时间：2022-05-21 03:23:52
导语：在公共管理毕业论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了一篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
1当前高校公共管理专业本科毕业论文（设计）教学存在的制约因素
1.1教师人员安排不合理
尽管我国相关教学大纲规定毕业论文（设计）教学应当由教学和实践经验丰富的教师担任，但在实际教学过程中，这项规定执行过程中遇到困难。目前无论是青年教师还是高级职称的教师都在毕业论文（设计）教学过程中面临着亟待解决的问题。对于青年教师而言，在教学过程中面临着一定的困难和挑战。首先，毕业论文（设计）课程对教师知识的储备和运用要求非常高，青年教师由于工作不久，从事一线的教学工作时间较短，在科研和教学方面都与老教师存在一定程度的差距，在教学过程中往往会遇到诸多困难。其次，部分高校对于毕业论文（设计）课程的重视程度不够。由于定位选修课，学校以及学院对课程教学的投入的精力和关注度都不够，更不可能为青年教师提供专项的进修培训，在一定程度上形成了恶性循环。
对于高级职称的教师特别是教授而言，时间和精力的缺乏成为制约教学质量的重要因素。公共管理专业本科毕业论文（设计）教学不仅要求教师具有丰富的教学和实践经验，而且还必须具备充足的时间和精力来完成教学工作。由于高级职称的教师特别是教授或是承担着较为繁重的科研工作，或者担负着行政领导职务，常常无法保证或投入过多的精力进行教学工作，特别是毕业论文设计还是一门选修课，教学的质量往往达不到教学大纲的要求。
1.2相关专业教材缺乏
教材作为承担课堂教学的重要载体，直接关系到教学水平的提高。目前，就全国范围内而言，高校公共管理专业毕业论文（设计）课程教材存在以下两个方面的问题：首先，就相关教材数量而言，专门针对公共管理专业毕业论文（设计）教材可谓凤毛麟角。由于公共管理专业在国内开设较晚，加之相关高校对课程的定位偏差，直接导致了国内从事公共管理专业毕业论文（设计）课程教材编订的人员有限。由于缺乏相应的教材，许多高校公共管理专业毕业论文（设计）课程的教材往往采用政治学或管理学等相关学科的教学资料，其内容缺乏公共管理专业所需的专业性、实用性。学生在学习的过程中也带有一定的盲目性和随意性。其次，就仅有的几部教材而言，教材内容普遍存在滞后性和非针对性。在这些毕业论文（设计）课程教材中，有的教材侧重于经济类管理，缺少针对性；有的侧重于政治学，一定程度上超出了学生的接受能力；还有的教材内容严重滞后，不能随国内外公共管理专业的迅速发展而不断更新，许多方法和事例难以满足当前公共管理专业的本科教学要求。
1.3教学方法和手段相对滞后
目前，相对滞后的教学方法和手段直接影响着公共管理专业本科毕业论文（设计）课程的教学质量。第一，教学方法缺乏创新。现阶段，公共管理专业毕业论文（设计）教学仍未摆脱普通课程教学的窠臼，缺乏针对公共管理专业毕业论文自身特点的教学创新。教师的教学方法局限于知识点的讲授，并没有注重通过将知识点的理论与现实社会的实践有机结合，而是空洞的说教，一旦遇到具体的写作，学生就无从入手。因此，在知识经济迅猛发展的时代背景下，仅仅停留和局限在传统的教学模式下，已经很难适应时展的需要。第二，教学手段单一僵化。公共管理专业毕业论文（设计）教学应该结合公共管理专业和本科论文写作的双重特点，尤其要注重培养学生的问题意识和科研意识。而现在的教学仍然停滞在传统教学方法，教学手段依旧单一僵化。教学、教材和课件依然是主要的教学手段，学生主观能动性不强，被动地依赖教师，部分学生需要教师的亦步亦趋的督促式指导，不能通过自己的思考来解决问题，在一定程度上削弱了学生学习的主动性与积极性。
2当前高校公共管理专业本科毕业论文（设计）提升的路径探析
2.1明确毕业论文（设计）教学目标
设置公共管理专业的高等院校应当依据教育部对本科毕业论文写作的有关规定，结合各自学校自身公共管理专业发展的情况制定毕业论文（设计）的教学目标。就目前而言，应当突出强调它在专业教学计划中的必修课地位，引起师生们的重视。公共管理专业毕业论文（设计）教学的总目标应定位为：“根据人才培养的目标和规格要求，结合顾客——学生的要求和用人单位的要求，建立毕业论文（设计）各环节的质量目标，达到人才培养的基本要求和满足学生个性的发展，最终目的是训练学生的初步科研能力、高水平的知识运用、技能的培养和创新精神、开拓创新能力和学术道德的培养”。①公共管理专业毕业论文（设计）教学的具体目标主要包括：在教师的教授和帮助下，通过学习了解毕业论文的基本属性和特点，逐步掌握如何进行论文选题、如何撰写开题报告、资料的收集和信息的检索、论文的结构和撰写规范，论文的修改和论文的答辩等相关问题，最终确保学生能够高质量地完成毕业论文（设计）。
2.2优化课程师资队伍建设
师资队伍建设是培养学生理论与实践综合运用能力的基础。针对当前公共管理专业教师队伍的构成的现状，可以采取不同的方式来加强专业教师队伍的建设。其一，针对教学和科研相对欠缺的青年教师而言。未来公共管理专业的青年将逐步实现高学历，科研能力将成为青年教师的强项，教学经验的不足可以通过逐步的教学实践得以弥补。因此，未来青年教师无疑将成为毕业论文（设计）课程教学的主力。而就现阶段而言，首先，高校有关部门应当积极为青年教师提供一个锻炼和学习的机会。教师作为特殊的职业，其经验和知识的积累恰恰需要平时的摸索和锻炼。其次，学校、学院可以聘请校内外一些学历较高、经验丰富的老教师，通过这些老教师的帮助和指导，不仅可以减轻青年教师在教学过程中面临的诸多压力，而且培养和锻炼青年教师实践教学能力。
其二，针对具有丰富教学和实践经验的老教师而言。老教师科研水平高，教学经验丰富，他们参与到毕业论文（设计）课程中来，对于提高学生毕业论文的水平和质量无疑具有重要的意义。就现阶段而言，由于老教师承担着相对繁重的科研任务或行政任务，而毕业论文（设计）课程需要投入大量的时间和精力，部分学校强制让这些教师承担这门课程，其教学成果往往是事倍功半。目前最优的解决路径是老教师和青年教师共同参与毕业论文课程的教学工作，老教师更多的是对青年教师提供必要的指导，而青年教师直接参与到教学的第一线，形成多层次和多元化的教学梯队，既达到了锻炼教师队伍的目的，又扩大了学生与教师在学术、科研、社会实践等方面进行交流的空间，对于教学质量的提升有着深远的影响。
2.3更新专业教材内容
当前公共管理专业毕业论文（设计）教材的针对性、时代性和实践性不强，教材多侧重于经济管理类或政治学类教学，脱离了高校公共管理专业毕业论文的教学要求。为了改变目前教学的现状，相关部门应联系开设公共管理专业的高校，组织本领域的专家学者根据我国高校公共管理专业人才培养要求，编写不同公共管理专业领域的教材，提高专业教材内容的适用性。教材应当服务于公共管理专业毕业论文（设计）的教学目标：首先，在理论层次方面上，公共管理专业毕业论文（设计）必须明确作为本科毕业论文的共性特征和作为专业学科的个性特征。教材必须明确毕业论文在公共管理专业教学中的地位和目标，并为教师的教授提供一个可以参考和借鉴的教科书，为学生提供一个可以学习论文写作的教材。其次，在实践能力方面上，学生能够根据所学知识熟练掌论文的选题、开题报告的撰写、资料的收集和信息的检索、论文的撰写规范，论文的修改和论文的答辩等相关问题。并且通过这门课程的学习，实现将四年所学知识与实践问题有机结合，锻炼和培养自己的学术科研能力和沟通交流能力。
2.4改进教学方法
公共管理专业教学培养的人才不仅要具备丰富的专业知识，更重要的是能够将所学的知识服务于社会实践。因此，公共管理专业毕业论文（设计）教学必须将教师的讲授与学生的自主学习和自主运用有机结合，在教学方法上采用以学生实践为核心的现代教学模式，取代传统的“填鸭式”教学模式。首先，对于教师而言，在授课的过程中引导学生自觉参与课堂讨论，培养学生问题意识和实践意识，使得教学活动逐步由“re-ceptive”向“creative”转变。专业教师要“发挥学生的主体地位，引导学生主动发现问题和提出问题，然后指导学生为解决问题进行文献检索，相关论文阅读，思考分析，并将问题解决方案以小论文形式提交等。这一过程既是培养学生的论文意识，提高写作能力的过程，也是培养学生独立思考，发现问题和研究问题能力的过程。”
其次，学校教务部门和相关学院应当定期组织专业教师进行类似教学比赛性质的交流活动，不仅可以检验教师的教学质量，而且可以及时解决教学难题，总结教学经验，不断为专业教学注入新的活力。此外，针对公共管理专业实践性强的特点，学校应当全力支持和鼓励公共管理专业毕业论文（设计）教学走出课堂，将理论学习与社会实践结合起来，注重分析和解决社会现实问题，努力培养学生的综合分析能力和解决问题能力，最终提高毕业论文（设计）的教学质量。
作者：王冠群 单位：江苏师范大学法政学院
一、对国内政府公共管理职能的研究
1．政府公共管理基本职能政府的公共管理基本职能主要是针对任务性职能，具体可以包括政治、经济、文化、社会等方面，这些职能要体现出政府在公共管理领域的活动范围和内容，要发挥出政府对国家的整体作用。
2．政府公共管理运行职能政府的公共管理基本职能必须在各个管理环节的合理运作的情况下才能够实现，因此在进行公共管理的过程中，政府公共管理又包括了很大一部分的运行职能。运行职能主要包括如下一些内容，如：协调、控制、人事、组织、报告、程序、决策、指挥、运作等。不论是我国政府的基本职能还是其运行职能，都与公用管理的服务水平和制度环境息息相关，尤其是在经济发展全球化，社会进步的今天，政府公共管理的职能会对国家竞争力产生重要的影响，能够发挥举足轻重的作用，我国要想促进市场竞争力的发展，还要在公共管理职能能力提升方面多做努力。
二、政府公共管理职能研究的总结与展望
国家职能和政府职能存在相互统一，互相支持的效果。当前业内对政府公共管理的研究尽管已经取得了不晓得成效，但是还是存在很多不足的。学者面对研究普遍表现出对实证性内容和微观层面关注不够的问题。为此笔者建议可以从以下几个方面进行进一步的探索：
（一）从法律和产权界定方面研究政府的公共管理职能法律作为政府发挥职能的基础之一，研究其与政府公共管理的相关性必将为政府管理工作提供更好的市场机制和秩序，确保政府公共管理职能的有效发挥。
（二）从政府提供具体的基础设施和维护政策环境方面去研究应当在重视政府提供良好基础设施的同时，对政府提供良好资源配资、生产力发展及创新环境的能力和政策环境问题进行研究，促进政府职能的优化发挥。
（三）研究政府建立和维护社会保障体系的职能通过社会保证体系的建立和完善，有利于从政府的角度发挥作用，提升社会劳动生产力，减少民众对政府的负面心理，维护社会未定，并且也可以促进和改善民众的价值取向，维持社会公正，让政府致力于人民生活水平的提高工作。
（四）注意研究政府公共管理职能在发展中国家的特殊作用我国作为一个有代表性的发展中国家，社会公共管理职能尚处在一种未定型的状态，还没有完全成熟，因此在注意到发达国家政府公共管理职能的普遍问题时还要结合我国的具体国情，针对很多特殊性问题进行研究，通过实证方法和理论依据区分其普遍性和特殊性。
（五）重建公共管理职能的研究框架对政府公共管理职能的研究中，有一个很重要的研究方向就是当市场作用不显著是，政府如何通过迅速有效的手段发挥来挽救市场状态，通过价值观和利益观的角度来保证政府对广大人民利益的维护作用。
（六）从公共关系的视角探讨政府公共管理职能政府的公关形象，特别是其美誉度和可信度直接影响着公众对政府公共管理职能的支持与接受程度，研究如何在行使公共管理职能的过程中，确立表里如一的可信政府形象也应该研究的重点方向。
三、结语
总之，社会主义市场经济体制建立和不断完善的背景下，很多形势向作为上层建筑的政府公共管理职能提出了挑战和要求。作为政府公共管理职能的研究者应敢于创新、大胆探索，为完善政府的公共管理职能提供具有参考价值的建议。
作者：李佩珊陆滢潘玉梅单位：广西大学
一、“新公共管理”的几项重要观点
1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的官僚主义和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。
二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革
建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。
三、结束语
西方新公共管理运动已经取得了非常好的社会效益和市场效益。我国的教育行政体制正处于不断发展和完善的过程中，所以吸收和借鉴西方新公共管理的经验和成就具有非常现实的意义。同时，我们也要立足自己的国情，在坚持自己独立自主的发展道路的同时，根据自身发展的规律，在已取得经验和教训的基础上，洋为中用，将我国新时期、市场经济条件下的教育行政体制改革深入彻底的进行下去。
作者：李鑫黄小龙李志强赵彬彬魏世亮曹亮单位：内蒙古民族大学
1新公共管理理念及其要旨
“新公共管理”的萌芽、兴起、发展与西方发达国家社会进步的现实需求相一致。而今，因其适应世界大部分国家的经济社会发展实践而被普遍认同并风靡全球。严格意义上，“新公共管理”并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。事实上，“新公共管理”首先是作为一种运动，起源于英国撒切尔夫人的政府改革，后来又辐射到新西兰、澳大利亚和美国等国家，后经过学者们的进一步论证和丰富，才从理论高度被冠名为“新公共管理”［9］。依据奥斯本和盖布勒的研究观点，“新公共管理”包含有十大基本内容:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府:按效果而不是效率来拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府:有收益而不是浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革［10］。有学者研究指出，有选择地吸收和借鉴新公共管理理论，转变体育公共部门职能不断增强其服务功能，在城市范围内推行体育公共服务绩效评估，对完善体育公共服务体系，提高服务质量有着重要的现实意义［11］。现实中，由于我国城市社区内体育场(馆)设施紧缺及其有效利用率不高、体育活动内容单一与数量有限、体育活动组织体系陈旧和体育信息化服务滞后等现象客观存在。因此，以结果与绩效为导向，强调政府在公共事业建设与完善中的基本职能和重要角色，以公众满意度为最终落脚点，研究新公共服务管理理念对提升我国城市社区体育公共服务公众满意度的优势及作用，能有效地指导该服务提供主体根据公众需求不断改进其服务质量，最终为公众提供全面满意的城市社区体育公共服务。
2以顾客为导向的管理理念
新公共管理理念注重以顾客为导向，主张政府并不是高高在上的官僚组织或机构，而是具有高度责任心的“企业家”。公民是接受政府服务的“顾客”，政府要用“企业家”的精神进行与开展公共管理，且始终须把“顾客”放在第一位，全心全意为“顾客”服务，进而实现管理模式由“统治”逐渐转向“服务”。依据新公共管理理念，享有城市社区体育公共服务的公众原本就是政府的“顾客”。而依据企业顾客满意度理论，接受城市社区体育公共服务的公众是国家重要的纳税者，其在享受服务时是客观购买者，是城市社区体育公共服务名符其实的顾客。因此，与大部分顾客满意度和其他公共服务满意度一样，城市社区体育公共服务公众满意度是公众将其享有的全部体育产品(包括社区内的体育场馆设施、体育健身指导、体育活动组织、体育文化建设和体育运行管理等)的总体感知效果与其使用前的期望值比较之后产生的一种“差距感”。公众内心里的这种“差距感”是其接受和体验城市社区体育公共服务后所形成的一种特殊心理感受状态。此时，公众心目中的这种“差距感”被认为是一种总效应，其来源于公众对城市社区体育公共服务中各具体产品使用后所产生的分支“差距感”的有机集合。将“顾客—商品”和“公众—城市社区体育公共服务”这两对范畴进行有机联系和深刻理解之后不难发现，注重并灵活运用以顾客为导向的新公共管理理念，积极引导和吸纳广大公众参与城市社区体育公共服务;主动营造社会体育组织参与城市体育公共服务的良好环境，将一切城市社区体育公共产品的供给抛向全体公众，从公众是否满意视角检视我国城市社区体育公共服务发展水平;增加城市社区体育场(馆)设施建设与管理的资金投入，科学规划城市社区体育场(馆)设施的结构布局;建设城市社区体育场(馆)设施质量维护与安全管理的常效机制，提高城市社区体育公共服务的响应速度、响应效率和社会影响力;优化与提升城市社区体育公共服务的人员结构和业务素质，从而提升城市社区体育公共服务文化品质和服务质量，最终实现城市社区体育公共服务公众满意度的普遍提升。
3以市场为导向的管理理念
实践表明，除政府供给城市社区体育公共服务之外，我国社会组织或机构、企事业单位组织或机构等非政府部门以及市场组织或机构等在很大程度上也承担着大量体育公共服务供给的责任。如带有营利性质的体育健身娱乐中心、体育健身俱乐部、体育健身房和健身会所以及私人体育协会和体育会所等市场性城市社区体育公共服务提供主体。因此，市场参与并理性发挥作用，对提升城市社区体育公共服务公众满意度有着极为重要的影响作用。以市场为导向的新公共管理理念，主张充分利用市场机制，并认为市场和政府同样都具有有效的控制方法，市场能帮助政府实现社会稳定，且能为政府提供公共物品;其还承认政府和市场均存在某些缺陷，并试图通过引入市场运行机制对政府公共部门供给公共产品进行全方位改革。同理，以市场为导向，充分合理发挥市场的刺激与调节作用，不断丰富和增加城市社区体育公共服务的内容与数量，创新社区体育活动的组织形式，简化社区体育活动组织流程，打造特色社区体育活动项目，从而不断完善城市社区体育公共服务体系，提高社区体育公共服务管理水平，逐步实现政府帮助市场克服自身缺陷和市场弥补政府供给体育公共产品不足的双重目的，最终现实两者有效配置和相互促进的全新局面。发达国家体育公共服务社会化改革所取得的一系列成绩与经验，对我国体育公共服务社会化进程提供了有益的参考。改革实践中，需加大投入，注意市场的边缘与限度，拓宽社会融资渠道，丰富体育公共服务这一主体;加快发展并积极培育体育非营利组织，提升社会资本整合能力;重视并加强利益协调，及时发现并主动化解利益冲突，努力实现体育公共服务均等化发展;加快政府职能转型，推进体育公共服务社会化改革的制度建设，提升部门间的合作力;建立健全体育公共服务社会化改革的评估体系，加强体育资源整合［12］。因此，要将政府部门所承担的城市社区体育公共服务职能尽可能地转移给社会组织、企事业单位组织和市场组织，注重以市场为导向并主张充分利用市场化机制，以突出城市社区体育公共服务社会化改革的显性特征，打破政府一统天下的格局，简政放权，发展多元化的城市社区体育公共服务供给主体，保障城市社区体育公共服务资源由政府、企事业单位和市场等协同提供并共同支配与管理，形成各供给主体间良性竞争的局面，从而有效提高城市社区体育公共服务的供给效率，实现多方共赢，切实提升公众满意度。
4以绩效为导向的管理理念
以绩效为导向的新公共管理理念，主张公共服务供给绩效考评，强调公共产品供给以满足社会公共需求为目标;公共产品的生产不再是传统供给方式，而是积极引入市场机制，并将公共产品生产及供给的效率优势充分发挥出来，重视公共服务提供的成本收益分析;引进私营部门的管理技术与策略，使公共行政的效率得到提升。实践表明，传统的城市社区体育公共服务供给更为注重政府关于体育政治目标的实现和尽可能地兼顾体育资源的合理配置，而新公共管理理念在要求城市社区体育公共服务供给过程中，是以体育产品的生产效率、供给质量和公众满意度为评价指标。因此，满足公众体育需求、畅通体育产品的获取渠道、追求体育服务效率和以公众满意结果为本等服务思想，将成为我国城市社区体育公共服务绩效评价改革的前瞻理念。鉴于此，笔者认为，遵循以绩效为导向的新公共管理理念，将公众满意度纳入并作为我国城市社区体育公共服务绩效评价的一项重要指标，是我国乃至全球公共事业建设与发展不可回避的话题。实践中，政府应积极引导公众参与城市社区体育公共服务绩效评价管理过程，参与评价公众的数量、性别、年龄、文化水平、职业身份以及享有城市社区体育公共服务的程度等因素均需明确考虑和科学选择;同时，要坚持以公众为本位，建立城市社区体育公共服务绩效评价的信息化管理系统;运用信息化平台提高公众对城市社区体育公共服务的了解度，拓宽公众获取城市社区体育公共服务的途径，引导公众理性监督并及时反馈城市社区体育公共服务质量，促进城市社区体育公共服务发展的社会互动;定期形成并公布其绩效评价结果，提高绩效信息的透明度，激发公众参与热情，不断提高公众参与积极性，逐渐形成科学化与长效化的公众评价反馈机制。
5结语
新公共管理理念主张发挥市场机制的调节作用，构建服务型政府，用战略思维进行公共管理，创新管理方法以实现秩序和效率的双赢［13］。当前，城市社区体育公共服务的建设与完善已成为城市文化发展程度的重要指标，以新公共管理理念为导向，充分发挥其在国内外公共事业管理与改革中的优势，坚持公众实际体育需要是否得以真正满足以及公众客观满意度是否得以切实提升为准则，促进体育公共行政管理改革，提高城市社区体育公共服务的服务质量、服务效率和服务能力等综合提升，有效促进城市公众身心健康和城市文明良性发展，进而现实提升公众满意度和生活幸福感，这同样符合社会发展优先考虑人的生存与发展的科学理念。
作者：丁秀诗何潮刘彬华曾梦娟叶春晖姚绩伟单位：湖南科技大学体育学院湖南科技大学外国语学院
1公共服务能力的主要构成要素
公共管理人才较之一般的管理人员具有更高的公共服务能力要求，而掌握现代科学的基本理论和基本知识、熟练运用管理信息系统进行管理、熟悉相关的法律法规、方针政策这些能力属于公共管理人才应该具有的一般能力，而政治决策能力、政策科学能力、危机管理能力、综合协调能力则是构成公共服务能力的最重要的要素。政治决策能力是公共管理者应该具有的重要能力，是提升公共服务最为核心的要素。科学的决策，能够有效服务于社会；反之，一项错误的决策对公共事业来讲造成的影响和危害远比其他领域决策失败可能造成的损失大得多。公共服务能力就是公共服务主体意识到公共服务客体的需求并及时提供公共服务的一种能力。政治决策能力的强弱决定了公共服务主体是否能为社会公众提供优质的公共服务产品，对于整个公共生活过程当中能否真正承担公共服务事项具有决定性作用。政策科学能力是培养公务员与管理干部关注公共政策研究，深入了解和掌握公共政策过程与基本原理，了解政策制定、执行的常见问题，能科学地寻找政策存在问题的原因，并且使政策过程更加科学化和民主化。政策是公共管理人才工作中的主要议题，好的政策有助于社会发展。
危机管理能力是公共管理人才处理公共危机事件所应具有的一种能力。现代社会，挑战与机会并存，高速发展的社会也必然存在诸多的社会问题，问题与矛盾的积聚一定情况下使公共管理危机频发。因此，公共管理人才必须具有一定的危机管理能力，沉着应对危机，理智化解危机，这是保障公共服务质量的重要能力。综合协调能力是公共管理人才服务能力强弱的直观表现。作为公共管理人员，经常要面对处理政府部门、企业、以及事业单位和非营利部门之间相互关系的工作，面对的服务对象十分广泛，服务对象也较为复杂，要求具有极强的综合协调能力，才能更好地为社会提供服务。
2转变人才培养方式，促进公共服务能力提升
加强公共管理人才培养中的公共职业伦理教育，加强公共管理专业理论研究、改进公共管理人才教学方式方法，全面促进公共服务能力提升。
2.1强化公共管理伦理教育；树立正确的公共管理价值观公共管理活动需要协调好个人利于与组织利益、组织利益与社会利益的相互关系，公益思想、正义观念等公共伦理观念的培养尤为重要。以社会主义核心价值观为引导，突出公共管理中“公”的价值理念，公私分明、勤政为民等理念，强化以人为本的公共服务理念，是促进其公共服务能力有效发挥的保障。
2.2公共管理理论研究不断深入，促进公共服务能力提升公共管理是管理学与公共行政学、公共事业管理等多学科的交叉与融合，公共管理有别于企业管理，是专注于公共领域和以公益性为目的的管理，需要加强公共管理理论的发展，必须对公共管理理论与方法进行研究，科学的理论对管理发挥指引作用，公共服务能力也将随之提高。
2.3不断改进教学方式方法，促进公共服务能力提升公共管理人才具有分析和解决实际问题的能力，可以采取情景模拟、小组式教学方式促进公共管理人才公共服务能力的开发与提高。
作者：洪富艳单位：哈尔滨商业大学
一、关于“公共管理伦理学”活动之伦理性的勘定问题
公共管理活动何以能够成为应用伦理学的研究对象，从而称为“公共管理伦理学”呢？此追问构成了“公共管理伦理学”研究的前提性问题，可视为前提性批判。只有具有伦理性的事实才可以成为伦理学的研究对象，可称为道德事实。对道德事实的勘定，须坚持两个标准，有利益相关者存在，有可以归责的主体：一是后果主义的，一是动机主义的。依照这两个标准，公共管理活动乃是可以归责和追责的行为。动机主义与后果主义直接相关于伦理学的两个基本范畴：正当与善。尽管伦理学上有所谓善优先还是正当优先的争论，但在公共管理活动中，毫无疑问，正当具有优先性。后果主义———以功利主义为代表———主张，判断一个行为是否正当视其能否产生好的效果而定。人们可以赞美一种优良的道德品质，或指称一个行为是正当的，但必须依照两个标准进行甄别：令他人和自己愉快的品质；令自己和他人生活得以改善的行为。而动机主义———以康德的义务论为代表———则主张，人们固然可以根据效用原则去评判一个品质和行为，但对伦理学来说，寻找可普遍化的道德法则才是最要紧的，它们才是伦理学的核心问题。而能够成为道德法则的一定是形式主义的道德律令：当且仅当，只有依照道德法则行事才是道德的。而以效用作根据与标准则必然陷入道德判断上的相对主义，最终会滑向机会主义。功利主义所表达的只是人们相似甚或相同的功利观，但却不是伦理学上的道德观。在义务论的伦理学看来，一个值得赞美的品质、一个能产生效用的行为最为首要的并不在于它的实际功效，而在于它们符合先天道德法则，是恪尽职守的行为，是行动者意愿它成为普遍规律的行为。“定言命令只有一条，这就是：要只按照你同时认为也能成为普遍规律的准则去行动。”“责任的普遍命令也可以说成这样：你的行动，应该把行为准则通过你的意志变为普遍的自然规律。”这是绝对命令的两种不同陈述：前者着眼于意愿即意志，后者着眼于行动即效果。因此，关于善与正当何者优先的讨论在伦理学的学科视野内是没有意义的，因为伦理学的核心问题是先天法则、善良意志和实践理性之内在的有机关系问题：是什么力量能够保证行动者经常地甚至必然地做他应当做的事情。正当性涉及关乎行动者的意愿的事情。行动的性质，即相关于他者和自己而言的正当性，在行动者那里是自明的，即是说，行动者在认知上已明“当止之处”，凭借善良意志和实践理性，行动者确实做到了行动上的“当止之处”。政治精英行政人员须是一个行动的决定者，以使他的行为具有正当性，同时还是一个“有理性且无偏见的观察者”，即有良知的旁观者。作为行动者，其责任在于使其行为正当，作为旁观者，其责任在于使其评价正确。依照动机主义和后果主义两个标准，公共管理活动具有典型的伦理性质，作为国家管理的政治行为，其行为涉及公民的根本利益和基本权利；作为公共管理，行使行政职权的行为涉及行政相对人的具体利益和机会。拥有且支配政治权力的政治精英和拥有且行使行政职权的管理人员具有决定其行为并作出正确判断的人或人群，因此，担负完全的法律和道德责任乃是政治权力和行政职权所内在要求于他们的事情。
二、“公共管理伦理学”的普遍性、特殊性和个别性问题
严格说来，在现代社会被建构起来之前，并不存在“公共管理伦理学”这一称谓、这一学科。但这绝不意味着古代和近代的思想家们没有研究政治、国家和社会管理问题，相反，他们为后人们留下了深沉的思考、经典的文本、深邃的思想，只是它们通常是以政治学、政治哲学的面貌出现的。亚里士多德的《政治学》、《尼各马可伦理学》、《大伦理学》；柏拉图的《理想国》；托马斯•阿奎那的《神学大全》；洛克的《政府论》、霍布斯的《利维坦》；卢梭的《社会契约论》、《论人类不平等的起源与基础》；康德的《道德形而上学原理》、《实践理性批判》；黑格尔的《法哲学原理》；罗尔斯的《正义论》；诺奇克的《无政府、国家乌托邦》，等等。总括地说，这些学术和思想尽管不构成今天的“公共管理伦理学”，但却构成政治权力与国家管理的形而上学沉思。我们的立场是，只要有人类存在，只要人们意愿生活下去并意欲过一种整体上的好生活，对良序社会和善的生活的追寻、追求就不会停止、终止，继而对权力、政治、政治制度、政治体制之正当性基础的追问就不会停止，它们构成了“公共管理伦理学”的普遍性问题：寻找并建构国家或政治管理的伦理基础，达成可普遍化的伦理法则，永远是人类孜孜以求的事情。谓可普遍化的伦理法则乃就人类最基本的价值诉求而言，而在探索和实现伦理法则的具体道路上，则是有明显分别的。这种分别既表现为时间上的时代性，又表现为空间上的地域性或民族性。15世纪末肇始、18世纪下半叶基本成型的现代社会，形成了特定类型的政治权力、行政职权的分解、分割及具体的运行方式。近百年来，不同国家、不同民族或主动或被动地加入到了由资本的运行逻辑所推动的现代化运动之中，即工业社会、市场社会、现代性的建构之中，形成了具有鲜明现代性特色的公共管理模式，达成了可公度、可分享、须共同遵守的价值共识，即康德所言的作为先天法则的道德绝对命令。转型中国正处于这种模型和共识的建构之中，这些问题可称为特殊性问题，在此种意义下，就必须研究先发国家在建构和践行在国家、政治和社会管理于理论和实践上的得与失。但必须指出，公共管理活动及其伦理基础本质上是一种复杂的心智活动，绝不是像物那样可以直接移植或嫁接，必须研究本民族的生存环境、传统文化、心智结构及其运行方式，它构成了“公共管理伦理学”研究的个别问题。只有进行共同的生产、交往和生活，才会形成相似甚或相同的心智结构、思维方式和行为规律。中国人在其千百年来的生产、交往和生活实践中，形成了属于其自身的国家、政治、权力、官吏观念，而这些观念一经形成便又转身嵌入到了人们的心灵深处，称为一种非反思、非批判的、先天的精神力量，按照属于其自身的逻辑贯彻下去，支配着当下以至以后的人们的思与行。“公共管理伦理学”固然要研究普遍性、特殊性问题，更要研究中国文化语境下的权力法则及其运行方式。在现代性语境下，转型中国的国家、政治和社会管理，会以个别性的方式提供普遍性的价值，这就是中国发展的世界意义。
三、在“教材”与“专著”之间
专业教育或学科教育是现代教育的一种制度安排或体制设计，这种安排或设计适合于官办学校的所有领域，从幼儿园至博士培养无不如此。除了教师这个最为重要的因素之外，专业教育的另外两个关键要素是课程设置和教材编制。教师在施教实践中允许有个性、观点，但不得以随意改动课程和篡改教材为代价，于是，课程设置和教材编制就具有了举足轻重的作用。而在课程与教材之间，课程又是基础，没有课程，教材也就不能立足；然而，若没有好的教材，课程也无从实现。于是，是否能够编制出高质量的教材无疑成了决定专业教育好坏的瓶颈。无论是西方近代以来由学科分类和专业教育所推动的教材建设运动，还是后发国家在借鉴与创新的道路上所追求的专业教育，教材建设似乎都被认为是至关重要的事情。编制一部高质量的教材需满足三个严格条件：思想、知识、逻辑。关于教材是否应该有思想的争论是一个无需讨论的问题，这是一个自明的事情，没有思想的教材是没有灵魂的，没有其自身一以贯之的客观逻辑，问题的实质不是是否该有思想，而是如何呈现思想的问题。关于思想的本质与特点，借用黑格尔在《小逻辑》中的有关论述可表述如下：黑格尔说，考察思维的本性，考察思维与思想的关系构成了近代哲学的主要兴趣。依照“普遍性”的要求，思想有四个特点：（1）能动的普遍性。思维是人之精神的诸种活动或能力之一，与感觉、直觉、想象、欲望、意志等并列杂陈。不过，作为思维活动的产物，思维的形式或思想的规定性一般是普遍的抽象的东西。而思维之能够如此，全是得益于思维的能动性，“思维作为能动性，因而便可称为能动的普遍。而且既然思维活动的产物是有普遍性的，则思想便可称为自身实现的普遍体。就思维被认作主体而言，便是能思者，存在着的能思的主体的简称就叫做我。”人只有作为能动的普遍体并借助这种它呈现普遍性的东西，才能产生思想。“就人是有思想的来说，他是一个有普遍性者，但只有当他意识到他自身的普遍性时，他才是有思想的……只有人才具有双重的性能，是一个能意识到普遍性的普遍者。”人能够作为普遍者才能够将普遍的东西呈现于意识中来，而作为呈现普遍性之形式的思想也就必然与普遍性相连。“思想和普遍东西的性质，思想是思想的自身又是思想的对方，思想统摄其对方，绝不让对方逃出其范围。”（2）作为思想的产物，普遍的东西（共相）是事物的实质、本质、核心和真理。然而，事物的真相如何得来呢？一切对象、性质、事变的真实性，内在性，本质及一切事物所依据的实质，都不是直接地呈现在意识面前，也不是随对象的最初外貌或偶然发生的印象所提供给意识的那个样子，反之，要获得对象的真实性质，我们必须对它进行反思，惟有通过反思才能达到这种知识。Nachdenken乃是后思，反复思索，作反省回溯思维之意。经过反思，事物的系统、普遍性和真实性才呈现于意识之中，并作为表象存诸下来。反思并非为哲学所特有，也为人们的日常生活所享用。在日常生活中我们总是有各种各样的目的，于是我们便反复思索达到这个目的的种种方法。在这里，目的就是普遍，或指导原则。按照目的我们便决定和选择达到这目的的手段或工具。在道德生活中，反思也是起作用的。人们借助反思的能力回忆正义观念或义务观念，亦即回忆我们须要当作固定的规则去遵循以指导我们在当前特殊情形下的行为的普遍。这个普遍规定必须包含在我们特殊行为里，而且是通过特殊行为可以认识的。然而作为哲学形态的反思和作为日常生活的反思，不但在其普遍性程度上有着明显的区别，在目的上更是不可混同。在生活的意义上，人们进行反思，通常是为着某个目的服务的，有着个人的功利性的打算，每个人既无能力也无兴趣去发现作为生活世界之总体性、根本性、基础性和全局性的目的、正义之原始发生的根由与过程，这是哲学的任务，哲学借助于反思所要把握的是那个“固定的、长住的、自身规定的、统摄特殊的普遍原则。这种普遍原则就是事物的本质和真理。”而作为普遍原则的也绝不仅仅是那个沿着自己的轨迹前行的自然规律，尚有人的目的和目标在里面，换言之，哲学借助反思所把握的不仅仅是事实的逻辑，还有价值逻辑。（3）“经过反思，最初在感觉、直观、表象中的内容，必有所改变，因此只有通过以反思为中介的改变，对象的真实性才可呈现于意识面前。”思想起于感性的具体和终止于抽象的具体，抽象的具体不再拘泥于对个别事物的感受，而是把握到了既包含又超越于个别的总体。“具体总体作为思想总体、作为思想具体，事实上是思维的、理解的产物；但是，决不是处于直观和表象之外或驾于其上而思维着的、自我产生着的概念的产物，而是把直观和表象加工成概念这一过程的产物。整体，当它在头脑中作为思想整体而存在时，是思维着的头脑的产物，这个头脑是用它所专有的方式掌握世界，而这种方式是不同于对世界的艺术的、宗教的、实践精神的掌握的。”具有反思性的思维的使命即在于揭示出对象的真理。哲学的任务只在于使人类自古以来所相信于思维的性质，能得到明显的自觉而已。（4）思想的真理是自由。我们可以不完全同意黑格尔这样一种观点：“反思既能揭示出事物的真实本性，而这种思维同样也是我的活动，如是则事物的真实本性也同样是我的精神的产物，就我作为能思的主体，就我作为我的简单的普遍性而言的产物，也可以说是完全自己存在着的我的或我的自由的产物。”但思想的自由的本性并未被取消，只要是思想者摆脱了私有的、特殊状态或行动，进言之，摆脱了一切特殊性、任何特质、情况等等抽象的自我意识，摆脱了一切特殊的意见和揣测，而让事物的实质当权，那它就一定是思想，因为只有思维深入于事物的实质，方能算得真思想。指出思想的四个特点，主旨在于，关于公共管理活动之伦理性与伦理基础问题的研究，一切出于私有的特殊状态，基于意见和揣测之上的看法，都算不上是思想。只有揭示出公共管理活动的根本性、基础性、总体性和全局性问题，才有可能接近公共管理活动的真理。公共管理活动的真理就是“是其所是”的东西。然而“是其所是”的东西还是事物自身的东西，当它依然“是其所是”的样子，它就不是思想，更不是真理，只有被把握在思想中的“是其所是”才是真理。于是，无论是被把握还是被呈现，都需要知性，知性的使命是把真理变成可言说、可传递的知识。于是事物的逻辑是：“是其所是”—思想—真理—知识。康德说“：视其为真是我们知性中的一桩事情，它可以建立在客观的根据上，但也要求在此作判断的人内心中有主观原因。如果这件事对每个人，只要他具有理性，都是有效的，那么它的根据就是客观上充分的，而这时视其为真就叫做确信。如果它只是在主观的特殊形状中有其根据，那么它就称之为置信。”视其为真，或者判断的主观有效性，在与确信（它同时又是客观上有效的）的关系中有如下三种情况：意见、信念和知识。意见是一种意识到在主观上同时又在客观上都不充分的视其为真；如果主观上有充分根据而在客观上不充分的视其为真则称为信念；主客观上都有充分根据的视其为真就叫做知识。当把知识以一种系统的、具有因果性的方式呈现出来，试图告知他者时，就叫做逻辑。逻辑的内容形态是事物“是其所是”东西的内在一致性；逻辑的外部形式则是事物“是其所是”的东西通过知识表达其自身的外部结构。依照上述标准“，公共管理伦理学”就不能停留在意见和信念上，而必须提升到知识即真理的高度上。而要达至真理“，公共管理伦理学”就必须发现公共管理活动“是其所是”的东西，对公共管理活动“是其所是”的东西的追问与追寻，必然涉及“是”的逻辑与“应当”的逻辑两个方面。“是”的逻辑表达的是客观上充分的根据；“应当”的逻辑见出的是主观上充分的根据。然而，要把这两个逻辑及其间性整全地呈现出来，用教材的形式来实现似有极大困难，尽管教材满足了“客观因果性陈述”和“意义妥当性陈述”这两个要求，但它由于过分强调知识的外部结构，还要顾及受众的接受性，不得降低思想的高度、牺牲问题的深度，而以常识的形式呈现，于是便大大降低了它的探究性、研究性、自主性，当形式大于内容的时候，教材就变成了意见、信念的“庞大堆积”，淹没了学术价值，丢失了思想价值。以此观之，无论从“公共管理伦理学”的学科性质还是从接受学科教育的受教育者的层次看，“公共管理伦理学”似乎应该淡化而不是强化“教材”属性，相反，它更适合专题研究或专题著作的形式，这与言说者的主观偏好并无多大关系，而与“是其所是”的东西有必然联系，那么，以专题研究或专门著作形式呈现“是其所是”该是怎样的形态？
四、从“系统论奠基”到“生成论奠基”
这两种奠基方式都是一种致思范式。“系统论奠基”旨在发掘、发见致使众多事物得以发生和持续的原初性力量，它是“始基”，是“本体”、“始基”为“一”，事物为“多”。“昔之得一者，天得一以清，地得一以宁，神得一以灵，谷得一以盈，万物得一以生，侯王得一以为天下正。”（《老子》，第三十九章）自然—大道—一，乃贯通之称谓，“得一者”谓合于大道，合于大道者必顺其自然，而“自然”便是“是其所是”的东西。“道”，亘通古今，广化一切，故曰“一”。道，虚静无为，无私无欲，故曰“一”。王弼注云：“一者，数之始也，物之极也。”但“一”并非恒守其身、隐而不显，相反，“一”必然也必须外化于外，广化一切，故才有诸多“得一”者之现象。天若能遵守大道、顺其自然，便能朗朗乾乾、清清明明；地若能遵守大道、顺其自然，便能稳定安宁、厚德载物；若天地祖先之神守大道、顺自然，便会显现神灵而造福于广民；山涧溪谷守大道顺自然，就能丰盈充沛而永不枯竭；诸侯之君守大道顺自然，就能成为天下之君、正义之师。用系统论奠基这种致思方式研究公共管理中“是其所是”的东西，意在找寻到那个“一”，亦即致使正义原则得以实现原初性力量，要而言之，就是政治精英的智力与智慧。智力解决的是能够“执政为民”的问题，而智慧解决的责任愿意“执政为民”的问题。其中意愿又是最根本的，如若没有“执政为民”的意愿，智力也是无用的。“生成论奠基”是“系统论奠基”之展开或扩展形式。“一”“、本体”“、始基”、“自然”“、道”，只有展开其自身、外化其自身为他物，才能通过他物映现、显现和实现其自身。而道是如何发生并展开其自身的呢？不可言说、不可视见的道才是贯通古今的恒久之道。虽然恒久之道不可言说，无法命名，只有恒无欲者方可观其妙，恒有欲者只能观其徼、望其象，但形上之道必须外化，成为形而下之道。虽然理相同，但事不同，故有各个领域之具体的道。从政之道，其道为正义；经商之道，其道为诚信；交友之道，其道为友爱；教学之道，其道为真诚。公共管理伦理学所追寻的乃是从政之道，即正义原则。正义构成了公共管理活动“是其所是”的东西，而“系统论奠基”和“生成论奠基”作为两种内在关联的致思范式，同样适用于追问公共管理活动那个“是其所是”的东西的研究工作。然而基于把握公共管理活动那个“是其所是”的东西之上追寻它的伦理性和伦理基础的工作，却是复杂而艰苦的。公共管理中的原初性力量乃是政治精英的观念和意愿，然而这种观念和意愿如何实现其自身呢？所谓意愿乃指坚定的信念（价值观）和强烈的心理倾向，老子在《道德经》最后一章指出：“信言不美，美言不信。知者不博，博者不知。善者不多，多者不善。圣人不积，既以为人己愈有，既以与人己愈多。故天之道，利而不害；圣人之道，为而不争”。持守大道而无欲无为的人从不夸矜自大，炫耀自我；而炫耀矜夸的人也决不会无私无欲，虚静无为。明道之君从不贪求功绩与积蓄货财，拿这些货财馈赠帮助别人后，自己反而拥有更多的恩德；拿这些功劳给予他人之后，自己反而得到更大的成就。因此说，上天所遵循的原则，是惠及万物而无所妨害；明道之君所遵循的原则，是施予他人而无欲不争。但若使“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性展开其自身继而实际地惠及民众，主观的意愿和心理倾向就必须消灭自己的直观性、直接性于客观性之中，这个客观性就是作为观念之外化或对象化的制度与体制。在一个反复交往的人群中，人们出于合作和竞争的需要制定了供人人遵守的游戏规则，这些规则要么是用于分配公共物品的，要么是规约人们观念与行动的；而体制则是在制度指导下所完成的具体设置，包括权力分割、职责范围、奖惩机制、人才配置，等等。好的制度不一定导致好的体制，因为制度安排可以最大限度地向公众开放，公民参与、专家讨论。制度仅仅是一组观念、一套价值观，具有相当程度的主观性、理想性、空想性，因为具体的难题、困境尚未进入它的领域。抽象性和普遍性是以悬置、隐藏、无视具体为代价的，由制度向体制的过渡是极为复杂的事情，其一，这种过渡即体制设置只是政治权力和行政职权拥有者单独完成的，无需向公众开放，无需征得公众的同意，极端地说，少数权力拥有者也不愿意将体制设置的具体细节、程序安排告知公众，其二，体制设置并不是精英、思想家、民众共同讨论、议论、争论的结果，而是不同利益集团相互博弈的结果。因此，公共权力的滥用通常是以体制作基础的，即便出现了体制内腐败，违背了正当性或合理性原则，却因为它是合乎体制的，因而获得了合法性。在社会转型期，以合法的形式实施不合理的公共管理和行政管理乃是突出的现象；其三，由于体制一经被建制出来，就会在相当一个时期内运转起来、保持不变，由于它是非反思的、不可质疑的，因而通常不溯及以往。事实上，转型社会的腐败现象多半先发生于体制以内，这是一种非主体化的、无人名式的腐败，是无法追责和归责的。通过体制获益的既得利益集团又转过身来，再次借助体制将获益变成合法式的资源收入。其四，在体制设置的意义上，我们几乎没有一个对体制的合法性、合理性和有效性进行监督、评估、质疑、反思的官方和民间机构，人们总是容忍、无视一个体制在一个相当长的时期内任其运转，尽显其极度不合理的一面。然而，人们并不是在一个相当糟糕的体制充分暴露其糟糕的时候，寻找好的体制进化它、完善它，而是通过另一个权力集团的崛起，从根本上颠覆原有的体制，于是，权力集团之间、体制之间不是进化论式的螺旋式上升，而是革命式的替代、中断，不是扬弃原有的体制，而是用同样的具有明显瑕疵的体制替代它，从而开始新的一轮的体制运转，东山再起、另起炉灶是一个社会不能良序运转的突出表现。最后，在治理和管理的具体行为上，原初的“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性可能会由于激烈的权力之争和利益纷争而所剩无几，甚至荡然无存。以此观之，由普遍的制度到特殊的体制，再到个别的行为，其间有若干不可掌控的因素，除去那些起初就想以权谋私的官员之外，绝大多数人是没有此念的，然而，不合理的体制却使体制以内的很多官吏久而久之具有了贪的行为，体制具有不可抗拒的力量。从系统论奠基到生成论奠基，原初性的力量可以朝着良序轨道运转，也可以走向罪恶，表面来看是体制，实质还是人的问题。
五、“公共管理伦理学”的基础问题、根本问题和核心问题
诚如以上所言，名称、致思范式、问题域固然重要，但对于“公共管理伦理学”而言，它们只是前提性的，对这些问题的讨论只是预备性的，重要的是如何厘定“公共管理伦理学”的基础、根本和核心问题。总括地说，公共管理活动是基础性问题，权力的分割及其正当运用是根本性问题，转型中国的公共管理的正义与效率是核心问题。在现代语境下，就人所从事的活动及其构成的领域看，主要有私人生活、公共生活、职业活动、政治活动，与此相对应，在管理的意义上，也划分为家庭管理、社会管理、企业管理和国家管理。尽管任意一种管理活动都有伦理基础，也需要伦理基础，但政治管理或国家管理的伦理基础是独特的，因为政治权力和行政职权涉及到每个公民的根本利益和基本权利，因此，其正当性基础尤显重要。而要把握公共管理的本质及其运行逻辑的复杂性，就必须研究政治与行政的运行规律。国家是一个庞大而复杂的权力机器，是一个永远不能被人们完全理解和驾驭的“利维坦”，其所产生的利益效应和精神后果都是普遍的、持续的。因此，能否提供最大化的公共价值就成为了最根本的政治观和国家观，为着这一目的，权力的合理分割和职权的正当使用就又成为了决定性环节。通常条件下，决定政治权力和行政职权运行方式的一定不是普通的公民，尽管公民高度关注和积极参与着权力的运行，而是政治精英和公务员队伍。然而，若要通过科学而合理的政策设计和制度安排，以使国家及其各个职能部门为每个公民提供最大化的公共价值系统，政治精英和公务员就必须具备智慧和德性两种品质，政治智慧是人类最大的智慧。在比较的意义上，拥有政治权力和行政职权的集团所拥有的德性总量可能最少，以至于有人说，政治与道德无涉，甚至极端地说，权力集团是最无德性的人群，然而权力和职权却拥有最大的伦理性。如若人类找到了国家治理和社会管理的良序范式，那也只能得益于人类所拥有的政治智慧，而不是某个人。权力集团可以自觉运用人类的政治智慧治理国家，那乃是人类之幸事；若真心倾听民意、公意，在公民共同意愿的批判、监督、要求下治理国家、管理社会，那也是次好的事情。“公共管理伦理学”就是要研究，在自律与他律都具备、缺少其中一个的条件下，精英集团和公务员队伍在拥有、分割和行使政治和行政权力的过程中，“能做什么”和“应当做什么”这两种逻辑间的关系，以及这种关系的实践形态；讨论在“固化状态”下两种逻辑间的机制；更要研究在“分化”“、固化”、“去固化”语境下两种逻辑间的机制。当我们把“能够”与“应当”这两种逻辑及其相互关联，运用于转型中国之“政治”与“行政”现象的研究，我们发现，其复杂性和困难性程度似乎超出了我们的认知能力。这种困难既表现为我们对行动者的灵魂、心灵结构及其展开方式问题的研究还是相当初步的；对心灵之序与世界之序之间的对应关系的研究也还是粗浅的；更重要的是，对中国传统社会的社会构造方式以及由此造成的德性结构、这种社会和德性结构在现代社会中的持续作用的研究几乎是空白，如大规模的腐败现象究竟是因何造成的，人们知之甚少、思考更少。这些问题看似是一个实践问题，实质却是一个艰深的理论问题。
六、灵魂、心灵及其展开方式
对人格或灵魂的结构性解释可有三种模型。（1）平面三元素说。任何人的灵魂都一样，由理智、情感和欲望三个元素构成。人的认知、情感和行为方式的差异，均奠基于三个元素在组合方式上的差异。理智—情感—欲望；情感—欲望—理智；欲望—情感—理智。一个人在不同的语境下，其灵魂三元素间的组合方式会有区别，但总有代表其气质类型的基本模型。在涉及正确认知和正当行为时，一个健康人格应该是理智—情感—欲望。（2）立体四要素说。人格由信、知、情、意四个要素组合而成。支撑一个人生活下去的精神力量乃是人的信仰和信念。信仰或信念，是人们对自己设定的价值目标的确信不已，以及孜孜以求的过程。它起于当下却指向未来，它超越了当下的有限性，而达于终极的无限性。尽管永远没有终极，也没有无限性，只因永远走在接近无限、走向终极的路上，信仰、信念才是其自身。知，可以理解为作为观念性活动的知，也可规定为作为实践智慧的智。知其然不知其所以然谓之知，这便是一知半解；知其然更知其所以然谓之智，此谓一智全解。但知确乎是智的前提。格物致知，向外求索，推究事物之理，以求天道与人道；向内追问，格心中之私欲，以求意诚心正。明了当止之处，方能有知，做到当止之处，方能有智。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。知与观同源，观道之妙，知道之徼。道之为体，不可识见，唯能观其妙；道之为象，可观其形，方能识其徼。情，乃指情绪与情感。因人或物引发的于己有价值或无价值的内心体验。偶然的、短暂的内心体验谓之情绪；在长期的、学习、工作、生活中生成的内心体验谓之情感，深沉、稳定、类型化是情感的主要特征。而就内心体验的内容说，则有平淡、无奇、无所谓，快乐、幸福，焦虑、痛苦、不幸三个层次。当一个人在较长时间内、较广的领域中处于体验的某个状态中，就会形成类型化或模型化的体验，称之为“心态”。“心态”既是一个事实，又是一种倾向。作为事实就是或幸福、或痛苦的体验状态；作为一种倾向就是看待和对待的事物的方向与方式。这种倾向会产生两种效应：空间上的扩展效应，时间上的延续效应。心态一经生成便直接决定着人的价值观和行为方式。意，指动机和意志力而言。康德说，在世界之中甚至在世界之外，善良意志是最具有价值的，具有自足性，本身就值得追求。作为意志力，意指的是一个人所具有的克服各种困难、抵御各种诱惑以贯彻自己的意志所需要的心理能量。在人格的信、知、情、意的四个要素中，信与知的作用乃是首要的，它们直接决定着情与意。（3）能力或机能论。“所有的心灵能力或机能可以归结为不能再从一个共同根据推导出来的机能：认识能力、愉快与不愉快的情感和欲求能力。”三种能力的分别与联系可从下表看出：关于三种能力之间的分别与逻辑关系，康德在“知性和理性的各种立法通过判断力而联结”标题下作了较为详尽的论述。知性以把特殊统摄在普遍性之下为目的；理性以为特殊找寻普遍根据为己任；判断力则致力于完成一个从纯粹认识能力即从自然概念的领地向自由概念的领地的过渡，一如它在逻辑的运用中使知性向理性的过渡成为可能一样。若用心体会，缜密研究，以上关于人格的三种模型是密切关联的，甚至是相同的。不论是三要素说、四要素说，还是三能力论，均在试图指出健康人格意味着什么。作为一种“理想模型”，任何一种模型都具有一定的解释力。依照健全人格的最高原则，所谓健全乃指各要素或能力间的有机关联和相互配合而言，即和谐。在人与自然、人与人、人与自己相和谐的状态下，人的灵魂、心灵是有序的，人格也是健全的。不同时代的人们，在灵魂结构和人格构成上，约是相似甚至是相同的，然而在不同的社会历史语境下，人的心灵之序怎又会如此不同呢？人们构造了怎样的以及怎样构造生产方式、交往方式和生活方式，人也就构造了怎样的心灵结构及其运行方式。当人们把权力、金钱、生殖置于社会运转的轴心的时候，同时也就把权力欲、金钱欲、生殖欲置于价值序列的中心了。全部社会价值似乎都可以还原为或兑现为物质价值或使用价值。社会结构原本是由人的心智力量、根据自己的理想而创制出来的思维空间和活动空间，然而社会结构一经被创制出来就即刻成为一种看似有理性的结构了，成为一种不再顺从人的意志的客观力量，反过来制约人的思维和行动。人怎样地构造社会，社会就会怎样地把它的客观力量全面地、可持续地嵌入到人的心灵结构中，或改变原有的模型，或演化出新的模型。转型中国的公共管理是否、能否构建实现良序目标的管理模式，固然决定于政治精英，但经济精英、科技精英和社会精英也同样肩负着社会责任，只有动员全社会的力量，才能实现从转型中国—发展中国—和谐中国的飞跃，而所有这些均奠基于人的健全、健康人格之上。
七、从转型中国到和谐中国：“公共管理伦理学”的理论旨归与学术使命
知人者智，自知者明。只有自知之明者方有进步可言。只有政治精英和国民们真正知晓了传统文化的劣根性，并从根本上加以修正和完善，才能最后解决属于自己的问题。由此决定“，公共管理伦理学”作为一门学科、一种学说，就必须有通过辩护与批判，以追求政坛伦理学之合法性的愿望；有通过传播与教化，以追求讲坛伦理学之合理性的品格；有通过批判与预设，以追求论坛伦理学之真理性的精神。总之，辩护、批判与预设是“公共管理伦理学”的学科品格。
1.普遍主义与特殊主义在以家庭、家族和村社为主要交往空间的熟人社会里，因为朝夕相处、公共生活，形成了具有高度普遍化的、具有强大约束力的规范体系。千百年来，这些规范不但家喻户晓、人人明白，且代代相传，不曾改变，因为人们的生活空间和生活样式不曾改变。毫无疑问，尽管不同领域有不同的规范，但这些规范对处在各自不同活动领域的人们来说，则是普遍有效的。更为要紧的是，以家庭、家族、村社为主要交往形式的熟人空间，严格说来，尚不是真正意义上的社会，只是一个由自然条件规定了的自然生活共同体。由于每家每户都有或多或少的土地赖以为生，因此家家户户之间、村村社社之间并不存在竞争关系，家户、村社之间的自然排列，既构成了交往的空间划分，也构成私人家业的道德边界。只有在这个非竞争的、以纯然自然系统而结合着的共同体中，为人子，止于孝；为人父，止于慈；与国人交，止于信，才可以成为普遍的道德律令；孔子所言的“己欲立而立人，己欲达而达人；己所不欲，勿施于人”也才可以成为可普遍化的道德法则。然而在这样一个实行着普遍主义法则的熟人生活共同体中，要想取得一种优势地位，如家长、族长、村官，就非得走特殊主义道路不可，这在伦理学的意义上可称为差别原则。取得优势地位的方式可有显规则和潜规则两种方式，一般条件下，德才兼备者会以令人信服的方式即公开的方式获得他者的爱戴和举荐，其根本原因在于，爱戴和举荐者坚信，德才兼备者定会知人善任，利人利他。不排除长期受到爱戴和举荐的人，一当拥有优势地位便变心变节，毫不利人、专门利己，但绝大多数德才兼备者是能够抵御各种诱惑，勤俭奉公的。反之，个别并无鲜明德才且想获得优势地位者，在熟人社会之普遍主义法则规约下，如若达此心愿，就必走特殊主义道路不可，通过破坏显规则的形式完成私欲。在传统社会，这种潜规则道路，无论在与政治无涉的私人生活空间，还是在充满政治斗争的官场都有着“发达”的形态。“潜规则道路”是中国传统文化中最为鲜明的劣根性，其最大危害在于，使人们潜移默化地受其影响，使先天植根于心灵深处的良知、正义、友爱、勇敢、真理等人类最重要的的情感和信念连根拔起，无生长和成长的土壤，它使在人们之间建立起来的普遍主义法则仅仅被压缩到家庭、家族和村社这个小小的的生活空间。熟人生活空间的潜规则行为会受到普遍的质疑和谴责，这种质疑和谴责是有效的，因为这是一个朝夕相处因而也是一个时时、处处受到监督的领域。然而在一个政治权力和行政职权支配的权力领域，潜规则变成了公开的游戏规则，即显规则。因为这个领域远离了家庭、家族和村社，因而也就逃避了熟人的监督和惩罚。在这个被权力欲决定的领域，耻感丢失了，正义感失效了，近墨者黑的景象已成常态。在潜规则支配下，一种特殊主义（规则）、个别主义（道路）和个人主义（目的）的运行逻辑开始横行于世。由于权力场远离人们的视线，民众监督的力度几乎为零。
2.在公与私之间：从私人性到公共性在长达两千多年的封建社会，人们形成了根深蒂固的私有观念。其社会原因在于家国同构的社会结构，国是家的放大形式，国是家庭或家族的权力形态。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。私的主体可以是个人、家庭、家族，也可以是熟人。严重地说，在传统文化中本质上是没有公的概念、公共理念的。事实上，任意一个人都有私的倾向，但在没有政治权力和行政职权的平民那里，私的后果是微乎其微的；而在借助政治权力和行政职权的人群中，其私的观念被权力的支配性力量神圣激发起来。除去能力上的因素，迫切获得权力的人在支配性意志上，自然要比一般人强烈得多。在一个长期由差序格局支配的国度里，实难培养出公共理性和公共价值来。若不能从灵魂深处完成从私到公的过渡，特殊主义、个别主义和个人主义的运行逻辑就不可能终止。
3.熟人思维与信用缺陷在传统社会，信用体系不具有普遍性，道理很简单，在熟人社会之外，几乎没有任何交往空间。因此信用体系也主要限于熟人社会。于是在权力领域，一种已成惯性的熟人思维决定着人们的判断和抉择，权力人群更相信熟人而不相信普遍化的法则、规则。如果一个民族缺少一个高于所有人之上的法则体系，那么每个人的思考与行动通常是不可预期的，因为他们心目中是没有法度的。由于长期以来，中国人在做事与做人之间没有分别，难以形成普遍性概念，更没有公共性理念，因人而异、因事而异，因之，在中国传统伦理文化中绝不可能出现康德意义上的先天法则和绝对命令。由于只有特殊主义思维、个别主义策略、个人主义目的，就必然培养起用于处理各种特殊事情的实用理性，而不能培养起实践理性，实用主义与特殊、个别和个人主义有着内在的必然性。在这个意义上，中国的道家文化具有鲜明的两面性，它所讨论的不是如何平抑各种关系，公平分配各种资源，而是让每个人没有获得资源的欲望。于是，政治精英必须要学习水的品质，而水的品质恰是刚柔相济、无形与有形，变与不变，把水的品质运用于管理中，既可以是实践智慧，也可以是实用智慧。
4.从观察者到行动者：德性的有与无地位的改变会从根本上改变着人们的看待方式和对待方式，这种改变充分地表现在观察者与行动之间的内在冲突中。作为一个普通人，当他没有政治权力和行政职权的时候，他是一个观察者，且有可能是一个“有理性且无偏见的观察者”，其所坚持的评价标准是普遍法则，如正义原则、平等原则、人道原则等等；作为评价者他是有德性的，然而这只是评价者在评价的意义上所拥有的，这绝不意味着他真的拥有，他只是运用了道德标准而已，因为道德评价是向他者的知行而言的事情。一个人处在弱势地位时所使用的道德标准，依然成为他处在强势地位所使用的标准，那才真正说明他是有德性的。因为行动者的德性才是真实的品质和能力。然而，在实际生活中，有如此之多的人却没有随着地位的变化而实现由观察者的德性向行动者的德性的提升。由此看来，在中国传统的伦理文化资源中，美德伦理学只限于学术资源，而不是实际的德性。学术资源只是理论形态的“伦理范型”而不是实践形态的伦理范型。说中国是一个德性中国或“礼仪之邦”是大可怀疑的判断。中国人的观察者的德性与行动者的德性的严重分离，导致道德中国这一假象长期存在。那么，为何从有德性的观察者到无德性的行动者的转变会如此普遍呢？我们试图从内外两个方面寻找其中的原因。其一“，耻感文化”与“原罪文化”有本质上的不同。其二，在诱惑与自制之间，自制的力量和限度是明显的。应该说，转型中国的公共管理乃是一个集前现代、现代与后现代于一体，融普遍性、特殊性与个别性问题于一身的混合形态的政治、国家和社会管理模式，其间充满着希望，也潜伏着风险。这是一个历史交叉路口，如果我们走错了方向，也许是灾难性的；如果我们选择了正确的道路，中国的管理经验就会具有世界意义。
作者：晏辉单位：北京师范大学哲学与社会学学院教授
一、公共管理的内涵以及伦理趋向
为了实现公共利益，促进社会的全面发展，公共管理这种新型治理模式一定会体现出自身的价值取向，公共管理是伦理行为，而道德规范和伦理原则会对公共管理的发展产生一定的影响，所以伦理和公共管理具有一致性。首先公共管理伦理化能推进市场经济伦理的发展。公共管理是在市场经济环境下诞生并发展起来的，市场经济伦理一定会让公共管理产生新的伦理价值取向。市场经济的快速发展，分离了个人利益和公共利益领域。只有在利益发展分化和冲突时，道德和伦理的作用才能显示出来，讨论和研究应当、善、正义、公平等概念才有更加重要的意义。市场经济环境下公共管理要协调因为利益冲突和分化引起的不同利益关系的紧张状态，对社会的和谐氛围予以维护，展示出人们追求“善”的价值取向和伦理化要求。其次现代管理所具有的人本主义倾向推动公共管理伦理化的发展。现代管理发展过程中出现明显的人本化趋势和倾向，每一个管理者在管理时都会对其他人产生一定影响，而管理行为能够体现出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能够促进属下人性的发展。公共管理也有较强的人本主义倾向，要在“以人为本”的原则下，充分激发人的积极性、主动性和创造性，体现出人的价值。公共管理的人本倾向形成以道德为主干的管理方式，体现出公共管理的伦理化。
二、公共管理伦理建设过程中产生的问题
（一）公共管理者以及管理组织在对待社会利益和自身利益时运用了不恰当的态度公共管理缺乏伦理的主要原因是，人们内心充满侵占和淡化公共利益的想法，出现此想法是以公共管理的组织者和执行者的道德水平较差为基础的，此伦理道德水平高低和管理者具有的价值观念和是非观念有直接关系。组织的价值观和是非观受管理者素质的影响，而管理者的价值观和是非观受工作阅历、受教育情况、家庭环境的影响。公共管理者以及管理组织对待社会利益和自身利益所运用的不恰当态度，其原因在于，首先公共管理组织的宗旨、使命、目标和社会要求不一致，例如在选择管理者时重视对其业绩、勤奋、能力进行考核，轻视对其廉洁、德性的考核。其次公共管理者在工作中没有对自己的道德进行严格要求。
（二）公共管理环境中不同因素成为加重伦理的缺失外部力量公共管理环境中具有的刺激因素，一些是组织内部环境产生的，如对于政策、信息、物、财、人等资源调配和控制的权力以及由此造成的身份和地位的变化；一些是组织外部环境产生的，如文化、社会、经济、政治等方面对公共管理者以及管理组织的影响。形成组织内部环境因素的前提是组织的文化色彩和组织传统；形成外部因素与社会及其所在的历史时期有直接关系。功利化组织的诱因对管理者有较大影响。大部分公共组织的性质是非功利化的，管理者应该抵制功利化因素带来的影响。但现阶段功利化不渗透到公共管理中，部分组织和管理者也逐渐倾向功利化，造成公共管理中伦理的缺失。
（三）公共管理教育制度和伦理的精神建设比较缓慢世界大部分国家发展社会经济的实践证明，公共管理教育制度和伦理精神的建立与发展速度是导致公共管理伦理缺失的原因之一。我国公共管理教育制度和伦理文化的建设明显落后于经济发展的要求，在城市化进程逐渐发展、人口快速流动、社会大众要求提高公共服务质量的社会改革和转型期间，社会投入到公共管理伦理领域的精力较少。政府部门是公共管理服务和产品的提供者，个人和企业是服务和产品的使用者。这种单一性的公共管理产品和服务方式造成消费生产间的伦理冲突，而公共管理组织和个人更加重视传承而轻视发展。公共管理伦理教育制度落后主要表现在以下几个方面：第一、社会比较轻视公共管理伦理，理论界没有透彻、系统、深入的对公共管理伦理进行分析和研究，造成伦理建设没有明确的目标，伦理工具也比较缺乏。第二、部分公共管理组织运用赢利性组织的规范管理和聘任员工、处理和社会间的关系，进而降低了公共管理的伦理水平和服务水平。第三、伦理教育没有鲜明的公益性特点，媒体和政府部门的宣传不到位，很多公共管理伦理的相关教育受到利益的左右。
三、根据公共管理中伦理缺失等问题而采取的策略
目前公共管理中伦理缺失的现象比较严重，具有特殊性的同时存在普遍性，在公共权力大的领域，问题就更加突出。所以降低和杜绝公共管理中伦理缺失的关键对象是能够行使公共权力的个人和组织。应对公共管理中伦理缺失要运用以下几种策略。
（一）对公共管理伦理的规范标准和作用领域予以明确随着公共管理领域的逐渐扩大，政府部门和机构要提高对公共管理活动的分析和研究，对其伦理标准和活动范围予以明确，根据公共管理组织和管理者的具体要求进行明确区分，同时规范社会公众的伦理道德。按照不同公共管理组织对群众生活产生影响的强弱不同，制定不同级别的道德规范和考核标准，提高公共管理伦理的覆盖范围和体系层次。增强公共管理伦理分析和研究的力度，拓展精神教育的具体内容。应对公共管理组织和个人对社会利益和自身利益运用不恰当态度的问题，要从增强公共管理者的道德修养和提高组织文化两个方面来降低不道德思想和行为。所以要加强对公共管理组织的监管，提高对公共管理者的道德考核和约束。伦理建设要具有一定的针对性，不能运用普通组织的评价和考核标准。要特别重视公共管理者的廉洁自律、对正义事业的忠诚度以及道德责任感等情况，运用伦理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建设教育制度和伦理精神的过程中，要根据时展的要求有选择的继承传统伦理思想，如义、仁、智、礼、信、耻、廉等。同时学习和借鉴国外伦理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快乐、机智、诚实、坚强等。让公共管理者成为正义公平的守护者和实践者。
（二）公共管理领域要提高监控伦理环境的力度现在我国正经历着社会转型，和公共管理具有密切关系的活动逐渐增多，所以要提高监控伦理环境的力度，降低社会环境中不良因素对公共管理组织的负面影响。构建起能够将所有公共管理领域进行覆盖的伦理环境，对政府部门、事业单位以及具有经济利益的各级公共管理组织的做法，提出科学合理的伦理要求，并客观真实的评价实施效果。行业协会要管理和监督危害群众利益的行为，对没有履行公共管理义务的个人、部门制定惩罚措施。在公共管理伦理中添加民众意志和理性精神，增强全民参加民主决策和社会治理的主人翁意识，制定并实施反腐的远期战略规划。根据社会转型时期不同外在因素影响和冲击公共管理组织和个人的伦理道德，要建立起全角度、全方位覆盖的道德规范机制。构建起可以在决策中彰显公共意识的科学化、民主化管理机制，要求全体管理人员在工作中体现出依法办事、平等、公道、公正并控制欲望的素质，让他们在对待公众利益时展示出实践精神并善待弱势群体。让廉洁意识、法治意识、责任意识、诚信意识深入到每个公共管理工作者的心中，将积极承担社会责任作为评价和考核公共管理组织和个人的论据，提升组织的非经济性特征，用服务型管理代替传统的统治型管理，运用道德伦理评价标准对组织进行人性化管理。
（三）树立起道德典范，推动公共管理伦理的建设和发展公共管理是社会治理的主要模式，是为社会大众提供社会制度安排和道德人格自律等精神产品和服务。公共管理组织的目标是引领大众追求幸福，也就是西方伦理中的“善”。公共管理组织不能围绕经济效益来制定功利化目标，而要提供和公众具有密切关系的服务和产品，所以该组织和管理者不能运用经济标准来对自身的获得和付出进行衡量，其工作成绩因为具有长期性和非显著性的特点，容易产生社会评价不真实、不客观的现象。所以应该按照组织提供的服务和产品特点，实施针对性较强的教育和宣传。运用塑造公共管理者以及组织伦理典范的方式，提高公共管理在社会经济活动中的影响力。在对公共管理进行规范的过程中，要将已经开展的传统活动和创新活动结合起来，将公共管理伦理提高到国家管理的宏观层面上予以考虑。进一步明确各种公共管理的主体，制定出可行的、具体的服务标准、管理方式以及管理理念。
四、结束语
公共管理是实现社会治理的新方式，其内容多种多样，是具有多层次内在结构、多样化表现形式的公共道德体系。公共管理具有一定的伦理性，它们的主体是政府、国家以及社会公共管理机构的全体人员，活动的目标是实现公共利益、维护社会公平、主持社会正义。公共管理伦理体现在社会活动的整个过程，是政策主体伦理、程序伦理、政策内容伦理的统一。目前，公共管理伦理建设还存在一定问题，需要从明确公共管理伦理的作用并制定相应标准、提高公共管理环境监控、塑造道德典范等方面采取有效措施，推进公共管理伦理的建设进程。
作者：左冬梅单位：四川文化艺术学院
一、阶段一：行政效率理念下的公共管理科学化
1.子阶段一：行政管理科学化阶段。美国资产阶级在1789年独立战争获得政权建立国家治理制度之后，先后经历了士绅制、政党分肥制。19世纪中期以来，美国经历了巨大而快速的经济与社会变迁，同时社会贫富差距加大，社会阶层分化、社会矛盾激化，政府不能有效解决问题，反而成为问题的一部分，官僚主义、浪费和腐败三大问题尤其突出。在19世纪90年代到20世纪20年代之间，美国的改革者对各种问题的成因进行了整体性思考，重构国家治理制度，从而比较成功地应对了经济社会变迁形成的各种挑战，这个时代被称为“进步主义时代”。体现科学化理念的现代国家治理治理、公共管理制度、预算制度等都形成于这个时代。进步主义时代改革的基本理念有两个，一是政治—行政二分法；二是科学管理。政治行政二分法是伍德罗•威尔逊在1886年提出的，从两个维度上区分了政治和行政：其一将国家治理的参与者分为政治家和行政人员；其二将政策过程区分为民主决策和政策执行。从而，政治家负责民主决策，行政人员负责政策执行。在政治行政二分法的前提下，科学管理理念主导了政府行政部门的改革内容，公共部门形成了一系列的“行政原则”：①以职能设置行政机构，减少冗余，实现公务管理专业化；②建设以专业管理人员为主，去政治化的文官队伍；③按层级节制建设行政机构，形成“金字塔”模式；④按公文主义、公务机关能力完备、公务处理规范性原则建设行政机构；⑤改革预算管理，建立由总统向议会提交预算的行政预算制度和审计制度。这些改革，奠定了政府行政由“统治型”向“管理型”转变基础。在当时，政府支出规模较少，政府除了执法、国防和其他一些基础设施支出外，只提供最低限度的服务（坦齐，2005）。除了战争期间的国防支出外，政府还没有其他“战略优先”项目，预算资金采用“基数加增长”的方式在各个部门之间均衡分配，公共预算需要解决的首要任务是控制资金滥用和浪费。此时的预算制度是控制导向的，分项列支的预算格式按照详细的预算科目体系分解政府各个部门的资金，详细地罗列政府的各项支出。主要关心预算投入是否存在滥用权力，支出是否符合预算及遵守各种规章制度。预算申请自下而上，按照基数加增长的方式做出预算决策。核心部门一般不审查部门预算基数，只对支出部门提出的新增预算要求进行审查，预算增加量取决于政治上的讨价还价。当然，预算基数的形成和维持也依赖于政治上的讨价还价，在政治出现剧烈转折的时候，预算基数也会出现变化。
2.子阶段二：决策科学化阶段。20世纪50年代的政府支出规模与19世纪初相比，已经增加了很多。美国进步主义时代的行政管理传统，将决策权力赋予政治家，行政机构只负责执行政策。当政府支出较小时，决策职能并不是那么重要；随着政府支出越来越大，决策者所要承担的工作越来越多，进而就需要建立合适的制度，将政府资金在越来越多的政策需求之间进行分配。20世纪50年代左右开始，政府治理改革的重点为决策，1949年胡弗委员会建议政府对要做的事及要达成的目标进行测量，据测量结果分配预算，开启了将理性因素纳入到资金分配的过程的理性预算改革历程。从此，美国几乎实验了理论上出现的每种预算方式，分别包括50年代的绩效预算、60年代的计划项目预算、70年代的零基预算。这些改革都希望能够找到一种科学的、理性的预算决策模式，一劳永逸地解决公共资源配置问题，希望用理性的预算分析来取代政治判断和预算基数在资金分配中的影响。但每一次理性预算改革对于预算决策的重点理解不同，采用的决策方式也不同。50年代的绩效预算将预算决策的重点从投入转到产出，以活动为基础将资源与产出绩效联系起来。60年代的计划项目预算将预算决策的重点转到政策目标，强调运用战略计划引导资金分配。70年代的零基预算主张取消预算基数对资金分配的影响，按照活动的轻重缓急对支出申请进行排序。这些改革认为公共预算缺乏效率的根源是预算决策中的政治因素，因此试图将完全理性引入公共预算中，将政治因素从预算过程中排除出去。美国联邦政府的绩效改革开启了世界各国各级政府对政府绩效进行测量并评估的大趋势。60年代以后，联合国根据美国绩效预算及计划项目预算改革的经验了《项目和绩效预算手册》，更多的国家开始在预算中引入绩效信息，20世纪60年代有将近50个国家都实行了不同形式的项目和绩效预算（马骏等，2011）。
3.行政效率理念下政府治理的失败。19世纪前半期的行政管理科学化及50年代之后的决策科学化，其核心理论都是源于政治—行政二分法的“行政效率”。行政机构没有决策甚至是建议决策的权力，其唯一目标是追求“行政效率”建设“效率政府”。公共管理也只关注组织内部管理效率，而未将财政效率———向社会提供有效公共服务放在首位。因而未解决官僚主义等三大难题，且愈加严重。在行政效率理念下，20世纪80年代以前重点关注决策的理性预算改革并没有考虑到行政机构的行为，行政机构仅仅帮助政治家准备相应的预算文档。事实证明，这种由于“行政效率”导致的“决策—执行”的分割，不能使得任何一种理性预算决策模式发展成为稳定的决策机制。虽然每一预算改革模式都对预算产生了这样或者那样的影响，但是都很快被另一种模式所取代。70年代之后，包括美国在内的西方各国爆发了全面的经济、财政危机和信任危机。公共管理界开始了新的反思：“效率政府”究竟是什么？应当追求行政效率还是财政效率？在政府管理上，预算应当是政府的管理工具，还是“管理政府的工具”？等问题。
二、阶段二：财政效率理念下的公共管理科学化
西方第二次公共管理科学化开始于20世纪70年代晚期，其最重要的特点是将“行政效率”理念转变为“财政效率”理念，目的是建设“绩效政府”。但这次改革依然是渐进的，各国经过多次探索和实验，才逐渐将“公共资金”和“有效公共服务”这两个概念在制度运作上结合起来。这一阶段的改革也分为两个部分，第一部分关注“公共资金”的节约，第二个阶段关注“有效公共服务”的实现。
1.子阶段一：以放权换取资金节约。20世纪80年代左右，各国都面临着巨额财政赤字，且公共服务效率低下，公民对政府信任下降。这一时期上台的各国新政府的施政目标既要削减财政资金，又要保证不减少公共服务的供给，在这样的约束下，只能采取各种方式提高“财政效率”，才能解决这个两难问题。这个时期改革的显著特点是以放权换取预算资金的节约。英国于1979发动“雷诺评审”审查政府机构内部运作效率。1982年发起《财政管理创新》项目，赋予职能部门在资金使用上的自由权，希望能够节约资金。澳大利亚1983年推出财政管理方案，采用“效率分红”的方式激励部门节约资金，财政部认为放松控制能够使得带来预算资金节约，财政部门承诺与部门就这部分节约资金进行“分红”，职能部门将拥有使用部分节约资金的自由权力。美国1985年通过《格兰姆-拉德曼-霍林斯法案》，主要内容也是平衡预算和控制赤字。这个时期，财政部门放松了对职能部门的预算控制，转而采用其他的控制手段，因此对预算资金使用效果的考核越来越多。如澳大利亚的“解释性说明（EN）”，加拿大的“运营规划框架（OPF）”都规定了部门绩效考核的格式及报告要求。英国1988年的预算白皮书中涵盖了1500多个绩效指标。但这时候绩效指标的作用主要是代替原有的规则监督预算执行，对预算申请决策的影响较小。配合着其他改革措施，这一时期政府管理的主要矛盾———财政危机，得到了缓解。澳大利亚使联邦政府支出在GDP中的份额从1984年~1985年的30%减少1989年~1990年的23%。2000财年美国联邦财政实现了1230亿美元盈余（马国贤，2005）。这一阶段的改革还涉及到政府职能的转变，公务员管理方式的转变，政府结构再造及管理方式转变，通过消除阻碍财政效率提高的体制机制因素，如人事制度、行政体制和如何评价下级政府等，来提高财政效率。因而当时的绩效在管理主要是“政府绩效管理”。
2.子阶段二：以公共资金换取有效公共服务。进入20世纪90年代中后期，各国的财政情况有所好转，削减预算支出不再是政府的首要目标，但是需要建立长效的预算决策和分配机制，提高财政效率。前一期通过绩效信息提高政府管理绩效的“政府绩效管理”，为各国奠定了绩效信息和生产的良好基础。在这一时期，政府将绩效信息更广泛地应用于政府的战略规划和预算决策，改变预算资金分配方式。西方国家开始被广泛称为“新绩效预算”的改革，探索将支出与结果相联系的预算模式。新绩效预算充分吸收了理性预算有价值的成分，强调在预算约束的框架内，运用战略计划引导资金分配，将预算决策的重点转移到最终结果，在预算与“结果”绩效间建立联系。这一改革的先驱是新西兰始于1987年的合同预算改革，英国1997年通过财政部门与职能部门签订“公共服务合同”编制三年期预算。美国1993年通过了《政府绩效与评价法案》（GPRA）要求部门在预算过程中编制部门绩效计划和绩效报告，澳大利亚、加拿大、都在这些方面做出了不同程度的努力，将结果性绩效信息与预算编制相结合。新绩效预算改革在提高资源配置效率的预算模式上提出了可能是迄今为止最合理的解决办法，也同时改革了总额控制和运行效率。新绩效预算在三个方面区别于以前的预算改革。首先，虽然它从表面上与20世纪50年代兴起的绩效预算很像，都强调资金支出的绩效，但是早期的绩效预算强调应该生产产出（Output），新绩效预算强调支出的最终结果（Outcome）。由此，它被成为新绩效预算。其次，以前的预算改革都主张引入“理性的”预算分析将政治因素从预算过程中排除出去；尽管新绩效预算也强调项目分析，但是政治家在确定财政收支总额、战略目标以及支出重点方面发挥主导作用。其三，以前的改革主要关心预算编制环节，没有同时改革预算执行领域，也未关注总额控制问题。新绩效预算放弃了传统预算模式下对支出部门的外部控制，将资金使用的自由权和灵活性下放给部门和管理者，主张让管理者自己进行管理，这是以前的预算改革所缺乏的。新绩效预算非常重视总额控制，强调政治家应该在总额控制的约束下制定战略目标、确定政策重点和支出重点。
3.财政效率原则在预算绩效管理改革中的体现。从理论上来讲，公共组织的主要使命是为公民提供有效公共服务，有效公共服务是多目标的，且不能简单地用利润或预期收益等货币化形式表示，公共组织不能使用经济效率的概念。行政效率有两个方面不适用于现代公共管理：一是行政效率追求有效行政结果，但有效行政结果并不一定能带来有效公共服务，如决策失误时，虽然行政执行效率极高，但是执行效果不能为公民带来任何好处，甚至可能带来害处；二是行政效率主要考虑时间成本投入，没有考虑行政最关键的运行成本是纳税人的资金投入，特别是现代社会公民的纳税人意识越来越明确，预算资金总额是政府所面临的最主要约束，因此财政效率概念比行政效率更适合目前公共管理。从实践发展来看，20世纪80年代开始的改革，无论是其先期的侧重点放在节约预算资金上，还是后期改革重点向资金结果的转移，都是按照“财政效率”原则对政府管理及预算流程的重组。从理论和实践的角度出发，可以看出，公共管理科学化的两次指导理念的变革，主要体现在以下三个方面：①从“行政效率”原则到“财政效率”的转变体现在公共管理研究范围的变革上，行政效率仅关注政策执行、财政效率还关注决策；②从“行政效率”原则到“财政效率”的转变体现在管理模式的变革上，行政效率将行政人员视为没有主动性的机械人，和没有自利性的道德人；财政效率赋予行政人员灵活性；③预算模式转变是效率概念转变的综合体现，新绩效预算同时考虑决策和执行，也同时考虑政治和行政。因此，本文形成以下观点：（1）效率始终是政府追求的目标，是公共管理科学化的核心，也是实践科学发展观的关键；（2）“效率政府”建设的关键是处理好财政效率与行政效率关系，将前者放在首位，否则会本末倒置。这是西方经过近80年探索才弄清的宝贵经验；（3）治理官僚主义等“三大难题”是西方两次公共管理科学化的直接动因，根源是财政无效率。为此，我国的“三大难题”治理，既要注重分项治理措施，更要注重通过预算绩效管理来提高政府整体绩效，铲除孳生土壤。目前我国推行的预算管理绩效改革，是在财政效率原则将行政效率原则下的“行政管理科学化”和“决策科学化”，整合为同时从决策和执行两方面提高财政绩效的“新公共管理科学化”。
作者：李艳鹤马国贤单位：上海财经大学公共经济与管理学院教授
一、我国行政改革存在的主要问题
1.我国行政机构膨胀和效率低下的问题十分突出和严重。然则，各级财政眼中出现财政赤字，精兵简政是我国必须执行的。
2.法制保障意识底下，政府机构改革不够法制化、规范化。
3.我国政府的行政管理改革受到了腐朽陈旧落后的官僚主义的严重影响，导致行政管理改革无法正常运作。
4.没有认识到中国政府机构改革的核心，未真正认识到中国的行政权力问题。我国目前正处社会主义初级阶段，进行着社会主义经济经济建设。然而基于我国的背景和国情以及我国行政管理中所出现的弊端，我国应该正视新公共管理理论，我国应该在发现问题中结合我国的实际情况，吸收和借鉴西方国家的新公共管理，进行政府职能转变、政府机构规范化，为建设一个中国特色社会主义政府，逐步建立一种新的政府管理或治理模式。我国应该加快内部行政组织结构的改革，目的是为了适应市场经济发展的需要。我国的行政组织是最为传统的模式，然而在科学合理的组织机构下，必须要求行政管理与我们的中国国情以及中国环境必须相适应，才能加快组织行政结构的变革。然则，西方的新公共管理模式真正的对我国的传统管理模式具一定的启发作用，值得我国借鉴。其一，新公共管理非常重视政府的内部管理，采用了多种管理防范来改革政府的组织结构。其二，新公共管理强调政府机构的行政管理效率，反对官僚主义。但是我国在行政管理改革中就受到了官僚主义的影响，影响了新公共管理在我国行政管理中的正常运作。
二、我国需实行以顾客为导向的新的公共行政文化
哪里有需求哪里就有供给，在新公共管理理论中就明确提出根据顾客的需求并且提供相应的服务-政府的社会职能。只有深入群众，深入市场，才能够了解顾客的多样化的需求，政府才能满足顾客的需求，从而提高政府服务质量。倾听顾客的意见，服务标准高度统一，这才是新公共管理中“市场导向”价值的真正体现。传统的公共行政，政府凌驾在社会的服务至上，政府没有深入市场和倾听顾客的意见，实际上是以政府为导向而非是顾客为导向的一种行政管理模式。而新公共管理的提出，对这种模式提出了挑战，并且在公共管理的基础上大胆的改革创新，让顾客有了多样化的选择，顾客得到了更多的尊重和重视，逐步建议一个完善的服务性政府。为人民服务”是我国政府行政的终止，但是在现实社会中，政府行政人员未必真正做到执政为民，未必真正走群众路线，始终以“为人名服务”为宗旨。而是我国的行政人员经常脱离人民群众，没有适当的维护人民的利益，形成了官僚主义文化。因此，群众强烈渴望我国政府行政机构能够吸收和学习新公共管理思想，提高行政人员“为人民服务”的思想，始终维护人民的利益；树立积极向上的行政文化价值观，深入群众，积极倾听群众的意见，走群众的路线，从而建立一个以顾客为导向的服务型政府。
三、我国应该加快转变政府的职能
在传统观念中，政府在社会众多的角色中扮演了一个“神仙”的角色，认为政府无所不能，无所不知。它必须服务于人民，管理人民的所有事情，其职能被无限放大。从而中国社会出现了这样一个现象，政府管了所有的事情，不该管的，管不了的，不能管的政府都包办，把一切的权利都归于政府了，形成了“全方位”的政府。然而正是由于政府包揽事务、独裁、滥用权力等行为造成了我国政府行政管理绩效低下，社会资源浪费严重，滋生腐败。在新公共管理模式中更加强调的是将权力归还企业，将权力归还社会让广大人民群众切实的参与到社会事务当中，政府应该扮演的角色是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平公正公开的、高质量的公共服务的摆渡人，并在其中发挥重要作用，加强社会管理，加快政府职能的转变。在新公共管理模式之下，处于社会主义初级阶段的中国，能够真正认识到中国行政管理的弊端和所存在的问题，借鉴新管理模式中优秀的适应我国的管理思想，取其精华弃其糟粕，努力转变我国的政府职能，加强公共管理建设，切实提高公务员的行政能力，建立起一个能够真正执政为民的服务型政府是当代中国需要完成的任务。
作者：袁超熊娜单位：南昌大学共青学院
近些年来实施公共管理大类招生的高校越来越多，经过高校认真的探索和多方的论证，形成了一导转二分流三专引四实践的培养路径，将通识教育和专业教育、理论教学和实践教学、课堂内外教学都协同进行，协调培养学生的知识、素质、能力，逐渐完善成为较为系统的公共管理大类人才培养路径。
1．一导转。在大一的时候就实施本导制。转专业。学院要坚持重点培养的教学思路，大一的学生学习的课程主要为英语、数学等以及基础课程，还无法学习专业课程，为了深化教育改革，创新培养模式，形成志存高远，求取进步的的良好学风，学校可以通过长期酝酿和问卷调查的方式，不断发展本科生导师工作制。本导制的主要目的是促进老师和学生之间的相互交流。这项工作也是学院为了满足学生的发展需要，主要是充分的体现本导工作的有效作用，为学生的答疑解惑，引导学生实现个性化、全方面的发展。学院的本导制按照“1211”的计划实施，本导要具体的指导学生在大学生的生活、专业方面的学习以及科研发展等一些方面。本导生一个月要写一份学习汇报，其中包含的内容有这段时间学习上面的突破，生活方面的问题、科研方面的进步，然后上交给本导。本导没两个月向所在的系，上交本导工作表。各系本导之间每一个学期开展一次总结会议，并对这一学期自己的本导工作进行总结，将总结报告上交给学院教务办。学院每年也要开展一次本导大会，对表现突出的本导和学生进行鼓励和表彰。采用本导制加强了老师和学生之间的交流，也为学生的转专业和大类分流工作打好坚实的基础。
2．二专业的分流。大类招生一般在第一、第二学学期是不分专业的，开设的课程都是按照大类专业，从第三学期开始，学生可以按照自己的兴趣、特长和发展方向在专业大类中进行专业选择，然后学校再结合学生的学习成绩、志愿和兴趣等，确定学生选择学习的专业。专业分流主要依据一下几个方面:首先是学生的成绩。分流的重要依据就是学生的学习成绩，按照学生第一学期到第三学期教学计划中的规定的必修课、限选课的平均学分绩点进行合理的排序，将此作为学生对专业方向的选择权，如果获得校级及以上学科的相关奖励或者是竞赛得到过荣誉的学生在相同的排序下会有优先择取的权利。其次就是学生自己的志愿，学校要在条件允许的情况下尽可能的满足每个学生的志愿。最后就是有些专业和该专业的发展方向对学习的课程有一些特殊的要求，学院要在学生填写志愿表之前进行讲解和公布，让学生有所了解，为学生填写志愿起到参考作用。
3．三专引。在大三就要开始进行专业方面的引导。结合大一本导制的基础，在全院学生学习完基础课程之后，学院在专业范围内再次实施二次本导分配，要求每个学生都有相对应的指导老师，专业的指导专业课程的基本概念和对现有问题的处理，引导学生进行创新，重点就是培养学生的自主学习能力和创新思维。同时还要考虑到学院公共管理和城市经济学科出现交叉的特点，培养学生能够学以致用的能力。
4．四实践。很多高校在专业教学上都是注重理论知识的讲解，忽视了培养学生的实践能力。实现“校府合作”能够加强公共管理专业学生的实践能力的有效方式。通过采用这种模式能够深化学生学习的理论知识，还能帮助学生提升实践能力。学生将所学的知识运用在实际工作中，在政府的相关部门积累工作经验。公共管理人才的培养还是要将学生的理论和实践相结合，增加学生实践的机会。
作者：李芳单位：陕西广播电视大学
一、话语权冲突:话语管制和话语自由
公共管理话语权的内在冲突乃是权力与权利的冲突。一方面话语权利人皆有之，另一方面话语权力的大小却因人而异，甚至形成少数人的话语垄断，公共组织或利益集团的话语霸权可能导致多数人的话语权缺失、权利受损。所谓话语霸权就是权力集团运用权力进行话语管制，并将隐含自身价值的话语通过教育、媒介和公共政策等方式渗透到社会公众中，从而干预了社会公众的话语自由。话语权的内在矛盾又外显于话语管制和话语自由的直接或间接的冲突上，并具体表现在以下六个方面。
(一)话语权属性的矛盾性话语权内在属性中的权利和权力构成一对矛盾。权利最重要的特征是普遍性和自由性，即每个人在不干涉他人话语自由的前提下都具有话语权。中国宪法第34条明确规定公民有言论自由的基本权利。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条明确规定:人人有权持有主张，不受干涉;人人有自由发表意见的权利。当然，公民的话语权利是与一定义务相联系的。联合国公约同时规定，要行使自由发表意见的权利就相应具有一定的义务和责任。体现在一是对他人权利或名誉的尊重;二是对国家安全与公共秩序、公共卫生与公共道德的维护。因此，公民在行使自己言论自由权利的时候，又承担了相应的社会责任、法律约束和道德制约。另一方面，权力最重要的特征是强制性和垄断性，即话语权实际上常常被少部分权势者左右。当权力正常行使时，它可以成为维护公民话语权的正义力量，当权力异化时，它又可以成为压制公民话语权的强制力量。在现实生活中，因写诗针砭地方时政并用手机短信传播而被县公安局拘留的重庆“彭水诗案”，因在网上发帖举报家乡政府违规征地竟遭跨省追捕的河南“王帅事件”，这些因言获罪的典型案例就是少数权力执掌者用强权来压制民言、民意，是与现代社会民主法制格格不入的违法行为。但是，大V利用自己在网络中的影响力，滥用网络话语权一些虚假信息或不负责任、不加核实地传播负面信息，对他人名誉、社会乃至国家的稳定造成负面影响，大V成为“大谣”，并成为了网络治理中的打击对象。为此，话语权属性中权利和权力的矛盾性具体表现为普遍性与垄断性、强制性与自由性的矛盾冲突，而公共权力对公民权利的侵害是导致矛盾冲突的主因。
(二)话语权资源的有限性马克斯•韦伯认为，资源包括了权力、财富和社会威望。权力是“一种资源，一种可以为人们带来好处，可以帮助人们实现自己的意志或愿望，可以使权力握有者对社会主体和其他资源发生影响的特别重要的资源”［4］。凡是资源，都是有限的，话语权也是如此。在一定的时间、空间中，一些人占有了过多的话语权资源，必然会减少甚至剥夺另一些人的话语权利，并通过话语权垄断形成的话语霸权谋取权力集团的利益。在公共管理中，话语权垄断表现为信息垄断、舆论垄断及言论垄断。一些地方权力机构通过公共权力系统直接或间接地压制其他社会组织和个人的话语表达，或通过信息不公开、决策不民主等方式间接阻碍他人的话语表达，使社会公众逐步丧失自我意识而自觉不自觉地接受现实，从而将一种外在的强制变为内在的被动认同。事实上，当一些对地方政府形象有负面影响的消息出现时，当地媒体常常集体性“失语”，对新闻事实充耳不闻、视而不见，这使公众关心的新闻得不到及时报道，当事人的利益诉求得不到及时反映，公共管理的公平、公正价值观得不到维护，这就是话语权资源被权力管制的结果。因此，话语权垄断的实质是一种社会权力资源的垄断，它的直接后果就是剥夺了另一部分人应该具有的知情权、表达权和利益诉求权。
(三)话语权分配的不平等性话语权本来是全民共享的权利，但正如福柯所言:“在任何社会中，话语的生产是根据一定程序被控制、选择、组织和再分配的。”［5］这里所说的程序就是权力程序。事实上话语权从来都存在着大小、强弱、有无之分，这就是话语权的不平等现象。有的人凭借职位权力在话语权中占据了优势，而另一些人却相对处于弱势。虽然话语权分配的绝对公平并不存在，但是当话语权分配演变为话语强势或话语弱势的两级分化时，话语权就成了权力畸形的产物。目前人们普遍关注的社会弱势群体话语权问题已经成为公共管理中亟待解决的问题。以农民工话语权为例，农民工不仅身处城市边缘、社会底层，在社会地位、物质财富上属于弱势群体，在话语权上也属于弱势方。2008年中国第十一届全国人大会议第一次有了农民工代表，尽管是一个进步，但1．5亿农民工的庞大社会群体仅有3个农民工代表，却是话语权分配严重不均等的直观体现。这种话语权分配不公将严重妨碍社会弱势群体对公共管理的关注与参与。
(四)话语权关系的不对等性话语权关系的不对等是指话语权主体之间的关系不对等，这种不对等的形成源于权力因素。马克斯•韦伯对权力的定义是:“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会。”在话语权中也是如此，话语强势方可以不经授权随意代表话语弱势方进行话语表达，尽管这不一定是话语弱势方真实意思的表达，甚至话语弱势方表示反对也无济于事。当前网络中流行的“被句式”，如被就业、被增长、被和谐、被服务等，就反映了现实中一些社会公众的话语权被某些权力机构所“代表”，而被动方往往是缺乏话语权的社会弱势群体，“代表”方所表达的意思又常常是强加于对方的。“被”现象的出现是社会公众对话语权关系不对等的无奈、不满，是对话语强权的嘲讽。话语表达中的“被动式”实际上是公共管理中的“被代表”，这种现象会极大消解社会公众对公共管理尤其是政治民主参与的积极性、主动性。
(五)话语权利益的差异性话语权的分配实质上是一种利益分配。人们争取话语权的初衷是为了利益诉求，维护话语权就是维护利益表达权，因此，话语权也是一种利益表达机制。然而，公共管理中各话语主体所处的社会地位不同，各自的利益有很大的差异性，其中有公共利益和私人利益、群体利益和个人利益、行业利益及地区利益的差异。这些差异必然引起各社会群体对话语权的争夺，话语权的不平等使得一些社会群体缺乏利益诉求的路径，其结果容易导致社会矛盾的加剧。当前一些群体性突发事件的产生，如在城乡房屋拆迁、农村土地征用上，很多都是因为某些社会群体利益受损但又没有正当的表达、申述渠道，人们的不满情绪得不到及时安抚，合理要求得不到认真采纳，加之个别基层政府官僚作风严重、协调能力欠缺、干群关系弱化，因此一些群众采用了非常规的体制外的方式表达利益诉求，导致群体性突发事件的产生。
(六)话语权空间的分割性公共管理话语权的空间主要在公共领域。然而对公共领域的不同理解形成公共管理话语空间的边界模糊化，从而导致话语权空间被肆意分割。美国政治学家汉娜•阿伦特曾经给公共领域进行了形象的描述，“公共领域就像一张桌子放在那些坐在它周围的人群之中一样，在把人类联系起来的同时，又将其分隔开来”［6］。而德国学者哈贝马斯进一步将公共领域阐述为“公共领域首先是我们社会生活中的一个领域，它原则上向所有人开放。在这个领域中作为私人的人们来到一起，他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制”［7］。西方理论家力图寻求和维护一个开放的、自由的、不受干扰的公共话语空间———公共领域。由于历史与文化的原因，中国的公、私领域长期混淆，形成公权力无限延伸的“泛公共领域”现象。因此，话语权空间的分割性首先表现在公民的话语空间被权力挤压而萎缩。一些本来可以通过沟通机制、法定程序表达的话语因为表达者所受到的种种权力压力而被迫放弃。于是形成了话语权空间分割性的第二种表现形态，即现实话语空间的相对冷寂和虚拟话语空间的空前热络。网络上的“众声喧哗”、“草根政治”及“新意见阶层”的兴起就是明证，但现实话语空间的相对冷寂并不利于公共管理的有效进行。
二、话语权重构:话语共治和话语共享
公共管理话语权的和谐建构，是以多元话语主体的话语共治为实现路径，以话语共享为目标的话语民主建设，充分发挥社会公众的话语主体性，实现政府和社会公众平等的对话、交流和沟通。
(一)以协调统一为要求的话语权观念重构公共管理的创新在于观念的提升。公共管理的话语共治，其前提条件是话语主体的观念提升，主要体现在对话语权性质的重新认识与建构。一是要重塑以话语权利为基础的话语权观念。在公民社会中，维护公民话语权利，保障公民的言论自由是宪法所规定的所有话语主体都应当遵循的基本准则。作为公民来说，要加强公民的自身主体意识，自觉行使法律赋予自己的话语权利;作为政府而言，则要自觉维护宪法、法律赋予社会公众的话语权利。二是要建立正确的权力话语观。政府及其公共组织对话语权力不能滥用，更不能借助公共权力实行话语霸权，要遵循政府职能，维护政治民主，确保话语民主。三是要树立权利与权力的相互依存观。一方面话语权利需要公共权力维护，另一方面公共权力要用话语权利监督。正如帕斯卡尔所言:“没有权力的支持，正义是软弱的;没有正义的规范，权力是暴力的。”［8］在现代社会，公共权力来自于社会公众的授予和认可，公共权力应该体现公民意志、公共利益，尤其是尊重社会公众的话语权利。话语权中的权力与权利二重性应该是和谐统一的。这种话语权观念应该成为贯穿于公共决策、公共执行、公共协调等公共管理行为中的话语指导思想。
(二)以多元互动为基础的话语权主体关系重构现代公共管理提倡多元参与、多元互动。公共管理中话语共治的基本要求是各话语主体之间的平等互动。第一是尊重对方，不仅尊重话语相对方的人格，更要尊重话语相对方的话语权利。法国启蒙主义思想家伏尔泰说:“我不同意你的观点，但我誓死捍卫你说话的权利。”这已经成为话语民主的一个基本准则。第二是兼容并包，在价值多元化的现代社会中，对来自他人的不同看法、质疑乃至批评都要有一种听取、理解、吸收与宽容的态度。执掌公共权力的现代政府更应当如此，使其成为民主政府、服务政府、责任政府。第三是相互合作。当代语用学家格赖斯1967年提出了话语交际的“合作原则”(cooperativeprinciple)，话语主体双方应当本着互相理解，共同配合的愿望，不说官话、套话、假话、冗长话、离题话、晦涩话，保证话语交往的质量以及准确的关系和方式。第四是积极争取。争取话语权是话语权主体互动的一种重要方式。尽管话语是每个社会组织、群体及个人都应该享有的。但是，现实社会中话语权分配的不均等性使争取话语权成为一种必然。争取话语权就是要依照宪法和法律的规定，打破话语霸权、话语垄断，争取应有的话语权利。英国学者费尔克拉夫积极倡导话语民主化，他说:“在我看来，话语的‘民主化’(democratization)意思是消除话语权利和语言权利、义务和人类群体声望方面的不平等和不对称。”
(三)以权利系统为核心的话语权机制重构在公共管理中，话语权机制是法律为保护公民权利而制定的一系列相互关联的权利。党的十八大报告指出:要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。其中人民的知情权是话语权利系统的起点，政府信息不公开，社会公众就无法掌握充分信息，表达权就难以运用;参与权是话语权利系统的核心，公民的参与权利如果得不到保障，其话语权的有效行使就不可能实现;表达权、监督权是话语权利系统的要素，表达、监督是参与的具体表现形式。此外，话语权还表现在公民对自我利益要求的申诉权、对违法行为的举报权、对虚假事件的揭露权以及对政治主张的阐释权等等。对公众话语权的保障是人民当家作主的社会主义民主政治的本质体现，当政府话语权与公众话语权能够和谐有机联系起来，就能更好地显示社会主义民主制度的优越性。
(四)以“去空间化”为特征的话语权空间领域重构法国学者马克•奥吉认为，当代社会产生了很多“非场所”(nonplace)，他指出:“在今日世界的具体现实中，场所和空间，场所和非场所彼此交织和纠缠在一起。”［9］曼纽尔•卡斯特则使用了“流动空间”(spaceofflows)的概念，认为人们生活在地方空间里，但“社会的功能和权力是在流动空间里组织的，其逻辑的结构性支配根本地改变了地方的意义和动态。”［10］这在一定程度上说明当今社会的特征，以互联网为主要平台的话语权空间具备了虚拟性、流动性、开放性等特点，这是传统话语空间无法比拟的，这就是所谓“去空间化”。2013年底，中国网民数已达到6．18亿人，互联网成为了人人可以发声的自媒体，它不仅是公众意见表达的空间，也是政府与公众对话的沟通渠道。如何建立一个既有民主又有法治的话语空间新秩序，是当今公共管理的一项重要任务。对此，政府要理性看待网络民意，积极引导网络舆论，打击网络违法犯罪行为，做到政府和网民的良好互动、有序沟通，实现话语权虚拟空间与现实空间的无障碍连接。
(五)以话语共识为目的的话语权目标重构通过话语共治达到话语共享，实现话语共识是公共管理话语权所追求的最终目标。话语共识并不是要取消现代社会话语的多元性、异质性。哈贝马斯认为:“真正的共识决不会否定差异，取消多元性，而是要在多元的价值领域内，对话语论证的程序和规则达成主体间认识的合理一致，并将这一前提引入语言交往。”［11］只有各方认同的、具有法律效力的话语程序和规则才能确保话语表达的自由性、民主性和真实性，从而保障话语的多元性。因此，共识目标的基础是合理、合法的话语程序与规则，共识目标的内容是对话语公平、民主的认同，共识目标的指向是共同追求和维护的社会公共利益。通过话语共识达到管理共识进而达到管理共治，就可以实现公共管理维护公共利益、实现社会公平公正的目标追求。
综上所述，公共管理话语权的冲突和重构必须面对和解决的问题是:人人享有平等的话语权和事实上存在的话语权差异的矛盾。话语权存在的问题也是社会公平存在的问题。罗尔斯提出的公平二原则认为:第一原则要求自由平等，第二原则是在经济不平等条件下，要求实行机会均等和差异补偿，其中第二原则要服从第一原则。公共管理话语权同样如此，保障人人具有自由平等的话语权利是第一要务。同时，在承认社会权力、经济地位带来的话语权客观差异的情况下，努力通过对话语权观念、主体关系、话语空间、权利机制和共识目标的重构，给话语权弱势方诉求的机会、表达的平台和利益的维护。只有这样，我们的社会才能从话语民主化走向政治、社会的现代化。
作者：赵泽洪兰庆庆单位：重庆大学公共管理学院
一、新公共管理的全面解读
1.新公共管理的典型实践。上世纪80年代，一场追求3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目标的政府改革运动率先在西方国家展开，并逐步扩展到全球，引起了强烈反响。新西兰改革因其系统和持久被誉为“新西兰模式”。虽然各国具体改革实践有所差异，但都表现出共同倾向:“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。”这里以“企业家政府”为例，介绍新公共管理的典型实践。美国的新公共管理改革开始于1978年卡特政府实施“文官制度改革法案”。1981年里根上台后成立格鲁斯委员会负责推行改革，大规模削减政府机构和缩小公共服务范围。克林顿1993年后进行了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评价委员会，主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制，引入市场竞争机制，努力创建一个“少花钱多办事的政府”。改革的理论支撑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。2001年小布什上台后美国政府的改革仍延续，改革继续重点关注政府绩效。布什政府重建了总统管理委员会，负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制。总之，美国“以顾客为导向，以结果为中心，以市场为基础”的新公共管理改革表现出明显的“管理主义”。经过改革，政府管理水平和服务质量有了很大改善，政府重获了民众的信任与支持。
2.新公共管理的基本主张。目前关于新公共管理尚未形成统一的内容与形式，但各国理论和实践包含着共同倾向，构成了新公共管理的基本主张。(1)公共部门管理与私人管理并无本质差别，政府应广泛引入私人部门优秀管理方法，如成本—效益分析、全面质量管理等。(2)政府的管理职能是掌舵而不是划桨，应将制定政策和执行政策分开。(3)政府提供公共服务应以顾客为导向，只有顾客驱动的政府才能实现高效管理。(4)政府应采用授权和分权的管理方式，将社会服务和管理的权限通过民主参与方式，下放给社会基本单元。(5)将市场竞争机制引入公共管理领域，这是新公共管理最鲜明的特点。公共服务社会化和市场化打破了政府对公共服务的垄断地位，极大改善了公共服务供给质量和效率。(6)放松严格的规制，实施明确的绩效目标控制。管理者应适度放权并为组织和个人制定明确目标，定期对人员进行绩效考核并作出激励，使组织更具灵活性和创新性，更好地管理和服务社会。(7)重视产出和结果，强调提供公共服务的效率和质量，按效果决定投入和预算。(8)公务员可不必政治中立，文官与政务官之间可密切互动。尤其主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应责任，以保持他们的政治敏感性。
二、新公共管理的成效及评价
上世纪80年代以来，一场超越经济政治体制和党派斗争的政府改革运动吹响号角。改革不仅解决了各国的管理困境，还促成了一种新治理模式的萌生。新公共管理理论和实践取得显著成效，但同时也遭受批评，在公共行政领域引发激烈争论。
1.新公共管理的成效。新公共管理运动起源于英美澳新，随后发展到欧洲大陆，最后波及亚非拉等广大发展中国家。我国学者周志忍将西方行政改革的主要内容归纳为三方面:调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能;利用社会力量，实现公共服务社会化;改革政府内部的管理体制。经过新公共管理改革，各国政府纷纷宣称缩减了政府规模，降低了政府支出，改善了公共服务，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英国政府的“雷纳评审”、“下一步行动方案”和“公民宪章”等改革计划成效显著。但过度分权导致了公共服务碎片化，“整体政府”理论对改革进行修正。美国1993年通过《政府绩效与结果法案》以改善政府绩效管理，但并未取得预期效果，改革出现许多问题。法德等国渐进、碎片式的改革也没有明显成效。发展中国家的私有化改革不仅没有促进经济增长，反而加剧了社会不公。可见源于西方的新公共管理并不具有普适性，即使在其发源地，改革也出现了新问题。新公共管理“市场无所不能”的神话被打破，人们纷纷提出新理论，以回应新公共管理改革。
2.对新公共管理的评价。新公共管理提倡市场导向的公共行政，坚持管理和服务的效率至上，给政府注入了活力。但过分注重效率而忽视社会公平等价值的新公共管理也遭到了各种批判，集中表现为:(1)公共管理和私人管理存在本质差别，即效率和公平的分歧。新公共管理忽视公共管理的公平价值，一味强调提高效率，最后导致公共部门公平价值和公共责任的缺失，损害公共利益。(2)新公共管理顾客导向降低了公民在国家治理中的地位和作用，不合乎民主宪政的要求。(3)新公共管理主张建立小型分散化的公共机构，专门负责某一公共服务的供给以提高效率，但却导致服务供给碎片化。(4)新公共管理过分崇拜市场，倡导公共服务市场化，夸大市场作用。诸如服务外包、合同出租等市场化方式也会产生寻租，导致市场配置资源的低效率。公共服务的盲目市场化会产生许多负面问题。此外，新公共管理对公共服务多元供给主体之间的责任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的内在缺陷，“新公共服务”、“整体政府”和网络化治理等一系列新理论相继诞生。新公共管理并非放之四海而皆准的真理，各国要结合国情批判吸收其合理因素。
三、新公共管理对我国公共管理的启示
西方新公共管理作为传统官僚制的替代物而出现，提出了与官僚制截然不同的主张。两者最重要区别在于政府在公共服务提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府对公共服务的垄断，提倡服务社会化和市场化。但西方新公共管理有着特定的时代背景，我国公共管理亦具自身特色，在借鉴国外经验时绝不能盲目照搬。
1.我国与西方发达国家的不同背景。新公共管理在英美等发达国家确实取得了突出效果，但这是基于发达国家特定政治经济和社会背景。虽然我国也面临全球化、信息化和政府管理模式创新的要求，但我国公共管理改革有着特殊背景。第一，西方正步入后工业时代而我国仍处于工业社会。作为工业社会产物的官僚制行政在西方后工业时代显示出种种弊端，不适应公共管理新要求。但对处于工业社会的我国而言，官僚制中许多合理因素仍有重要价值。官僚制在我国实际上发育不足，公共管理改革不能全盘否定官僚制而是要对其改造，克服官僚主义等弊端，充分发挥其优势。第二，西方法治化水平高而我国法律体制机制不健全。新公共管理中诸如放松规制实行绩效控制、公私合作等公共服务社会化措施都需要健全的行政法律法规作支撑，使政府合理地自由裁量，保证公共责任的实现。而我国当前法律法规不健全，行政法亦缺乏统一法典，依法行政水平有待提高。政府滥用行政权力侵蚀公共利益随处可见，行政审批领域腐败案例频发。现实决定了我国不能照搬西方改革实践。第三，西方市场化程度高而我国市场经济不成熟。新公共管理强调公共服务市场化，主张通过各种方式将服务外包给市场和社会，以提高服务效率。西方发达的市场和社会为这种外包提供了基础。而我国社会主义市场经济还不成熟，社会中介组织发育不够，市场和社会还无力承接政府待转移的职能。如果盲目进行市场化和社会化，会导致公共服务偏离公共利益，损害社会公平。
2.对新公共管理的批判继承。改革开放后我国公共管理领域变革全面展开。自1982年以来，我国先后进行了六次行政改革，积极推进行政体制改革和政府职能转变，精简机构和人员并取得一定成效。但我国行政改革仍面临突出问题，如政府职能转变不彻底，行政审批事项仍较多;政府与市场、社会的关系没有进一步理清，政府干预较多;社会中介组织发育不全，政府垄断公共服务;政府部门绩效考核机制不健全等。新公共管理虽是“舶来品”不能全盘照抄，但它体现了公共行政的发展趋势，对我国公共管理改革有一定启示，要批判继承。第一，注重公共管理领域的效率与公平协同发展。我国公共管理领域改革既要重效率也不能忽视公平，努力实现效率与公平的协同发展。新公共管理和传统官僚制中“效率至上”的价值观必须加以纠正，我国公共管理要在公平优先的原则下提高管理效率。公共管理以维护和发展公共利益为最终归宿，其首要价值在于“公共性”。效率的提高不能以牺牲公平为代价，政府存在的目的就是均等地提供公共服务，尤其要保障弱势群体利益，维护社会公平和正义。片面强调效率最终会导致社会不公，造成社会动荡，不利于改革全局的稳定。第二，在公共管理领域引入竞争机制，打破公共服务的政府垄断。新公共管理倡导的引入市场竞争机制以降低政府成本、提高政府效率的理念值得借鉴。长期以来，我国政府主导经济发展，政府几乎垄断了公共服务供给，这只看得见的手过分干预了市场和社会。垄断的结果是政府的低效和无效，既浪费了资源，也造成服务质量的低劣。通过将市场竞争机制引入公共管理领域，在公共部门之间和内部创造公平竞争的环境，有利于提高政府管理的质量和效率。此外，鼓励私人部门和社会组织进入公共服务领域，参与公共服务生产和提供，让政府由垄断者变为重要参与者，共同提供优质高效的公共服务。第三，加强部门和人员绩效考核，提高政府工作质量和效率。我国政府部门长期缺乏严格有效的绩效考核机制，公共部门“吃大锅饭”，员工积极性缺乏，机构臃肿，人浮于事，效率低下。新公共管理主张实施严明的绩效考核，注重对机构和人员工作过程和结果的评估。我国行政改革应总结过去的不足，改变现状，建立明确而不流于形式的绩效考核体系，加强对部门和人员的绩效考量并建立激励机制，促使政府部门提高工作质量和效率。第四，重新定位政府角色，建立公共事务多元治理机制。计划经济的“全能政府”还没有彻底退出我国公共管理领域，政府职能界定不科学，错位、越位和缺位现象仍突出。十八大指出要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。所以当前我国行政改革的迫切任务是重新定位政府角色，引入社会力量，建立公共事务多元治理机制。首先，要对政府职能作出合理界定，进一步理顺政府与市场、社会的关系，避免政府过多干预。其次，培育和发展社会中介组织，积极构建公民社会，以更好地承接政府转移的职能。最后，加强政府宏观调控，发挥政府对市场和社会的监督作用。对于转移给市场和社会的职能要加强后续监管，明确责任机制，保证公共利益的实现。
作者：陈玲玲单位：安徽大学
1经济性价值改进
由于新公共管理的经济性价值存在很大的局限性，因此，可以将经济价值转变为公正、公平、平等公共性价值，通过推行民主行政、公民参与来进行价值重构，从而改变新公共管理的内在局限性。新公共服务是以公民为中心，构建公共行政治理系统，其主要内容包括服务公民、重视公民权、追求公共利益、行动民主性等，新公共服务是建立在公共利益的基础上，全心全意为公众进行服务。在民主社会中，要将关注民主价值放在治理系统的首要位置，新公共服务代表着行政理论发展的民主价值取向，是对新公共管理的革新。和民主行政改进相同，公民参与理论是将公民参与当作核心要素，让公民广泛的参与到行政过程中，同时对政府过程及公共政策的实施情况进行有效地监督，将新公共管理中政府和公民的委托关系转变为相互合作的关系，充分发挥民主行政理念，这样就能改变新公共管理的经济性价值局限性。
2功能性导向改进
功能性导向是产生功能性组织模型及碎片化治理的根源，因此，可以将功能性导向转向为问题性导向，也就是在建立组织时，要以公民关心的问题为核心，而不是将特定功能当成核心。问题导向的整体政府理论是一种有意识的组织设计，它不在是独立化的组织结构形式，具有联合的特性，其组织结构形式有等级式组织结构形式和协商式组织结构形式两种情况，等级式组织结构形式是在政治、行政领导同质性的基础上，统筹协调组织的各种要素，实现权力集中；协商式组织结构形式是在政治、行政领导异质性的基础上，合作、协商组织中的各种要素。在整体政府理论的基础上，通过整体治理来解决新公共管理碎片化治理的局限性，整体治理的主要内容有以下几点：（1）逆部门化，将功能比较相似的机构进行整合，组成一个部门；（2）重新政府化，将改革过程中，外包出去的公共部门，重新交由公共部门管理；（3）加强中央控制过程，由于在新公共管理模式下，出现分散化竞争的无政府主义，因此，要加强中央控制；（4）重新建立具有公共支撑功能的服务链，从而提高新信息技术的生产力。由此可见，通过整体治理能有效地去除新公共管理碎片化治理的不足。
3管理途径改进
新公共管理是公共行政学管理途径的发展体现，对公共行政学的发展有极大的促进作用，但新公共管理的单一化管理途径不能将公共性本质及公共行政的复杂性客观的反映出来，因此，需要对新公共管理的途径进行改进。公共行政是一个十分复杂的学科，其研究最少有法律、政治、管理三种不同途径，从公共行政的发展来看，人们经常通过单一的研究途径对公共行政进行认识，由于公共行政越来越复杂，更容易受到政治观点的影响，同时对法律的更加注重，因此，要将这三种研究途径有效的整合起来，用多元化途径改进新公共管理局限性，充分发挥新公共管理的优势，从而正确的理解和解决公共行政问题，促进公共行政学科的整合和知识增长。
4结语
新公共管理虽然有效地解决了传统管理的不足，但由于新公共管理在经济学理论及单维价值取向、功能性组织模式及碎片化治理、管理学途径及企业化方法等方面存在一定的局限性，因此，可以从经济性价值、功能性导向、管理途径等方面进行改进，从而有效地改进新公共管理的弊端。
作者：王嘉敏单位：重庆文理学院2011级工商管理1班
一、以区域社会需求为导向的必要性分析
(一)民族地区公共管理环境特殊性的需要少数民族地区和谐发展的要求不仅是加快发展经济文化，更要重视少数民族在国家和社会生活中应有的平等地位和权利，维护边疆地区的和谐与稳定。由于少数民族地区的大量的社会事务中夹杂着民族习俗、宗教禁忌的因素，地区经济活动、社会交往及文化生活都带有强烈的民族、宗教特性。因此，少数民族地区公共管理工作的主要内容就是依法加强对少数民族的社会事务管理，调整和规范少数民族与社会之间的相互关系，维护其合法权益。从而，民族地区社会管理工作对公共管理人才提出了特殊的要求:对民族、宗教知识的扎实掌握;对民族、宗教政策把握的灵活性;应对突发事件的快速反应能力等。民族地区高校公共管理类人才培养应立足区域发展实际需求，培养出高素质，能够胜任新时期公共管理与服务工作的公共管理人才，能够兼顾少数民族同胞的民族情感和发展经济的需要。
(二)解决公共管理类毕业生就业问题的需要目前我国公共管理类专业毕业生总体就业形势不容乐观，而民族地区由于经济、社会发展相对滞后的状况使得民族地区公共管理类毕业生面临着更为严峻的就业现状。民族地区公共管理人才培养只有突出以区域社会需求为导向的专业特色，树立“民族特色，服务地方，辐射周边”的办学理念，以区域社会需求为导向，针对少数民族学生和少数民族公共管理事务的特殊性，调整教学方案，增加民族事务管理内容，将民族特色理论知识与先进的管理技术结合起来。通过教学内容和教学方式的改革调动少数民族学生的学习兴趣和积极性，培养学生的民族使命感和责任心，增强学生服务地方、服务民族的学习动力，凸显少数民族地区公共管理人才培养的办学特色，增强地区性高校的毕业生的就业竞争力。
二、民族地区公共管理类专业特色化发展路径
基于少数民族地区发展的特殊性及其对公共管理工作的特殊要求，少数民族公共管理人才培养应该力求保障少数民族权利，促进民族团结。民族地区高校应从现实出发，致力于培养符合少数民族地区经济社会发展需要的，具有少数民族管理特色的，能够适应复杂的管理环境的创新型公共管理人才。
(一)科学制定人才培养机制，凸显民族特色在人才培养机制上，民族地区高校应针对少数民族学生和民族地区公共管理环境的特殊需求，以适应地区社会发展需求和提高教学质量为目标，调整教学方案，合理安排教学进度，完善培养过程的管理制度;充分利用教育资源，增设民族特色课程，如民俗学、民族发展史、国内外同源民族关系、边疆地区发展历史等教学内容，培养学生处理民族发展权利与经济、社会变迁中出现的新问题的判断、分析能力，激发学生的主观能动性;开设民族特色经济、民族宗教事务管理等专业方向，尝试拓展民族文化产业管理学科方向，发挥民族地区高校服务地方的特色优势。
(二)适应民族地区社会发展需要，强调实践教学民族地区公共管理类人才培养应从少数民族地区公共管理环境的特殊性出发，案例教学应体现地方特色，培养学生处理民族地区公共事务的实践能力，正确认识民族矛盾及民族权利保障和经济社会发展的不和谐因素，激发学生思考、创新能力［5］。同时，通过观摩社区特别是少数民族聚居社区管理工作现场及少数民族的节日及宗教活动，培养学生观察能力，将所学公共管理知识同实际中的民族地区公共事务特殊性结合起来。在民族文化节日活动期间，可以组织学生参与志愿服务活动，鼓励学生参与社会活动的策划、实施，培养学生的社会工作能力。将多种形式的人文教育和素质教育溶入到少数民族地区公共管理人才的日常培养当中。通过强化实践教学，摆脱传统公共管理专业“纸上谈兵”的教学弊端，通过实践活动的历练，使得民族地区高校的公共管理类专业学生真正成为社会发展所需要的应用型人才。
(三)整合优质教学资源，拓展师生学习空间各高校应整合优质教学资源，将各类院校原有的建设成熟，硬件设施、实验设备齐全，师资力量雄厚，研究成果丰硕的强势学科整合起来，为公共管理类学生的跨学科、全方面发展提供高层次，多角度的理论和实践平台。邀请在管理一线的工作人员做专题报告并参与编撰具有民族地方特色、反映民族地区区情、民族地区公共事业管理规律的案例教材、著作，让学生在身边发生的例子中学习、总结民族地区公共管理工作的实战经验。同时，为在教学一线的教师创造在公共管理、服务部门特别是民族事务部门挂职锻炼的机会，增强教师的实践经验，为公共管理类专业的教与学拓展实习空间。
民族地区高校开设公共管理类专业既面临着严峻的挑战，也恰逢经济发展与社会管理体制改革创新的机遇，因此，此类高校应抓住契机，合理定位人才培养目标，创新人才培养机制，培养出服务地方、民族特色鲜明、适应民族地区经济社会发展需求的创新型公共管理人才。
作者：王春艳单位：内蒙古财经大学公共管理学院
1加强科普工作的思考
1.1明确科普工作的社会定位科普具有典型的公共产品属性，即消费上的非竞争性、非排他性。不论是政府投入的面向全社会免费开展的科普宣传活动如科技周、科普日、科普进校园等大型科普活动、科普讲座，以及免费开放的科技馆、博物馆、科普大篷车、科普宣传栏等科普基础设施，还是一些NGO组织建立的科普网站如“果壳网”等，都是提供全社会共享，追求社会公共利益的最大化。“科技传播与普及是关系到社会全体公众整体的共同利益、关系到社会长远的发展需要并为社会进步和国家发展提供服务的一项社会事业”［3］科普工作对提升全民科学素质、建设科技创新型国家具有基础性、先导性作用。如果将一个社会的科学创新能力比作金字塔塔尖，那么，全社会的科学素养正是这个塔尖的庞大基座，没有这个坚实的巨大基座，就没有那迸发创新的灵感与火花的塔尖;科普教育作为学校常规教育的良好补充，相对学校教育而言，它具有自主性、生动性、趣味性、可实践性、可选择性等特点，丰富的科普教育资源既可弥补青少年在学校教育中难以直观了解的科学知识，也可使成年人有接受终生教育的机会，这正体现了国家倡导的终生学习理念和基本公共服务均等化原则;科普基础设施作为公共文化设施的一部分，能为城市打造良好的文化环境，提升一个城市的品质和形象，丰富新型城镇化建设内涵，对全面建成小康社会具有重要意义。
1.2营造良好的社会科普环境
1.2.1构建良好科学传播氛围科普的开展是为了普及科学知识，倡导科学方法，传播科学思想，弘扬科学精神，引导社会形成良好的崇尚科学的风气，从而促进全民科学素质提高。社会风气的形成，很大程度上取决于主流文化的倡导，是娱乐至上还是崇尚科学，这需要一个氛围的构建!丰富的、令人喜闻乐见的科学传播手段构建出的科普资源环境，能够为社会公众营造触手可及的良好的科学传播载体;对国家科普法律法规、政策、规划的宣传，能够让社会公众了解国家对科普的重视，从而引导和提高社会公众对科普的关注度;对现有科普资源如科普网站、科普书籍、科普场馆、科普活动等进行宣传，能够激发公众主动参与科普的兴趣，奠定科普自觉的基础，等等。通过这些方式构建良好的科学传播氛围，能够让科学普及达到“润物细无声”的效果，使社会公众吸取科学知识就如呼吸空气一样自然、像摄取食物一样变成日常功课，如果从孩童时代就处在这样一种良好的科学传播氛围中，热爱科学自然很容易成为人们一辈子的良好习惯，因为这种潜移默化的力量是任何外在的强行灌输所难以比拟的。
1.2.2完善科普工作运行管理机制《科普法》强调“科普是全社会的共同任务”，并在“第三章社会责任”中对需要承担科普责任的部门和群体作了详细规定，明确各级人民政府、各级行政部门和各类社会组织及群体都有履行科普工作的职责，但是，由于缺乏具体的运行管理机制，在实际工作中，科普工作的开展更多地取决于各部门本身的科普意识强弱，意识强的，这项工作开展得多一些，意识弱的，这项工作就开展得少一些。以气象部门为例，由于该部门有着长期坚持开展科普工作的优良传统，目前已建立了以各级气象主管部门主导、各级气象学会具体承办、各级气象业务部门协助开展的国家、省、地、县4级气象科普体系，2007－2012年的5a间，142个国家级、79个省级、186个地市级气象科普基地接待参观者850余万人次。蓬勃开展的气象科普，使得全社会的气象意识得到增强，增进了社会对气象科学知识的了解、对气象工作的理解、对气象事业发展的关注，促进了公民气象科学素质的极大提高，理解气象科学、利用气象科学知识安排工作和生活的能力也大为提高，趋利避害的气象防灾减灾意识大为增强，反过来也促进了气象监测预测能力和服务能力的提升，促进了我国气象事业的快速健康发展。因此，一套行之有效的运行管理机制，是科普工作得以顺利开展的前提和保障，而有效的科学普及工作，又可促进相关行业的健康发展。
1.2.3增强社会科普意识科普是一项社会事业，它强调社会参与性，在坚持政府主导的原则下，必须尽可能动员社会力量参与，这包括两个方面:一方面要动员尽可能多的有科普能力的单位、团体、组织和个人投入到科普工作中，另一方面要尽可能调动民众接受科普的参与性和积极性，不能让科普活动成为“没有观众的演出”。
1.3提升科普能力
1.3.1加强科普基础设施建设和运行管理科普基础设施是科普能力的重要组成部分，是开展科普的基础。“科普公共基础设施主要指科技类博物馆(包括科技馆、科学技术博物馆)、基层科普设施(如科普画廊、科普大篷车等、科普活动站)、数字科技馆以及其它具备科普展示教育功能的场馆(如青少年科技馆)等类型。”［5］。2000年以来，随着我国科普经费逐年增加，重要科普场地———科技馆和科学技术博物馆的建设发展迅速，但从全国来看，由于部分科普场馆在建成后缺乏后续投入、管理机制不完善，使得展品无法维修、更新和扩充，专业管理和讲解人员缺乏，展教形式无法丰富生动，导致展教功能削弱甚至难以为继，门庭冷落，参观者寥寥无几，处于“守摊子”的状况，统计显示，2010年全国科技馆平均接待观众量和单位建筑面积接待观众量与2006年相比有所下降［2］。
1.3.2丰富科普活动内涵、提升科普活动质量科普活动是体现科普能力的载体。科普活动包括科普讲座、科普论坛、科普展览、科普咨询等等。每次科普活动都应从受众、内容、主题、场地布置、参加人员，活动资料发放内容、方式、对象等方面精心设计，使之既有对参与者的吸引力，又能传达活动组织者的科普意愿。同时，科普活动要不断丰富内容，充实内涵，在科普内容上既可涉及基础科学知识、生产生活常识，也可包括灾害防御与处置的基本技能等，比如遭遇不同自然灾害时如何自救、逃生的应对方法，生活食品、用品优劣的判别方法等等，形式上可加强趣味性互动式体验科普，以提高对参与者的吸引力。如可确定科学主题，借鉴国外“以学习为中心”的科普展览理念，精心设计参观者能够亲身参与体验的大型科普展览活动，如在气象科学普及方面可以“大气奥秘”为主题，设计大气环流的游戏式展览活动，让参观者在模拟的场景中体验一粒水分子是如何演化成各种天气现象。
1.3.3探索多部门联合开展科普工作机制，提升科普社会效益科普工作的开展，尽量扩大受益面是一个基本原则，但目前科普活动更多处于被动接受的现状，缺乏科学的、创新性好的科普活动策划，科普资源分配不均、各部门开展科普活动各自为政，科普活动的覆盖面有限，科普活动的参与程度有“马太效应”现象存在，多寡不均，多者愈多，少者愈少。因此，应探索多部门联合开展科普工作机制，提升科普社会效益，如尝试与教育部门进行合作，相关部门组织专家等科普资源、教育部门组织推荐学校，在中小学、特别是面向一些教育资源相对薄弱的学校开设常规化的科普课堂模式来联合开展科普活动等，以扩大科普的受益面，提升科普社会效益。
1.3.4加强科普人才队伍建设2013年6月20日，神十航天员王亚平的那堂精心策划、内容丰富、讲解生动形象的“太空一课”相信大家仍然记忆犹新，航天员通过在轨讲解和实验演示，使得学生了解失重条件下物体运动的特点、液体表面张力的作用，加深对质量、重量以及牛顿定律等基本物理概念的理解。这堂妙趣横生、堪称最令人印象深刻的科学普及课，对于推动我国科普事业的发展具有非常积极的示范意义，科学，通过这种令人喜闻乐见的方式走进我们的生活，也从一个侧面佐证了能够做科普的人恰恰都是优秀科技人才，“有一瓶水才能给人半瓶水”，否则，以己昏昏，又如何能使人昭昭呢?因此，要破除传统观念，制定有效的激励措施鼓励高层次科技人员兼职参与科普，加强科普组织与科技工作者的联络，让那些乐于做科普的科技人员能够有通畅的渠道参与科普。同时，要加强对现有专职科普工作人员的知识技能培训，促进知识更新，创新科普工作思维，提升科普工作能力。
1.3.5加大科普经费筹集力度美国科学促进会于1989年推出了题为《面向全体美国人的科学》的报告，提出这样的理念:“如果广大公众不了解科学、数学和技术，没有科学的思维习惯，科学技术提高生活的潜力就不能发挥。没有科学素养的民众，美好世界的前景是没有指望的”。“世界的变化已使得科学素养成为每个人的需要，而不为少数人所特有”［7］，科普作为社会公益性事业，它面向所有国民，必须坚持其公益性原则，在经费筹集上坚持政府主导、多方筹措。如加拿大安大略省科技交流中心，建筑面积4.5万多平方米，年保障经费4千多万加元，均为财政拨款。美国航空，航天展览馆的经费也由政府拨给。［8］同时也要广开经费筹集渠道，将《科普法》中关于“依法对科普事业实行税收优惠”、“科普组织开展科普活动、兴办科普事业，可以依法获得资助和捐赠。”、“国家鼓励境内外的社会组织和个人设立科普基金，用于资助科普事业。”、“国家鼓励境内外的社会组织和个人捐赠财产资助科普事业;对捐赠财产用于科普事业或者投资建设科普场馆、设施的，依法给予优惠。”等条款落到实处，鼓励社会参与、社会捐赠(包括企业捐赠和个人捐赠)，吸引社会力量办科普。
1.3.6充分利用互联网工具，建立优秀科普资源共享平台科普资源包括科普场馆、科普人才、科普图书、科普音像资料、科普展览、多媒体科普游戏等。第八次中国公民科学素养调查结果显示，虽然电视和报纸等传统媒体仍是公民获取科技信息的主要渠道，但公民利用互联网等现代媒体获取科技信息的比例明显攀升。现代信息技术的发展为资源的共享提供了良好的载体，科普工作也应充分利用多媒体技术和互联网，通过制作多媒体科普宣传资料、建立科普网上课堂、开发科普趣味游戏网站、完善数字科技馆的建设，充分利用微博、微信公众号等快速、直接、互动性良好的传播媒介等等，建立权威的科普知识渠道，使优秀科普资源通过网络实现共享，提高优秀科普资源的社会利用程度。
2结语
科学技术普及作为社会公益性事业，是一项有益千秋万代的伟大事业，其对建设科技创新型国家、提升全民科学素质的基础性、先导性作用，需要得到全社会的进一步重视和认同。要通过全体科普工作者和全社会的共同努力，进一步增强社会科普意识、丰富社会科普资源、构建良好科学传播氛围、提升科普能力，推动全社会崇尚科学精神、掌握科学方法、热爱科学知识，让热爱科学成为一种习惯，就如著名的科普网站“科学松鼠会”的愿景描述那样———“让科学流行起来”。
本文摘自：贵州气象杂志原题目：公共管理视角下对科学技术普及的分析与思考作者：谢海瑛单位：贵州省气象学会
1当前高校公共管理专业本科毕业论文（设计）教学存在的制约因素
1.1教学目标定位不准确
教育主管部门明文规定：毕业论文是高等学校毕业生在毕业之前，根据《人才培养方案》的要求，在教师的指导下，由学生独立撰写的具有学术价值的论文，它是高等学校的学生完成学业的标志性作业，也是对学习成果的综合检验。公共管理类专业本科毕业论文（设计）的教学过程要在坚持基本原则的基础上结合公共管理类专业本科生培养的特点和实际需要。教学目标定位不准确是制约当前高校公共管理类专业本科毕业论文（设计）的教学水平提高的根本因素。就目前而言，国内相当一部分高校的公共管理专业本科毕业论文（设计）课程定位不准确。甚至部分高校的教学大纲将公共管理专业本科毕业论文（设计）定位专业选修课，这导致公共管理专业本科毕业论文（设计）在课时的安排，教师人员的配置，教学设施的配备方面都存在严重不足。对教师而言，教学目标定位不准确严重影响了教师教学的积极性和主动性。目前部分高校将毕业论文（设计）定位为一门选修课，而毕业论文（设计）这门课程所讲授的论文选题、论文写作的方法、格式和规范，参考文献选择、外文文献翻译等等需要花费教师和学生大量的时间和精力，由于相应的课时安排和重视程度都不到保障，教师在论文写作的教学过程中只能侧重对于空洞的书面讲授，忽视了毕业论文（设计）课程强调实践性和参与性强的特点，在一定程度上弱化了学生直接参与和动手写作的能力，不仅毕业论文（设计）教学的质量大打折扣，教师在教学的过程中也显得力不从心。对学生而言，教学目标的不准确使得学生对专业英语的学习产生了两点误区。首先，尽管越来越多的高校开始注重对本科生科研能力的培养，但由于本科生课程安排相对紧凑，学生用于开展科研的时间和精力有限，大多数学生对专业知识的理解和把握能力不够。毕业论文（设计）课程培养和考查的恰恰是学生的科研能力，但由于课程的安排和教师的重视程度不够，对于大多数学生而言无法将所学的有限的知识与课程有机结合起来。其次，由于大多数高校将毕业论文（设计）设置为选修课，学生对这门课程重视程度不够。作为选修课，学生本能地认为毕业论文（设计）就是一门普通的增长知识的课程，只要求理解就可以，无需深入掌握。这就直接造成了学生普遍对毕业论文（设计）这门课程的重视程度不够，结果在毕业论文的写作过程中相关的问题层出不穷，学生没有能力将毕业论文做好。虽然部分学生论文写作达不到规定的标准，但是学生又得毕业，最终结果就只有在执行的标准上大打折扣，严重影响了学生素质的培养。
1.2教师人员安排不合理
尽管我国相关教学大纲规定毕业论文（设计）教学应当由教学和实践经验丰富的教师担任，但在实际教学过程中，这项规定执行过程中遇到困难。目前无论是青年教师还是高级职称的教师都在毕业论文（设计）教学过程中面临着亟待解决的问题。对于青年教师而言，在教学过程中面临着一定的困难和挑战。首先，毕业论文（设计）课程对教师知识的储备和运用要求非常高，青年教师由于工作不久，从事一线的教学工作时间较短，在科研和教学方面都与老教师存在一定程度的差距，在教学过程中往往会遇到诸多困难。其次，部分高校对于毕业论文（设计）课程的重视程度不够。由于定位选修课，学校以及学院对课程教学的投入的精力和关注度都不够，更不可能为青年教师提供专项的进修培训，在一定程度上形成了恶性循环。对于高级职称的教师特别是教授而言，时间和精力的缺乏成为制约教学质量的重要因素。公共管理专业本科毕业论文（设计）教学不仅要求教师具有丰富的教学和实践经验，而且还必须具备充足的时间和精力来完成教学工作。由于高级职称的教师特别是教授或是承担着较为繁重的科研工作，或者担负着行政领导职务，常常无法保证或投入过多的精力进行教学工作，特别是毕业论文设计还是一门选修课，教学的质量往往达不到教学大纲的要求。
1.3相关专业教材缺乏
教材作为承担课堂教学的重要载体，直接关系到教学水平的提高。目前，就全国范围内而言，高校公共管理专业毕业论文（设计）课程教材存在以下两个方面的问题：首先，就相关教材数量而言，专门针对公共管理专业毕业论文（设计）教材可谓凤毛麟角。由于公共管理专业在国内开设较晚，加之相关高校对课程的定位偏差，直接导致了国内从事公共管理专业毕业论文（设计）课程教材编订的人员有限。由于缺乏相应的教材，许多高校公共管理专业毕业论文（设计）课程的教材往往采用政治学或管理学等相关学科的教学资料，其内容缺乏公共管理专业所需的专业性、实用性。学生在学习的过程中也带有一定的盲目性和随意性。其次，就仅有的几部教材而言，教材内容普遍存在滞后性和非针对性。在这些毕业论文（设计）课程教材中，有的教材侧重于经济类管理，缺少针对性；有的侧重于政治学，一定程度上超出了学生的接受能力；还有的教材内容严重滞后，不能随国内外公共管理专业的迅速发展而不断更新，许多方法和事例难以满足当前公共管理专业的本科教学要求。
1.4教学方法和手段相对滞后
目前，相对滞后的教学方法和手段直接影响着公共管理专业本科毕业论文（设计）课程的教学质量。第一，教学方法缺乏创新。现阶段，公共管理专业毕业论文（设计）教学仍未摆脱普通课程教学的窠臼，缺乏针对公共管理专业毕业论文自身特点的教学创新。教师的教学方法局限于知识点的讲授，并没有注重通过将知识点的理论与现实社会的实践有机结合，而是空洞的说教，一旦遇到具体的写作，学生就无从入手。因此，在知识经济迅猛发展的时代背景下，仅仅停留和局限在传统的教学模式下，已经很难适应时展的需要。第二，教学手段单一僵化。公共管理专业毕业论文（设计）教学应该结合公共管理专业和本科论文写作的双重特点，尤其要注重培养学生的问题意识和科研意识。而现在的教学仍然停滞在传统教学方法，教学手段依旧单一僵化。教学、教材和课件依然是主要的教学手段，学生主观能动性不强，被动地依赖教师，部分学生需要教师的亦步亦趋的督促式指导，不能通过自己的思考来解决问题，在一定程度上削弱了学生学习的主动性与积极性。
2当前高校公共管理专业本科毕业论文（设计）提升的路径探析
2.1明确毕业论文（设计）教学目标
设置公共管理专业的高等院校应当依据教育部对本科毕业论文写作的有关规定，结合各自学校自身公共管理专业发展的情况制定毕业论文（设计）的教学目标。就目前而言，应当突出强调它在专业教学计划中的必修课地位，引起师生们的重视。公共管理专业毕业论文（设计）教学的总目标应定位为：“根据人才培养的目标和规格要求，结合顾客——学生的要求和用人单位的要求，建立毕业论文（设计）各环节的质量目标，达到人才培养的基本要求和满足学生个性的发展，最终目的是训练学生的初步科研能力、高水平的知识运用、技能的培养和创新精神、开拓创新能力和学术道德的培养”。公共管理专业毕业论文（设计）教学的具体目标主要包括：在教师的教授和帮助下，通过学习了解毕业论文的基本属性和特点，逐步掌握如何进行论文选题、如何撰写开题报告、资料的收集和信息的检索、论文的结构和撰写规范，论文的修改和论文的答辩等相关问题，最终确保学生能够高质量地完成毕业论文（设计）。
2.2优化课程师资队伍建设
师资队伍建设是培养学生理论与实践综合运用能力的基础。针对当前公共管理专业教师队伍的构成的现状，可以采取不同的方式来加强专业教师队伍的建设。其一，针对教学和科研相对欠缺的青年教师而言。未来公共管理专业的青年将逐步实现高学历，科研能力将成为青年教师的强项，教学经验的不足可以通过逐步的教学实践得以弥补。因此，未来青年教师无疑将成为毕业论文（设计）课程教学的主力。而就现阶段而言，首先，高校有关部门应当积极为青年教师提供一个锻炼和学习的机会。教师作为特殊的职业，其经验和知识的积累恰恰需要平时的摸索和锻炼。其次，学校、学院可以聘请校内外一些学历较高、经验丰富的老教师，通过这些老教师的帮助和指导，不仅可以减轻青年教师在教学过程中面临的诸多压力，而且培养和锻炼青年教师实践教学能力。其二，针对具有丰富教学和实践经验的老教师而言。老教师科研水平高，教学经验丰富，他们参与到毕业论文（设计）课程中来，对于提高学生毕业论文的水平和质量无疑具有重要的意义。就现阶段而言，由于老教师承担着相对繁重的科研任务或行政任务，而毕业论文（设计）课程需要投入大量的时间和精力，部分学校强制让这些教师承担这门课程，其教学成果往往是事倍功半。目前最优的解决路径是老教师和青年教师共同参与毕业论文课程的教学工作，老教师更多的是对青年教师提供必要的指导，而青年教师直接参与到教学的第一线，形成多层次和多元化的教学梯队，既达到了锻炼教师队伍的目的，又扩大了学生与教师在学术、科研、社会实践等方面进行交流的空间，对于教学质量的提升有着深远的影响。
2.3更新专业教材内容
当前公共管理专业毕业论文（设计）教材的针对性、时代性和实践性不强，教材多侧重于经济管理类或政治学类教学，脱离了高校公共管理专业毕业论文的教学要求。为了改变目前教学的现状，相关部门应联系开设公共管理专业的高校，组织本领域的专家学者根据我国高校公共管理专业人才培养要求，编写不同公共管理专业领域的教材，提高专业教材内容的适用性。教材应当服务于公共管理专业毕业论文（设计）的教学目标：首先，在理论层次方面上，公共管理专业毕业论文（设计）必须明确作为本科毕业论文的共性特征和作为专业学科的个性特征。教材必须明确毕业论文在公共管理专业教学中的地位和目标，并为教师的教授提供一个可以参考和借鉴的教科书，为学生提供一个可以学习论文写作的教材。其次，在实践能力方面上，学生能够根据所学知识熟练掌论文的选题、开题报告的撰写、资料的收集和信息的检索、论文的撰写规范，论文的修改和论文的答辩等相关问题。并且通过这门课程的学习，实现将四年所学知识与实践问题有机结合，锻炼和培养自己的学术科研能力和沟通交流能力。
2.4改进教学方法
公共管理专业教学培养的人才不仅要具备丰富的专业知识，更重要的是能够将所学的知识服务于社会实践。因此，公共管理专业毕业论文（设计）教学必须将教师的讲授与学生的自主学习和自主运用有机结合，在教学方法上采用以学生实践为核心的现代教学模式，取代传统的“填鸭式”教学模式。首先，对于教师而言，在授课的过程中引导学生自觉参与课堂讨论，培养学生问题意识和实践意识，使得教学活动逐步由“re-ceptive”向“creative”转变。专业教师要“发挥学生的主体地位，引导学生主动发现问题和提出问题，然后指导学生为解决问题进行文献检索，相关论文阅读，思考分析，并将问题解决方案以小论文形式提交等。这一过程既是培养学生的论文意识，提高写作能力的过程，也是培养学生独立思考，发现问题和研究问题能力的过程。”其次，学校教务部门和相关学院应当定期组织专业教师进行类似教学比赛性质的交流活动，不仅可以检验教师的教学质量，而且可以及时解决教学难题，总结教学经验，不断为专业教学注入新的活力。此外，针对公共管理专业实践性强的特点，学校应当全力支持和鼓励公共管理专业毕业论文（设计）教学走出课堂，将理论学习与社会实践结合起来，注重分析和解决社会现实问题，努力培养学生的综合分析能力和解决问题能力，最终提高毕业论文（设计）的教学质量。
作者：王冠群单位：江苏师范大学法政学院
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