，以及中央提出的教育、医疗、卫生等，都需要自筹资金。自筹资金主要靠土地转让金、融资，2011年财力4亿，负债就有4．1亿”。由此可见，新型城镇化的要求与既有体制下的乡镇财政能力存在巨大落差。
(二)对乡镇政府职能配置的挑战。
新型城镇化的核心是以人为本，这就要求乡镇政府以改善居民的公共服务为核心职能。在既有乡镇行政管理体制下，乡镇政府既要发展经济又要负责提供公共品及服务，财政能力的不足，使其难以实现两者平衡，不得不以发展经济为主，对其他则心有余而力不足，经济发展分散了政府的公共服务投入。实际上，在我们的调研中发现，即使乡镇干部也认为，注重经济发展也是不得已而为之的，“基础建设，上级要求我们配套，就得自己出钱”(H省Z镇党委书记访谈);“上级提外贸增长10%，经济增长8%，就开始搞外贸和增长攻坚战。外贸那么多，产业那么多，对老百姓有什么好处呢?老百姓需要的是实际的东西。上级以后能不能不要老是提增长，回归到政府基本职能”(J省L镇镇长访谈)。另外，即便是在经济较发达的苏南地区，由于乡镇政府的人员编制有限，因经济规模扩大而需要增加工作人员，只能通过乡镇财政来聘任临时工加以解决，临时工与在编工作人员的比例甚至超过了3∶1，大大加重了乡镇政府的财政负担。
(三)对乡镇发展模式的挑战。
新型城镇化提出了城乡协调发展的要求，其中包含着产业协调发展的内涵。一般而言，现代工业中的产业链或供应链的联系范围往往超出乡镇的行政辖区范围，需要跨越行政区划的协调发展。对此，国际上于1990年代就出现了跨域治理理论，强调政府间通过平等协商及组织结盟，解决跨行政区的事务协调①，促进区域性产业链的形成。但是，由于改革开放初期形成的以乡镇为单位的产业发展模式，我国乡镇政府之间的横向关系更多地体现为竞争。例如，J省K市(县级市)具有很好的旅游资源，K市著名景点的Z镇希望把邻近乡镇的旅游资源进行整合，形成具有规模效应的旅游产业链，但与临近乡镇陷入“谁主谁次”的问题，难以协商。其实，乡镇之间的难以协调不仅是财政利益的矛盾冲突所致，更重要的是乡镇政府能用于协调发展的政策工具非常有限。众所周知，处于政府序列末梢的乡镇政府基本上只有执行权，自己制定政策的权力和能力都非常有限，加之财政能力的窘迫，也没有支持行政协调的财政工具，面对错综复杂的跨行政区划的协调发展问题显得无能为力。因此，长期陷入以乡镇为单位的“碎片化”发展模式，难以形成集约化的规模经济，造成对资源的低效率使用和对生态环境的破坏。总之，在新型城镇化的发展趋势之下，乡镇政府财政能力的不足和政府职能的不到位，以及发展模式的不科学，都表明既有乡镇行政管理体制已难以适应时展的要求，难以有效地解决乡镇发展面临的问题，需要与时俱进，积极探索乡镇行政管理体制的深化改革问题。这既是一个理论问题，也是一个重大的政策课题。
三、乡镇行政管理体制改革的取向探讨
在新型城镇化背景下，乡镇行政管理体制的改革要服务于提升乡镇的公共品及服务的提供能力，以及提高乡镇经济发展效率，这就涉及到权责的调整问题。实际上，围绕着乡镇行政管理体制改革问题，近几年已出现了一些实践探索，主要有“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”等几种形式。所谓“强镇扩权”是有选择地赋予经济发达乡镇更多权限。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。为此，中央编办与中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发出《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省选取25个经济发达的乡镇，进行“强镇扩权”试点。改革试点的主要内容包括:体制创新(如行政区划调整)、下放权限(如城建、环保、治安权限，以及提高乡镇财力)、编制管理(增加乡镇人员编制)。该项改革的核心，是“坚持权责一致、事财匹配，赋予镇政府履行职能必要的事权和财力”。总体而言，该项改革试点进行5年多来，虽然省级政府较为积极，乡镇政府较为期盼，但处于关键环节的县级政府，并未积极全面地落实强镇试点，而是小范围、有选择地推行放权。根据笔者对试点镇之一的J省K市(县级市)P镇的调研，K市政府虽然发出试点的通知，但下放行政权限的具体目录长期没有落实，对P镇的财政放权仅限于财政收入的增量部分(基数部分按照原来的县乡比例分配，增量部分100%归P镇)，并且财政放权只能维持4年，4年后再议。显然，在“强镇扩权”问题上，县级政府持消极态度，这其中除了县级政府有其自身利益考虑外，还受到一些合情合理的客观因素制约。例如，自党的十六大提出“科学发展观”以及“转变增长方式”以来，各级地方政府都加强了经济发展的统筹规划，亦即对建设用地资源、产业布局和基础设施建设等内容的统筹规划，这涉及到用地和项目审批及其衍生权限的向上集中。这一变化趋势与向乡镇放权不相吻合，这就是为什么“强镇扩权”落实不尽如人意的重要原因之一。所谓“乡财县管”主要是针对乡镇财政能力不足而采取的财政统筹措施。2005年国家全面取消农业税，使得乡镇政府的自有财力比重下降，对上级政府的财政依赖度大幅增加。在此背景下，财政部于2006年发出《进一步推进乡财县管工作的通知》，以期达到“规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定”的目的。该项改革的主要内容为“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。虽然该项改革的核心是解决乡镇财政管理的规范性，并不触及乡镇政府的财政自主权，但财政的规范性管理实质上把乡镇财政支出的项目纳入县级财政的管理，乡镇在财政支出方面的自主性受到削弱。
对于县级政府而言，由于加强了对乡镇的实质性干预，对推行该项改革较为积极，而乡镇政府因财政需要仰仗于县级政府的支持，对支出自主性受到削弱不满意但也可以接受。因此，“乡财县管”的改革推行较为顺利，截至2011年底，实现了“乡财县管”的乡镇为2．93万个，占全国乡镇的3/4左右①。所谓“撤乡变街”是把乡镇政府变为街道办事处，这主要出现在城市及其周边地区。这一变化实质上是撤消了乡镇这一级政府，使之变为上级政府的派出机构———街道办事处。例如，浙江省约30%的乡镇已变为街道办事处，四川省约6%的乡镇也变为了街道办事处。街道办事处作为上级政府的派出机构，最本质的变化就是不再作为一级独立财政预算的行政单位，辖区内的经济发展和社会管理由上级政府统筹规划，街道办事处只是负责执行上级政府的任务安排。以上几种实践都涉及到一个重要理论问题，亦即基层行政管理需要集权或分权的问题。“奥茨分权定理”(Oates，1972)认为分权的必要性是，分权有利于增进地方民生福利的提升及资源配置的效率，因为越是接近实际的政府层级越了解真实的需求。一般而言，公共职责通常最好由那些最接近居民的政府加以实施，集权化的选择导致供给的同一性，无法考虑到各地方的不同偏好，因而国家范围内同一化的服务会导致消费者剩余的损失。福利损失可以被看作是信息不完全的产物，基层政府由于拥有更为全面的信息。因此，克服消费者剩余损失的一个重要路径就是分权。公共选择的分权化是帕累托效率增进的，其原因是它可以减少消费者剩余的绝对损失，这通常被称之为“奥茨分权定理”。理论的结论是建立在对理论假设验证的基础上得出的，奥茨分权理论的假设主要是:(1)政府寻求社会福利最大化是源于选民压力;(2)信息不对称或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的优势，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利损失。假设(1)在西方发达国家是成立的，亦即决定资源配置及利益分配的政治过程是通过选票(无论是用手投票或用脚投票)来体现的，但这与中国的国情不相吻合。假设(2)相对来说较具普适性，但如果就中国的情况而言，还需进一步分析。在西方发达国家如美国等，基层政府不具有发展经济的职能，产业发展是基于市场的私人行为，政府既不负责给企业提供市场信息服务，也不需要市场信息。因此，所谓地方政府更具信息优势，仅指对当地的公共服务需求信息。而在中国由于政府主导经济发展的特点，乡镇政府也具有发展经济的职能，因而也需要掌握市场信息。现代经济中的市场范围远远超出行政区划尤其是基层行政区划范围，行政区划空间范围越小的政府要想掌握市场信息就越困难，这一点与地方公共服务需求信息正好相反。另一方面，由于基层政府制定政策的权力极其有限，在应对市场变化上的政策工具也就非常有限。因此，从发展经济的角度而言，无论是能力还是信息都不能说基层政府最具优势。综上所述，分权理论的两个理论假设，其中有一半(亦即假设1)的假设不符合中国国情，余下关于信息问题的另一半假设(亦即假设2)由于没有涉及市场信息问题，对于中国而言也只是部分适用。换言之，由于公共选择的政治过程和基层政府职能的差异，“奥茨分权定理”在中国的适用性就大打折扣，这也就是为什么在“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”三种实践模式中，具有明显权力向上集中特征的“乡财县管”和“撤乡变街”能成为主流，而具有权力下放特征的“强镇扩权”在落实中举步维艰。分权理论还有一个方面，即强调分权能导致高效率。在西方经济学的理论逻辑中，效率是与市场经济相关联的，这就衍生出一个结论，即市场经济体制需要分权。但需要指出的是，即便市场经济体制下分权也是有限度的，并不是所有权力都逐级下放。例如，在美国有关教育、公共医疗及道路等公共品及服务大多是由州政府负责提供的，并没有把这些权力或职能下放到县(county)或镇(town)一级政府，因为公共品的提供也讲究规模效益。另外，我国台湾地区完全实行市场经济体制，但近几年来在城市化进程中，也把占比约30%的乡镇政府改为市政府的派出机构(区公所)，这一变革覆盖了台湾人口的59．6%及面积26．7%的地区。导致这一变化的重要原因是，经济结构的变化使基层政府财源萎缩，以及基层公共管理效率下降。这一变化的核心内涵是，区不再是独立的一级财政预算行政单位，区管辖范围内的大部分经济事务和民生事务都由市政府统一规划和支出，区仅执行市政府的预算支出。由此可见，分权并不一定能保障基层公共服务的效率，效率与分权并不具有必然的因果关系。鉴于上述理论和其他地区实践的分析，在我国实验探索的基层行政管理体制改革的三种模式中，“乡财县管”和“撤乡变街”的改革既符合国情，也可以提高经济发展和公共服务效率。
因此，在新型城镇化的进程中，要使基层政府能更好地提供公共品及服务，就应该坚持基层政府权力向上集中的行政管理体制改革取向。由于中国还有广大的农村地区，不是所有乡镇都可以改为街道办事处，因而“乡财县管”和“撤乡变街”两种模式会长期同时存在，但这两种模式的一个共同点是，加强上一级政府对乡镇的经济社会发展的统筹。在经济发展统筹中，县级政府要基于经济发展和资源使用的效率，对资源配置和产业布局进行全局性的统筹安排，避免乡镇之间的恶性竞争，以及碎片化发展的资源使用低效率和对环境的破坏，同时通过削减经济职能以减轻基层政府发展经济的负担，使基层政府回归其基本职能。在社会事务发展的统筹中，对公共品及服务的提供应采取上级政府统筹资金安排，基层政府提出具体需求规划的混合式做法。因为“奥茨分权定理”关于公共品提供的问题，存在上下级政府间信息不对称的理论具有合理成分，我们对该理论的质疑主要是在解决问题的路径选择上。近年来我国很多地方由上级政府统一规划或安排的一些农村公共设施建设出现流于形式的“样子工程”，很多乡村的公共厕所长期一把铁锁把门，一些公共图书馆徒有样子，并不具实用价值，等等。不具有实用价值就会造成理论上所谓的消费者剩余的损失。因此，为了避免公共品及服务提供上的效率不彰问题，县级政府统筹主要应从财政上给予基层地方公共品及服务提供保障，而在具体的公共品及服务的数量及种类问题上，应认真听取具有信息优势的基层政府或行政管理机构的意见。
四、结语
当下的中国仍然要靠改革推动发展，新型城镇化的建设内涵，也需要通过深化改革才能达成目标。基层行政管理体制的改革就是重要任务之一，它涉及基层政府职能的转换、城乡基本公共品均等化、转变增长方式以及环境资源的保护等重大问题。在基层行政管理体制改革中，不能拘泥于既有理论的束缚，因为中国的发展已经对传统理论提出了质疑或挑战，走符合中国国情的改革之路，就是对既有理论发展的补充或完善。
作者：殷存毅 杨勇 单位：清华大学公共管理学院
1构建院内风险管理平台
(1)采取三级机构管理制度。由院长担任主任委员，对全院的风险管理工作进行宏观调控，督促、协调工作的开展，并且直接负责行政管理组。党委副书记和2名副院长分别担任委员，按职责分工各负其责。各个管理组在主任委员、委员的领导下执行具体的风险管理工作。(2)定期开展工作讨论。各风险管理组每月召开1次会议，对组内工作汇总后向分管委员汇报。各组每季度需向主任委员提交1份工作报告。(3)每年召开1次全院性的研讨大会。展示本年度解决的风险问题(要求每年至少解决3个问题)，对表现出色的管理组进行嘉奖，同时分析各组工作中存在的问题，敦促加以改进，并且制定下一年度的风险管理计划和目标。
2分类、评估医院行政管理风险
2．1政策性风险
政策性风险在不同医疗机构中，因单个医院间的个体差异，存在着一定的共性和异性。共性是诸如政府有关医疗卫生行业的政策发生。重大变化或是有重要的举措、法规出台，引起整个卫生行业的波动。例如，医保政策的变化、绩效工资改革等。而异性在于各个医院内部由于其规模资质、专业领域和行政级别的差异，使得同一政策的出台对各个医院的影响程度不同。例如:“二胎”政策的开放对妇幼保健医院的影响要大于一般综合性医院。政策性风险虽无法避免，但风险程度往往较低。医院只要按照相关政策法规与当地卫生行政管理部门多沟通，尽量减小新政策对医院日常管理活动的影响。
2．2经营性风险
经营性风险是指医院日常运营中存在的各类风险。由医院27个职能科室分别递交风险评估报告书，院部办公室统一整理、分类后录入风险登记簿。风险程度作为评估风险级别的主要指标是风险后果与风险发生可能性相乘的结果，能较为客观、准确地对各个问题进行风险级别排序，得出处理问题的顺序。在各科室递交的风险评估报告书中，有多个科室将医患纠纷及其引发的医护人员安全问题列入其中，出现频率之高说明了发生的可能性大，因此可能性评分为5。而医患纠纷引发的暴力事件对医院的员工安全、日常医疗秩序、社会形象等方面都会带来较大影响，后果评分为5。所以，医疗纠纷引发的员工安全问题风险程度为25，是目前最需要优先处理的风险。其次，每年医保超支罚款都给医院带来了不可小觑的经济损失，后果评分为5。从2013年起，我市全面实行总额预付制，存在着总额超支的风险;而在医保操作过程中，也有违反医保政策的风险，例如门诊开药过量、分解住院等。可能性评分为4。所以医保超支问题的风险程度为20，位居第二，也需要从优从快处理。此外，各种医疗设备作为医院日常检查、诊疗的常用工具，故障的发生会对医院的正常运营产生较大的影响，甚至带来巨大的经济损失，因此后果评分为4。而目前，由于设备老化、储存条件有限和维护不当等问题，医疗设备故障的问题也屡见不鲜，可能性评分为4。所以，医疗设备方面存在的问题风险程度为16，也需要优先处理。除了以上排名前3的风险之外，还有诸如挂号排队时间过长、院内感染爆发等问题也需要引起风险管理委员会足够的重视并依次进行处理，在此就不一一做详细介绍了。
3分析风险的成因
我院采用根本原因分析法RootCauseAnalysis(RCA)对排序前3位的风险进行了分析，找出问题的根源。
3．1医患纠纷根本原因分析
近年来，医患矛盾日益凸显、医患纠纷频频发生，更有甚者演变成了医疗暴力事件。究其原因是复杂而多变的。现将7种因素归纳成医院内、外两部分原因:(1)组织和管理因素。目前，国内多数医院的医疗制度还有待完善，尤其体现在当医疗纠纷发生时大多医院采取息事宁人的态度。这种做法助长了患者家属到医院无理取闹的举动，更推动了“医闹”的产生。同时，有些医院缺乏意外情况下的应急机制，对突发事件不能恰当地处理，错过了解决问题的最佳时间。另一方面，医院缺乏严格的管理和监控体系、奖惩不分明助长了某些医护人员的不规范行为。(2)员工个体因素。部分医护人员缺乏医德素养，责任心不强，与患者沟通能力差，使医患间的信任越来越薄弱。其次，国内医护人员的工资待遇和社会地位不高，但工作量却相当大。导致某些医生为了追逐经济效益，对患者过度检查、过度开药来提高医疗费，增加自己的收益。(3)技术因素。医疗卫生行业是一个专业性强、风险性高的行业，稍有误差就将产生大事故。加上在医疗团队中存在的技术水平参差不齐，低年资医护人员缺乏经验，在临床处置过程中难免会发生处理不当的情况。(4)团队因素。医疗团队内尤其是跨专科间的分工协作不足、沟通不够，有时科室间会发生推诿病人的情况。(5)政府因素。国家对卫生行业投入不足，为了维持医院的正常运转，就出现了市场化的倾向，引起了“看病贵”的现象。另一方面，我国的医疗资源分布不均，主要集中在大型公立医院，导致了大医院人满为患，进三级医院“看病难”的问题。此外，我国目前尚无完善的解决医疗纠纷的法律体系。现行的《医疗事故处理条例》仅是行政法规，且存在很多争议，在实际的司法实践中往往缺乏公信力。在医疗保险方面存在覆盖率不高、规定不够完善等问题。(6)患者因素。患者普遍对医疗服务的特殊性缺乏全面的认识，对诊疗期望值过高。再有，随着近几年国内经济的迅速发展，老百姓的健康观和维权意识也发生了巨大的变化。若是自身利益受到伤害，更会积极向有关部门投诉或者诉诸法律。(7)环境因素。部分媒体为在报道医疗事件时往往放大医方的过失甚至失真报道以唤起大众的共鸣，更对医患冲突起到了推波助澜的负面作用。
3．2医保超支根本原因分析
由于部分医务人员对医保政策不了解、缺乏成本控制意识、过度使用昂贵药品和耗材，往往因一味追求多收病人增加科室经济效益而违反医保政策。加上一些科室主任出身临床，对科室管理缺乏经验、对医保控制不够重视，没有建立完善的奖惩机制更加助长了违规行为。同时，近些年来由于政府对卫生行业的财政支持不足，某些医保政策、标准设置不够完善，患者又对医疗服务质量的期望过高，对医保政策不甚了了，常常因贪图蝇头小利而违反医保规定，使医院很难有效地控制医保。最后，诸如医生之间、医患之间沟通不够、环境恶化引起病发率持续增长等因素也对医保超支问题有着影响。
3．3医疗设备损坏根本原因分析
除病人因素外，医疗设备损坏问题的影响因素多与医院内部控制有关。比如操作人员技术培训不充分就上岗，造成设备的使用和维护不当;部分员工更是缺乏集体荣誉感，对医院的财物不予爱护，甚至野蛮操作。同时，相关科室主任也缺乏风险管理意识，没有做好监督、检查和沟通工作。另一方面，医院内部缺乏技术能力强、工作热情高的工程师，遇到问题常常需要请外面的公司来排除困难，技术后备力量不足，不能在第一时间内解决问题。再有，某些昂贵的大型医疗设备存储要求高，可由于初期大楼建设时并未考虑到后续设备的存放条件，造成设备购买后“存储难”的问题。
4医院行政管理风险的处理方法
4．1排除风险
排除风险是指通过终止某些存在现有或潜伏性风险的活动来阻断不良事件发生的可能性。例如表3中病人由于在建新大楼施工产生的噪音而投诉的事件，通过新大楼的建成、施工的终止便可排除。
4．2转化风险
转化风险就是将风险转嫁至第三方以避免风险给医院带来的不良影响。例如表3中由于信息系统故障而造成的工作效率低下、病人投诉上升等问题可以通过将某些信息系统维护业务外包给院外专业的IT公司来转化风险。IT公司对信息系统的工作效率、目标管理、成本控制以及由于故障带来的经济损失直接负责。
4．3控制风险
大多数风险很难通过简单的终止某项活动或外包业务来消除或转化。因此，通过适当、有效的风险降低策略来控制风险才是最为实用的处理方法。
4．3．1医患纠纷及其引发的医护人员安全问题控制措施。
医患纠纷是不良医疗事件的结果，因此解决该问题最根本的方法是要提高医疗质量。我们采用了医院三级医疗质量管理控制。(1)个体质量控制。个体质量控制一方面要对各级人员的职业道德、专业知识和医患沟通能力进行重点培训;另一方面医院要设置严谨的规章制度和工作程序来有效规范、监督日常的工作行为。(2)科室质量控制。科室控制主要依靠科主任的技术水平和管理能力。我院要求科主任要重点培养自己在管理方面的知识与能力，定期对本科室的各项医疗制度执行情况、技术操作规程进行分析、总结，并及时加以整改。(3)院部及相关职能科室的医疗质量控制。主要负责制定医疗质量监控工作制度及工作计划，组织各类医疗质量检查、监督临床科室和医务人员执行医疗卫生法规和工作制度的情况，对发现的医疗缺陷和问题督促整改、跟踪检查。对于已经产生的医疗纠纷我们不能回避，要及时有序地处理、化解矛盾。处理问题时则要本着实事求是的态度，属于医院责任的，绝不推诿、包庇;属于患者责任或患者提出无理要求时，则要坚持原则，据理力争。医院在必要时还可提高安保级别、增设保安岗，由保卫科制定医疗暴力事件的应急预案，并与临近派出所建立联保机制。
4．3．2医保超支罚款问题控制措施。
针对目前存在的总额超支风险可将其分为3类:(1)出院人次过多。作为市内最大规模的三级甲等综合性医院，由于实行了总额预付制，可能会出现其他医院因为总额的限制推诿病人、拒收病人现象，导致来我院就诊的病人(尤其是危重病人)增多和出院人次大大超出预算。对此，我院加强了入院标准的控制，特别是严格控制住院体检、住院配药的病人入院。此外，还将遭外院推诿至我院就诊的病人数量进行统计，以便年底向医保中心及人社局反映。(2)出院均次费用过高。通过病历审核、医保合理用药信息化控制、科室医保考核办法等措施，强化合理用药概念，并通过合理用药的奖惩、科室医保超支管理的奖惩来消化出院均次费用过高的问题。(3)总额预算过低。目前，本市居民医保由于总额预算太低存在着很大的超支风险。我院将目前居民医保病种特点、费用组成和人次增多的情况进行总结后向市人社局、医保处反映，希望得到相关政府部门的帮助。针对违反医保政策的问题，医院从3个方面着手控制:(1)加强医保政策的宣传。例如定期向全院医护人员开展医保政策解读及违规案例分析讲座。(2)加强医保病历审核，对审核优秀的医生进行奖励，同时也对发现有违规问题的医生进行教育和处罚。(3)加强信息技术支持。对门诊重复开药、过量开药和出院带药过量的现象，开发、设计相关软件，利用信息化技术手段来控制或阻断类似问题。
4．3．3医疗设备故障及损坏问题控制措施。
在设备进场前，要求器械科与基建科、总务处充分协商，通过加装独立空调、重新布置管道、定期检查等方法来尽量满足设备的存储条件。同时，设备操作人员在上岗前必须经过充分的技术和职业道德培训，加强医务人员对公有财产的保护意识。医院通过组织技能学习与考核和有效的奖惩机制来杜绝野蛮操作等恶性行为。手术室作为全院设备最集中的科室，是风险排查和处理的重点单元。医院需要定期对使用时间超过5年的手术室设备进行全面的安全检查，以求及时排除安全隐患。在人力资源配备方面，医院要充分发挥年轻工程师工作热情较高、积极主动的优势，对年轻工程师加强培训。此外，还可以增设1－2名维修类工程师，充实器械科的服务力量，提高整体技术水平，争取在第一时间解决问题。
4．4接受风险
最后对于部分风险，“接受”也不失为一种理想的方法。尤其是针对一些由于医院外部不可控制因素而产生的风险，例如:地震、洪水等自然灾害、国家政策变化等。对于这类风险，由于医院个体能力有限，无法对风险进行提前预防或有效转化，则应做好应急预案，以保证风险发生时能迅速、有效地解决，将风险的影响降到最低。
5结语
通过澳新4360风险管理标准和香港医院风险登记指南中的多种管理工具与我院的实际行政管理工作相结合，形成了这套高效、易行的风险管理模式。在卫生服务这个高风险行业中，我们在重视医疗风险的同时，要高度重视行政管理中的风险，对行政管理风险全面认真的评估、排序和分析，采取一系列的措施减少风险的危害性和影响力并降低风险发生的可能性，为建设平安医院、和谐社会，提高医疗服务质量、提升医院的社会声誉而作出自己的贡献。
作者：王梦洁 何小舟 单位：常州市第一人民医院
一、电子政务的基本概述
电子政务主要是指国家机关在政务工作中，广泛采用全新科技手段、网路手段以及办公自动化手段进而实现办公、管理，同时也为社会公共服务提供一种新型的管理方法。总的来说，电子政务即为热门常说的政务工作信息化。在我国，电子政务一方面包含了各级政府机关政务工作的信息化，另一方面也包含了党和国家权力部门、司法部门以及政协机构的政务工作信息化。从上述定义来看，我们可以将电子政务分为三个方面，首先，电子政务需要使用数字网络以及电子信息技术，少不了发展信息基础设施及其相关软件技术；其次，电子政务的处理的主要内容一般都与政务有关，除了政府部门的行政事务外，还包括了立法、司法部门以及其他组织的管理事务。第三，电子政务不只是单纯的把过去政府管理事务一成不变的挪用到互联网上，而是针对其中的工作组织机构进行重组和主要流程的再造。从这个层面来看，政务信息化在我国的特殊的管理体制下，具有更广泛的意义。
二、我国电子政务的发展历程
为了与全球化的信息高速公路潮流相适应，我国于1993年正式提出了国民经济信息化的“三金工程”，其中包括了金卡工程、金桥工程以及金关公程。三金工程是由我国政府主导，同时以政府信息化为主要特点的系统工程，也是我国电子政务发展的起点。1999年，我国多个组织、部门共同发起了“政府上网工程”，通过这一过程的推动，促使政府网站数量大为增加，并且网页内容渐趋多样化，网上服务工程也随之取得新的进展。到2002年末为止，我国已实现了基本的网络化办公，随后，又通过三年坚持不懈的努力，到2005年，已建立起具有完整体系、宽带高速、的电子政务网络体系，以北京为中心建立了政务系统共建共享的信息资源库。自此，网上交互式办公得到全面开展。当今电子政务更是随着科技的发展深入到行政管理工作的各个角落，极大推动着相关工作的正确开展。
三、电子政务在行政管理中的主要应用
（一）商业活动
电子政务在商业活动中的主要通过电子商务的形式表现出来。这便为电子商务实现长足发展创造了良好的外部环境。在推动电子商务的发展中，政府起到的作用主要包括：从战略角度加强对电子商务的认识，加大力度针对电子商务进行宣传；建立国家授权的权威机构，保障电子商务具有绝对安全性；加强关于电子商务的立法工作等等。
（二）政府采购和招标
政府可通过电子商务实现网上采购。采购部门主要可提供电子购物服务、电子付账服务、以及数据库服务，以此保证网上采购、招标工作正常进行。
（三）社会保障服务
网络化手段可为政府开展网上社会保障服务提供便利的技术平台。相关部门主要采用磁卡、资料交换等技术处理社会保障工作，从而将社会福利以及社会保障交给受益人。
（四）邮递功能
政府利用已建立的整体性电子邮递系统，同时提供电子目录服务，达到促进政府之间以及政府与社会之间进行良好的沟通。电子邮件应用逐渐替代了纸质信件的沟通方式。此外，电子政务在行政管理中的主要应用还包括建立电子资料库、交换电子化公文系统、提供电子档案管理、处理政府数据系统、认证电子身份以及、提出政府决策的支持系统等。
四、电子政务对行政管理创新的作用
（一）电子政务能够提升政府资源的利用效率，减少管理成本
若以低效率、高成本作为粗放的基本特点，那么传统政务工作即为粗放型管理方式。这种传统政务管理的成本较高，行政人员以及行政费用的规模就是其中的重要指标。此外，粗放型的政务管理是导致官僚主义形成的主要原因，这种现象在很多发展中国家是十分普遍的。然而，电子政务作为一种集约型的管理方式，能够因披露政府各类信息对废除官僚主义起到很大程度上的作用。
（二）在政府管理中充分运用电子政务等信息技术，创新政府管理方式
当前，发达的信息技术手段已成为一个部门、一个地区乃至一个国家展示、宣传自身优势、文化、政策以及信息的主要手段之一。我国作为当今世界上快速发展的国家，通过信息技术手段可切实针对社会广泛关注的问题以及政策的变动加强了解。
（三）电子政务等信息技术能够对行政管理工作起到推动作用
政府行政人员在当前社会大环境下必须具备多样性技能，摒弃因循守旧的保守思想，逐渐加强了相关行政管理工作。另一方面，新形势也促进了被管理者素质的提高，使他们的自律性、组织性得到不断强化。此外，电子政务对行政管理创新的作用还体现在变革行政组织决策、加强科学化管理，扩大行政工作开放性、增加公众参与度，以及优化政府结构、促进行政管理网络化。
五、结语
当今社会快速发展，电子政务已逐渐成为国家行政工作中不可或缺的工具。新型技术手段一方面使政府部门完成了原本不能完成的工作，另一方面也促使政府行政管理工作做得更快、更好。现如今，无论是社会经济还是国家安全都离不开电子政务的支持，并且扮演者越来越重要的角色。
作者：袁媛单位：江苏省扬州商务高等职业学校
一、传统行政文化与当代行政管理的冲突
(一)上层意识和民主意识的冲突
在我国古代社会中，统治阶级的意识实际上是一种上层意识，反映的是这一特权阶级本身的经济利益与稳固政权的需求，并通过多种形式，对其经济和政治上已经具备的优势进行合理性和合法性宣扬。同时，统治阶级以此为基础，来设计其政权组织结构、统治形式以及政治策略手段和政治系统的运转机制等［5］。其目的是十分明显的:通过本阶级的政治意识形态使其政治影响力最终转换为社会公众内心的政治权威和价值标尺，与政治强制手段一起共同维护其统治地位。十分显见的是，这种上层意识将社会公众的利益放在了时展的最后，是一种畸形的社会发展模式。这无论是在古代的中国还是在世界上的其他国家，这种上层意识都最终遭到了社会的遗弃。在当今社会，上层意识已经难以发挥其传统的社会功用，并与民主意识形成了一定的冲突，其原因是十分明显的:随着我国改革开放进程的不断推进，我国人民的民主意识得到了前所未有的提高，尤其是在“人治”和“法治”的冲突中，让公众再一次认识到了追求民主、体现民主对于自身和社会发展的重要性。
(二)平等观念与等级观念的冲突
虽然在我国的传统行政文化中“平均”思想一直被推崇，在特殊的年代，还产生了难以预料的良好的社会效果。但是，这种思想并没有成为社会发展的主流，或者并未伸展到社会发展的根部。因为在传统社会中，等级身份制度是十分普遍的，处于社会不同阶层的人们能够享受到的社会利益是极为不同的。在这样的社会中，任何个体都在社会的发展进程中扮演着固定角色，这种角色的“分量”也就直接决定了他能够得到的权利与社会地位［6］。但是，可以断定的是，这种在传统行政文化中长期存在的等级制度，与社会主义市场经济应该体现的平等观念明显相悖。在当代的行政管理体系中，注重的是按照个人能力的大小和对社会贡献的高低确定其价值以及其在社会体系中的地位，这表明平等的观念已深入人心。
(三)人治与法治的冲突
在我国以往的社会中，行政管理的实施主要依赖于“人治”，即通过树立统治者的权威，通过强制式甚至是教化式的方法将统治者的权威神秘化和神圣化，“权威崇拜”或则“屈身权威”是我国古代社会的常态，百姓在统治者树立的权威系统中完成着自己的人生轨迹。但是，无论是在当时的社会背景下，还是以其他时代的眼光对此进行测度，“人治”下的行政管理和因此而形成的行政文化是有其致命的缺陷的，从行政效率低下、效果不突出到贻误国家大事的事实比比皆是。可是在当今时代，这种曾经广受推崇未受任何质疑的行政管理方式却与时代的要求相冲突，在人的充分发展得到越来越广泛认可的大时代背景下，需要通过法治的形式取代人治。法治的优越性是十分明显的，相对于人治而言，法律的公正属性更加明显，作为集体智慧和审慎考虑的产物，法治已经在大多数国家得到了认同和施行。
(四)功利主义与伦理至上的冲突
在我国传统行政文化中，儒家、墨家和法家都讲功利，但从本质上讲，以儒家为主体的中国行政文化还是有意无意在淡化着功利色彩，伦理至上的成分更多，在大量的历史事实中，我们能够看到太多的“重义轻利”的案例，甚至会将人们对物欲的追求视作非君子之为。可是，随着时代的发展，人类的物质文明得到了极大的进步。在我国，历经了改革开放的思想释放，作为对传统行政文化中“伦理至上”思想的否定，功利主义思潮开始抬头和兴起。这是因为，在社会主义市场经济的大环境下，人们必须对物质利益予以重点关注，否则，在社会竞争愈演愈烈的当今时代，其利益将会受到严重的威胁和窃取。所以，功利主义成为当今社会的常态已经变得无可厚非。而这与传统行政文化中的安贫乐道、重义轻利的观念形成了强烈的冲突，在可预见的将来看不到可以得到调和的迹象。
二、传统行政文化视角下当代行政管理的发展与回归
中国传统文化与行政管理的契合并不是偶然完成的，在长达几千年的发展历程中，前者对后者的影响、后者对前者的传承一直都没有间断。因此，在当前情况下，行政管理要想获得长久的健康发展，就需要在传统文化视角下，实现当代行政管理的回归，回归到传统文化的庞大树荫下，回归到“人”的和“文化”的本性中去。
(一)充分认识行政管理的文化属性
在传统行政文化的形成过程中，传统文化对其产生的影响是极为直接和深远的。从社会学的角度讲，要想实现当代行政管理的高效化，就需要充分认识行政管理的文化属性。这是因为，如果社会的文化凝聚力和社会关系中的相互依存较为松散，社会活动就会出现一定程度的动荡，制度结构和日常生活就会变得混乱。因此，为了构建一个平等协调、和谐发展的社会，就必须通过当代行政管理搭建一个间接的平台，以此协调各种文化，使不同文化思想能够在法律的框架下实现共融，真正发挥政府在行政管理中的重要作用。
(二)合理挖掘传统行政文化
虽然中国传统文化历经了几千年的发展，其中的行政文化也在社会的不断变迁中逐渐形成了自身的特色。但是，不可否认的是，在传统行政文化中，有些思想和方法在兴盛多年之后已经逐渐趋于腐朽，并与社会主义市场经济条件下的人们的思维模式和行为方式产生了一定程度的冲突。从这个角度讲，为了实现当代行政管理的回归和发展，除了要继承和发扬传统行政文化中的精华外，更需要的是对其及其所属的中国传统文化进行全面的分析与批判。只有在珍视历史文化资源的前提下，对其进行辩证的挖掘和使用，才能赋予其时代的生机，才能在传统行政文化和当代行政管理之间找到契合点，实现社会管理效率的不断提高。
(三)加强行政管理的道德建设
“正大光明谓之政，国泰民安谓之治”。政是治的条件，治是政的结果，一个国家、社会的行政人员担负着管理国家的重任，因此要从己做起，以德服人。从行政学的角度讲，执政理念是否正确，执政体制是否科学，执政方式是否完善，执政绩效是否明显，是评价执政党执政能力的重要标志。在当今社会，统治阶级执政理念的实践效果，除了要通过“法治”的形式加以实现外，在客观上还与统治阶级的道德建设成效直接相关。单就这一点而言，当代行政管理就应该向传统行政文化获取道德建设的精要。“政者正其身”，“其身不正，虽令不从。”官员只有做到了品行端正、执法守法，社会公众才能上行下效，执政主体的施政主张才能最终得以实现。
三、结语
行政文化是社会文化在行政管理领域的重要体现，是文化在行政主体身上表现出来的一种特殊形式。对当代行政管理而言，传统行政文化的印记是十分明显的，对其产生的影响也是十分深远的。为了实现当代行政管理效果和效率的提升，除了要维护相关的行政管理体制、调节行政官员行为外，还需要将传统行政管理的思维方式辩证地融入其中，规范行政管理活动。这对实现当代经济体制转轨和政府职能转换，实现传统行政文化的创新，是有着重要意义的。本文就是以此为出发点和落脚点，对传统文化视角下当代行政管理的冲突与回归进行了系统的分析，得出了一些结论，希望这些结论能够在一定程度上指导行政管理实践，为我国行政管理的发展提供可供借鉴的管理信息。
作者：陈春雷 单位：武汉科技大学工商管理学院 南阳理工学院政教部
我国的公共管理是随着改革开放和市场经济的发展而不断发展的，管理体制和管理方式出现了很大转变，需将市场化的管理模式应用到政府的公共事务管理中，转变政府职能，以适应市场经济发展需要，进一步提高行政管理水平。所以，我们应该加强对公共管理理论的研究，在明确公共管理和行政管理关系的基础上，寻求公共管理理论对行政管理工作的借鉴作用。
一、新公共管理理论内涵
我国的公共管理理论，是随着改革开放和市场经济体制改革的深人而不断发展起来的，主要体现在行政管理的改革方面，政府的职能发生了巨大转变，对社会事务的管理不仅牵涉政府，还牵涉非政府组织，很多原先由政府负责的公共事务管理工作已经开始授权给非政府组织，非政府组织在公共事务管理中也占有了一席之地，因此，有必要重视公共管理专业人刁‘的培养，适应公共管理发展的需求.
公共管理理论作为一套完整而独立的科学体系，有着较为鲜明的社会性特征，它是市场经济的产物。其面临的最大任务是结合我国的基本国情，不仅对政府事务进行管理，而且对社会事务也进行管理，所以，公共管理具有较一直的公益性和适应性，其管理的对象包括国家事务、政府事务和社会事务。从这一意义上来说，它比行政管理的对象更一直，而且体现了具体的事务性，其主体和行政管理相比也显现出多样化特征，有志愿者、中介机构、居民组织等。在现代化的公共管理中，可以借鉴一些企业的管理理念和方法，引人市场机制，注重管理的实效性，变原有的集权为分级授权，提高公民参与公共事务管理的积极性和主动性，让公共责任和社会权力在各类层级的政府组织机构管理中分化，真正有效实现民主管理。
二、公共管理理论和行政管理之间的联系
公共管理和行政管理之间的联系长期以来一直受到各界人士的关注，二者在目标、主体和方式上有重叠之处，只有从其产生环境和内涵来进行分析，只能对两者的联系有准确把握。中国的公共管理理论是随着经济体制改革的发展而不断发展的，具有鲜明的时代特征，是市场经济发展的产物。它是一门独立的学科，属于学术领域，其主要内容是研究政府的行政管理。在理论的不断发展中，其内容也发生了相应的改变，从最初的公共行政转向公共政策，再转向现在的公共管理。而行政管理的研究内容主要是政府管理，经历了产生、发展和科学化三个阶段。
第一，公共管理的研究对象是政府事务、社会事务和国家事务，具有一直的公益性，研究内容包括政府部门在管理过程中的普遍规律和采取的方式;而行政管理的研究内容相对来说比较狭窄，是指公共部门的管理规律和实施方式，两者是整体和部分的关系。第二，公共管理将工商企业的管理理念和方法借鉴到政府的组织管理中，将管理视作一个整体，只是两者的管理性质存在一定的差异，行政管理的重点是对社会公共事务的管理，而公共管理注重和强调对政府公共部门的管理。第三，从权力的角度来看，政府是公共权力的拥有者，然而这种权力应该对社会生活负责，并非毫无限制。在政府的公共事务管理中应该将权力的有限性和无限性相结合，根据人民的需要为社会提供高质量的公共服务。
三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义
1公共管理强调政府的企业化管理。我国因为长期实行计划经济体制，权力过分集中，政府在公共事务管理中管了许多不该管的事情，而政府内部各组织机构的设置相互重叠，职责不明，导致在公共事务管理中相互掣肘，再加上有些行政法规不健全，使得政府机构臃肿而庞杂。公共管理理论主张政府公共管理应该借鉴企业管理的成功经验，将管理效率放在重要位置，一切机构的设立、人员编制都应该为效率这一中心服务。这在行政管理中有十分重要的借鉴意义。
2公共管理注重引人竞争机制。新公共管理强调政府公共事务管理中的竞争机制，这使得原有的政府公共服务垄断地位动摇，也从根本上改变了政府工作人员传统观念，在一定程度上提高了公共服务的效率和质量。根据我国政府公共事务管理的实际情况，可以借鉴西方国家的做法，把竞争机制引人政府公共服务领域，在某些领域开放公共服务的市场，允许相关的私营组织和机构进人，提供公共服务。在一些基础设施行业，如水电、电信、燃气供应等具有自然垄断性质的公共服务部门，可以将私营机构引人，从而增强市场竞争力，发挥市场竞争优势，创造更多更好的经济效益和社会效益，从根本上改变我国基础设施建设中的低效弊端。
3公共管理借鉴科学的企业管理方法。政府的公共事务管理和企业管理在目的、对象和方法上有着不同，在政府的公共事务管理中完全采用企业管理方法并不适宜，然而，企业管理中有些方面还是值得借鉴的，如对市场需求和顾客反馈的重视、对人力资源管理的规范、强调投人和产出分析、重视成本核算等，将这些科学兀素引人政府公共管理，能够提高政府管理人员的责任感，企业的绩效评估方式能够有效提高政府管理人员的工作效率，比如在对管理人员的酬劳计算方面，按照个人业绩或经济效益产出量来进行，可从根本上改变政府管理人员懒散的作风。可以把官僚组织进行分解，细分为很多半自主性的执行机构，引进一些企业管理的科学管理办法，如，在对人员的管理和编制中，采取劳动合同制，签订绩效合同制，或者是采用服务承诺制，改变以往的固定工资制，采用新的绩效考核制度来激发管理人员的工作和服务积极性。
4公共管理强调授权和分权。政府组织机构存有典型的、分明的等级，不能对社会管理新的变化做出及时回应。随着我国经济社会的迅猛发展，传统的政府组织机构的分权法已经不能适应快速变化的社会发展。在企业，经理一般采用分权管理的办法，使层级减少，将权力分散到各个部门当中，以便对快速变化的市场做出迅速反应，积极有效地解决经济活动中出现的问题。政府的分权和授权形式也可以借鉴这种办法来应对社会变化，将权力分放到各个社会服务和管理基层，让基层享有一定的社会服务和管理权，如，组织社区志愿者组织，让他们进行自我管理和自我服务等。这种民主管理模式可以让基层的管理机构享有更多政策执行权和政策决策权，可以更大限度地调动各层级政府管理机构的工作积极性。
5公共管理注重实效性。传统的政府公共管理只重视投人而忽视效果，很少对工作效率进行衡量，从而导致效果越差，投人反而越多。公共管理理论强调的是实效性，其中的交易成本理论、成本核算理论等都强调投人和产出比，主张将政府管理的资源配置和管理人员的工作效果相联系，对政府管理活动的投人和产出进行计算，对公共部门和公共机构提供的服务效率和质量进行评估，政府依据不同的外在市场情况和利益需求做出反应，使管理机制更为灵活并具有时效性。在对公共管理财务和物力的控制方面，改变以往以投人决定拨款的预算制度，根据服务产生的效益进行拨款和预算，融人预算、产出和效益挂钩的企业管理方式。
6公共管理重视政治对公务员的影响。在行政管理体制中我们应该注重将行政管理改革和政治体制改革相结合，公务员和官员也不可避免地有着相互影响。公共行政管理的绩效和政治体制的设置有非常紧密的联系，如果政治体制不能够保证健全的政治责任制度，那么政府管理将会失去它的权威性，公共管理也会在政治上失去控制这样，政府的政策制定和执行都无法得到制度保障，因而，行政管理体制改革应该和政治体制改革相联系。公共管理理论还主张对一些公务员进行政治任命，使他们在政治决策和政策制定过程中承担一定的责任，让行政人员提高认识，对自己行政工作背负的政治责任有清楚的了解，并对政治制度和政策增强政治敏感度，做到自动自觉地遵守和响应。公共管理理论认为，政策的制定和执行是不可分割的整体，应该让公务员在执行政策的同时，发挥其积极主动性，参与公共政策的制定，使公共政策真正发挥其社会实效性。
作者:陈继伟 单位: 河南黄淮学院社会管理系
1计算机网络在高等教育行政管理中的现状
其一，资源浪费较严重。在高校教育中，根据部门职责不同，具有计算机相关专业技能的人员大都被安排在教辅工作岗位，职能管理部门岗位的专业要求更多的需要具有文科专业背景的人员，但这些人员往往缺乏计算机网络技术方面的知识，在运用计算机网络的过程中，比较倾向于对网络硬件的需求，片面认为价格高其功能就越强，操作就越简单，从而导致了网络资源的浪费，过多的购买硬件设备，出现设备闲置的现象。例如打印机可以通过资源共享实现几台计算机同时使用而不影响相互之间的工作，不仅可以节省开支，还可以节省空间；但大多数高校的打印机过多，造成资源的浪费。根据相关教育行业网络化建设趋势预测显示，2011年教育行业网络化投资达到了近570亿元，比上年增长9%左右；2012年教育行业网络化投资达到了723亿元，比上年增长13%左右，2013年达到760亿元，增长14%左右，如图1所示。过多的资金投资在硬件方面，使得资源浪费现象比较严重。图1教育行业网络化投资增长比例其二，信息资源开发利用较少。在高校教育行政管理中应用计算机网络的核心是信息资源，包括学校教学、管理、科研等内部信息和利用网络获取信息。但大多数高校在计算机网络应用的初期，对硬件投资较大，忽略了信息资源的建设。高校管理、监测工作量化程度较低，在管理和决策中，通过客观数据进行分析的判断比较少。高校信息管理档案不够规范，没有进行数据化管理，或者数据化更新速度较慢，数据库维护和信息服务工作没有落实好，为教师和学生以及社会提供的网络服务不够完善。高校各部门间的数据无法共享，信息资源的利用率较低。
2计算机网络对高等教育行政管理的意义作用
其一，高校行政管理的任务是充分运用一切有效的资源为教学、科研、管理提供服务。充分运用计算机网络进行管理，能够将教育管理资源进行共享，高校教育机构内部在研发和管理本单位的信息数据库时，要从通过级别、用途等角度将部分数据分配给各部门使用和维护，从而有效避免同类资料的重复收集。其二，在高校教育行政管理中加强计算机网络技术的运用，具有重要意义。在重要数据安全管理、系统运行故障处理、网络资源配置等方面具有较大的作用，能够为高校行政管理工作提供便利的服务和技术上的支持。极大地降低了管理人员的工作量，提高了工作时效。计算机网络技术的应用改变了高校教育行政管理工作的模式，使得行政管理顺应时代的发展需求，以优良作风为高校的各种管理工作提供优质服务。
3计算机网络在高等教育行政管理中的应用策略
3.1构建完善的计算机网络平台
其一，完善网络平台。计算机网络平台是一个开放的体系，随着信息技术和信息理念的发展变化而不断变化和升级。它也是一个规范化的体系，在共同的数字化标准、信息化标准、信息资源共享标准上运行。不同的学校在不同的时期，网络平台构建理念也不同。因此，高校应该根据当前的发展趋势和学校的实际需求，建立完善的计算机网络平台，为高校教育行政管理提供技术支持。其二，完善管理平台。管理平台首先需要构建网络技术应用于各项活动的管理信息系统，即构建管理平台的基础。其主要包括学生管理系统、教学管理系统、人事管理系统、财务管理系统、科研管理系统、公共服务体系管理系统、后勤管理系统资产管理系统等。其三，完善资源平台。资源平台是计算机网络技术应用中数字化的各种资源，其核心是各种数据库。学校的信息库一般有学生信息库、教学信息库、科研信息库等，详情如图2所示。在高校教育行政管理中就需要将资源平台进行完善，为行政管理工作提供数据支持。图2高校教育行政管理计算机网络体系架构
3.2增强管理人员运用网络技术的意识
计算机网络技术和体系是管理思想和管理方式的载体，运用网络技术来改变高校教育行政管理方式，不仅仅是单纯的技术问题。首先需要人们转变思想观念，将管理和网络技术联合起来，将总结出来的管理思想和模式转移到管理应用系统中。在计算机网络技术的应用过程中，需要提高自身的思想意识，将科学合理的管理理念和行为程序固化到计算机网络技术当中，并根据当今的新形势和新要求，对技术进行改进和创新。计算机网络化办公体系对行政管理工作人员来说，是一种全新的事物，由于管理人员更加熟悉原有的人工传递信息的方式，有的人员会对计算机网络技术产生抵触情绪，适应新型的办公方式还需要较长的时间。这就需要学校加大宣传力度，提高管理人员的思想认识，使得管理人员熟练掌握相关操作手法，提高计算机网络技术的利用率。
3.3提高管理人员操作网络技术的能力
高校行政管理部门较多，这些部门的工作大致为教学、科研、财务、学生、人事、设备、生产、后勤等方面。在计算机网络技术的应用过程中，可以根据学校的管理职能进行划分，将各个子系统之间的关系相互协调和统一，更加有效地控制和管理资源配置。计算机网络技术的应用是一项比较复杂的系统工程，在系统的研发过程中，需要与系统操作人员进行沟通，避免在应用的过程中出现不必要的错误。高校需要根据学校的各种需求，对现有的行政管理人员进行培训，使得管理人员熟练掌握计算机网络技术，推动信息管理系统工作的不断完善。
4总结
当今时代是信息化的时代，计算机网络在各领域中的应用前景比较广阔，在高校教育行政管理中的应用范围正不断扩大，但目前在使用计算机网络中还存在一定问题。高校需要顺应时展的潮流，制定出相应的解决问题的措施，使得行政管理工作朝着电子化、集成化、网络化方向发展，为高校行政管理工作提供更加便捷高效的服务。
作者：吴永祥 单位：南京航空航天大学保卫处
一、冲突理论与高校教师和行政管理人员之间的冲突关系
在高校内部资源分配上，由于高校内部资源的稀缺性，导致高校教师和行政管理人员在权力、地位、工资、奖金、住房分配等方面存在一定冲突，这种冲突属于科塞总结的物质性冲突。而且，由于工作职责和工作目标的不同，高校教师和行政管理人员在价值观方面也有很大冲突，这种价值观方面的冲突属于科塞总结的非物质性冲突。此外，高校教师和行政管理人员之间由于缺乏充足的沟通，加上各自的工作压力，使得两者很容易在心理方面产生冲突，这也属于科塞总结的非物质性冲突。当这些冲突发生后，我们应该正确地看待高校教师和行政管理人员之间的冲突，既要看到冲突的不利影响，也要积极地利用冲突的正面功能，妥善处理二者之间的冲突，促进二者关系向健康方向发展。
二、高校教师与行政管理人员之间冲突关系的现状分析
高等学校是学术权威与行政权力相互交融与分割的地方。学术权威的自主性强调学术至上、自我约束和自我管理，而严格的行政权力等级则强调上下级之间的服从与管理，这必然造成高校教师与行政管理人员之间的矛盾与冲突。这一冲突主要表现在制度性、价值观和心理上三方面。
1.制度性冲突
高校教师与行政管理人员之间的制度性冲突是指，教师与学校管理者之间因所制定的规章制度而引发的冲突。教师和管理者之间的制度性冲突主要集中在两个方面：一方面是教师与严格的教育教学以及行为规范的冲突。从高校行政管理人员的角度来说，在高校内部严格的行政权力等级制度下，他们更侧重于管理方面的“控制”，而非现实当中高校教师所期望的“服务”，而高校教师比较推崇“学术自由”，习惯于自由和自律而不是“被控制”。另一方面是权力、利益、资源等的分配不均。在高校里，这种情况主要集中在高校教师和行政管理人员的住房、工资、奖金等方面的分配制度上。高校自身的资源在一定时空内是有限的，而高校教师和行政管理人员又是分享高校有限资源的两大主体，这就决定了两者在资源分配制度上必然会产生一定冲突，而且这种冲突有时会十分尖锐，因为它涉及到双方当事人的切身利益。
2.价值观冲突
高校教师与行政管理人员之间的价值观冲突主要是指双方因对教育的价值观不同而引发的人际关系不和谐。在高校里，教师以传道授业解惑和科研创新为目标，追求学术领域方面的自由，希望能在自己研究的领域里拥有充分的自主权，并且也需要宽松的教学环境和灵活的教学方式，不愿受到学校行政管理人员所制定的一些条条框框的制度束缚。[2]而高校行政管理人员是高校生存与发展的领路者，也比较关心教育活动对高校自身建设和发展的影响和贡献，因为这些内容会关系到高校自身的声誉、发展前景等。所以，从某种程度上说，高校行政管理人员这种社会性的教育价值观带有非常大的功利色彩，这和高校教师单纯的教书育人目的有一定冲突，而价值观又会对一个人或者一个群体产生特定的导向作用。
3.心理冲突
高校教师与管理者之间的心理冲突主要是，由于教师和管理者之间在认识、情感、个性等方面的差异而产生的交往障碍。归纳起来包括沟通冲突、角色期待冲突和压力冲突三种。教师与管理者之间的角色期待冲突具有双向性。教师与管理者之间的压力冲突来自于不同的工作目标与不同的工作要求。但行政管理人员则不同，他们须从学校的整体布局考虑。在此前提下，行政管理人员会在任务、目标、要求方面对教师施加一定压力，通过纪律、考核、奖惩等形式表现出来。但有些规章制度在实施过程中，会激起教师对管理人员的不满，从而挫伤教师的积极性和主动性。
三、解决高校教师与行政管理人员冲突关系的思路与对策
高校教师与行政管理人员在为高校工作的过程当中由于种种原因而产生制度性冲突、价值观冲突和心理冲突，这在高校正常运营当中是在所难免的。所以，我们不应该回避这些冲突，而应该积极地去采取相关措施应对和化解这些冲突。
1.完善高校的管理体制
目前，我国高校的管理体制中存在一个十分普遍的问题，就是高校行政管理人员的行政权力比较强，而高校教师所拥有的学术权力却比较弱，二者形成了鲜明对比。在这种情况下，高校行政管理人员就会把“官本位”思想渗透到日常决策管理当中去，习惯于按官场上的风格办事。高校教师手中的学术权力却比较有限，这对于他们追求学术自由造成了一定束缚，导致高校教师表达自身相关诉求不得不受制于行政管理人员的行政权力，进而会造成教师与行政管理人员之间发生冲突。因此，高校应该积极转变“官本位”思想，加快“去行政化”改革步伐，逐渐淡化高校行政管理人员的行政级别和行政职务，强化行政管理人员的服务意识，尽量采用人性化制度来规范学校的日常活动；同时，也要提升高校教师相应的学术权力，拓宽高校教师表达自己利益诉求的渠道，保证高校教师的合法权益。
2.促进高校资源分配合理化
随着国家对高等教育事业投入力度的不断加大和高校办学自主权的扩大，很多高校都相应地增加了办学经费，特别是高校教师的工资待遇和福利水平都有了很大提高。相比之下，高校行政管理人员为教师潜心教学和做科研创造了安宁环境，为高校日常事务管理做出了很大贡献，而工资待遇却没有像教师一样有明显提高，收入水平和福利待遇相对比较低，导致高校教师和高校行政管理人员的收入差距不断扩大，进而激化了两者之间的冲突。所以，高校应该建立合理的资源分配制度，在向高校教师倾斜的同时，还得把资源分配向教师倾斜程度控制在一个相对比较合理的范围内，尽力做到兼顾双方的工作积极性，并依据高校教师和行政管理人员的不同利益诉求，采取合理的分配制度对他们进行相应的激励，从而可以缓减二者之间的利益冲突，促进二者形成和谐的关系。
3.强调高校的整体目标感
高校教师与行政管理人员由于种种原因而形成了价值观方面的冲突，在这些原因里面，很重要的一个原因就是高校教师和行政管理人员的高校整体目标感不强，导致高校教师和行政管理人员双方没有把高校的整体目标作为自己工作的指向标，双方各自只关心自己的工作领域，没有形成一个整体意识。而这个整体目标的实现离不开高校教师与行政管理人员这两大主体共同努力，一方面，高校教师既要专心于教书育人和做好科研创新工作，积极地参与到学校各项建设活动当中去，并配合好学校相关部门的各项工作。另一方面，高校行政管理人员要不断地加强自身学习，努力改进和创新自己的工作方式，提高自己的管理能力和水平，做好自己的本职工作，同时，也要加强提高自身道德水平修养，树立正确的权力观念，强化自己的服务意识，时刻牢记学校的整体发展目标，为学校的进一步发展打造一个宽松和谐的环境。
作者：郝玮瑷 单位：西安航空学院
一、五邑大学行政管理专业教学存在的问题
(一)课程设置不够科学
行政管理专业由政治学、经济学、管理学、法学、社会学等多门学科交叉而形成，是集政治性与社会性、理论性与实践性、综合性与规范性于一体的专业。行政管理专业培养的是具有分析和解决公共部门和企事业单位管理问题的基本能力，拥有较高理论水平与较强专业能力的应用型、复合型人才。因此，在这种理念的指导下，我国高校在行政管理教学指导思想上偏重应用性技能培养，忽视专业素质教育;教学内容上偏重学科内的拓展，忽视科际间的开发，误以为课程开设越多，专业门类划分越细，表明课程体系越完善。综合各高校行政管理专业课程设置情况，我们发现大多数学校的行政管理专业课程设置，基础理论课程的门数与学时偏多，而应用类、技术类课程的门数与学时相对不足。目前五邑大学行政管理专业开设了管理学原理、西方行政学说史、行政管理学、公共行政学、管理心理学、管理思想史和公共管理学等课程。管理心理学与组织行为学、管理思想史与西方行政学说史、行政管理学与公共行政学这些课程之间，内容交叉较多。由于课程开设过多，一方面老师讲课无法深入，因为在这种情况下，每个行政管理老师每学期都得重新备新课，另一方面，学生上课时间过多，也失去独立自主思考的能力，在一定程度上影响了教学效果。
(二)讲解国外行政管理理论的内容偏多
纵观一百多年来公共行政学产生的历史与发展概况，行政学的许多重大理论发展、著名行政学家及其代表作大多产生于美国。美国的行政学在世界行政学领域一直处于领先地位，出现了一批重量级学者。1887年美国人威尔逊的《行政研究》，1900年美国人古德诺的《政治与行政》以及1926年美国人怀特的《行政学导论》，1927年威劳贝的《行政学原理》、1936年美国人高斯的《公共行政的边界》等著作的出版，对行政管理学的产生与发展作出了巨大的历史贡献。由于美国对公共行政学的巨大贡献与影响力，以至于凡是论及行政学必称是美国行政学。在实际教学中，无论是讲授内容选择还是时间分配上，出现了这么一个误区:讲授传统行政管理学理论尤其是美国行政管理理论偏多，讲授现代行政管理学理论尤其是中国学者对行政管理学理论的贡献偏少。在行政管理学教学中很少介绍中国行政管理学的发展与学科体系，不仅使得学生对以夏书章、郭济、欧阳雄飞等为代表的中国三大行政管理学派的理论与观点感到模糊与陌生，也难以在学生头脑中形成中国化的行政管理学学科体系的全貌。讲解国外行政管理学历史贡献与最新研究成果是无可厚非的，但也不能忽视中国学者在行政管理学领域的贡献与作为。
(三)教学手段比较单一
目前，五邑大学行政管理专业的教学手段还比较单一，还局限于传统的教师讲授、学生听记的局面，尚未形成师生互动的双向交流与反馈。教师的讲授多以“填鸭式”、“灌输式”为主，重理论分析，轻实践教学，容易导致理论与实践相脱离，不利于学生能力的培养与素质的提高。行政管理是一门应用型的科学，目的是培养学生的实践能力，但在实际教学中行政管理课堂教育“一言堂”的现象依然存在，课后的实习锻炼比较少。有些课即便分了专题，让学生自由组合制作PPT，课上由学生自己发言，然而收获效果甚微。同时课程设置与教学内容的安排多偏重于理论知识的传授，而忽视了将理论运用于实践方面的锻炼，没有形成学生适应地方需要的专业能力和综合素质，没有体现出普遍性和地方性，综合化与具体化的衔接与融合。这样的课程设置必然产生重理论、轻实践的结果，培育出的行政管理专业人才，其知识结构不平衡，也给学生走上社会后的生存与发展带来一定的困难。
(四)实践教学环节比较薄弱
实践教学是行政管理专业教学活动重要的组成部分，不仅与理论教学紧密关联、相辅相成，而且也是培养学生实践能力和综合能力的有效途径。但是从五邑大学行政管理专业的课程体系与人才培养方式来看，往往过多强调知识层面而忽视更重要的行政能力培养。其原因是政府工作不同于一般组织工作，程序复杂，且涉及的利益众多，使得政府工作要求公正、严谨，降低了大学生介入或参与政府实际工作的可能性，实际操作的机会更是少之又少［2］。同时，地方性院校的行政管理专业教师学术交流与访问的机会较少，与外界的沟通条件不足，更多地专注于课堂教学。很多老师及教学管理者认为只要把每节课上好就是完成教学任务了，而很少考虑到校企合作，校政合作等社会实践的环节。我们的行政管理课堂教育“一言堂”的现象依然存在，课后的实习锻炼比较少。课程设置与教学内容的安排多偏重于理论知识的传授，而忽视了将理论运用于实践方面的锻炼，没有形成学生适应地方需要的专业能力和综合素质，没有体现出普遍性和地方性，综合化与具体化的衔接与融合。这样的课程设置必然产生重理论、轻实践的结果，培育出的行政管理专业人才，其知识结构不平衡，不利于学生未来走上社会后的生存与发展。
(五)案例教学有待改进
行政管理学是一门应用性很强的学科，运用案例教学是其必不可少的环节，也是获取良好效果的重要保障。案例教学的优势在于通过对典型事例的分析，使抽象的理论变得生动、具体，弥补理论讲解的局限，这对于涉世不深、缺乏行政实践经验的在校学生来讲，十分有益。但案例教学不同于随手拈来的简单举例，有着较高要求。笔者在长期教学过程中，体会到五邑大学行政管理案例教学的主要问题是学生对案例教学认识不深，参与意识不强，积极性不够。在教学的过程中，课堂互动是必不可少的，但是有的学生却发言比较少，出现这种情况的原因要么是学生自信心不够强，不敢说出自己的观点，要么是没有认真投入到课堂中，浑水摸鱼，懒得思考。出现这样的情况是不利于教学的开展的。另外，在案例选择上，相关书籍案例陈旧，对案例缺乏相应的分析。行政管理案例教材就编写质量来说，比较有特色的案例教材比较少，通常见到的是在分析案例时浅尝辄止，套用大段的教科书内容，许多案例教材分析雷同死板。
二、五邑大学行政管理专业教学的建议
(一)推广新的教学方法
教学方法对于深化教学改革与提高教学质量尤为迫切和重要，我们要从时代和社会发展的特征和趋势的高度，重新审视传统的教学方法，更新教学方法上的一些旧观念与旧做法［3］。根据行政管理实践性、应用性强的学科特点，我们彻底改变教师站在台上讲，学生被动地在台下听记的局面。改变以往单一的讲授教学模式，并用启发式教学方法取代“填鸭式”教学方法，多采用案例分析法、讨论法教学，通过各种方式引导学生积极主动思考，使课堂由教师“要求学”变成学生“主动学”。启发式教学方法可以充分调动学生的积极性，不仅可以让学生由被动地听记转变为主动参与和积极思考，而且有利于理论联系实际，培养学生分析问题、解决问题的能力。要改变过去传统的单纯在课堂上进行灌输知识的教学方法，探索适合行政管理专业特色的教学过程。在讲授过程中，把讲授的重点由单纯讲授理论知识转向讲授知识获取方法、思维方法与文献查阅方法。从培养学生主动分析问题和解决问题的能力入手，增加一些讨论式教学内容，有意识地引导学生从被动地接受知识，转变为主动汲取知识。把讲解的内容尽量以问题(理论或事实)的形式告诉学生，启发学生多角度地分析问题，改变他们接受现成结论的习惯。由老师设疑转向学生预习并提出问题，学生顺着问题的路径解读、思考、发表见解，在此过程中教师加以引导、补充并阐述相关理论，以激发学生的学习热情，培养学生探问已知、探索新知、探求未知的求学精神。
(二)改革教学内容和课程体系
行政管理学是一门实践性与应用性很强的学科，要求学生具备扎实的行政管理理论基础和过硬的实务管理技能［4］。行政管理是从政治学学科中分离出来，融合了管理学、经济学、法学、社会学等学科，是一门综合性的交叉学科。因此，行政管理学可以有多个发展取向，如管理学取向、经济学取向、法学取向等。要打破行政管理专业的政治学取向一统天下的局面，各个学校可以根据本地区的需要确立不同的取向［5］。五邑大学行政管理专业隶属经济管理学院，学院拥有应用经济学、管理科学与工程、企业管理、会计学等省级与校级重点建设学科，因此经济管理取向应该成为首选目标。课程设置要有足够的灵活性，要根据市场的需求多开设一些经管类选修课，保障学生享有充分的选课自由。要按照专业培养目标的要求达到行政管理学教学内容与专业课程、专业实践能力的紧密衔接，同时，避免教学内容的重复讲授，删除与专业实践能力无关的教学内容。保证行政管理学教学内容符合行政管理学专业的要求，符合行政管理学专业实践能力培养的要求;教学内容尽量反映公共行政学科和领域的最新成果，尤其是政府治理方面的成果。在课程改革过程中，汲取国内有关公共行政学学科专家的最新研究进展，同时，介绍不同学者进行科学研究的思路与方法;打破行政管理学自身的理论体系，与经济学、管理学、社会学、心理学等相关学科密切结合，调整后的课程体系有利于学生专业能力的培养;突出行政管理学理论教学体系与实验教学体系并重的原则，理论教学与实验教学的内容相互穿插、互相补充的方法。
(三)增加本土化的教学内容
在行政管理教学中，要将西方公共管理的精髓与中国国情相结合，坚持中国特色的教学研究。在吸收西方国家传统文化精华及思维方式的基础上，要注意对行政管理学教学的研究和创新，探索具有中国特色的行政管理学教学内容体系和方法体系。在教学中，要在全面介绍行政管理学理论的同时，注意多向学生介绍中国学者的工作和他们对中国行政管理学理论所作的贡献。学生对发生在本国、身边的事件关注程度比较高，教师应该随时注意国家行政管理中重要事件的发生和发展。比如在讲授行政改革时，不必拘泥于西方国家的行政改革历程，可以结合最新的十八届三中全会精神，及时使用本土化案例。所谓案例的“本土化”即本地化，是指利用当地事例或学生周边发生的事情来领会概念内涵，理解原理内容。案例的本地化除了能体现理论联系实际，激发学生兴趣，体现材料时代性等特点外，还可以达到巩固书本知识，扩充学生知识容量，引发学生学习兴趣，使课堂教学取得生动活泼的教学效果。通过本土化教学不但可以激发学生的学习兴趣，培养学生对社会实际问题的感知能力和分析、解决能力，还可以培养师生跟踪学科发展前沿的能力，达到教学相长。同时，行政管理学的本土化还要求尽量采用中国国情下、学生易于接受和理解的、最新发生且具有一定影响的行政管理重大事件来充实教学内容，以提高教学效果。
(四)改革现有的教学手段
教学手段的改革对于提高专业教育教学质量具有重要的作用，教学课件的使用是教学手段现代化、多样化的重要体现。目前课堂教学仍是我们行政管理教学最主要的形式，但面临着学生人数不断增加、教学内容不断丰富、教学课时不断减少的形势，要求教师要在有限的时间里，向更多学生传递更多信息。因此，很有必要采取多媒体教学等现代化教学手段，改变传统的教学手段。怎样才能在有限的时间内使学生获得最大量的有用信息呢?怎样打破万马齐喑的枯燥局面并使课堂气氛变得生动活泼?这就需要充分利用多媒体等现代化教学手段进行教学，精心制作各种教学课件。教学课件建设是一项系统工程，需要投入较大的精力和较长的时间，行政管理学课件引进与自行制作要适合学生的实际需要和发展需要。课件外在形式与教学的实际内容要协调统一，朴实无华的教学课件只要应用恰当会取得事半功倍的效果，否则会画蛇添足。在教学中，辩证地处理好课件的形式和内容的相对统一显得尤其重要。内容充实、重点突出，画面简洁明快，字体清楚美观，动画效果恰到好处的课件，则应是努力追求的目标。
(五)把实践教学摆在更重要的位置
优化人才培养方案的首要工作就是加强实践教学的环节，提高学生的实践能力。大多数教师都是“学院派”，只懂行政理论，但缺乏行政实践经验，必然导致理论与实践脱节。为解决教学中理论与实践相脱离的难题，我们应该以培养学生能力为中心，积极进行教学模式改革的探索，实行“走出去”和“请进来”相结合的教学模式。“走出去”就是鼓励教师利用寒暑假带领学生走出校门，深入社区与政府部门去了解实际情况，带领学生深入社会进行行政见习和观摩、社会调查、社区服务等活动。“请进来”就是吸收一部分具有较高理论修养的优秀行政干部加盟教师队伍，聘请公共部门政府官员来五邑大学举办相关学术讲座。这样做不但能给课堂带来鲜活的第一手资料，而且使得学校专业设置与教学工作更贴近市场经济需求，对学生更准确地认识社会、了解社会与未来就业也有帮助。同时，要加大产学研基地的联系工作，多与实习单位沟通、协调，密切双方之间的关系，确保产学研合作教育具有稳定的基地，为学生进行行政实践提供可靠的平台。最后，建议五邑大学制定提高教师实践育人水平的激励政策，聘用具有丰富实践经验的专业人才，积极选派相关专业教师到社会各部门进行挂职锻炼。为鼓励教师增加实践经历，对教师承担实践育人工作要计算工作量，应纳入年度考核内容并与职称评定挂钩。
三、结语
针对目前五邑大学行政管理专业教学的现状，我们认为教学内容、手段与方法的改革是重点和难点。我们要根据市场需求与地方特色，在教学中使用新的教学方法、改革教学内容和课程体系，同时增加本土化教学内容、改革现有的教学手段、把实践教学摆在更重要的位置，积极探索本科专业教育的新模式，推动五邑大学本科专业教育的不断发展。
作者：王小斌 邵燕斐 单位：五邑大学 经济管理学院
一、研究对象与方法选用
（一）研究对象以个案大学2013学年度第一学期的专任教师、行政人员以及大学生为研究母体，样本数采用母体中每个个体均有同等机率被抽中的简单随机抽样比率的推估方式来决定，另根据Cochran所提的公式（1）计算所需的最少样本数。其中n为总样本数，N为母体总数，P为母体比率，α为显著水平，d为允许误差。个案大学2013学年度第一学期计有专任教师551人、行政人员213人、大学生15830人。根据公式求得所需的最少样本数分别为：专任教师212人、行政人员107人、大学生366人。为确保回收的有效问卷不少于所需样本数，本研究将样本数分别提高为专任教师300人、行政人员200人、大学生800人。
（二）研究方法本研究采用问卷调查法，问卷的建构是依据研究目的与文献探讨所归纳的资料为基础，并配合大学行政运作的情形，编制教师问卷与学生问卷。教师问卷内容分两部分，第一部分为知识管理流程量表，量表共分为知识取得、知识储存、知识移转与知识应用四个方面，各方块的衡量采用likert五点量表，计分方式依非常同意、比较同意、一般、比较不同意、非常不同意五个尺度，依次给予5、4、3、2、1分，请受试者依实际情况填选；第二部分为知识管理绩效量表，量表分财务、顾客、内部流程、学习与成长四个方面，各方面的衡量采用likert五点量表，计分方式依绩效衡量指标的重要程度依次给予5、4、3、2、1分，并依绩效衡量指标满意程度的不同五个尺度，依次给予5、4、3、2、1分，请受试者依实际情况填选。学生问卷内容为知识管理绩效量表。正式问卷的编制，依拟定问卷架构、设计问卷题目、建立专家效度、实施预试、项目分析、信效度检测等步骤修正与执行。专任教师和行政人员问卷共发出500份，扣除无效问卷30份，总计有效问卷470份，有效问卷回收率为94.0%。学生问卷共发出800份，扣除无效问卷89份，总计有效问卷计711份，有效问卷回收率为88.8%。本研究于问卷调查资料回收后，去除无效问卷，就有效问卷进行编码、建档与整理，并采用SPSS12.0进行统计分析。具体说明：针对回收的有效样本加以汇整，运用次数分配、平均数、标准差、百分比等描述资料的分布情形，以了解研究样本的结构，再就知识管理流程、知识管理绩效各变项及各题项之得分情形加以分析，以探讨知识管理在大学行政单位实施的现状。
二、描述与分析
为了解知识管理于大学行政运作的现状，根据受试者在大学行政知识管理绩效评估问卷调查中，就知识管理流程与知识管理绩效两部分的得分情形进行分析。
（一）知识管理流程在知识管理流程方面，本研究以平均数、标准差与排序，分别就受试者在知识管理流程的整体构面与各构面内容加以分析。1.整体构面。本研究将知识管理流程分为知识的取得、知识的储存、知识的移转与知识的应用四个构面。由表1的统计分析可知，知识管理流程的整体平均数为4.17，高于中间值3，平均数在李克特五点量表选项介于比较同意与非常同意之间，显示知识管理于大学行政运作的整体表现属中上程度。进一步观察教师在知识管理流程的知识的取得、知识的储存、知识的移转与知识的应用知觉情形，其每题平均数介于4.12至4.25之间，高于中间值3，平均数在五点量表选项介于比较同意与非常同意之间。其中以知识的移转最高，平均数为4.25；其次为知识的应用，平均数为4.19；再次为知识的取得，平均数为4.13；以及知识的储存，平均数为4.12。综上可知，知识管理于大学行政运作在知识的取得、知识的储存、知识的移转与知识的应用的表现，均属中上程度。2．各构面内容。为能深入了解知识管理于大学行政运作各构面内容的反应，以下依次就知识管理流程的知识的取得、知识的储存、知识的移转以及知识的应用四个构面加以说明。（1）知识的取得。本构面的题项共六题，内容经统计分析的结果如表2显示，各题项的平均数在五点量表中介于3.98至4.26之间，高于中间值3，显示知识管理于大学行政运作之知识的取得构面表现属中上程度。其中，各题项的内容以“我常能经由学校同事的经验相传取得知识”的平均数（4.26）最高，而以“我常透过学校的知识管理系统取得所需的信息”的平均数（3.98）较低。（2）知识的储存。本构面的题项共六题，内容经统计分析的结果如表3显示，各题项的平均数在五点量表中介于3.93至4.32之间，高于中间值3，显示知识管理于大学行政运作之知识的储存构面表现属中上程度。其中，各题项的内容以“学校会鼓励以电子建档的方式储存组织的知识”之平均数（4.32）最高；而以“我会使用学校建置的知识管理系统储存所需的资料”之平均数（3.93）较低。（3）知识的移转。本构面的题项共五题，内容经统计分析的结果如表4显示，各题项的平均数在五点量表中介于3.97至4.39之间，高于中间值3，显示知识管理于大学行政运作的知识的移转构面表现属中上程度。其中，各题项内容以“我认为知识分享并不会降低个人在组织的价值”之平均数（4.39）最高；而以“我会利用知识管理系统与他人分享信息和知识”之平均数（3.97）较低。（4）知识的应用。本构面的题项共六题，内容经统计分析的结果如表5显示，各题项的平均数在五点量表中介于4.06至4.36之间，高于中间值3，显示知识管理于大学行政运作之知识的应用构面表现属中上程度。其中，各题项内容以“我会参考他人的经验并应用于工作中”之平均数（4.36）最高；而以“我会运用知识管理系统的知识库作为工作参考”之平均数（4.06）较低。
（二）知识管理绩效本研究将知识管理绩效分为顾客、内部流程、学习与成长以及财务四个构面，以下分别就整体构面与各构面内容的统计分析加以说明。1．整体构面。由表6可知，教师对知识管理绩效之顾客、内部流程、学习与成长以及财务构面的重要程度与满意程度的看法。在重要程度方面，其每题平均数分别为4.33、4.33、4.37、4.29，显示教师对学习与成长构面最重视，顾客与内部流程层面次之，而对财务构面的重视程度较低。在满意程度方面，其每题平均数分别为3.98、3.97、4.11、3.91，显示教师对学习与成长构面最满意，顾客与内部流程构面次之，而对财务构面的满意程度较低。综上可知，教师在知识管理绩效各构面之重要程度与满意程度的每题平均数均高于中间值3，显示教师对知识管理绩效各构面的看法，普遍认为有相当程度的重要性与满意度。由表6可知，学生对知识管理绩效之顾客、内部流程、学习与成长以及财务构面的重要程度与满意程度的看法。在重要程度方面，其每题平均数分别为4.21、4.06、4.17、4.20，显示学生对顾客构面最重视，财务构面次之，其次为学习与成长构面，而对内部流程构面的重视程度较低。在满意程度方面，其每题平均数分别为3.45、3.45、3.57、3.38，显示学生对学习与成长构面最满意，顾客与内部流程构面次之，而对财务构面的满意程度较低。综上可知，学生在知识管理绩效各构面的重要程度与满意程度的每题平均数均高于中间值3，显示学生对知识管理绩效各构面的看法，普遍认为有相当程度的重要性与满意度。2．各构面内容。为进一步了解知识管理绩效各构面内容的反应，以下依次就知识管理绩效之顾客、内部流程、学习与成长以及财务构面的题项内容加以分析。（1）顾客构面。本构面题项共八题，内容经统计分析的结果如表7显示，教师在此构面的各题项平均数介于4.23至4.44之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受教师重视的指标为“行政服务满意度”（4.44）；而平均数最低、重视程度较低者为“教学研究资源数位化比例”（4.23）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.87至4.08之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与非常满意，其中平均数最高、最受教师满意的指标为“图书馆馆藏资源”（4.08）；而平均数最低、满意程度较低者为“对反映意见的回应与管理”（3.87）。学生在此构面的各题项平均数介于4.07至4.40之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要，其中平均数最高、最受学生重视的指标为“图书馆馆藏资源”（4.40）；而平均数最低、重视程度较低者为“教学研究资源成长率”（4.07）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.33至3.63之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与比较满意之间，其中平均数最高、最受学生满意的指标为“教学研究资源数位化比例”（3.63）；而平均数最低、满意程度较低者为“对反映意见的回应与管理”（3.33）。（2）内部流程构面。本构面题项共八题，内容经统计分析的结果如表7显示，教师在此构面的各题项平均数介于4.08至4.49之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受教师重视的指标为“简化行政作业流程”（4.49）；而平均数最低、重视程度较低者为“学术研讨与教学座谈办理场次”（4.08）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.83至4.17之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与非常满意之间，其中平均数最高、最受教职员满意的指标为“电子化服务”（4.17）；而平均数最低、满意程度较低者为“简化行政作业流程”（3.83）。学生在此构面的各题项平均数介于3.59至4.32之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与非常重要之间，其中平均数最高、最受学生重视的指标为“电子化服务”（4.32）；而平均数最低、重视程度较低者为“法令规章设置率”（3.59）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.33至3.73之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与比较满意之间，其中平均数最高、最受学生满意的指标为“电子化服务”（3.73）；而平均数最低、满意程度较低者为“简化行政作业流程”（3.33）与“缩短申办事项办理时限”（3.33）及行政支援教学运作机制并列。（3）学习与成长构面。本构面题项共八题，经统计分析的结果如表7显示，教师在此构面的各题项平均数介于4.16至4.53之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受教师重视的指标为“校园e化指数”（4.53）；而平均数最低、重视程度较低者为“鼓励创新的提案数”（4.16）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.90至4.34之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与非常满意之间，其中平均数最高、最受教职员满意的指标为“校园e化指数”（4.34）；而平均数最低、满意程度较低者为“鼓励创新的提案数”（3.90）。学生在此构面的各题项平均数介于4.00至4.30之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受学生重视的指标为“信息系统与设备的充实”（4.30）；而平均数最低、重视程度较低者为“知识分享活动”（4.00）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.44至3.78之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与比较满意之间，其中平均数最高、最受学生满意的指标为“校园e化指数”（3.78）；而平均数最低、满意程度较低者为“学习成长机制的建构”（3.44）。（4）财务构面。本构面题项共四题，经统计分析的结果如表7显示，教师在此构面的各题项平均数介于4.20至4.38之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受教师重视的指标为“增加资源利用率”（4.38）；而平均数最低、重视程度较低者为“校外策略联盟资源共享效益”（4.20）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.82至4.03之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与非常满意之间，其中平均数最高、最受教师满意的指标为“增加资源利用率”（4.03）；而平均数最低、满意程度较低者为“校外策略联盟资源共享效益”（3.82）。学生在此构面的各题项平均数介于4.12至4.30之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于比较重要与非常重要之间，其中平均数最高、最受学生重视的指标为“增加资源利用率”（4.30）；而平均数最低、重视程度较低者为“降低人力与作业成本”（4.12）。在满意程度方面，各题项平均数介于3.32至3.45之间，高于中间值3，在李克特五点量表介于一般与比较满意之间，其中平均数最高、最受学生满意的指标为“资源整合的有效管理”（3.45）；而平均数最低、满意程度较低者为“校外策略联盟资源共享效益”（3.32）。
三、结论与建议
(一)结论1.知识管理流程方面。经由统计分析可知知识管理流程的整体平均数为4.17，高于中间值3，显示知识管理于大学行政运作的整体表现属中上程度。进一步观察教师在知识管理流程的知识的取得、知识的储存、知识的移转与知识的应用知觉情形，其每题平均数介于4.12至4.25之间，高于中间值3，可知，知识管理于大学行政运作在知识的取得、知识的储存、知识的移转与知识的应用的表现，均属中上程度。2.知识管理绩效方面。经由统计分析可知教师对知识管理绩效之顾客、内部流程、学习与成长以及财务构面的重要程度与满意程度的看法。在重要程度方面，其每题平均数分别为4.33、4.33、4.37、4.29；在满意程度方面，其每题平均数分别为3.98、3.97、4.11、3.91。因此，教师在知识管理绩效各构面之重要程度与满意程度的每题平均数均高于中间值3，显示教师对知识管理绩效各构面的看法。普遍认为有相当程度的重要性与满意度。同时，也由分析可知学生对知识管理绩效之顾客、内部流程、学习与成长以及财务构面的重要程度与满意程度的看法。在重要程度方面，其每题平均数分别为4.21、4.06、4.17、4.20，在满意程度方面，其每题平均数分别为3.45、3.45、3.57、3.38。因此，学生在知识管理绩效各构面的重要程度与满意程度的每题平均数均高于中间值3，显示学生对知识管理绩效各构面的看法，普遍认为有相当程度的重要性与满意度。
(二）建议总言之，知识管理于大学行政运作的整体与各构面平均数均大于4，显示知识管理于大学行政运作的情况达中上程度，亦表示个案大学的教师对应用知识管理于大学行政的运作，持以高度正向的认同。相较其他知识管理的运用，在本系统的运作中仍有发展空间。以下就强化知识管理系统的运作提出建议。1.知识管理系统的建置应予以定期的维护与管理。在运用的过程中，除有效加强知识库的充实与更新外，还可以通过各种会议的办理以强化知识管理系统的宣传推广，其他如教育培训、常用问题集的设置以及对系统操作介面的简易化等规划处理，均有助于系统运作的普及化。2.通过适当方法促进知识管理系统功效的发挥。可以对知识拥有者提供乐于主动分享的诱因，对知识管理系统中知识物件量的上传、点阅、更新以及对知识社群的表现进行考核奖励，促进知识管理系统的功效更好的发挥。3.制定知识管理平台使用管理办法。为能有效推动校园知识管理运作，基于知识分享的精神与对智慧财产权的尊重，应制定知识管理平台使用管理办法，可就知识管理平台的维护权责、各单位与教师学生使用需求的申请以及对不遵守网络使用规则等进行规范，以确保知识管理系统在校园的正常运作。
作者：李颖单位：福建江夏学院工程学院
1概述
伴随着世界经济的不断发展而出现的环境污染问题已经成为影响人类生存和发展的巨大危机，也是国际社会最为重视的问题之一，因此，加强政府的环境管理职能已逐渐成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。为了加强对环境问题的管理，很多国家都建立了环境行政管理的专属机构，并确定了相应的职责及管理规章制度。作为一个经济迅速发展的国家，随着工业化和城镇化的逐步推进，我国的环境管理工作更是面临着巨大的压力和挑战。如何完善我国行政管理体制，对促进经济和环境的协调发展以及生态文明的建设具有重要的理论和现实意义。环境行政管理体制的内涵主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式,它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构,还包括规范权力合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度。
2我国环境管理体制存在的问题
2.1环境管理体制立法体系不健全。第一，缺乏专门的环境管理机构组织法和环境管理机构设置法规。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工常散见于其他各有关法律法规和规章中，有的甚至以党委或政府的红头文件的方式来确定。由于没有明确的法律规定，因此，环境管理机构经常处于变动之中，从而大大影响了环境管理机构的稳定性。第二，各种法律、法规、规章以及不同方面的立法之间缺乏协调和配合。一般来说，法律的规定较综合和概括，行政法规的规定则较具体，而规章只规定具体的实施办法。但现有法律规定有时特别具体，而规章的规定反而比较抽象。第三，单行立法对环境管理体制的规定过于简单。作为环境管理主要法律依据的各单行法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、等，本应对各相关部门的在环境管理方面的职责作出非常具体的规定，以便于各部门各司其职，并能相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。
2.2中央与地方的双重管理体制不规范。在我国，地方环境保护行政主管部门受上级环保行政主管部门和同级政府的双重管理，上级环保部门主要对其进行业务指导，人事权和财政权则由地方政府掌握。在各级政府的职能部门中，环境保护部门往往处于弱势地位，这就导致了地方环保部门只能看地方政府的脸色行事，而对上级环保主管部门的建议则置若罔闻。环境管理机构的职权和职责是履行环境污染执法监管，但在现实中，由于环境管理是属地管理，地方环境管理部门行政不独立，其环境执法能力受到很大的影响，比如执法力度不能满足环境管理的需要，人员配给、经费提供和设备使用等得不到保障。同时，受地方政府意愿的制约，一些地方环境保护部门还要帮助地方政府发展经济，有些地方环保部门甚至充当了污染企业的保护伞。有些地方政府为了追求GDP和政绩，往往对虽有污染但利润客观的项目或者企业给予特殊的保护和照顾，而受制于地方政府的各级环保部门只能是睁只眼闭只眼。这种双重管理体制不能适应环境保护的需要，也严重制约了环境行政管理的发展。
2.3地方政府政绩考核评价制度不合理。一个时期以来，我国将生产总值作为地方政府领导考核的主要指标，当地的经济发展规模和经济增长速度是衡量地方政府政绩的主要标准，政绩考核“以经济数据和经济指标论英雄”，而环境保护未被列入政绩考核指标体系。只要能发展经济，自然资源的成本与环境代价的大小常常被忽略，因此，许多地区不惜以牺牲环境，过度消耗资源为代价，采取高消耗和高污染的方式来追求一时的经济发展。一些地区为了招商引资，不惜采取降低环保门槛，一些项目还没有经过环境影响评价就提前上马，环评报告流于形式等手段，这些做法给当地社会和环境带来了长期的包袱和隐患。由此可见，环境管理绩效评价在地方政府实际政绩考核中的淡化和缺失，难以抑制地方政府对GDP的片面追求，也难以形成有效的管理压力，从而弱化了政府对环境保护、环境管理和环境执法的有效支持。
3完善我国环境管理体制的对策
3.1完善综合性环境管理体制的立法。法律是环境保护机构设立行使职权的基本依据，只有通过法律的形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职责范围和行为规范，才能保障环境管理工作高效运行，因此，我们要借鉴工业发达国家在环境管理体制立法方面的经验和教训，在对我国现有环境管理体制实际情况进行深入调查和研究的基础上，完善我国环境管理体制的立法。一是制定一部综合性的环境管理体制立法。立法内容应包括环境管理部门的职责地位、机构设置和管理职能，各部门之间如何相互协调、相互配合和相互监督的程序，各部门不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方式和方法等；二是将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化；三是在这种综合性立法的基础上，由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成了一个具有系统性、协调性和一致性的环境管理体系，而这样的一个体系是保障各环境管理机构有效运行的必要条件。
3.2形成统一管理为主、分工负责为辅的环境管理组织结构。完善环境管理组织结构，即是在加强国家环境保护部权威性的前提下，对各省、直辖市的环境保护部门由地方政府管理调整为环保部进行直属管理，各级政府机关协助管理。只有改革现行环境管理机构的隶属关系以及人事和财政管理体制，才使环境保护机构能摆脱地方政府的困扰，真正实现独立行政和独立执法。此外，垂直管理还可防止各种保护主义对企业污染的包庇袒护，防止各类腐败的孳生和蔓延。对于各省级环保部门，国家环保部垂直管理，各省政府进行协助的组织模式，采用建立环境行政事项的委托制度进行控制，保证省级环境保护部门的独立性；市及县以下的环境保护部门是环境保护的前沿阵地，需要由上一级环保部门也就是省市区环保局厅进行垂直管理，从整体上保证环境问题决策的独立性；县区级环保局是地市环保局的派出机构。可以实行三至五年为一个周期进行轮换，这样既能有效地防止地方保护主义，又能全面有效地加大环保执法监管力度，推进企业全面有效地治理污染，改善和提高环境质量。
3.3建立环境管理绩效评价体系。发展经济是政绩，保护生态环境也是政绩。改革现行地方政府的考核评价制度，切实建立环境管理绩效评价体系，将发展过程中的资源消耗和环境效益纳入经济发展的评价体系，将环境质量的变化和环境保护工作的进展作为对各级领导干部政绩考核的重要内容，对于地方政府加强环境管理具有极其重要的意义。一是将环境执法情况纳入政府考核范围。主要包括以下内容：对中央政府各项环保法规政策的落实和执行情况，本行政区域所制定的环境保护制度的合法性、有效性和健全性，环境法规的执行情况，以及对污染事故的防治和处理情况等。二是加大政府治理环境费用所占GDP的比例，要求各地政府结合本地区主要行业及其分布状况，分析本地区污染行业的分布情况，切实制定可行的环境治理方案和保护措施，使政府在大力发展经济的同时也要注重对环境的保护。
作者:陈昆鹏杨静刘盛世单位:商丘市环境科学研究所
一、行政文化与行政管理现代化概述
1.行政文化概念与主要内容
行政文化是行政方式在文化领域的一种反映，是一种社会现象。关于行政文化的理解，不同的学者观点不一样，我国学者对行政文化的理解大体上可以分为以下几点：一是广义的行政文化。它的出发点是文化的广义概念，即人们的生产劳动中创造的一切物质的和精神的财富总和，包括制度文化、组织文化和精神文化，具体说来有行政机构的一般设置、人员的分配和行政人员的思想状态、行为方式等等。二是狭义的行政文化。这种观点是源于狭义的文化观念，认为文化就是人们的行为方式和体现出来的价值观念。在这种观念的影响下，行政文化包括行政管理理念、行政习惯和原则、行政思想和道德等等。三是综合的行政文化观点。认为行政文化是行政方式和行为在文化领域的反映，即行政文化可以通过行政中的制度文化、精神文化、物质文化三方面加以概括。
2.行政管理现代化概念与内容
行政管理现代化是一个动态发展的概念，它是指行政管理的发展过程。行政管理的现代化经历了长期的发展，是由落后向先进、由野蛮向文明发展的过程。行政文化的发展与一定的社会经济文化因素紧密相关，具有十分明显的社会性。在我国当前社会中，社会性质的社会主义社会，发展阶段是初级阶段，行政管理就是建立在这个基础之上的，行政管理的现代化必须与社会现代化相适应。从整体上说行政管理现代化就是要在行政管理的广度和深度上实现现代化。从广度出发，主要是在经济领域、政治领域、文化领域和社会领域实现现代化；从深度出发，主要是从行政管理的制度层面、物质层面、精神层面实现现代化，以现代化的制度管理方式实现行政管理的科学化、规范化。
二、行政文化建设与行政管理现代化之关系
行政文化是行政管理之中的重要一环，在行政管理上起推动作用,行政文化通过一种物质上的保障、精神上的鼓舞、制度上的规范来实现行政管理现代化。我国行政文化发展至今，取得了一些成效，也面对着一些不足：受传统观念影响，封建思想浓重，在行政上专制、集权思想比较浓重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要针对其不足性进行行政文化建设。行政文化建设就是要从制度上、物质上、精神上加大影响力，保证行政文化在行政管理上的推动作用，促进行政文化管理的现代化。另一方面，行政文化对行政管理方式有很大影响，这种影响通过行政管理的结构组织形式表现出来。我国的行政文化之中，集权成分较多，因而在行政管理上表现为相对集中；在西方，由于行政文化的不一样，其行政管理方式则表现为权力的分散与制衡。行政文化与行政管理的关系还表现在行政文化对行政管理有重要影响。这种影响主要体现在以下几点：首先是行政文化透过影响行政行为从而影响行政管理。行政文化通过一种意识上的、心理上的、思想上的影响，影响行政人员的行政行为，一般而言行政意识比较强的行政人员，在行为上表现为果断、坚定、有执行力，反之则表现为犹豫不决、缺乏决断力、行政效率低等。其次，行政文化通过影响行政体制从而影响行政管理。行政文化的影响一般是一种潜在性的影响，它通过对文化传统、社会条件和经济发展水平等条件影响着行政体制。通常来说，在文化传统较为开明、经济发展水平较高的社会条件下，其行政体制相对民主性较好、法治程度较高；然而当一个地区这些条件较差，其行政体制就朝着专制化、集权化发展。最后，行政文化通过影响行政观念从而影响行政管理。行政文化通过作用于行政人员之上的观念、习惯，从而影响行政人员的行政方式，这种影响是一种深层次的长远的影响。行政人员在一定的社会环境下，受教育和接触到的一些社会现象的影响，这些影响也会体现在之后的行政管理之上。如行政人员的行事风格、任命习惯等等，都会受到行政文化的影响。
三、基于行政文化建设的视角探讨促进行政管理现代化的措施
行政文化对行政管理的重要性不言而喻，文章从行政文化建设的视角，从行政文化对行政管理的作用和影响发面作了一些探讨，认为加强行政文化建设，促进行政管理的现代化主要可以从以下几点着手。
1.行政文化建设要把握好行政管理现代化的方向
行政文化对行政管理的影响主要是通过一种潜在的方式实现的，所谓潜在的方式即不明显的方式，主要是通过与行政管理有直接影响的因素从而对行政管理产生影响。因此在行政文化建设中，首先要把握好行政管理的现代化方向。当前，我国正处在社会主义初级阶段，各种制度还不健全，行政管理制度也较为落后，主要体现在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明确行政管理的现代化目标，就是在行政管理之中坚持推进政府职能的转变，提高行政工作的效率，建设服务型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建设上，也必须坚持文化建设的方向，在文化建设过程中，始终向着服务型、法治型、高效型方向前进，努力创建与行政管理现代化相符合的行政文化。
2.积极进行行政文化本身的建设，带动行政管理的现代化
行政文化作为行政行为和行政组织方式在文化层面上的反映，对行政管理本身有着一定的促进作用。因而要实现行政管理的现代化，就必须重视行政文化本身的建设。从行政文化的内涵来看，创建优秀的行政文化，就要从行政思想和道德、行政心理等方面着手。具体的做法是，首先要认真审视行政文化，对行政文化进行系统的总结和归纳，取其精华去其糟粕。行政文化经历了长期的发展，具有丰富的内容，因而可以从中借鉴许多有益的东西，同样也会存在一些落后的东西，因而要学会取舍。其次就是积极引进先进的行政文化理念，如西方的分权思想有利于促进我国的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鉴，结合本国国情，变为自己的东西。通过创建优秀的行政文化，形成一个良好的行政氛围，让行政文化对行政管理施加积极的影响，以行政文化带动行政管理的现代化。
3.积极推动社会改革，创建有利于行政管理现代化的氛围
当前，我国正处在社会主义初级阶段，经济发达程度不高，政治民主的程度也偏低，在这一阶段，我国的主要矛盾是人民日益增长的物质文化精神需求同落后的生产力之间的矛盾。要解决这一矛盾，就要大力发展社会主义市场经济，发展有利于推动行政管理民主化的经济社会环境。经济基础决定上层建筑，当我国的经济水平发展到一定程度之后，人们的认识水平提高了，观念也会产生相应的变化。行政管理水平也会相应的提高以适应经济社会发展。另一方面，经济与政治存在着密切的关系，当经济形态发生了重大变化，政治形态也会发生相应的改变，因而经济的发展有利于行政改革的推进，行政改革使得行政管理朝着现代化的方向不断前进。
四、结语
行政文化是行政管理的重要组成部分，既可以反映行政管理的特点，也可以影响行政管理的方式。针对我国当前行政管理中存在的民主化程度不高、法制基础差、封建思想较浓的问题，必须进行行政文化建设，以先进的行政文化带动行政管理现代化。文章认为，建设行政文化，可以从行政管理现代化的方向、行政文化本身的建设和社会经济改革这三个方面进行，确保创建先进的行政文化，促进行政管理的现代化。
作者:王燕萍单位:河南师范大学新联学院经济管理系
一、档案室的基本功能
企业行政管理部门是政令，管理办公室事务、人力资源、财产管理的部门，其在工作中会产生大量有价值的文件，这部分文件就是文书档案的前身。其中最常见和重要的是行政公文，行政公文是行政部门在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。它能为企业负责人在计划或决策时提供参考作用，能为单位或个人在诉讼、解决纷争时提供凭证的作用，所以，它是有价值的，必须得到很好的保存。企业的行政管理部门必须将办理完毕的、按照有关规定将确定为档案的那部分文件向档案部门移交，档案部门接收后必须按档案管理的规定进行管理。
二、档案管理人员必须具备全面的岗位知识
档案管理人员要做好文书档案的收集、分类整理、利用保管等工作必须要对文件的种类、运转和档案整理知识有所了解，才能掌握文件的完整性、准确性、有效性，才能真正做好档案管理工作。通常所讲的文件是指公文。公文的文种有党、政之分，党的公文文种有14种（决议、指示、公报、条例、规定、决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要等），行政公文文种有13种（命令（令）、公告、通告、议案、决定、通知、通报、意见、报告、请示、批复、函、会议纪要等）。公文的写作都有规范、严谨的格式。版头是发文机关标识，居中套以红色的大号字体，下方是发文字号，再下方为红色横隔线；发文字号，由机关代字+年份+序号组成；标题，由机关名称、内容、文种三部分组成，小标宋体2号字，引用公文应当先引标题，后引发文字号，一份公文只能用一种文种，不能同时用两种文种，“请示报告”、“关于…的通报的通知”是两种文种，都是错误的用法；正文，始于主送机关名称下一行，采用三号仿宋体字，文件的结构层次为：“一”、“（一）”、“1.”、“（1）”，每页22行，每行28字，行距为固定值26磅；附件，在正文之后，下空一行，左空2个字符；发文日期使用汉字，零写成〇；公文生效的标志，印章是公文制发单位对公文生效负责的凭证，郑重盖在日期上。收文的处理，签收、审核、批办、承办、催办、归档；发文的处理，草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发、归档等程序。档案管理人员掌握上述基本知识后，要检查接收的文件准确性，必要时可以指导行政工作。
三、行政管理人员必须确保文件的质量
文件是在行政管理的过程中形成的，它的质量很大程度决定了档案的质量。档案的保管期限比较长，所以要求文件在形成、处理的过程中使用耐久保存的材料，比如，碳素墨水、蓝黑墨水，不能用圆珠笔、蓝墨水、铅笔等。归档文件必须是原件。并非所有的文件都可以转化为档案，只有查考价值高的、文书处理程序完毕的一部分文件才能转化为档案。比如，上级机关的来文，需要本单位执行的；本单位制发的机构成立的请示、批复、印信启用及作废、各方资信、验资报告、年检报告、公司章程、协议等；与本单位无关，不需本单位执行的文件无需归档。行政管理人员要懂得区分文件的价值，工作中注意留存。公文是严肃的，即使是小企业也要求公文的写作规范、严谨，保存下来的文件才有意义。文件处理的过程中要注意请示与批复、正文与附件等相关联的文件要附在一起作为一份保管。重要的文件在移交档案室前，都要妥善保管，该保密的保密，不能全放在OA上；不相关的人员不能借阅；利用时只提供复印件；利用要登记，所有的文件进进出出都要登记；文件要存放在防潮、防火、防虫的地方；保密文件要销毁，不能二次利用，更不能当废纸出售。行政管理人员掌握了档案的基本知识后，在工作中自然就会形成一种档案意识，从档案的角度去把好文件的质量关，识别文件的价值，保留有价值的文档，无论是否设立档案室。档案管理工作需要行政的支持，行政需要适应档案的要求，两者相互渗透、相互配合，企业的行政工作就会做得更加完美、顺畅。
作者:宋建英单位:广州市穗芳建设咨询监理有限公司
一、内涵区分
1.公共管理。
公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。
2.公共行政。
公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的外围包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。
二、主客体区分
1.主体区分。
主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。
2.客体区分。
客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。
三、内在区分
1.特征区分。
从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。
2.管理目标区分。
公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
3.管理体制和运作模式区分。
在管理体制和运作模式方面二者亦存在较大区别。一方面，公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能的运用，强调执行规范和“政策科学化”。另一方面，公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具，旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，侧重强调“管理市场化”。
作者：赵健单位：中国矿业大学（北京）文法学院
一、女性参与高层行政管理的现状
男女平等虽已提倡很久，但实际上在行政管理层及其高层管理层中男性和女性之间还存在着差别。从政府工作人员的性别分布状况来看:根据中国第四次人口普查资料，在政府工作人员中，中央政府女性比例为18%，省和地区一级在10%，乡镇一级仅为6%左右。从高校女性参政的情况，据一统计部门对某一高校行政管理部门中女性参政调查结果看，女性工作人员在行政管理部门所占比例为:校长占16.7%，院长占17.6%，院系行政主任占57%，科员及事务助理占61%，文员及办事员占73写。
可见，男性在高层管理中处于绝对优势，女性在高层行政管理中所占的比例极少，而且大多集中在中、低层次的管理层级中。如此，导致妇女在地位、晋升、收人方面亦处于劣势。为什么在行政管理中能担任高层管理人员的女性占少数?造成这种情况的原因是什么呢?
二、女性在高层行政管理中不受重用的原因
笔者认为，女性在高层行政管理中不受重用，既有来自意识形态领域的原因，亦有来自社会和妇女自身的原因。
(一)首先在思想观念上，受几千年根深蒂固的封建思想的影响。自封建社会开始，我国传统观念就存在严重的重男轻女思想，从男性的角度看，由于受到封建礼教“男尊女卑”、“女子天生不如男”等观念的影响，在男性思想意识的深处存在着看不起女性的思想，女性一直处于被男性统治的地位，受到长期的压迫。这使得男性对女性有一种高一等的统治感。从女性自身角度看，同样存在封建愈识的一面，认为女性对男性应该有一种依附感和服从感。女性最好是在家庭中相夫教子，这使女性还要受到家庭的束缚，家庭和事业不能两顾，只能选择其一，因此多数妇女把实现自己的最高价值定位在为家庭作贡献上，选择了家庭，这样也使女性参与更高层领导的人数减少。由此可见，传统的思想观念造成的性别意识形态是女性在高层管理中受到束缚的思想原因，也是最根本的根源。
(二)社会对男女两性社会角色的期望和规范，直接影响着男性与女性在社会生活中的行为方式和角色定位。在社会意识领域当中，妇女角色的定位常常是定位于“贤妻良母”。全国妇联、国家统计局从2000年12月l日对18~64岁的中国公民进行为期一个月的调查资料显示:在社会对男女两性社会角色的期望一问题里，“男主外，女主内”这种观点的支持率超过了一半，男人比女人更认可这种社会角色分工。社会对女性的定位是一个贤妻良母的角色，受这种角色的影响，女性应该把重心放在照顾家庭中，而男性则应该在工作中处于支配地位。这就成为了高层行政管理中男性占优势的一个因素。
在国外的一些研究结果也与此有相同之处。研究者对妇女参与管理的潜在障碍的陈述主要有以下几个方面:一是社会大众对女性参与管理的态度。传统观念认为，男子生来健壮而又独立自主，而妇女则相对柔弱，妇女的职责主要是料理家务。因此传统观念鼓励妇女从事的主要是“辅助性”和“服务性”的工作。大众传媒也在扩大家庭特别是子女对女性管理人员职业选择所产生的影响，这使得一部分企业对自己组织不能吸引女性管理人员缺少足够的认识。二是管理者形象。人们心目中的管理者形象大多是男子形象，传媒也较多地谈论男性管理人员，更加重了对这种男子形象的心理定势。这种状况会对渴望从事管理工作的女性产生阻力。三是组织文化。在大多数组织内，占主导地位的文化是男性文化，这种状况往往是无意识的，但是许多工作安排如日程表、会议时间、工作时间等都是根据男性的需要和期望来安排的，较少考虑女性管理者的需要。四是当组织内有女性处在管理职位时，往往十分引人注目。女性管理者常因此遭到挑剔。她们为取得成功去努力工作、团结员工，但仍难以成为受人依赖的领导者。①
如此造成在长期以来的社会角色定位上，男性占主导，女性受支配，从而形成了高层行政管理中一直是男性人数居多的状况。
(三)女性自身的生理和心理特点，在一定程度上成为女性参与高层管理的制约因素。一方面，由于受传统思想的影响，女性自身存在着严重的依赖思想。据有关资料:“同意‘干得好不如嫁得好’这一观念的女性比例在城乡均要高于男性，其中农村女性的认可率最高，达到了38.5%，城市女性的这一比例为33.7%，城市男性中有31.4%的人同意这一观点，这种观念在女性群体中获得如此高的认可，因此对女性自身的发展产生一种负面效应，它对女性的影响是:女人依靠婚姻来获取社会资源和地位要比依靠自己的努力可行。它强化了女性依附于男性的思想，在一定程度上削弱了女性作为独立个体的自我奋斗意识，这很不利于女性自立自强。”另一方面，从妇女的生理角度看，出于文弱的天性，女性被认为在行政管理活动中只适合于从事一些辅助性的工作，例如打字、传发通知、或是一些简单的接待工作等。由于长期以来都是由女性来从事这些工作，这就在观念上造成了这些工作是“专属于女性”的工作，只能由女性来从事。而相反过来，就有“专属于男性”的工作(如高层的管理职务)只有男性才能胜任。这样就会形成由性别区分而划分出的不同职位，使女性无法从事那些所谓“专属于男性的工作”，从而造成一种思维、观念上的“定势”:女性只能从事“女性的工作”，而没有必要去涉及那些“男性的工作”.因此，女性会一直只能从事“女性的工作”，参与不到诸如高层管理的工作中。这里又引出了一个问题:由于“女性的工作”大多是基础性、辅助性的工作，工作量不大，操作简单，因此，这些工作可提供的位置数量偏少，使这方面的女性就业者供过于求，造成劳动力价格降低，即从事这些工作所得的薪水较低。再者，由于这些工作所需技术不高，没有竞争的压力和动力，这样不利于从事这些工作的职员积极上进，努力争取更好的发展。所以从这个角度上看，“低薪、低压、低动力”不利于女性的进步和发展。
三、如何提高女性在行政管理中的地位
综上所述，由于受思想观念、社会角色定位、女性自身的因素等的影响，使女性与男性在高层行政管理中的地位存在着差距。在整个社会大环境的束缚下，女性自身的一些思想和行为也受到了压抑或歧视，这些内外因素都不利于女性思想文化素质的提高，从而使女性参与到行政管理特别是高层管理的比例少于男性而处于劣势。怎样才能使女性在行政管理中与男性得到同等的机会，让她们在适合的岗位上充分发挥应有的才干，以此来证明在高层管理中女性有着和男性同样的能力呢?针对上文所分析的原因，作者有以下几点建议:
(一)从观念上要消除对女性的轻视。在建设社会的过程中，女性和男性都同样为推动社会进步作出了贡献，男女之间是平等的，没有谁统治谁的“天生的权力”。在文明的现代社会中，人们应该互相尊重他人的社会价值，而不因性别遭到“另眼相对”。男性不应该从性别差异上看不起女性，女性也不应该自己看不起自己。整个社会应本着相信女性、尊重女性的平等观念，给女性提供同等的机会和环境，使女性能发挥出她们应有的才干。
(二)制定相应的政策保证女性不受歧视。从法律法规上保证女性参与高层行政管理的，这既是女性的权利，也是一项义务。1997年以来，国家制定了一系列保证女性不受歧视的政策，如《第八届全国人民代表大会第五次会议关于第九届全国人民代表大会中，名额和选举问题的决定》指出:“九届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例应高于八届的比例”等等。这些政策如果落到实处，得到认真贯彻执行，就能使女性的权益真正受到保障，促使她们得到进步和发展。
(三)女性自身也要摆脱传统观念的束缚，不要被“女性天生不如男性”的思想所束缚。女性和男性并没有地位上的天生差别。撒切尔夫人曾经说过:“就领导而言，没有性别之分，只有能力之分。”女性要在这个基础上建立起能与男性担任同样工作的自信心。管理学家罗宾斯对领导风格性别差异研究后认为“女性相对于男性倾向于采用更为民主型和参与型的领导风格，而较少采用专制型或指导型的风格。女性更乐于鼓励、参与、共享权利与信息，并努力提高下属的自我价值。女性通过包容进行领导，并以她们自己的领袖魅力、专业知识和人际交往能力来影响他人，倾向于运用变革型的领导方式，通过把员工的自身利益转化为组织的目标来激励他人。”来自TheInstituteofManagement的研究报告—《管理走向黄金时代》认为，“未来管理者应具备的基本心理素质是:灵活性和适应性、专致精神、精力充沛、对组织变革的敏感性。所有这些都是参与管理的妇女的主要特征。妇女完全具备领导各种组织的能力，因为她们善于处理社会、工作和家庭各个方面的变化。”因此，女性只要充分发挥自身的优势，充分利用周围的有利环境，协调好各方面的关系，就能把更高层的管理工作做好。
此外，女性还必须提高自身的文化素质，不断更新思想观念，争取用自己的实际行动来实现自身价值，在为社会做出贡献的同时底得社会的认可和尊重。
[论文关键词]妇女行政管理高层管理领导
[论文摘要]从女性参与行政管理及其高层管理的现状出发，研究分析了女性较少参与高层行政管理其中的原因，并对如何提高女性更多参与社会管理提出了一些建议。
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