时间：2022-05-21 03:34:03
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一、棚户区改造的涵义与主要特点
棚户区是指城市中结构简陋，抗灾性差（抗震、防火、防洪性差）、居住拥挤、功能差、居住环境差的房屋集中的地方。棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象，它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题，但是现在棚户区的大量存在已成为城市健康发展的瓶颈，严重损坏了城市形象，甚至会引发一些社会问题。棚户区改造的主要特点有：第一，项目所需资金量大。棚户区有大有小，小的被拆迁户有七八百，大的则涉及七八千被拆迁户，改造投资包括拆迁补偿、土地熟化、安置房建设等。项目总投资规模较大，小的需投入一两亿，大的则要十几个亿。第二，改造周期较长。棚户区改造从改造计划编制、拆迁摸底一直到建成出售或回迁安置需要很长的时间，一般需要三至五年，有时大的棚户区拆迁工作就需要一至两年的时间。第三，改造难度大。棚户区改造工程复杂，涉及主体多，投资大。原来棚户区改造是希望多一下市场参与，但现在明显政府力度加大。如果开发商负责的话，居民可能对开发商不信任，拆迁将是个大问题。没有市场的参与，完全依靠政府效率不高。
二、棚户区改造中的主要融资模式分析
（一）政府出资
这种模式手续简单，可迅速解决问题，政府行为容易得到广大拆迁户的认可。但政府操作容易忽视经济效益，容易造成改造工作的低效率和高成本。政府出资的方式主要适宜于改造用途为绿地、公共建筑用地等改造后没有固定经济收益的棚户区项目。这些项目开发商没兴趣，银行也不太愿意贷款。
（二）银行借贷与土地出让收入
目前大部分的棚户区改造都是运用这两种方式的组合。政府授权从事旧城改造的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息，土地出让收入作为归还信贷的主要来源。此融资模式之所以成为各地主要的融资模式，是因为操作方便。从银行或金融机构的角度来看，政府性贷款风险较小且收益稳定，因此银行有贷款的积极性。因此政府只需将成立的政府性投资公司作为借款主体，向银行申请项目贷款或流动资金贷款，在贷款过程中，地方政府的担保公司作为担保主体，再用地方财政作出兜底承诺即可。总体来讲，这种融资方式形式直接、程序简单且利息较低，不失为解决资金瓶颈的有力途径，但其也存在以下弊端：（1）总量受到担保、抵押、质押等限制。财政兜底贷款直接需要财政收入作担保，金融机构要参考政府的地方财政收入总量和负责水平来衡量贷款的规模。（2）贷款期限相对较短。财政兜底贷款一般为解决当前资金瓶颈而进行的，其贷款期限相对较短，与改造周期长相矛盾。（3）增大了资金成本和管理成本。商业银行的贷款由于其期限要求和效益原则与棚户区项目的低经济效益不相匹配，因而贷款的成本较高，且资金的使用往往受到严格的条件约束；并且财政兜底贷款只是解决了政府建设投资的资金问题，而项目的设计、建设和营运还需要投入大量的人力和精力，资金的管理成本较高。（4）增加政府风险。银行贷款一般要求到期一次性还本付息，因此在短期内会令政府的债务风险激增，而且政府还必须独自承担项目在设计、建设和运营中的各种风险，这都使政府风险大大增加。所以面对庞大的棚户区改造工程，地方政府应拓宽融资渠道，寻求融资量更大、更高效、项目管理更为精细、项目风险更小的新型融资方式。
（三）信托融资
信托融资是融资方根据其项目融资要求，委托信托公司发行以项目财产或现金流为基础的信托受益凭证筹措资金的方式。信托融资的主要特点有：（1）信托以信任为基础提供各种服务。信托是以信任为基础的，财产所有者必须对充当受托人的个人或组织予以信任。受托人应该具有良好的信誉，这是顺利实现委托人信托目的的关键。（2）信托财产具有独立性。信托依法成立后，信托财产即从委托人、受托人乃至受益人的自有财产中分离出来，成为独立运作的财产。信托财产可以不受委托人或受益人财务状况的恶化甚至破产的影响，委托人、受托人或受益人的债权人一般也无法对信托财产主张权利。（3）信托具有融通资金的功能。信托，尤其是资金信托，具有明显的融通资金的特点，在市场经济的信用环境下，信托资金可以以信用方式提供资金融通，在实践上，信托提供资金融通大多是中长期的资金融通，信托提供的信用形式主要是一种融通中长期资金的信用形式。（4）信托方式灵活，适应性强。信托业务运作时，既可以采用贷款、投资等间接融资或者直接融资方式，又可以采用信托或者方式，使信托业务活动具有灵活性，以适应社会各方的需要。（5）收益分配的实绩性，受托人不承担无过失的损失风险。受托人按委托人的意愿和要求，对信托财产进行管理和处理，如果有亏损由受益人或委托人负担，受托人在无过失情况下不承担损失风险；如果有盈利，也归受益人或委托人享有。受托人根据信托合同的规定收取处理该项信托业务的费用和报酬。
（四）ABS模式
ABS（AssetBackedSecuritization），即资产证券化，20世纪70年代产生于美国，最早起源于住房抵押贷款证券化。作为项目融资模式，其是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。它既可以把沉淀的资产变为可流动的资产，实现套现，又为投资者提供了一种新的投资工具。ABS融资方式的观念及其运作方式的推广与运用，将有助于商业银行不良债券的化解、国企存量资产的盘活、基础设施建设资金的筹集及其他各种应收款的套现。由于ABS是在资本市场发行债券筹集资金的，按照规范化的证券市场运作方式，在证券市场发行证券，必须对发债主体进行信用评级，以揭示债券的投资风险和信用水平。债券的筹集成本和信用等级密切相关，信用等级越高，表明债券的安全性越高，债券的利率越低，从而使通过发行债券筹集资金的成本越低。因此，利用证券市场筹集资金，一般都希望进入高等级投资证券市场。但是，对于不能获得权威性资信评估机构较高级别信用等级的企业或其他机构，都无法进入高等级投资证券市场。ABS运作的独到之处就在于，通过信用增级计划，使得没有获得信用等级或信用等级较低的机构，照样可以进入高等级投资证券市场通过资产的证券化来筹集资金。
三、棚户区改造融资的保障措施
（一）统一规划
城市棚户区犹如城市肌体上的“肿瘤”，散置于城市的各个角落，多是楼群中的“夹心层”或“城中村”。要变城市污点为亮点，实施全面改造，就必须以现代化城市建设和发展的眼光谋划回迁住宅区的建设工作，综合考虑城市建设、土地利用和环境优化等诸因素，科学规划、统筹安排。在符合统一要求的前提下使小区配套设施齐全，除户型外与普通商品住宅没有标准上的差异，也使回迁楼在有限的空间内大到房间的功能、小到灯具的采用，都趋于经济合理、美观实用。
（二）协调指挥
在有限的时间里进行大面积的城市棚户区改造，要有详尽的住户调查、深人的动员、大面积的拆迁，要有高标准的回迁房建设和适时的居民回迁。涉及到建设、规划、国土、民政、地税等数十个部门。这项工作恰如一台戏，要演好这场大戏，政府是导演，各相关部门是演员，导演精心谋划，演员才能步调一致，在这里主要领导愈是靠前指挥、及时指导，效果就愈好。
（三）透明操作
实施城市棚户区改造，绝大多数群众都是欢迎和支持的，下助口果遇到不公正，群众就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何来?只有公开才知公平，只有公平方显公正，公开、透明操作是实现公正的关键所在。在整个项目实施过程中，政府将每个过程都公开化、透明化，拆迁安置在阳光下操作，建筑工程在阳光下施工，回迁安置在阳光下人住，回迁居民在阳光下受益，加之办事透明、决策公正，就一定会民情和悦、民心和顺。
（四）严格监管
城市棚户区改造是解困工程、惠民工程，政府倾注了大量的精力和财力，社会各界予以最大的关注和支持，要不负众望，真正为人民造福就必须建造出精品工程。为此要实施严格监管，从项目源头抓起，对招投标、规划、设计、拆迁、施工、监理、质量、安全等，一环扣一环地实施有效监管，使棚户区改造的新建小区与新型住宅成为全市最佳园区和最宜人的居室。
四、公共经济学视野下的棚户区改造容易意义
（一）社会分配的再调整
在市场经济条件下，资源的配置要以市场为主，因此应该满足先富的人追求好的居住环境和居住条件的愿望，但也不能忽视普通百姓的住房问题。这就是说在住房结构上应该是多元化的。具体来说，应建立“四层次”住房体制，即：高收入者购买商品房，中等收入者购买经济适用房，政府为低收入者提供廉租房，对最困难的一部分人由财政出钱进行棚户区改造或减免房租，以此实现人人有房住的目的。在这个消费结构中，政府应积极地站在低收入者和困难的群众一边，从公平的角度对社会成员进行社会财富的再分配。棚户区改造就是政府用行政手段，在分配中兼顾公平与效益的一种合适的做法。
（二）有效需求和供给的均衡
英国经济学家马歇尔在研究商品需求和供给的关系时指出，均衡就是需求和供给达到一致时的价格。棚户区改造之所以能够凭市场化运作筹集到大量的资金，并广受百姓的欢迎，这里的关键问题是这些年以商品住房为代表的房地产业已经成为我国国民经济的支柱产业，开发商和建筑商有开发和建设的积极性，对于百姓来说即使在住房供应方式市场化以后，住房仍然同时具有消费和投资的双重属性，同时政府的积极参与、作为，就使商家和百姓双方的有效需求和供给平衡了起来。
（三）促进经济社会和谐发展
棚户区改造是一项系统工程，是对政府协调经济和社会管理能力的一次大的检验。通过政府主导，落实责任、市场运作、政策优惠、多方集资、公平公正、阳光操作等政策和措施的实施，棚户区改造在最短的时间里完成了规划、拆迁、施工、补偿、安置、回迁等各个环节的任务，让百姓住进新房，实属不易。经济学讲效率的来源时，有一个理论认为是来自于政府运用政策工具对现实问题解决带来的，这种现象称“相机抉择”。棚户区改造应是政府最负责任、效率最高的“相机抉择”典型案例，今后面对发展的新形势，我们有理由更加相信政府会具有“相机抉择”的能力，会更好解决经济和社会管理中的棘手问题。
五、结语
总之，棚户区改造是实现党的十七大提出“住有所居”目标的重要举措，是一举多得的重大民生工程。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，有利于促进经济社会协调发展，有利于改善城市环境，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。棚户区改造融资是一个复杂而又关键的问题，因此，城市规划工作者应该结合实际情况，对棚户区改造融资进行详细的分析和研究，提出合理的改造方法和措施，以此促进棚户区改造的顺利进行，进而促进社会主义和谐社会的构建。
摘要：社会保障转移支付制度是解决政府间社会保障财政纵向和横向失衡的重要举措，是社会保障制度和财政转移支付制度的重要组成部分。公共产品理论和财政分权理论是社会保障转移支付制度的重要理论支点。社会保障的产品属性需要依据公共产品的特征，针对不同的保障项目进行具体分析。公共产品层次性理论是分析政府间社会保障权责划分问题的依据，也是实施社会保障转移支付的前提条件。财政联邦主义理论体现了分权的关键性特征，即从效率与政府职能的角度出发，实现公共产品的层次性与政府级次的匹配。蒂布特的“以足投票”假说提出了地区之间公共产品供给的公平性问题，中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区福利水平的大致均等，从而避免居民频繁流动出现的不良后果。
关键词：社会保障转移支付；公共产品；公共经济学；财政联邦主义；“以足投票”假说
一、引言
自20世纪80年代中期以来，我国社会保障事业获得了前所未有的发展，但仍然有许多问题没有解决好，其中之一是社会保障的地区差异以及相关资金的分担和转移支付问题。林治芬(2002)运用财政社会保障补助支出占财政支出的比重、财政全部社会保障支出占财政支出的比重以及社会保障支出占gdp的比重等指标分析我国社会保障的地区差异。许晓茵、韩丽妙(2006)运用1996-2004年我国31个省份离退休退职人员保险和福利费用支出的相关数据，分析了社会保障水平的地区差异。彭海艳(2007)运用ge指数分解法，分析我国社会保障支出区域差异及贡献率，并运用gini系数分解法，分析社会保障各项支出对总体差异的贡献率。柯卉兵(2007，2009)分析了2005年我国社会保障地区差异的现状以及1995-2005年我国社会保障地区差异的演变轨迹。社会保障地区差异过大的主要成因是我国社会保障事业主要由地方政府来承担责任，而区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异。同时，柯卉兵(2008)认为，中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的纵向失衡会导致落后地区的地方政府没有积极性，也无财力提供充足的社会保障公共产品。社会保障的地区差异过大的现实，是导致中央政府对地方进行社会保障转移支付的直接原因。所以，要理顺这些问题，必须研究社会保障转移支付基本理论问题。
目前，国内关于社会保障转移支付问题的研究尚处于起步阶段。周顺明(2000)首次提出了社会保障转移支付的概念和原则。李珍(2001)从资金分配量、分配制度和管理体制方面指出，转移支付制度是社会保障制度安排得以实现的经济支持制度。杨良初(2003)界定了政府间社会保障转移支付的内涵与范围。刘志英(2006)对社会保障转移支付进行了分类。柯卉兵(2010)研究了社会保障转移支付的理论依据、国际经验和道路选择。
国外相关文献研究主要集中在关于政府间的财政关系和转移支付理论与实践方面，较为著名的理论有musgrave的财政分权理论、oates的分权定理、buchannan关于分权的“俱乐部”理论、fisher的州和地方财政理论、tiebout的“以足投票”理论以及mcguire对其的补充和完善。其中，公共产品理论和财政分权理论是20世纪财政学的重大发现，它们较好地解决了政府间公共事务的分类以及地方政府公共产品的提供问题，因而是社会保障转移支付制度的重要理论支点。公共产品的特性与层次性理论、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义以及蒂布特的“以足投票”假说，均对社会保障转移支付制度产生了重要的启示意义。
二、公共产品的特性与社会保障的产品属性
美国经济学家萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》一文中首次提出公共产品的概念。他将纯粹的公共产品定义为“是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少”。萨缪尔森从产品在消费中的非竞争性角度定义了公共产品，并进一步揭示了非竞争性和非排他性是判断公共产品的主要标准。公共产品的非排他性是指公共产品在消费过程中所产生的利益不能为某个或某些人所专有，在技术上难以把不付费的人排除在外，或者说，虽然可以这么做，但是要付出高昂的成本。非排他性同时也意味着非拒绝性，“是那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。公共产品的非竞争性是指某人在消费某一产品的过程中，不会影响其他人同时消费，某人从这一产品中获益不影响其他人也同时获益。换言之，在产品的收益上不存在利益冲突，增加消费者的边际成本为零。
依据公共产品非排他性和非竞争性程度大小的不同，公共产品又具体分为纯公共产品和准公共产品两类。凡是同时具有非竞争性和非排他性的产品被称为纯公共产品。凡是介于纯公共产品与私人产品之间的产品，即只具备一个标准，或者虽然两个标准都不完全具备，但又具有外部性的产品，则属于准公共产品。那么，社会保障产品究竟是属于哪种性质的产品呢?经典的经济学教科书把社会保障定义为政府以税收作为融资来源，无偿提供给个人的福利。就这一定义而言，显然，私人机构不会生产和提供任何社会保障产品，社会保障制度具有明显的强制性和政府行为特征，对社会发挥着“安全网”和“减震器”的作用。所以，许多学者将其产品属性划为政府提供的公共产品。有的学者认为，社会保障不同时具备公共产品的两个特征，因而将社会保障归为准公共产品(或混合品)。有的学者则认为，社会保障是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，是宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。
如果我们不愿意穷究概念的话，那么容忍纯公共产品与准公共产品之间存在一个模糊的界限，也不会造成太大的问题。所以，我们可以采取一种比较模糊的处理方法，即认为政府规定的资格或条件越宽松、外部性越强，那么这项社会保障计划的公共产品属性就越强；反之，获得社会保障的资格或条件越严格、外部性越弱，则其公共产品属性就越弱。这样，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障就不能简单地归属于公共产品或者私人产品，而应针对不同的保障项目进行具体分析。
公共产品的非竞争性是源于商品的不可分性，而社会保险的特点是政府从劳动者和企业(雇佣劳动者)所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力补助，集中形成专门基金，在全体公民之间进行统一调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险数量也是一定的。政府社会保险的支出总量是每个人享受到的社会保险数量的加总。可见，社会保险在消费中是可分割的，多提供一个人的社会保险的边际成本接近于平均成本。所以，社会保险是具有竞争性的。
此外，从宏观的方面来看，虽然社会保险产品是具有非排他性，如并不排斥任何人参加社会保险，因为我国宪法规定所有公民都有享受社会保险的权利，但是，其特殊性在于：只有在符合一定的条件或风险发生时，公民才能真正享受到社会保险的权利，且公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，强调权利和义务的对等性。如果人们不愿意事先缴纳社会保险税(费)，且又无外部影响的条件，那么就会被排斥在消费社会保险产品之外。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。可见，社会保险既不符合公共产品的含义，也不满足公共产品所具有的两个特征，而是符合私人产品的定义，具有私人产品的性质。
从理论上讲，社会救助、社会福利和社会优抚也是具有可分割性的。但是，社会救助、社会福利和社会优抚的最大特点在于，不需要受益与贡献的对等性。因为不论哪一个国家，只要设立这些保障项目，就意味着在符合条件的公众中所有人都可以消费这些福利或救助产品，而不需要消费者付出相应的代价。所以，这些项目在一定程度上具有非排他性。同时，社会福利设施中的福利工厂、职业介绍所、儿童福利院和各种供人们休闲的娱乐场所以及有利于人们身心健康的环保措施等，这些福利产品多一人或少一人消费，都不会引起产品成本的变化，因而具有非竞争性。社会救助、社会福利和社会优抚的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会救助、社会福利和社会优抚对象转移。这种收入的纵向转移可以缩小社会贫富差距，使基尼系数变小。可见，社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。
另外，社会保障中的社会保险是依法由政府举办的具有法制性和强制性的公共事业。凡在法律规定范围内的社会公民，不论是否愿意，都一律无条件地参加和按规定缴纳保险税(费)，具有典型的非拒绝性。但是，对于社会保障中的福利费和救济金的支取、补充养老保险和补充医疗保险以及个人储蓄性的养老保险的选择，个人有充分的自由，可以参加消费，也可以拒绝参加。
综上所述，无论从基本理论还是从实践分析，社会保障产品都同时具有非排他性与排他性、非竞争性与竞争性、非拒绝性与拒绝性，不完全是纯公共产品，而是一种准公共产品。社会保险与社会救助、社会福利和社会优抚是有一定区别的，社会保险具有私人产品的性质，而社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。因此，社会保障产品的提供不能由政府全包统揽，社会保险应由国家、企业和个人共同承担；社会救助、社会福利和社会优抚则应由政府全额负担，从政府预算中列支。
三、公共产品的层次性与社会保障权责划分
非排他性和非竞争性是公共产品的一般特征，但是，在现实生活中，同时具有两个特征的公共产品并不多，较常见的是受地理和空间因素影响而只有有限的非竞争性和非排他性。即使同时具备这两个特征，其强弱程度也不一样。公共产品特性的强弱之分，使公共产品具有了明显的层次性。布雷顿(breton)根据公共产品提供的地理区域将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品，其依据是受益范围和效用外溢程度的不同。全国性公共产品(national public goods)的受益范围为整个国家，受益在疆域内分布相当均匀，无论对国外还是对国内，外部性问题都可以忽略不计，其效用外溢可使全国居民从中受益。区域性公共物品(regionalpublic goods)是指某一地区的居民能够享用的公共产品，如“三峡工程”的建成将使整个长江流域特别是靠近三峡的几个省区受益。地方性公共产品的受益范围则局限于某一地区(如城镇、街道)，基本上只能让本地区居民受益，且这种受益在本地区内分布相当均匀。
公共产品层次性理论是分析地方公共经济的重要理论支柱，直接关系到中央政府与地方政府以及地方各级政府间的事权、财权的划分，为分析财政体制和各级政府行为目标提供必要的理论基础。中央和地方政府的行为目标、职责范围和相互之间在财政收支上的划分原则也就由此而来。不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供，公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级间存在着一定程度上的对应性。全国性公共产品应当由中央政府负责提供，地方性公共产品应当由地方政府负责提供，区域性公共产品则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担，从而实现公共产品的有效供给。如果某公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级不相对应，则会由于产品提供与其受益范围的不一致性而导致公共产品的“供给不足”或“供给闲置”。
作为由政府负责提供的一项重要准公共产品，社会保障产品在中央政府与地方政府之间的权责划分，是社会保障管理体制的核心问题。社会保障产品是由众多具体保障项目组成的体系，某些具体保障项目内部又可分为不同的保障部分，如养老保险产品项目一般由全国统一的公共基础性部分、地区差别性的职业年金和补充保险部分组成。随着经济社会现代化和市场经济的发展，居民居住自由呈不断扩大趋势，因而社会保障公共产品的效益外溢性不断增强。所以，应当从国家政治、经济、社会和社会保障的全局利益出发，协调中央与地方政府之间的社会保障权责。凡是属于全国范围内宏观调控的社会保障事务，应由中央政府承担；凡是地区性的社会保障事务，可以由地方政府承担，如决策性、监督性权责应集中于中央政府，而具体执行管理权责应由地方政府负责。同时，根据社会保障产品中的不同构成项目和不同保障部分的不同层次性特征、地域跨度以及规模效益和外溢程度，明确划分中央与地方政府在社会保障中的职责范围，以实现不同层次性社会保障公共产品的有效供给。
四、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义与社会保障转移支付
财政联邦主义是由美国经济学家奥茨(wallaee e.oates)在1972年出版的《财政联邦主义》一书中提出来的、研究政府间财政关系的重要理论。它是一种从经济学的角度，寻求有效行使财政职能所需的财政收支应该如何最优地在中央与地方政府之间进行划分的理论，并归结为一个分权定理：“对于某种公共物品来说——关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。奥茨的这个分权定理实际上给出了分税制的一个关键原则，那就是：如果低层级政府能够和高层级政府一样提供同样的公共产品，那么由低层级政府来供给会更好，中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品。
理查德·a·马斯格雷夫和佩吉·b·马斯格雷夫在此基础上考察了各级政府的资源配置、收入分配与稳定经济三个职能。在他们看来，一个国家的财政结构安排虽然在很大程度上是由政治、历史决定的，但这不是全部原因。 “公共产品与服务的提供究竟应当建立在中央集权制基础上还是建立在分权基础上?如果是后者，那么在空间上应建立什么样的财政管理体制，才能有效地提供这些公共服务?”为回答这个问题，他们采用单一公共产品的简单模型，在社区内居民偏好与收入相同的假设下，得出公共产品的受益范围存在层次性，不同层次的公共产品由不同级别的政府来提供，这样才符合效率原则。其中，属于全国性的公共产品，需要中央政府提供；而那些属于区域性的公共产品，则应当由地方政府提供。他们认为，“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别；而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责。”因为，地方政府欲调控宏观经济稳定却又缺乏充足的财力，且经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，因而在这方面，地方政府也比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。
财政联邦主义理论体现了分权的关键性特征，即从效率与政府职能的角度出发，实现公共产品的层次性与政府级次的匹配，这构成了社会保障转移支付制度的一个重要理论支点。因为，从全国范围来看，一个国家总有经济相对发达的地区和经济相对落后的地区。经济发达地区的人均收入水平高，提供社会保障公共服务造成的税收负担也比较轻；而经济落后地区的人均收入水平较低，但提供社会保障公共服务造成的税收负担却较重。这显然是不合道理的。而且，如果不在一定程度上加以改善，这种不合理状况会进一步造成地区间贫富差距的恶化，从而影响整个国家社会经济的发展。为此，需要对发达地区和落后地区居民的社会保障资源进行调节。显然，社会保障转移支付制度是一项收入再分配制度，绝对不是地方政府能够行使得了的职能，而是需要一种凌驾于各地方政府之上的制度来加以强制执行，这种制度只有中央政府才有这个权力和权威来制定。
五、蒂布特的“以足投票”假说与社会保障转移支付
事实上，财政联邦主义理论还依赖一个关键的前提，那就是居民的流动带来的政府间竞争。蒂布特(tiebout)在1956年发表了《地方支出的纯理论》一文，文中讨论了有效提供公共产品的方式，以及有效运作方式所需要的条件。他认为，在一系列假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，因此，各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说，居民们通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品和税负的组合时，展现其偏好并作出了选择哪个政府的决定。这就是所谓的“以足投票”假说。
一般说，个人考虑选择社区居住的一个关键要素是社区可供选择的税收(即公共产品的价格)和公共产品结构。也就是说，如果居民所得到的地方公共产品的效用能够补偿因居住在该地区而支付的税收所造成的效用损失，那么，理性的居民就会选择该地作为居住地。如果有许多居住区，每个社区所供给的税收和公共产品结构的组合不同，那么人们将通过“以足投票”选择来给予他们最大满足的社区。
该理论以最优理论为背景，充分体现了经济人假设，回答了人们为何聚集在一个地方生活或生产，即在政府与居民无法合作的条件下，居民的选择问题是其他分权理论的必要补充。但它有一系列严格的假定条件。这些假定中有一些符合现实，有一些则与事实严重不符，如理论中的一个假定条件是居民可以充分自由地流动，而我国居民的迁徙不仅受经济效用的影响，而且还会受到户籍制度、文化观念、国家政治经济体制等的种种限制，人们在很多情况下都是“想走走不了”、“想进又进不去”等非最优状态。虽然有些假定条件与事实存在偏差，但并不影响其推论。蒂布特“以足投票”假说可以使人们认识到居民选择权的重要性。如果把公共产品的供给看作是一个公共选择的过程，那么政府约束的一个不可或缺的方面是居民的“用脚投票”，只有居民有退出的权利，政府的硬约束机制才有可能形成并有效运转。正如詹姆斯·m·布坎南和理查德·a·马斯格雷夫(2000)所言，蒂布特模型中的受益范围与财政辖区空间安排的配合提供了一个效率规则，也提出了一个类似市场的实施机制，解决了公共产品供给中的难题。
蒂布特的“以足投票”假说提出了地区之间公共产品供给的公平性问题，是社会保障转移支付制度的又一个重要的理论支点。在一个全国统一的开放市场经济条件下，各地社会保障补助资格和水平的差异可能导致一些人的迁居，这就造成地方政府执行地区性的收入再分配政策失效。因为，当某个地方政府实行一项收入再分配的社会保障计划时，为使本地区居民收入平均化而对富人课以重税、对穷人给予更多的补助，就会造成富人的向外迁移(为了逃避税收)和穷人的大量涌入(为了得到转移支付)，如此循环反复，就会出现“穷人追逐富人”的现象。如果许多穷人涌入到一个初始社会保障水平相对较高的地方(如农村人口向城市集聚等)，就会增加该地的人口数量，造成交通、公园、学校等公共设施的过度拥挤状况，同时会推动土地价格的上涨，从而增加目前商品房购买者或其他土地使用者的成本，而且劳动力人口的增加还将使一些工种的工资水平下降等。这些都会引起该地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使该地区的财政状况趋于紧张，政府给予财政支持提供充足福利的愿望和能力将会减弱，最终不得不放弃该项政策。因此，随着全国统一市场经济的逐步确立，低层级政府对收入的再分配能力是有限的，由中央政府负责收入的再分配是一种必然的趋势。中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区的福利水平的大致均等，从而避免居民频繁流动出现的不良后果。
六、结论
社会保障转移支付制度是解决社会保障地区差异问题的现实举措，在我国这样一个区域发展极其不平衡的发展中国家，更是一种必然选择。然而，理论研究的长期滞后严重阻碍了我国社会保障转移支付制度的顺利实施。公共产品理论是20世纪财政学的重大发现，它较好地解决了政府公共事务的分类以及相应的政策问题。财政分权理论是政府间财政关系的重要理论基础，其主要目的是解释地方政府存在的合理性和必要性，其核心是使地方政府有一定的自主权，从而能够提供更多更好的公共服务。
本文分析了公共产品理论与财政分权理论对于社会保障转移支付的理论价值。其中，公共产品的特性理论有助于我们分析社会保障的产品属性问题，了解各种社会保障项目的属性，这是构建财政预算制度与社会保障转移支付制度的基础。公共产品的层次性理论有助于合理地进行政府间的社会保障权责划分，而政府间社会保障权责的合理划分是社会保障转移支付顺利实施的重要前提条件。奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义理论以及蒂布特的“以足投票”假说等财政分权理论，则对社会保障转移支付制度具有重大而直接的启示意义。财政联邦主义理论体现了分权的关键性特征，即从效率与政府职能的角度出发，实现公共产品的层次性与政府级次的匹配，这构成了社会保障转移支付制度的一个重要理论支点。蒂布特的“以足投票”假说提出了地区之间公共产品供给的公平性问题，中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区的福利水平的大致均等，从而避免居民频繁流动出现的不良后果，真正实现社会保障服务的基本均等化。这些理论共同构成社会保障转移支付的公共经济学分析框架。
摘要：当前，把西方公共经济学理论引入到中国公共经济发展的视阈中，成为我国公共经济治理和公共服务供给的一种必需。但在中国语境下研究公共经济学，就要求以马克思主义为指导话语。马克思虽然没有专门研究公共经济的著作，但其经济思想却体现了对公共经济问题的很多关注，并形成了具有系统性的马克思主义公共经济思想，这些思想可以归纳为“一个逻辑起点、一个建构基础和四大理论内容”。这为马克思主义指导中国公共经济学的研究奠定了理论支撑。用马克思主义指导中国公共经济学研究，就必须要求从价值论、认识论和方法论三个层面上将马克思主义作为指导话语。
关键词：中国公共经济学；马克思主义；指导话语
一、马克思主义的公共经济学关注
马克思虽然没有专门研究政府等公共部门经济行为的著作，但在他的不少著作中，对政府(国家)的经济行为进行了深入的研究，有很多关于公共经济的思想，不但丰富和发展了西方公共经济学，还可以作为中国公共经济学研究和发展的指南。
在1850－1853年的《伦敦笔记》中，马克思摘录了大量有关国家经济职能的资料，这些笔记涉及的内容包括：国家通过立法形式对经济活动的约束、调节问题；国家利用中央银行制度对经济调节的措施问题；国家预算收入和预算支出的性质及其作用问题；国家财政制度和信用制度的发展及其结构问题；国债的形式及其作用、流转方式问题等。在这个时期，马克思对公共经济有了初步的关注和研究，可以认为是马克思研究公共经济的开端。
到19世纪中叶，马克思开始形成公共经济思想的框架，这个成果体现在马克思的1857－1858年经济学手稿中。在手稿中，马克思提出写作单独的《国家》册问题。在“五篇计划”中，马克思的论题包括：资产阶级社会在国家形式上的概括、就它本身来考察、非生产阶级、税、国债、公共信用、人口、殖民地、向外移民。在手稿中马克思再次提到国家篇，认为应该包括：国家和资产阶级社会、赋税或非生产阶级的存在、国债、人口。
在创作一系列经济学手稿的基础上，1867年，马克思的光辉巨著一《资本论》第一卷诞生了。在《资本论》第一卷里，马克思有关公共经济的论述包括以下方面：首先在对货币理论的论述中，马克思深入地分析了强制流通的国家纸币的性质及其实现形式问题；其次，马克思在对剩余价值理论的论述中，分析了国家对工作日长度进行“强制”调节问题；最后，在对相对剩余价值生产的论述中，马克思对资本主义工业化过程中国家对经济干预的性质及其职能做了分析。
马克思逝世之后，恩格斯继承了马克思的遗愿，花了大量精力，整理了马克思的有关手稿，出版了《资本论》第三卷。在《资本论》第三卷中，马克思论述了不少有关公共经济的思想，其内容主要有：首先，关于国家及其作用形式。各种具体资本的分离及其相互竞争过程，是不可能离开现代国家的“协调”和“监督”的。从这个角度看，现代国家的经济职能具有两重性，即一方面执行着“由一切社会的性质产生的各种公共事务”的职能；另一方面又执行着“由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”[1]。其次，在对总资本各种形式的分析中，反复提到国家的具体职能，并对国家调节、监督社会资本的各种手段做了简单论述，如国家赋税制度的性质；国家在不同时期实施的保护关税制度和政策、自由贸易政策的性质与意义；国家财政制度、国家预算、国家债务的实质及其对资本主义经济运行中生产、流通、分配和消费的影响；国家借助于经济立法，调节和监督总资本运动的性质与意义，如工厂法、银行法、土地法、公共工程法、移民法、济贫法等法律法规。至此，马克思的公共经济思想基本形成。
二、马克思主义的公共经济学：思想框架与理论体系
马克思主义公共经济思想的框架和理论体系，我们可以归纳为“一个逻辑起点、一个建构基础和四大理论内容”。
(一)逻辑起点：政治经济关系原理与国家(政府)的经济本质
马克思主义认为，国家的政治本质是由国家的经济本质决定的，国家的经济本质又是由生产方式决定的。马克思关于唯物史观的经典论断告诉我们：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[2]依据这一原理，马克思认为，“国家作为统治阶级利益的体现者，其特殊经济本质取决于生产方式的特殊本质，只有占主导地位的生产方式，从根本上决定国家的特殊经济本质和政治本质，这是衡量国家不同性质的根本标准。”[3]
在此基础上，马克思阐述了国家(通过政府)经济职能的基本性质和作用形式。马克思认为，社会的现实的生产方式和交往方式，构成了国家的现实基础，并且是创造国家政权的力量；而国家的现实基础规定了国家经济职能的基本性质和作用形式。同时，马克思分析了国家和社会物质利益之间的关系。他指出：在私有制条件下，国家采取的是“一种虚幻的共同体的形式”[4]，即以一种表面上的“公共利益”的代表姿态出现的。实际上，“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式”[5]。这就是说，国家从总体上概括了一定社会的经济利益关系，集中表现了一定社会占统治地位的经济关系的性质。在这里，马克思揭示了现代国家经济职能的性质。
(二)建构基础：对资本主义形式公共经济的批判
1．对资本主义形式公共经济主体的批判：批判资本主义国家及其政权
马克思指出，在资本主义生产方式中，“实际上国家不外是资产者为了在国内外相互保障自己的财产和利益所必然要采取的一种组织形式”。[6]国家利用其“控制”的财政、金融、赋税、国债等经济机制调节社会经济运行，完全是为了维护资本主义私有制。所以，马克思认为：“现代的资产阶级财产关系靠国家权力来维持，资产阶级建立国家权力就是为了保卫自己的财产关系。”[7]因此，现代国家作为社会结构的上层建筑是竖立于经济基础之上的；但同时，作为“维持”社会经济运行和所有制关系的力量，现代国家又是经济体制的一种内在机能和要素。正如马克思在《共产党宣言》中明确指出的：“现代的国家政权只不过是管理整个资产阶级共同事务的委员会罢了。”[8]
2．批判资本主义国家的经济职能
(1)资产阶级国家经济职能的实质：马克思认为，在一些国家(例如美国)，“甚至可以在生产方面感到铁路的必要性；但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本。那时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程，这些工程同时又是一般生产条件，因而不是某些资本家的特殊条件”。[9]所以，资本对共同的、一般的社会生产条件的投资和发展，就成为资产阶级国家经济职能的实质。
(2)资产阶级国家作用形式及职能的两重性
马克思指出，随着现代资本主义大工业发展，国家的职能也必然朝着两个看来似乎是十分矛盾的方面发展：一方面，与社会化大生产的巨大进步相适应，国家作为一种“公共权力”机构，对社会经济运行调节与控制的功能变得越来越重要。正是在这个意义上，可以认为国家“只有在它们是管理和处理生产的资产者的共同利益的委员会这个情况下，才是正当的”[10]。另一方面，与社会阶级关系对抗的日益发展相适应，国家作为一种“阶级专制”机器，对社会阶级矛盾与冲突的“协调”与压制的功能也变得越来越重要。
3．批判资本主义国家发展公共经济的方式：扩张掠夺与剩余价值理论
马克思在劳动价值论的基础上阐明了剩余价值的起源。在资本主义国家，由于国家政权是管理整个资产阶级共同事务的委员会，所以，不论剩余价值怎样分配与利用，其最终的作用效果仍然体现在资产阶级身上。
(三)公共收入理论：马克思主义的国家赋税思想
1．确定了赋税的性质。马克思认为，赋税是“国家的措施”之一，它是依靠“为榨取一定劳动量而颁布的强制性法令”而取得的。[11]
2．阐述了有关赋税的一般原理。(1)赋税作为“国家的措施”之一，在前资本主义生产方式漫长历史中，在不同的社会形式中发挥着作用。但是作为资产阶级国家的措施之一，赋税还是取得了一些特殊规定性，成为强化资本对雇佣劳动剥削，对部分剩余价值占有的一种强制性的工具。他指出：“这个阶级以国家的身份通过巧妙的征税办法对工人进行盗窃”[12]。(2)赋税是公共支出的主要来源。诸如修筑道路这样一些社会公共工程或社会基础设施，就会转为由国家来承担，这些费用是通过征收直接税或附加税取得的。这样，“在由国家利用赋税来修筑道路的地方，修筑道路就不是单个人的私事。”[13](3)在资本主义生产方式中，赋税在形式上也发生了重要变化。第一，从实物税向货币税的变化“在商品生产达到一定水平和规模时，……货币变成契约上的一般商品。地租、赋税等等由实物交纳转化为货币支付。”[14]。第二，从以直接税为主，转向间接税和直接税并举、以间接税为主的形式。“城市资产阶级为了反对农村而实行的特别措施，就是消费税和入城税，一般说来，是间接税，这种间接税起源于城市……直接税则起源于农村。”[15]第三，赋税的变动与剩余价值量变动密切相关。
(四)公共支出理论
1．论证了公共支出的必要性和范围。马克思认为，资本主义经济发展必然产生修筑道路、铁路及其他公共工程的必要性。公共支出并不仅仅限于政府、军队、官员等的消费性支出。
2．阐述了政府职能范围的变化与公共支出增长及其原因。马克思提出，由于资本主义的生产社会化的发展，与社会化大生产相适应的交通、运输、通讯联系、信息、城建、生态资源的综合利用、人力资源的综合开发等等，都成了当代资本主义经济发展的共同的、一般的社会生产条件。在这些生产条件上投资的微利或亏本的实际，使更大量的“公益工程”的发展转嫁到国家的肩上。资产阶级国家的经济职能随着生产社会化的高度发展而膨胀起来。
(五)宏观调控理论
1．分析了宏观调控的必要性。马克思从分析宏观调控的根本原因人手，揭示了为什么经济发展需要政府宏观调控。他指出：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”[16]在市场经济条件下，这个“指挥”只能由国家——政府来担当。
2．提出宏观调控的货币手段和财政手段。(1)宏观调控的货币手段。马克思论述了货币政策在宏观调控和经济增长中的作用，他在《资本论》第三卷中分析1847年和1857年英国的两次货币金融危机后提出这样的思想：在私有制商品经济条件下，货币金融危机是不可避免的，正确的货币金融政策可以缓解危机，错误的货币金融政策可以加深危机。[17](2)宏观调控的财政手段。马克思认为，财政手段的调控对于经济的稳定增长、资源的合理配置和收入分配来说至关重要。马克思在《(政治经济学批判)导言》中，第一次提出社会生产结构的概念，它指的是国民经济的比例关系。财政支出结构对于产业结构具有很大影响，在确定了财政收入规模，解决了财政资金筹集问题之后，财政支出的流向和流量成为制约产品结构，调节国民经济各部门发展的比例关系，制约积累与消费的比例关系，控制固定资产投资规模和调控投资结构的重要手段。[18]
(六)公共信用理论
1．公共信用成为资本的信条。“国债，即国家的让渡，不论是在专制国家、立宪国家，还是共和国家，总是给资本主义时代打下自己的烙印”。[19]存在于前资本主义的公共信用，为资本主义公共信用的发展开辟了道路；而存在于不同资本主义国家的公共信用，都无一例外地打上了资本主义经济关系特有的印记。在资本积累过程中，公共信用所反映的债务积累实际地表现为资本积累这一事实，足以证明“国债资本的积累，不过是表明国家债权人阶级的增加，这个阶级有权把税收中的一定数额预先划归自己所有”[20]。
2．公共信用推进了金融市场的发展。公共信用的发生有两个显著的后果：第一，容易产生“有闲的食利者阶级”，并使这个阶级中充当政府和国民之间中介人的金融家大发横财；第二，公共信用也使交易投机和现代银行统治兴盛起来。
3．公共信用与赋税制度的内在联系。一方面“借债使政府可以抵补额外的开支，而纳税人又不会立即感到负担，但借债最终还是要求提高税收。另一方面，由于债务的不断增加而引起的增税，又使政府在遇到新的额外开支时，总是要借新债”。[21]
4．公共信用制度运作的基本特征。马克思指出，国债券、国库券作为公共有价证券，具有金融市场上金融工具的一般属性，同时也具有受公共信用制度制约的特殊属性。首先，国家作为债务人，“对借入资本每年要付给自己的债权人以一定量的利息。在这个场合，债权人不能要求债务人解除契约，而只能卖掉他的债权，即他的所有权证书”[22]。其次，国债券、国库券本身也是一种“幻想的虚拟资本”。“不管这种交易反复进行多少次，国债的资本仍然是纯粹的虚拟资本”。[23]总之，公共有价证券所表现出来的货币资本的这种虚拟性，在实际上根本不是资本，“它仅仅是对现有资本或未来收入……的所有权证书的积累”。[24]
三、马克思主义：中国公共经济学研究的指导话语
第一，马克思主义的公共福祉关怀必须成为中国公共经济学研究的价值取向。公共经济学是研究公共部门经济活动的学科，关注的是公共部门在参与资源配置、协调收入分配和促进经济发展方面的行为方式和作用效果。然而，公共经济的发展服务于谁的问题，却是西方资产阶级公共经济学与马克思主义公共经济学区分的显著标志。
马克思主义强调要关心和重视作为社会历史活动主体力量的广大人民群众的生存和发展需要及其满足，要求一切社会历史活动，包括社会治理理念和措施，都必须在根本上满足广大人民群众的生存和发展需要，有利于人民群众作为“人”所具有的“人的本质力量”的充分发挥及其才能的全面发展。[25]马克思主义的公共经济思想同样也是从对人的公共福祉关怀出发来论述的。强调实现人的自由与全面发展是马克思主义的价值归宿。
第二，必须将马克思主义的公共经济思想注入到公共经济学的基本原理中。当前，我们在公共经济的理论研究和实践应用中，大多应用的是西方公共经济学的基本原理和研究观点。在当前我国加大基础设施建设，扩大公共投入，尤其在大力推进公共医疗、公共教育等改革，加快建设社会主义新农村的进程中，不仅要吸收借鉴西方理论成果，而且更应努力发掘马克思主义的公共经济学思想，使之更加丰富和完整，并能更好地适应中国国情。
马克思主义的公共经济思想，运用了科学的研究方法，以政府的经济行为和经济现象为目标，透过表面现象，深入内在本质，进行了科学抽象，然后才用叙述的方法把这一思想从抽象上升到具体，从简单上升到复杂地叙述出来，揭示了政府等公共部门经济行为的本质及其运行的规律，为解决中国公共经济学的四大难题提供了不少的理论支撑和借鉴，如关于政府(国家)经济行为的本质及其两重性的论述可以成为正确处理政府与市场关系的理论支点，公共信用理论可以进一步明确公共经济责权的配置问题等。
第三，必须用马克思主义的经济研究方法论作为中国公共经济学的研究工具。唯物辩证法是马克思主义经济学的基本方法，对于公共经济学的研究具有同样的适用价值。马克思创建了唯物辩证法用于分析资本主义经济，科学地揭示了资本主义经济的实质和社会发展的客观规律。在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思运用辩证法对经济运动和以前的政治经济学进行了研究，他的第二部经济学手稿《1857-1858年经济学手稿》更进一步将历史唯物主义运用到经济学的研究中来。在具体方法中，马克思采用了定性分析与定量分析相结合、规范分析和实证分析相结合的方法，使经济科学研究更具有科学性。马克思《资本论》中贯串始终的抽象与具体、逻辑与历史、分析与综合、演绎与归纳的方法，“这种分析却既因哲学唯物史观的运用而使经济学的实证分析，超越了纯粹的表象描述而具有强烈的理性思辨，又因经济学劳动价值论、剩余价值论的实证而使哲学的逻辑推演，超越了纯思辨的抽象论证而具有透彻的经验说服力。”[26]
[摘要]民生服务具有较强的公共产品属性。从公共经济学的角度来看，政府应在提供民生服务中发挥主导性作用。在对政府提供民生服务进行公共经济分析的基础上，强调必须重塑公共经济理念，不断加大公共支出，从而更好地服务民生。
[关键词]民生；义务教育；医疗卫生；社会保障；公共经济
近来，中央频频推出改善民生的重大举措。继3月出台《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》后，国务院又于6月提出“在农村进行新型养老保险试点。10年后覆盖全体农民”的方案，在全社会引起强烈反响。这一系列改革措施从表面上看是民生服务事业发展的重大突破，其更深层次的含义则是政府公共经济理念的觉醒和公共服务职能的回归。现阶段，除基本医疗卫生之外，义务教育和基本社会保障(基本养老保险和最低生活保障)等民生服务都具有较强的公共产品属性，政府应承担起主要的提供责任。
一、政府提供基本医疗卫生的公共经济分析
基本医疗卫生服务具有很强的公共产品属性。一般而言，居民基本健康卫生具有很大的外部性，比如，如果能对传染病患者及时进行诊治，则不但能为其带来健康，而且可能消除由于没有及时诊治而给社会带来的负面影响。类似大范围的疾病控制，如sars、禽流感和最近在全球范围内爆发的甲型h1n1流感等，对这些疾病的控制几乎是纯公共产品，当个人在其中受益时，并不妨碍其他人的消费和受益，显然，有且只有政府才能提供这类公共产品。因而，在任何时期和任何国家，政府对于基本医疗卫生的提供都负有不可推卸的职责。
基本医疗卫生服务有助于维护社会公平正义。为全体公民提供最基本的医疗保障，使其达到最好的健康水平，并使医疗卫生资源在所有人群中公平分配，是任何国家健康保障制度建设的目标。人人享有医疗卫生服务，尤其是基本医疗卫生服务，是维护社会公平正义的重要体现。如果仅有少部分人享有医疗卫生服务，那么，这部分人很容易形成一个“特权阶层”，无法享受医疗卫生服务的人则成为弱势群体，造成社会不公。另一方面，没有享受到医疗卫生服务的人会通过其他途径，采用各种办法来谋取这种权利，形成所谓“绿洲效应”，导致社会不公的扩大。
医疗卫生服务存在信息不对称问题。市场经济条件下，在交易过程中供需双方对商品或服务的质量、性能等信息了解程度不同，会出现“信息不对称”问题，医疗卫生领域同样如此。病人在接受医疗卫生服务时，不可能像在完全竞争市场上购买一般商品那样，去通过比较“试错”的方式进行选择。对于需方或患者而言，因为对病情或健康不了解，为了早日康复，对供方的任何要求都不敢轻视，是被动的接受者。由于存在严重的信息不对称，如病人对医疗卫生需求的质量、数量及成本，乃至所需要的治疗药物的种类、治疗的方式、治疗的地点等方面的决策都由医生做出。病人通常没有选择和决策的权利。医生和医院都存在严重诱导消费倾向，患者只能去承受这种由于信息不对称所造成的费用增加。医疗卫生市场存在的这些信息障碍，导致仅靠市场力量很难实现医疗卫生资源的有效配置，政府必须介入其中，进行适当干预，引导医疗卫生市场的健康发展。
二、政府提供义务教育的公共经济分析
在理论界，关于教育产品性质的讨论从未停止过。有学者认为教育属于纯粹的公共产品，有学者则认为教育(义务教育)属于准公共产品，这是由于为额外增加的受教育者提供教育服务的边际成本并不为零，随着受教育者的增加，师资、教室和教学仪器等教育资源要相应增加，只要愿意，学校将不交费的人排除在外并不存在任何技术上的困难，即教育服务在消费上具有一定的排他性。从这个意义上来讲，教育完全可以由个人或私人部门来提供。尽管教育不是国防那样的纯公共产品，但政府在提供教育服务方面仍需发挥主导作用，理由如下：
从非竞争性的角度来看。教育具有非常明显的正外部效应。教育，尤其是义务教育的受益范围是整个国家和民族，而不仅仅是受教育者本人，良好的义务教育对于民族素质的提高和国民经济的发展意义重大。由于义务教育具有很强的外部性，如果全由市场配置资源，必然导致资源配置的不合理，效率低下。政府的主要职能之一是弥补市场缺陷，从这个角度来理解，政府提供义务教育是理所当然的。而且，在现实实践中，由于消费者的偏好不合理，大大低估了教育对个人和社会的作用，部分消费者为了眼前的利益，不愿意对其子女进行教育投资，政府理应承担更多的责任。
义务教育公平是社会公平的基础。社会公平分为起点公平、过程公平和结果公平。教育公平是人发展起点的公平，是整个社会公平的基础。从某种意义上讲，没有教育公平就实现不了社会平等。正因如此，教育公平也被视为实现社会平等“最伟大的工具”。贫困家庭由于无力进行大量的人力资本投资，其子女受教育程度低，意味着只能从事低报酬的工作，陷入“贫者愈贫”的“纳克斯陷阱”(家庭贫穷－教育初始投资能力弱－人力资本低－就业困难－收入低－教育再投资能力低)。在人力资本市场上无法公平地与高收入家庭的子女进行竞争，结果形成“代际转移”，造成“穷人的孩子永远是穷人”。显然，这对一个国家的长远发展是非常不利的。
诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森指出。在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了，这是一种古老的破坏特权的社会主义。世界银行的研究进一步提出，之所以一些国家的教育发展没有带来经济增长的效应，核心的问题就在于教育公平化缺失。教育程度的平均提高对于一国经济增长起着正面的影响作用，但是非均等化的教育分布对于经济增长产生负面的影响。因此，政府提供义务教育不仅是其职责所在，更是维护社会稳定，促进社会和谐的重要手段。
三、政府提供社会保障的公共经济分析
社会保障作为一种“兜底”机制，可以有效解除人们的后顾之忧，为社会成员提供基本的安全保障，从而鼓励人们放心大胆地创造财富，提高生活质量。从公共经济学角度来看，社会保障是介于私人产品和公共产品之间的优值品，具有一定程度的均衡贫富的性质，尤其是养老保障、最低生活保障在保障内容上具有不可或缺性。这种产品必须由政府介入才能有效发挥作用。
政府提供社会保障能够促进社会公平。降低决策成本。社会保障作为实现社会公平的一种必须手段，强调社会成员参与的公平性，即任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其职业、地位、贫富均应被纳入社会保障范围。社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或者“减震器”，是社会运行的“粘合剂”。通过社会保障对国民收入进行再分配，可以消解人们由于社会分配不公而引起的不满和对抗情绪、实现社会安宁和保证良好秩序。对个人而言，选择适当的保障方式很可能要花费大量的时间和精力。如果公共决策者能为每个人选择合适的方案，个人就不必为作出决策而浪费资源了。因此，从降低决策成本的角度讲，由政府统一提供社会保障更为可行。
社会保障中存在的信息不对称决定了政府干预存在的必要性。在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员。往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于较为不利的地位。由于信息不对称，真正为私人提供购买保险的人通常比不为自己保险的人更易得病，因此，风险较小者不愿意购买保险，由此导致的后果是保险公司不断提高保费，于是越来越少的人买得起保险，保险市场不断萎缩。政府通过强制手段为所有人提供保险，可以有效避免信息不对称带来的负面效应。
与政府相比，个人在保护自身方面通常是缺乏远见的，很少有人为自己的利益购买足够多的保险。因此，作为“家长”的政府必须强迫他们购买。例如，人们普遍认为，若没有社会保障，多数人不会积累足够的财产以维持退休后的适当消费。显而易见，政府具有一定的强制力，这种能力确保政府可以做私人企业做不到、做不了的事，从而可以在全社会范围内分散风险。再者，政府有权征税以实现对社会风险的保险，并将其用于收入再分配，解决逆向选择的问题。政府可以采取措施，通过代际转移，使几代人共担风险。
四、重塑公共经济理念改善民生
根据西方经济学的分析，在私人经济发展的过程中。由于不能有效解决外部性、垄断和信息不对称等问题。会导致产生市场失灵。为解决这一难题，进而降低交易成本，矫正外部性，提高市场运行效率，于是产生了公共经济。在现行混合经济体制中，私人经济部门的个人和厂商追求个体经济利益的最大化，公共经济部门则力图实现社会福利的最大化，私人经济并不排斥公共经济，相反，公共经济的存在成为保证私人经济正常运转的前提条件。
改革开放以来，“发展是硬道理”成为中国经济社会发展的主旋律，但是，“发展是硬道理”被许多地区片面地理解为“经济增长是硬道理”甚至“只要gdp增长，其他方面暂时付出些牺牲也是可以的”，在这种理念和政绩考核机制的影响下，许多人认为，只要发展的问题解决好了，其他问题都可忽略不计，都会迎刃而解。政府公共部门作为社会公众和公共利益的代表，尽管从企业和居民那里取得公共收入，却不再将提供公共产品作为自己的首要任务，让渡和退出了其在公共产品和公共服务领域的供给与生产责任，而代之以全面的市场化。于是，政府部门的公共经济职能逐渐被忽视、弱化乃至边缘化。在原有的既大且纯的公共经济形式解体之后，政府不再将主要精力放在提供全面的、系统性公共产品上，政府提供的基本公共服务远不能适应全社会居民全面增长的需要，医疗卫生、义务教育、社会保障等公共经济问题日益凸显。
一个令人鼓舞的信号是，政府高层已经认识到公共经济问题的重要性，继提出建设公共服务型政府的奋斗目标后，近期又把“基本医疗卫生制度”作为一种公共产品向全民提供，这标志着公共经济理念的正式回归。通过重塑公共经济理念，建立新的公共经济体系，全面解决中国面临的公共产品和公共服务难题，由此，中国必将突破发展瓶颈，顺利度过“矛盾凸显期”，实现平衡增长，创造出新的经济社会发展奇迹。
摘 要：税收优惠政策是促进企业年金发展的重要手段。由于我国尚未出台完善的税收优惠政策，制度缺位被认为是当前企业年金发展缓慢的原因。针对我国企业年金发展的现状和税惠实施情况，从公共经济学的角度，阐述了实行税收优惠政策的必要性，通过比较实施税收优惠政策与否的成本收益，最后提出完善我国企业年金税收优惠政策的建议。?
关键词：企业年金;税收优惠;成本收益? ?
1 企业年金税收优惠政策的经济学基础?
企业年金作为社会保障体系的一个组成部分，既不同于基本养老保险的国家强制建立的性质，又有别于强调自愿、市场化运作的商业保险。而人们偏好即期效用最大化的倾向，使得职工和企业在没有税惠激励的条件下更乐意选择即期工资而不是年金这种预期员工福利，如果政府希望诱导市场主体建立企业年金,以分担政府可能承受的公共风险，就必须发挥外部性内部化的作用，通过权益的让渡来促成。?
2 企业年金税收优惠政策的成本收益分析?
与基准税收相比(即没有税收优惠政策时的税收) ,税收优惠政策会减少政府的税收收入,减少的数量就是通常所说的税收支出,它就是是税收优惠政策的成本体现。企业年金的推行带来的职工税收负担减轻与企业工资成本降低,正是以政府税收支出的增加为代价的。首先，我们做如下假设：在没有实行企业年金时，职工即期工资增长部分p直接发放，按照企业所得税率33%，个人所得税率按10%为平均税率，则对于该部分收入，政府税收包含：
由以上推算可知，当对企业实行税惠政策时可引起国家税收收入减少，减少的部分是作为企业年金发放的资金的24.2%。在这个基础上如果再免征个人所得税，税收收入的减少额就为企业年金发放资金的34.2%。接下来p值的估算根据2001年至2005年13.4%的平均工资增长率，以2005年工资总额19980.8亿元为基础，假设企业缴费部分不超过工资总额的4%，且其增长率低于工资增长率，则无上限情况下，p的值即企业年金增长了2677.4万元，在上限为4%的时候则为799.2万元。因此，当期税收收入在仅企业缴费免税时的减少额为647.9万元（无免税上限）或193.4万元（免税额度为4%），在企业和个人所得都免税时减少额为760.4万元（无免税上限）或227万元（免税额度为4%）。这些损失的税收仅占当期财政收入的2.05%和2.4% ，而作为养老金p部分的数额要比损失的部分多，即税收优惠是以较小的税收损失换来了养老金的较大增长。需要注意的是，税收优惠的间接增税效应在提高储蓄率加快资本积累的同时，还可以降低劳动力成本，从而增加税收收入，有效减少了当期国家由于税惠所损失的税收。?
3 企业年金税收优惠政策解析?
在企业年金制度中, 企业年金资金将经历三个交易环节: 企业年金供款征收环节、企业年金基金投资环节、企业年金待遇给付环节。因此企业年金的征税领域也就是与这三个环节相对应的：企业年金供款征收环节的企业年金供款征税；企业年金基金投资环节对投资收益和资本利征税；企业年金待遇给付环节对个人企业年金收益额征税。如果用t代表征税（tax）,e代表免税（exempt）,可以根据征税环节的不同组合形成不同的征税模式。而在中国的企业年金计划推行过程中,税收政策不统一，既没有明确的税收模式，对税收优惠水平和享受条件也没有进行严格的考证和限定，导致税惠政策没有发挥其推动年金发展的作用。?
4 我国企业年金税收优惠政策的建议?
（1）采用eet税制。eet模式是目前大多数国家所推行的政策，符合了次优税收理论，其特点是在当期消费和未来消费之间是中立的， 同时确保不能重复征税，它反映的是
长期养老金储蓄、在生命期间收入再分配的真实性质，在某种程度上纠正了所得税的不足，因而也更能激励职工参与企业年金。同时，企业也可以以更低的成本来建立企业年金，更利于实现我国加快发展企业年金、完善社会保障制度的目标。?
（2）统一税基，制定合理的免税比率。税惠统一以工资为基数，而工资应由基础工资、岗位工资、技能和工龄工资及各种津贴构成，不包括奖金和福利，且对享受税惠的工资限定最高额度，避免高薪人员获得更多优惠，防止偷税和避税。发达国家的税收优惠比率一般为15%左右，但是考虑到我国财政能力，该比率不能太大，以免增加国家的财政压力；但也不能过小，否则达不到应有的激励作用。按照我国社会保障体制改革的目标，企业年金未来的替代率将达到20%，要实现这个目标，免税的幅度应该在9%以下，这个额度也要随着我国国情和经济发展的变化而适当调整。?
（3）注重税收公平。税收作为国家干预收入分配的手段，发挥着重要的促进公平的作用。但目前的税惠政策凸显了很多不公平，如垄断行业、经济发达地区或者高收入者更有条件参与年金，获得更多的优惠，进一步加剧了贫富的差距，这也是很多人对税惠持怀疑态度的原因。因此国家应该完善税收政策，增加转移支付力度，将增加的养老金或者税收转移给养老金不足的人群，缩小收入差距。?
（4）完善相应的配套制度安排。企业年金税收政策不仅仅是单纯的财政政策问题，还要放在养老保险政策的总体框架下考虑。一方面，需要完善的法律法规保障以使得企业年金税惠的各项操作有法可依，明确税收优惠的相关环节和税种，以及在税惠政策的核定、监督、征缴等过程中加强政府各部门、企业和金融机构的配合，对企业年金进行有效的管理和监管，杜绝一些违规操作和不合理现象的发生。另一方面，必须与基本养老保险和个人养老保险税收政策相协调，才能在合理的空间获得长足发展。
【关键字】财政学，公共经济学
一、引言
近些年来，国内某些学者对财政学和公共经济学的关系进行了广泛的讨论，而以“财政学”(public finance)和“公共经济学”(public economics)“公共部门经济学”(public sectors economics)等名称命名的译著和著作很多。国内的一些学者，如陈共、平新乔、张馨、高培勇、郭庆旺、杨志勇、华民等都对财政学和公共经济学等学科之间的关系有比较深刻的分析。从国际上看，关于两者关系及其发展趋势的论述比较详细的主要有《公共经济学手册》第一卷，由《国际税收和财政》杂志在 1994年发起的一次关于公共经济学的未来发展趋势的特刊及由《公共经济学杂志》在2002年的一次纪念其创刊而由一些顶尖级的经济学家关于公共经济学发展的总结分析。此外，由于引进的西方文献越来越多，对财政学和公共经济学之间的关系及其发展前景的认识也逐渐深入。
二、问卷的评介与分析
本人于2005年元旦前后向全球部分大学的从事财政学或公共经济学研究和教学的经济学家就“财政学和公共经济学的关系及其发展趋势”为主题进行了全球性网络调查。我的问题是：“您如何看待财政学(public finance)和公共经济学(public economics)之间的关系及其发展前景?”。本次调查受到来自这些经济学家的数十份电子邮件。这些邮件反映了他们对我所做的调查课题的认识。本文就是选取了部分代表性的经济学家的回信(见附录①)和一些经济学家发表的论文对财政学和公共经济学的关系和发展趋势进行了简要的评介。
詹姆斯•波特巴教授认为，财政学主要是与税收及其相关问题等筹集收入方面的问题，主要是在税收方面，而公共经济学则包括了大量的与支出政策相关的问题。他认为，医疗保健和医疗援助以及残疾人保险和失业保险都是属于公共经济学的研究领域，也是他感兴趣的问题，但这些问题不属于财政学的领域。
他附件的文章中研究了公共经济学30年(20世纪70年代到20世纪末)的发展演变、取得的成就和未来的发展方向。他在这篇文章中提出，公共经济学是研究政府经济角色的一门学问。因为这一角色在不断地变化着，所以公共经济学也成为一个持续演变的领域。一些核心问题被持续关注，例如对不同商品的税率结构应该如何设置；而还有一些问题，例如对发达国家老龄人口社会保障体系如何进行改革才是最优等等，最近才成为研究的中心。经济学其他一些分支领域的理论与实证进展为公共经济学提供了新的视野，推动了对其中一些长期存在问题的研究。反之，这一领域出现的问题又推动了新的理论与应用研究。
近30年是公共经济学迅速发展的一个时期。理论和经验上的重要新成果大大提高了我们对诸如各个税种的效率和归宿这样的核心问题的理解，以及对社会保障项目的经济效应以及最优的制度安排的认识。在公共经济学相关经济理论以及支持复杂政策评价的实证分析等两个方面也都取得了重大的进展。
在过去的30年间，公共经济学的各个不同部分的进展有快有慢。在20世纪70年代早期，主要的研究进展是经济理论在次优税制设计问题上的应用。在70年代晚期以及80年代，家庭和企业数据库的出现促成了人们对税收激励以及其他因素如何影响经济人行为问题的探索。继而公共经济学的经验研究进入了一个飞速发展的时期，很多应用计量经济学家也把他们的研究兴趣转向公共财政问题。90年代，实证政治经济学和相关领域的迅速扩张尤为显著。
公共经济学中的很多应用研究越来越深入，这促使了这一领域里几个二级专门学科的兴起，诸如老年经济学以及教育经济学。这些领域中正在进行的研究工作不仅关注那些广布于公共经济学范围内的问题，而且也利用其他分支领域发展起来的真知灼见和方法技巧，例如医疗经济学、人口学以及劳动经济学等。
波特巴认为，过去30年发展变化的重大成果有以下几个方面：所得课税对家庭行为的影响；社会保险项目的激励效应；资本所得税的效率和归宿；赤字和跨期财政政策；财政支出的实证政治经济学；最优所得税和税种的设计以及转移支付等。未来有前途的发展领域则包括了：环境经济学和最适次优政策；老龄经济学；私有化和政府的范围；开放经济中的税收和支出政策；最适社会保险项目的设计；征税与家庭和企业的行为；在生命周期视角中的税收和支出项目以及国防经济学等。
罗宾•鲍德威认为，“公共经济学”这个词语是在20世纪70年代被采纳来取代财政学的，这是因为财政学这个词语似乎是太狭窄了。特别是，许多学者认为财政学太多地集中在筹集收入(税收)，而公共经济学则是一个范围更加广泛的词语。公共经济学的研究范围包括了政府在税收、支出、社会保险和管制等所有的制定政策问题。人们认为财政学这个词语太狭窄了而不能代表本领域的更广范围的研究对象。然而，这两个词语现在都被使用着。他猜测这大概是英语的一般常见问题，有很多词语都有大致相同的意思。
拉本德拉•扎哈认为，财政学和公共经济学有相当大的部分是重叠的。但是，财政学的研究范围是太狭窄了。财政学几乎是完全研究政府预算的操作(尤其是税收和支出)，而公共经济学涉及的更多的是公共部门对经济的干预，它包括了诸如管制和稳定等方面的问题。
财政学权威理查德•马斯格雷夫的《财政理论与实践》是全球各个大学本科生普遍使用的教材，是财政学的经典著作。马斯格雷夫1959年出版的《财政学原理》提出的财政“稳定宏观经济、收入分配和资源配置”的三职能说成为后凯恩斯经济学政府干预经济的代表观点，是现代财政学的奠基之作。他在回信中指出，他写的《财政理论与实践》是30年前完成的著作，他尽管已经94岁高龄，仍然关注财政学的发展变化。他称，他非常后悔看到了财政体制所发生的显著转变。他那一代人还认为财政的建设性和积极作用是对市场的必要补充，应该尽可能少的干预市场。但是，马斯格雷夫一直坚持不懈地认为，公共物品、公正和有效的税制以及财政政策在宏观经济稳定和增长中的经济作用是在财政学中具有特别重要意义的基本观点。他认为，“财政学”和“公共经济学”显然是有着明显差异的。财政学仅涉及到公共政策的财政工具；而公共经济学则包括了贸易政策、反托拉斯政策和各种形式的管制等所有的工具。他也注意到，许多问题可能是需要许多工具才能解决的，所以，财政学和公共经济学可能不存在显著的差异。同时，还有通过共同的预算政策将一串财政工具合并起来的情况。 马丁•费尔德斯坦称公共经济学的研究出现了转型。他认为自己当初入门学习的理查德•马斯格雷夫的《财政学原理》(1959)开启了财政学的新纪元，但是，计量经济学研究方面论述的不足反映了当时该领域的研究状况。同样，马斯格雷夫只是讨论了政府支出的一般原则，其经典著作没有论及政府支出的具体方面，而这也就成为以往30年中公共经济学研究的课题。在论文中，财政学和公共经济学是交替使用的。
他认为，20世纪60年代和20世纪70年代财政学理论方面的这些发展其重要性体现在两个方面：第一，它们在许多重要的财政学问题上，对庞大的专业思想体系进行了分类。尽管它们没有给出明确的答案，但是表明了一些早期观点的各种错误，提供了基本的分析见解。第二，他们吸引了一代优秀的大学生转向公共经济学领域；其中大部分学生并没有继续理论研究，而是完善了财政学理论基础，这种新理论的严谨性对他们的实证研究是有益的。
公共经济学方面实证研究的发展将过去30年的研究与以往所有研究区别开来。20世纪60年.代后期与20世纪70年代早期出现了高速计算机、可以依赖的经济计量软件和可读大量数据的机器。这些发展，复杂的经济计量技术和标准装备的大学生对公共经济学实证研究的革命都是关键性的。对税收的计量分析研究成果等实证研究深化了我们关于税收对个人风险影响、税收对公司融资政策的影响以及在经济增长背景下分析税收问题的意义的理解。
财政学研究这种演变的第二个主要方面，一直就是扩大研究主题的范围，它涵盖了政府支出和税收。研究焦点的转移无疑是因为受到政府支出大量增加的刺激。财政学领域因此从研究为基本的政府服务融资的税收转变到公共经济学领域，看到了更宽范围内政府支出的效果。政府支出增加的大部分是为了社会保险项目，公共经济学方面的研究正好与之呼应。社会保障养老金、事业保险、工人的补偿金、老年保健医疗和穷人医疗补助计划的增加给理论和实证研究增添了新的内容，成为研究的主要对象。20世纪70年代，对稳定政策的分析已主要转向宏观领域，更加强调金融政策，而不仅仅研究通过改变预算赤字和盈余的财政刺激的各种变量。然而，财政学研究如何利用税收规定(如投资税收抵免和折旧扣除)以反周期的方式来刺激企业投资。财政联邦主义也成为了公共经济学研究的一个重要领域，即分析这些政府如何选择它们的税收政策和支出政策，更高一级的政府政策(包括地区财政补贴和匹配财政补贴)如何影响这些选择，以及税收和支出方面形成的地区间差异如何影响私人部门的为政府计划的效果。
对于未来的发展方向，马丁教授认为征税和支出问题将继续对公共经济学研究提出挑战。
哈威•罗森的《财政学》目前是全球最受欢迎的教材之一。作为马斯格雷夫和费尔德斯坦的学生，他在其《财政学》教材①的前言中写到：“财政学领域已经与上一代有很大不同了。在理论方面，财政学的主要成就之一就是将对政府开支和政府的分析用基本的经济理论更加密切地联系在一起了。一个主要的例子就是最适税收(optimal taxation)的文献。最适税收就是试图使用标准的经济工具而不是根据一套特别的税制设计原则为政府的财政行为获得解决问题的方法。在实证方面，最为激动人心的发展就是为了理解支出和税收政策如何影响个人行为和政府本身如何制定政策而广泛应用了计量经济学的工具”。他认为“财政学的发展都是充满着歧义的”。但是他坚定地认为，财政学就是公共经济学或公共部门经济学，是分析政府征税和支出政策的一门经济学学科。
河野正道教授认为，日本的许多经济学家认为公共经济学的父母是金融(父亲)和福利经济学 (母亲)。公共经济学研究的是次优、公共物品定价、最适税收、最适补贴和外部性等问题。公共经济学涉及的是效率和微观经济特征的问题。而财政学(日本语)则在某种意义上涉及的是宏观经济问题。按照他的理解，财政学是金融(融资)学的一部分，是日本语中很传统的财政学(日语)。现在，金融(融资)不仅仅是中央政府或地方政府的财政学，也是私人企业的财政学。这就是为什么它们使用这些词语的原因。他认为，财政学专门研究政府(公共部门)的融资活动。
此外，法国已故著名经济学家让-雅克•拉丰也认为，公共经济学是研究在经济领域中政府如何干预的一门学科。它是在20世纪50年代由财政学逐步发展起来的，在20世纪70年代成为独立的学科，其标志就是1971年创办了《公共经济学杂志》。 总结几位经济学家的观点，他们对财政学和公共经济学关系的认识也是存在歧义的：(1)财政学和公共经济学是一回事，都是研究政府作用的，只是题目的变化而已，“财政学”和“公共经济学”是相互替换使用的。(2)存在传统财政学和现代财政学的区分：传统财政学主要研究政府收入，特别是税收方面，而现代财政学则更多地以政府开支为研究对象。(3)公共经济学是从财政学演变而来的，并且是在20世纪50年代到70年代创建的；(4)财政学和公共经济学的研究领域有很大不同。财政学研究政府的收支活动；而公共经济学则包括除了政府收支之外的其他方面的问题，比财政学宽广。财政学主要研究的是宏观问题，而公共经济学则侧重于微观问题。
三、借鉴与认识
国外这些学者的观点对我们国内学者认识财政学和公共经济学有很好的借鉴意义。笔者认为，当代国内的经济学范畴中，“财政学”和“公共经济学”实际上是一回事，公共经济学和财政学是一脉相承的。首先，无论是研究内容还是在研究方法上已经大致趋同。其次，不论是章节的安排还是对问题的讨论，基本上都是对“国家(或政府和公共部门)经济活动的研究”，尽管在某些细节上有所侧重，但是，相比古典政治经济学中“财政学”仅仅研究“国家和君主的收入”来说，“财政学”和“公共经济学”都把研究重点转向了“政府(公共部门)收入、政府(公共部门)支出、政府(公共部门)财政政策以及政府(公共部门)收支和政策对经济的影响上来”。笔者认为，当代“财政学”和“公共经济学”都是兼容并蓄的，融合了经济学和其他学科的研究成果。因此，当代“财政学”和“公共经济学”并没有质的区别，而作为名词和概念来说，英文public economics能够涵盖更多的经济研究领域和范畴，用它代替英文public finance(公共融资)成为“研究国家(政府和公共部门)经济活动和经济行为的科学”也是经济学发展的趋势。就像早期的经济学和现当代经济学，其研究的内容和方法也是不同的，甚至发生了根本性的变化，但“经济学”依然是“经济学”。当然，不可忽视的是，随着经济学发展的进程加速，学科之间交融、分化的现象也越来越剧烈。值得注意的是，“公共经济学”对宏观财政政策的研究越来越少，而转向微观基础的研究之中。此外，在宏观经济学中所涉及的有关政府融资问题的讨论也逐渐从“公共经济学”中脱离出去，成为宏观经济学研究的主要范畴。但是，就此否认“公共经济学”和当代“财政学”的一致性结论，笔者认为可能有失偏颇，毕竟这只是学科发展的演变过程，而没有涉及到理论上质的区别。
摘要:本文从需求角度出发探讨公共经济存在的依据,认为公共需求是研究公共经济的逻辑起点,是公共经济存在的根本依据。公共经济提供公共产品满足社会公共需求,并不是源于市场失效,而依赖于其所提供的公共产品,市场失效只是为公共经济的扩展和延伸提供了一种可能性。
关键词:公共经济;社会公共需求;公共产品
公共经济(public economics)是随着政府经济活动的迅速扩展——从财政收支活动扩大到直接介入生产领域并形成一定规模的公共部门生产,宏观经济学与福利经济学的发展而兴起的、以政府经济行为的效率与公平为研究对象的经济学学科。传统的财政学主要研究政府的收入问题,与其相比,公共经济学不仅大大拓展了研究领域——增加了政治过程和政府行为的分析、公共支出的分析等,而且改进和完善了研究方法。20世纪50年代以来,一些着名的公共经济学大师如马斯格雷夫等纷纷以公共经济替代公共财政(public finance),这种改变意味着财政学科随着经济理论的发展而发展,发生了重大的变化。
一、问题的提出
1.关于公共经济存在依据的两大理论
关于公共经济存在的依据,西方主流观点认为是市场失灵。该观点以福利经济学为基础,以市场失灵为逻辑出发点,把提供公共物品作为公共部门活动的基本内容,把满足社会公共需求作为活动的目的,把公共选择作为公共部门决策的政治过程,形成了以公共产品理论为基础的财政理论。从亚当·斯密开始,英国学者的传统思想认为,市场是主导,而公共部门是一种例外,只有产生特定的市场缺陷才需后者介入。如亚当·斯密认为受多种力量和动机驱使的人类,在“看不见的手”的支配下相互交往,产生合乎社会需要的结果。欧洲大陆经济学家的传统思想尤其是德国经济学家的传统思想,则是从两方面来看经济体制,认为公共部门和私人部门天生是平等的,如谢夫勒提出了“按比例满足”公共需要和私人需要的规则,但没有成为主流。凯恩斯之后的经济学主流承认现有的经济是以市场经济为主体的混合经济形式,是以市场失灵或市场缺陷为起点论述公共经济的存在。我国的当代财政学者大多数也持有这种观点,如张馨等学者就从市场失灵出发提出了要构建公共财政框架。该派观点是从供给角度为公共经济寻找理论支持,探讨如何更好地提供公共产品。事实上,市场失灵只是为公共经济的存在提供了一种可能,但并不是必然,而公共产品只是公共需要的表现形式,以其作为理论研究的逻辑起点是存在缺陷的,这在后文中将加以详细论述。
关于财政存在的依据另一种观点是由社会公共需求论提出的,该派学者认为财政存在的依据是社会公共需求。这一流派,兴起于20世纪70年代末80年代初,在当时引起了很大的反响和共鸣,何振一是社会共同需要论的提出者。他指出:“所谓‘社会共同需要’,区别于生产单位、集团和个人的需要,但不是这些需要的简单加总,而是马克思所说的一般需要。它是‘社会’的共同需要而不是任意的‘共同需要’。”他认为:“社会再生产过程中为满足社会公共需求而形成的社会集中化的分配关系,这就是财政范畴的一般本质或内涵……”社会共同需要论在80年代初期风行一时,很快就冷却下来。这是由于在当时的经济体制下,没解决财政的“公共性”与“阶级性”同一的问题,但它以“公共性”问题作为核心问题来研究,具有很重大的意义。随着市场经济在我国的逐渐确立,我国财政学者开始探寻传统的财政理论与西方公共财政论的共同点,力求找到一个最佳切入点实现双方的融合。在这种背景下,社会共同需要论又重新引起人们的关注和思考,有的学者认为“共同需要说实际上是建立在公共产品理论基础上的”,“90年代之后,共同需要说又有了进一步的发展”,而有的学者则假设“在共同需要论的基础上发展公共财政论很可能是中国财政学的发展趋势”。
2.本文观点
本文认为,公共经济存在的根本依据是满足社会公共需求。我们试图从需求角度即从社会公共需求出发来分析公共经济存在的依据。基本逻辑认为:社会公共需求的客观存在是公共经济存在的依据,公共经济提供公共产品满足公共需要,而市场失效仅仅为公共经济的扩展和延伸提供了一种可能性。这里提到的社会公共需求不同于社会共同需要论的关于社会公共需求的定义——其理论基点认为财政是一种分配关系,而现代财政理论已经普遍认可马斯格雷夫的财政具有三大职能的观点,本文研究的社会公共需求是一种集体性消费,具有了新的内涵,有了新的发展。
人类社会的需要,可以分为
私人需要和公共需要两大类型。前者是指作为社会公众集体中的个体对产品和服务的需要,消费者通过支付货币购买商品和服务得到满足,这种需要具有竞争性和排他性。我们首先采用排除法对社会公共需求进行定义,即公共需要是相对于私人需要而言的,是除私人需要以外的需要。显然这个定义忽略了公共需要源于私人需要这一特性,也没有揭示出公共需要所具有的本质特征。因此,我们对这个定义作初步地补充:
一是公共需要源于私人需要,并且是私人需要的有机合成的集合体(不是私人需要的简单加总)。
二是社会公共需求是社会公众的共同需要,与私人需要相对应,公共需要具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指对于任意一个给定的需要水平,增加额外的一个消费者不会引起为满足公共需要提供的产品的成本增加,即消费者人数的增加引起的边际成本为零。非排他性是指某些人公共需要的满足并不排斥其他人公共需要的满足。
社会公共需求是指公共部门主要是政府以公共产品形式来满足的共有需求。它是共同的私人需要的集合体,通过公共产品来表现,是一种集体性消费。对应于私人需要通过私人产品来满足,公共需要通过公共经济提供公共产品来满足。它可以分为同质性和异质性的社会公共需求,前者是指拥有共同利益——根本利益和具体利益一致形成的需求共同体;后者是相对于同质而言,是指拥有共同的根本利益,不同的具体利益,多个子集团所组成的集团的需求。社会公共需求在不同社会阶段的具体内容和表现形式不同,为了研究的方便,本文主要讨论市场经济条件下的社会公共需求。
二、满足社会公共需求是公共经济存在的根本依据
1.公共需求与公共经济
(1)公共需求与公共产品
需求是对物或服务的一种欲望,社会公共需求是政府以公共产品形式来满足的共有需求,公共产品只是公共需求的表现形式。正如前面提到的,需要一般可以分为私人需要和公共需要,产品也可以相应地划分为私人产品和公共产品。私人产品是具有竞争性和排他性的产品。公共产品根据其范围不同有广义和狭义之分:狭义的公共产品即纯公共产品,具有消费上的严格的非竞争性和非排他性的产品;广义的公共产品,除纯公共产品外,还包括具有不完全的非竞争性和非排他性或二者至少有一种存在的产品。结合公共需要的特征很容易得出私人产品不能用于满足社会公共需求的结论。
共同的私人需求的有机组合构成了社会公共需求,社会公共需求通过公共产品来表现,公共产品可以满足私人需求,但当公共产品对应于社会公共需求的满足时,其目的具有公共性,不能拿公共产品用于私人目的。社会公共需求必须由公共产品来满足。一是公共产品的性质决定了其具有满足社会公共需求的本质特征,这使得公共产品所固有的职能在于满足社会公共需求;二是私人不可能也不愿意(不含有政治目的)提供公共产品。在人类历史发展过程中,政府在提供公共产品中发挥了重要作用。从某种意义上说,正是由于人类对公共产品的需求,这种公共需要的存在,才导致了政府的产生和形成。韦伯和马克思都从公共工程的组织角度阐明了政府存在的原因。边际革命发生后,人们更是逐渐意识到,政府的活动也能带来效用。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品的最优供给给出了一般均衡的解释,并指出在满足一些条件的情况下,由政府提供公共产品可以达到资源配置的帕累托最优。
(2)公共需求和公共经济
人类与动物的一个重要区别是在于人类社会的组织要比任何动物世界复杂得多。正如亚当·斯密强调指出的,人类社会组织的一个显着特点是分工。经济社会以来,从来没有过私人有效提供公共产品,绝大多数公共产品是由政府提供的,相反是人类自身瓦解了公共供给方式,在私有制产生以前,共同需求——人类的根本需求和具体需求是一致的,私有制产生以后,私人需求才从共同需求里独立出来,在生产力发展到有剩余产品的时候,才产生了对某个物件的独占意识。人类社会的进步在于不断分化、分工,公共权力分散,但公共需求一直客观地存在着。
从公共产品提供的主体看,可以分为私人部门和公共部门,其中私人部门即指市场,而公共部门狭义来说指政府,广义来说除政府外,还包括某些具有共同利益的集团、团体和组织,如民间组织和国际性组织。作为不同的主体,私人部门和公共部门在理论上都具有参与公共产品配置的可能,但是从社会发展的角度来看,市场
更加注重追求效率,市场不能或不愿承担的责任逐渐由政府承担,公共部门提供公共产品满足公共需要和市场提供私人产品是专业化分工所决定的,是一种自然属性,是分工规律演变使然。
2.同质性与异质性公共需求的存在形成了公共经济的多层次性
由于个人在收入、文化、信仰和地区等方面的差异,公共需求有群体性差异,难免形成利益集团,整个社会资源是被瓜分的。基于此,社会公共需求可以分为同质性和异质性的社会公共需求,前者是指根本利益和具体利益一致形成的需求共同体,体现了社会需求的公共性,其实质反映了社会全部成员的共同意志;后者是指拥有共同的根本利益而具体利益不同,多个子利益集团所组成的利益集团的需求,它源于社会需求的私人性,即社会需求首先要能够体现私人的需求。正是因为各个利益集团之间的具体利益相异,所以有必要选择一种机制去协调各种不同利益之间的冲突。暴力机制在现代社会是不文明的;阴暗机制扰乱社会的稳定,是非理性非道德的;社会机制缺乏权威性;市场机制在协调上力量不足;现代政治机制具有强制性和文明性,对少数人执行强制统治,文明的一面体现在民主机制上,在直接民主制下,各个利益集团可以直接投票表达自己的需要,这种方式适应于小范围如社区内;在代议民主制下,通过选择人代表表达自己的偏好,在既定的投票规则下协调利益冲突。可见,
政治机制相对而言是最优的,但并不排除其它机制的共同使用。这表明公共需求是公共经济存在的依据。
前文已经论证公共需求是公共经济存在的依据,那么在存在同质性和异质性需求的情况下,中央政府与地方政府将如何分工呢?事实上,由于公共需要的同质性和异质性的存在,公共经济也具有层次性。关于公共经济的分权代表性理论有:一是蒂布特的“以足投票”模型,该理论首先从公共产品入手,假定居民可以自由流动,具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围,居民的流动性会带来政府间的竞争,一旦政府不能满足其要求,那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区,结果地方政府要吸引选民,就必须按选民的要求供给公共产品,从而可以达到帕累托效率。其实,公共产品只是表达公共需要的媒介,政府采取的行动的逻辑起点不是公共产品而是如何满足公共需要,只有需要得到有效满足,官员的选票才可能得到最大化。二是奥茨在《财政联邦主义》(1972)一书中,通过一系列假定提出了分散化提供公共产品的比较优势,即奥茨“分权定理”:对某种公共产品来说,如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集,并且关于该公共产品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同,那么让地方政府将一个帕累托效率的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比,地方政府更接近自己的公众,更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说,如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品,那么由下级政府提供则效率会更高。有关公共经济分权理论的解释,除此之外,还有斯蒂格勒的“菜单”理论和布坎南的分权俱乐部理论等。
从性质上看,社会公共需求从本源上可分为同质性与异质性需求。同质性的公共需求容易推断由较高一级的政府来满足,尤其是全国性的同质性需求,由中央政府来满足;异质性公共需求的存在要求提供独特的公共产品,如果中央政府对社会公众具有完全信息,那么它就能有效满足这两种公共需求,而现实经济生活中中央与公众之间是信息不对称的,地方政府相对而言具有信息优势,更容易了解民众信息和需求,特别是在联邦政治市场,政府官员任命的程序是民众选举的,选民的意志得到了很好的表达,官员对民众的偏好比较了解,能更好的满足异质性公共需求。可见,一般而言,中央满足同质性公共需求,地方政府满足异质性需求,这就形成了公共经济的层次性。
三、市场失灵为公共经济的扩展提供了可能
1.市场失灵与公共经济
市场失灵是指通过市场这只“看不见的手”无法实现资源最优配置的情况,原因是当商品或服务的边际社会收益与边际社会成本不匹配时,市场无法或不愿意提供该类产品或服务或提供的数量不能实现社会福利最大化,是一种资源的无效配置状态。一般而言,市场失灵的具体表现有四点:一是垄断;二是信息不对称;三是外部性;四是公共产品的存在。
简单来说,市场失灵一般有两个原因,即市场势力和市场的不存在。(1)市场势力,如果某些人和厂商是价格制定者,那么资源配置一般是低效率的。因为一个拥有
市场势力的厂商可能会通过减少供应的方式将价格提高到成本之上,这样用于商品生产上的资源变得不充分了,帕累托最优遭到破坏,出现市场失灵。只有当消费者和生产者都成为价格接受者的时候,福利经济学的基本原理才得以成立;(2)市场的不存在。对一种商品来说,如果市场不存在,那么很难预料市场能够有效配置资源。实际上对某些商品来说是不会有市场的(如贫困保险,因为其存在着信息不对称的问题)。由于市场的不存在而可能出现的另一类低效率就是外部性,即一个人的行为以一种现存市场以外的方式影响到另一个人的福利的情形。
垄断、外部性、信息不对称的存在,都对公众私人需求的满足形成了威胁,而这种威胁却是私人部门很难化解的,于是对于化解此类威胁的需求形成了一种较为隐晦的公共需求,它不同于作为满足公共需求直接表现的公共产品,它的需求层次更高,但却是维护整个经济体持续稳定发展,即最高层次的同质性公共需求的保证。依据公共需求而存在的公共经济,可以从某种程度上满足这两种公共需求。
2.市场失灵为公共经济的扩展提供了可能
市场存在失灵并不意味着必然要由公共经济来弥补,市场失灵下的公共需求也并非必然以公共经济的方式来予以满足。在不同经济体、不同经济领域中市场失灵的程度不同,对公共需求的满足造成的影响也不同,因此存在多种弥补方式。对于公共部门而言,在市场失灵的情况下,公共需求的满足可以选择通过公共经济来实现,或者通过第三部门来解决。
从市场运行的角度出发,垄断的存在破坏了市场有效竞争的机制,损害了消费者的福利,对于一个国家而言破除垄断保证市场机制的正常运转也是对公共需求的满足,尽管此类公共需求并不像教育或者国防那样属于显而易见的公共需求,但却影响着每一个个体需求的满足。如果是市场势力形成的垄断,公共部门可以选择通过法律的形式来对其进行打击,或在保证企业一定利润的情况下实行政府限价;对于存在自然垄断的行业,可选择由公共经济进入,或实行由公共部门生产并提供或实行市场化生产由公共部门提供这两种方式。
对于公共产品而言,其本身即直接用于满足公共需求。纯公共产品毫无疑问地要通过公共经济的方式来提供,但可以以市场的方式来进行生产。对于混合公共产品而言,就存在混合提供的问题,要视公共产品的种类和性质来确定公共经济和市场在其中所扮演的角色。
对于外部性和信息不对称而言,情况比较复杂,既可以通过公共经济的方式来解决,也可以通过市场自由交易,如在满足“科斯定理”的情形,可以通过界定产权来解决。如外部性中最常见的污染问题,既可以通过公共经济征收“庇古税”的方式,也可以在市场交易的方式来解决问题。而信息不对称更是如此,既可以通过立法来强制披露,或保证信息不对称情况下弱势一方的利益,也可以通过公共经济的方式收集并信息。
由此可以看出,存在市场失灵情况下,对于公共需求的满足方式是多种的,并不必然需要由公共经济来满足。换而言之,市场失灵仅为公共经济的扩展提供了可能而非必然。而公共经济本身具有的一些特点如强制性和规模优势,使公共经济满足公共需要这种可能性最大可能地变为现实性。公共经济不是替代市场,而是市场无法直接配置资源的领域和市场无效、低效的领域,是市场效率无法波及的具有市场缺陷的领域。
3.公共经济的扩展是以公共需求的扩展为依据的
100多年来在世界范围内,西方发达国家的市场机制日臻完善,近几十年里,发展中国家和转型国家的市场机制也在不断的发展,而同时各国公共经济的规模和范围也都存在不同程度的扩张,这并不是因为市场失灵的程度和规模日益加深,而是随着经济的发展,人们生活水平的提高,公共需求的规模越来越大、层次越来越复杂,使得为满足公共需求而存在的公共经济持续扩展。满足公共需求的产品[1],其需求的收入弹性大于1。也就是说,随着社会进步与生活水平的提高,社会对满足公共需求的产品数量和质量的需求越来越高,而这种产品已经越来越趋于非生活必需品。当一个群体的收入超过一定水平,其公共需求就会变得越来越重要,范围也会越来越大,层次也会越来越复杂。
此外,私人部门的日趋完善,使得原有的一部分公共需求可以在市场中得以满足,但又使得一部分原来由市场满足的需求转化为要由公共部门来满足,同时伴随着私人部门的发展引致而来的公共需求骤增。公共经济的扩展也就在所难免。公共经济的扩展
同公共经济的存在一样是由公共需求决定的,市场失灵只是为公共经济的扩展提供了契机,而不是公共经济存在和扩展的必然因由。
公共经济的存在、发展和扩张都是建立在满足公共需求的基础之上的。公共经济的范围以及公共经济对市场的影响程度也要以公共需求的满足为限,一方面从公共部门的历史演变来看,公共需求一直客观存在,市场失灵只是在市场经济条件下才出现的;另一方面当今的经济学研究主流是从需求角度出发,以公共需求为逻辑起点,研究如何更好地满足公共需求也成为公共经济的主题之一。可见,虽然市场失效为公共经济的存在提供了可能,但根本性、永续决定的是公共需求。
公共经济学的发展动态探究
一、公共经济学的产生及演变
公共经济学作为一个学术学科，产生到发展至今，时间并不是很长，相对来说是一门比较年轻的学科，但是其作为经济学的一个重要组成部分，所固有的基本理论，历史渊源还是非常久远的。目前学术界普遍的观点认为，公共经济学是由西方最初的财政学发展、衍生而来。最早提出“公共支出”一词的是被称为“统计学创始人”的威廉·配第，他在他最著名的《赋税论》中第一次提出了“公共支出”“公共经费”这样的名词，并且对各种“公共经费”进行了非常系统的论述，以及“公共经费”在政府税收中的作用。
自此之后，在英国资产阶级革命的大时代背景下，新兴资产阶级要求冲破腐朽的封建枷锁，在政治经济上不断地发出“自由经济”的声音，应运而生的众多西方思想家也从不同方面，用不同的理论和实际行动，丰富了公共经济学的理论和思想。其中最为著名的要数现代经济学的奠基人亚当·斯密，它一生中最著名的文章《国富论》，文章系统地对资本主义市场经济进行了分析说明，为资本主义的发展指明了方向，是资本主义发展的里程碑。继亚当·斯密之后的是大卫·李嘉图，它继承了亚当·斯密《国富论》中的经济和财政思想，发表了继亚当·斯密《国富论》之后的又一部经济学领域经典之作《政治经济学及赋税原理》。著作中阐述了一套成形的资产阶级经济学体系，提出财政是以国家为中心建立的一种公共经济。这一理论的提出，明显地突出了财政在一个国家中的作用，是经济学发展又一大进步。而之后的众多西方经济思想学者开始了对经济学深入思考，巴斯塔布尔于1892年第一次以《公共财政学》为书名出版了经济学专著，这是国家财政学向公共经济学转变的重大体现。之后于1921年汉特在他的著作《公共财政学大纲》中，又提出了“公共财政学是经济学的一个分支”，第一次把公共财政学作为经济学的一部分提出。
直至第二次世界大战前夕，西方资本主义国家爆发了空前严重的1929到1933年的资本主义经济危机，经济的萧条促使自由放任的资本主义古典经济退出历史舞台，而面对如此的巨变，各西方资本主义国家的经济思想家们也展开了深入的思考，凯恩斯的宏观经济理论为陷入困境的西方国家提供了出路，最有代表性的美国罗斯福总统的“新政”，采用了国家干预经济的形式，用国家宏观调控进行调节控制原本资本主义市场经济中的价值规律，带领美国和众多西方资本主义国家摆脱了经济危机。发生这一经济巨变，无疑使公共经济作为经济学一个分支同样发生了根本性的变革，1936年在美国出版的《公共财政学基本原理》中，提出了经济学研究的出发点应从“政府收支”转为“公共经济”，为日后公共经济学蓬勃发展创造了重要条件。
之后于1959年，“公共经济学”这一概念横空出世在美国学者查理·马斯格雷夫的《财政学原理：公共经济研究》中，他在书中提到“公共经济学就是研究政府所从事的经济活动的主要后果及其与社会目标的关系”，这一观点的提出，无疑让“公共经济学”这一概念在众多经济学者的眼前一亮。之后于1965年，他又直接以“公共经济学”为书名，出版了著作，标志着公共经济学作为一门正式的理论学科诞生，而查理·马斯格雷夫也因此被誉为“公共经济学之父”。
随着“公共经济学”这一概念的正是产生，公共经济学迎来了一个迅速发展时期，短时间内以公共经济学或公共财政学为题目、书名的著作频繁出现。1969年卡梅隆出版的《公共经济》中，把公共财政学和公共经济学进行了具体区别，而且对公共经济学的范畴进行系统化扩大，引起了公共财政学向公共经济学进行转变。使其成为了经济学领域内一个有独立体系的分支。之后1977年美国学者又把公共经济学的研究范围扩大到亚非地区的发展中国家，使其不在局限于资本主义国家，加上北欧地区的社会福利国家的经济发展，又引起了更多的学者对公共经济进行关注。
一路走来，公共经济学随着社会经济的发展不断成熟，在20世纪末，由于世界经济理论的研究与数学方法的紧密结合应用，公共经济学也逐渐融入了其他各个领域，包括政治学、社会学、信息学及管理学，进而产生了许多与公共经济学有关联的边缘学科，如福利经济学、实验经济学等。而公共经济学自身在内容、形式、研究方法都有非常大的发展。
二、中国公共经济学的产生和发展
总体说来，国内有关公共经济学的研究比较晚，直到1990年前后才被国内经济学者所熟识。但自对外开放以来，随着不同时中国经济体制的不断改革，有关经济学的实践和研究飞速发展，公共经济学作为经济学最有力量的分支更是在中国蓬勃发展，自1990年这一概念传入之后，中国相关学者进行了深入而广泛的研究，短短几年内，有关公共经济学的著作、期刊等出版物广泛出版，1994年出版了白景明的《公共经济》，1999年出版了郭庆旺等编著的《公共经济学大辞典》以及近年出版的《地方政府视角的公共经济学研究》，另外于2007年，中国第一个公共经济学研究机构——中国公共经济研究会在北京成立。
上述成果说明，公共经济学在入足中国之后即获得充分而飞速的发展，但由于中国的经济基础较国际经济水平尚有差距，各方面经济实力还不发达，所以中国公共经济还处于起步阶段。不过我们看到的是，随着经济全球化的迅速发展，中国经济的不断进步，公共经济已成为中国经济学者重要的研究方向，而且取得了辉煌成就，因此在中国不久的将来，以政府为主导的公共经济模式会成为中国新经济研究的主要方向。
强化公共经济管理对民生关系影响的探讨
一、公共经济管理影响民生的核心作用
优质的公共经济管理，对体现社会公平、改善民生、维护公民权益能够发挥积极有效的促进作用。社会健康成熟发展的显著特征在于，不仅可以实现公共需求的优化提升，还可以做好产品与服务的合理分配。新时期，公共经济发展中全覆盖、优质共享、民生改善的实践目标逐步被重视，以政府组织为核心，全面提供优质公共产品、优化公共服务已经成为核心任务。
发展公共经济可有效满足民生需求，其内涵以及范畴伴随社会发展建设水平的全面提升，持续拓宽，由传统生存需求，逐步丰富至劳动保障、卫生服务、教育管理等综合需求层面，令改善民生逐步变为当前保护民众利益，实现社会文明和谐发展的根本。政府开展公共经济管理阶段中，需要承担优质服务、提供产品、统筹财政支出等重要职能，契合民生需要。因此应由从多层面入手，制定科学有效的服务管理策略，方能真正改善民生，满足大众需求，构建和谐社会，实现持续发展。
二、公共经济管理对民生的影响
（一）公共产品服务可全面满足民生需求
改革开放进程的持续深入，令民众不再仅仅满足于生存水平的提升，更注重教育、福利待遇等方面的核心需求。而公共经济管理中提供的公共产品服务则较难跟上需求的扩充步伐速率。基于教育、保障服务与医疗事业呈现的外部产品特征，虽然部分内容可以通过私人经济实现，但最为核心有效的供应方仍旧为政府机构。因此，只有政府全面服务社会，优化公共产品管理，方能真正满足大众需求，改善民生。
（二）公共经济职能可推进公平发展
改善民生，并非是部分人群受益，而应是大群体、甚至是整体群众的受益，是全社会生活水平的优化提升，即体现良好的公平性。为此只有借助政府力量，做好市场资源的优化协调，方能实现优化民生。
（三）公共支出能优化市场调节
公共产品的全面供应，需要政府机构提供合理的补助管理模式。由效率以及公平的角度来讲，较为契合的是，政府组织可通过间接生产，扮演好掌舵人的角色，借助市场秩序的有效管控协调，采用有效的支出预算管理规划，对经济实现刺激影响，进而营造公平有序的公共产品管理供应环境，吸引多方参与实践活动，进而通过良好的公共支出模式，实现市场的优化调节。
（四）健全公共财政制度，实现法治化公共经济管理
为优化改善民生，公共财政制度应予以全面完善。当前显著的民生问题在于供应有限，因此应优化调节财政支出体系结构，有效缩减非公共性投入支出，使服务投资向着公共服务的模式发展，并将重点制定为公共教育服务、社会与医疗保障服务，扩充公共投入至民生范畴领域之中，全面给予公共产品服务以有效的支持，方能优化改善民生，实现以人为本的科学发展。为完善制度保障，应持续丰富公共事务，合理应对逐步复杂多元的公共问题。政府机构也应持续优化公共经济的实践管理效率，合理应用法律工具，实现公共经济的制度化和规范化。同时完善法规体系，组织开展规范的公共经济实践活动，将法律体系引入其中，做好公共经济实践与权责职能的明确规范，令公共经济真正的依法、守法，实现预期目标，在制度层面上全面保障民生利益。
三、强化公共经济管理，优化改善民生
为全面改善民生，保障公民利益，公共经济管理还应明确同改善民生的核心联系，并基于改善民生的核心诉求实现优化调节。政府机构应合理转变工作职能，健全公共服务模式，优化公共服务管理。政府应承担起必要的满足民众公共需求的核心职能，将公共资源有效的倾斜至社会管理和公共服务层面，进而推进社会事业的全面、持续优化与民生的良好改善。
同时，还应提升公共政策的合理公平性，实现科学决策，引入民主化管理，完善群众积极参与制定并监督决策的科学管理制度。应通过全面调研、综合评估、合理决策、有效执行、优化监督管理，通过政策保障推进社会各类资源的合理公平应用与分配。
财权向中央集成、事权下放的管理模式，将令保障事业、服务管理以及公共产品服务较多得由地方政府部门担负。基于其财政能力的限定，以及融资渠道的有限，会对公共事务产生不良影响，降低公共产品服务的整体质量与可靠性。为此，应有效提升民生工程的实效性，通过有效划分、明确权责，做好中央和地方的公共经济良好协调、优质社会管理，承担必要的权责，方能提升公共经济管理水平。再者，为维护大众合法权益，应注重群众诉求表达，拓展政务公开。应在进行公共利益管理以及事务决策制定阶段中，广泛征求民众意见，创建有效的公众表达诉求、传达信息的良好制度，发挥媒体桥梁作用，丰富舆论渠道。民生决策管理中，应真正令大众全面参与，通过开放研讨，明确各方利益需要，全面改善民生，实现科学发展。
四、结语
总之，强化公共经济管理非常重要。我们只有明确公共经济发展同改善民生的客观关系，研究民生经济的重要影响作用，方能真正地体现民意，服务大众，提升公共经济核心水平，实现共赢发展。
摘要：
近年来，科学和信息技术以日新月异的速度飞快发展，在这种情况下，世界各国经济都取得了巨大的进步。然而部分西方国家在积极进行经济建设的过程中，逐渐产生了一种不和谐的社会状态以及不科学的经济发展形势，这种情况是不利于各国经济实现长期可持续发展的。为了构建和谐社会并实现科学的经济发展，西方国家开始进行公共经济管理的创新。
关键词：
西方公共治理；公共经济管理；创新
近年来，世界经济一体化进程加快，西方发达国家经济飞速发展的过程中，公共经济危机现象越来越严重，典型的西方国家有英、美等国。正因为如此，英、美等国不得不采取有效措施进行公共治理。在长期的实践当中，公共经济管理创新作为一项全新的公共治理理念得到了广泛应用，并产生了良好的效果。在这种情况下，积极加强西方公共治理与公共经济管理新创新的研究具有重要意义。
一、公共经济管理创新的根源
公共治理指的是，政府运行过程中必须持有高度的创新精神，在构建全新的制度基础上，促使社会、人和政府之间形成更加和谐的关系，并充分运用私人和公共部门，在二者有效配合的基础上，提升国家的综合竞争力，并逐渐构建公共经济管理新机制和公共经济范围，促使科学的发展在公共经济以及私人经济中得以形成，更能够在这一基础上，构建和谐社会，将“人本主义”进行充分的体现。公共治理产生的背景。20世纪70年代以来，西方国家运行过程中，越来越发现传统的体制效率过低，较大的严厉产生于公共经济当中等，在这种情况下，要想实现可持续发展，必须加大公共治理力度。公共治理实施的主要原因：首先，非科学发展产生于公共经济以及私人经济二者之间。20世纪70年代以来，经济萎靡以及石油危机不断产生于西方国家当中，国家发展中面对的资金赤字现象严重，随之而来的是更多的政治以及社会问题；其次，以信息革命为代表的新技术革命的到来，促使政府各项信息更容易被公民所了解，他们在面对公共经济管理的过程中，参与程度提升，有助于政府组建向透明、灵活以及高效的方向发展；最后，经济全球化。世界经济一体化进程加快，政府在运行过程中，必须能够高效的处理各种国际环境问题，促使资源实现优化配置，为自身综合国力的提升奠定来哪个好的基础，并促使国内运行中逐渐形成一个稳定而和谐的社会环境。
二、公共经济管理实现创新的基础
新时期，公共经济管理实现创新的一个重要基础就是“公司化”的公共部门管理。它指的是有效分解集权官僚组织，应用多个独立机构以及小型部门共同组成原有的集权组织，并应用公司化的治理方案对其职能以及权力等进行治理和配置，这种形势下，公共部门运行过程中以“分级”的方式展开公共经济管理工作中，其最大的特点就是各项工作开展过程中各家便捷、资源调配更加合理等。在对这些小型的公共部门服务以及提供的产品进行检验的过程中，可以将效能、效率以及经济三个指标作为重要的依据。这一过程中，政府对市场经济的掌握空能下降，二者之间的关系以合作为主，公共部门运行过程中，需要承担的责任是在绩效责任机制下建立起来的。在进行公共经济管理创新的过程中，需要应用市场竞争法则以及商业利益原则。政府职能的优化。在实施“公司化”的过程中，政府日常运行过程中不再受各种社会事务的束缚，而其主要的工作是监督各个部门的运行，并制定和落实相关法律法规，提升各个职能部门的工作效率。在对政府职能进行优化调整的过程中，必须保证政府的相关职能同和谐社会的建设以及经济的科学发展相一致，在这种情况下，政府拥有以下职能：对公共的服务以及物品进行提供；在开展经济宏观调控的过程中，将公共经济管理作为重要的措施；对市场经济运行中的合理竞争进行保护，并对团体冲突等进行解决和协调；在促进经济科学发展的过程中，应加大环境和生态保护力度等。“公司化”的政府管理在实施过程中，各个部门运行中处理经济事物的效率提升，在绩效责任制下，各个部门的责任感增强，创新精神也能够得到有效的激发。
三、公共经济管理创新的核心
在公共治理内部，市场化的公共物品指的是政府在履行社会责任以及加快公共经济发展的过程中，需要对私人部门进行利用。这一过程中，最长应用的手段就是市场化的公共经济及管理，而这一切都是建立在西方国家发展中所持有的公共价值观。他们认为同政府相比，私人企业运行过程中，能够更加高效的完成各项工作并履行各项责任。基金管理创新。这是公共经济管理创新的一个重要组成部分，国有资产的运营是这一管理所针对的事项。实际的方法为全面估计国有资产价格，并将其作为初始运营资金较高基金运营部门工作，该部门运行中需要保证这一基金逐渐得以增值或保值。这一过程中，自负盈亏是基金部门最主要的特点，而所创造的收入，或继续充当基金进行应用，或转换成公共经济收入开始使用，其运行中的创新，可以将更大的竞争压力施加给国有资本部门，为其发展增添活力。“政府公司”管理创新。在日常运行过程中，作为公营部门负责社会公益服务责任工作的部门就是政府公司。市场化背景下，这些部门运行过程中，需要同私人企业之间展开激烈的竞争，并同样需要面对优胜劣汰的危机感，从而极大自身的创新能力以及发展潜力，对于实现科学发展具有重要意义。政府“合同”管理的创新。管理创新在市场化当中，最主要的体现就是政府合同外包，这主要体现在，中央政府在运行过程中，可以对“合同”制进行利用，以“外包”的方式将相关公共物品转交给私人部门或者区域政府，促使其履行相关责任和服务。政府采购市场化管理创新。在市场化创新当中，政府采购被视为拥有最好的发展前景，这一创新中最主要的措施包括“专业化”的政府采购，典型的代表有“国防采购大学”，这是由美国成立的；还有信息技术的采购等，这一措施能够对采购的程序进行简化，并将采购的时间进行缩短。
四、公共经济管理的创新目标
近年来，西方国家积极实施了公共经济管理创新，这一措施最主要的目标就是在构建和谐社会的基础上，促进经济的科学发展。“市场化”的公共物品以及“公司化”的政府是实现西方公共治理的核心以及基础，二者共同努力的过程中，能够为公共经济管理创新目标的实现奠定良好的基础。将和谐社会的构建以及经济的科学发展作为公共经济管理创新的目标，可以从以下几方面展开分析：首先，人本主义目标。公共治理主义指出，新时期在积极实施管理的过程中，必须将传统的只注重对人的“治理”的关注，而忽视人类发展的重要性。在传统的治理活动中，通常情况下，为了实现这一目标，会剥夺人类参与社会的要求并禁锢人的自然欲望。新时期，必须将这一思想进行摒弃，并从尊重人的角度出发，给予其自主化以及能动化的机会，促使公共治理过程中充分体现出以人为本的思想，同时，这也作为最高目标体现在公共经济管理创新当中。其次，公共价值目标的实现。在传统的社会治理当中，注重对人类思想道德以及社会风气的治理，而现代公共治理主义同这一传统理念相反，强调公共价值观在人与社会的发展中应受到尊重。促使社会道德不断得到超越是构建和谐社会以及经济科学发展的最高境界，在对公共价值观念进行构建的过程中，应建立在理性道德的基础之上。再次，法制化目标的实现。在传统的理念下，政治控制是稳定社会秩序的关键，因此政府运行中，将制度以及宗法的建设视为工作重心。而针对现代社会来讲，精细化成为社会分工最主要的特点，这一特点下，人的行为必须拥有明确的规范，在促使自身权利得以实现的过程中，需要一定稳定的法律环境。因此，现阶段，在积极构建和谐社会以及实现经济科学发展的过程中，积极构建良好的法治环境至关重要。
五、结语
综上所述，近年来，西方国家经济是伴随着不科学的经济发展趋势以及不和谐的社会环境共同发展的，公共经济管理创新的实施，有利于西方国家在经济建设的过程中融入“以人为本”的思想，从而为促进社会的和谐进步奠定良好的基础。鉴于此，本文积极加强了西方公共治理与公共经济管理新创新研究，希望对我国经济的未来发展起到促进作用。
作者：卢星宇 单位：河北工业大学
一、腐败的公共经济学阐释
（一）国企腐败的“经济人”假设推理
“经济人”假设是公共经济学最基础的理论出发点之一。该理论认为任何人都是“经济人”，当然国企高管也不例外。“经济人”在社会生活中均有自利和理性的两种选择。自利导致每个人都尽最大可能追求个人经济利益最大化。理性导致每个人在追求个人经济利益最大化的过程中，将根据自己的行为准则，选择最有利于自己的方式展开。如果这一行为准则符合大众利益，这将有利于整个社会，否则将会给社会带来危害和腐败。腐败能给国企高管带来腐败收益，同时也给他带来腐败危害或腐败成本。作为“经济人”，只有腐败收益大于腐败成本的时候，才会有腐败的动力。
1.腐败的收益分析。腐败预计收益计算公式如下：腐败预计收益E=E1－E2==P1×R1－P2×R2其中：E1：腐败不被查处的获利；E2：腐败被查处后的损失；P1：腐败不被查处的概率；P2：腐败被查处后损失的概率；R1：腐败不被查处的收益；R2：腐败被查处后的损失。在非法制社会中，P1>>P2，R1>>R2，这会导致腐败收益为正，甚至相当高；而在法制社会中，情况恰恰相反，腐败收益可能为负。这就能解释为何发达国家能比较好地抑制腐败，而一些新兴市场国家会成为腐败的重灾区，甚至导致政权更迭，民不聊生。
2.腐败的成本分析。腐败既有经济上的成本上的付出，也需要承担精神压力。腐败成本计算公式如下：腐败成本C=C1+C2=f1(l,m,n)+f2(p,q,r)其中：C1：为腐败交易成本，l,m,n分别为腐败所需要消耗掉的人力、物力和财力。C2：为腐败心理成本，p,q,r分别为腐败被查处的概率、腐败发生频率、腐败处罚强度。
3.腐败的收益—成本分析。国企高管作为“经济人”，在腐败前一定会计算收益—成本。当腐败预计收益E>腐败成本C时，才会实施腐败。腐败预计收益E<腐败成本C时，腐败将变得没有意义。当腐败预计收益E=腐败成本C时，此时的E称为边际收益，C称为边际成本，这将是腐败行为的临界点。因此，从公共经济学的角度来看，要想抑制腐败的措施如下：一是让腐败预计收益E尽可能小，甚至为负。二是让腐败成本尽可能高，让腐败预计收益E<腐败成本C。
（二）国企腐败的委托—理论
委托—理论是现代企业治理的基石。企业所有者将经营权和所有权分离，经营权让渡给更加专业的人（职业经理人），企业所有者依旧保留所有权，充当委托人角色，并获得剩余价值索取权。委托—理论认为，如果人比委托人掌握更多的信息，有可能导致人利用自己掌握的信息优势，做出损害委托人利益的行为，这种行为被认定为人的腐败。以中国国有企业为例，其人就是国企高管，委托人就是全体人民，人民将国企经营权委托给政府和国企高管，就自然拥有监督和约束的权利。但人民是一个非常抽象的概念，为了行使委托人职责，经过人大批准，政府授权，成立了国有资产管理委员会，代为行使委托人责任。人民行使监管权要通过一系列的委托—关系才能实现。在这样的体系下，线框内的委托人代表是一个庞大的体系，而人民代表大会又是非常设机构。全体人民要想行使委托人监管权必须通过一系列的委托关系才能实现，这就在一定程度上降低了对国企高管监管的效率，增加了对国企高管监督的成本，国企高管利用自己掌握的信息优势，有条件也有可能做出损害全体公众的腐败行为，从而最终导致委托—关系的失灵。这种失灵表现为以下两个方面：
1.公众监督缺失导致委托—关系失灵。假设对国企监督委托失灵造成的损失为D，公众总数为m，则平均每个个体的损失为D/m，某个公民P因监督成功而获得的额外补偿为Rp，而为之付出的成本为Cp，那么作为“经济人”的该公民行使监督权要满足如下条件：D/m+Rp-Cp>0；事实上，在我国国企委托体系中，CP>>D/m+Rp，普通公众为监管付出的成本是非常之高的，最终导致监管缺失，腐败泛滥，委托—关系失灵。
2.信息不对等条件下导致委托—关系失灵。假设国企高管不腐败的获利水平为C，腐败后获利水平位C1，腐败成功的概率为P1，腐败被发现后被惩罚的水平为C2，腐败被发现的概率为P2，那么根据国企高管经济人的“特征”，其腐败期望达到的结果是：C+C1P1-C2P2>C,换算后得：C1P1>C2P2；可见，国企高管期望自己的腐败行为被处罚的程度较轻且处罚概率较小，腐败行为获利程度较多且成功概率较高，即C1P1>C2P2；而这一条件实现的前提就是国企高管比公众掌握更多的信息优势，信息正是其能够腐败的资源所在。因此，根据委托—理论，要减少国企高管腐败，一是要降低公众反腐败的成本；二是要减少国企高管所掌握的信息优势。
（三）国企腐败的寻租理论
公共经济学认为，公共部门负责人利用“非生产性手段”为自己获取经济利益的行为就是寻租。“非生产性手段”不是去创造新的财富，而是把别人创造的财富以某种技术性手段占有。经济学者贺卫在其《寻租经济学》将政府官员创租活动分为三大类：无意创租、被动创租和主动创租。与政府同属公共部门的国企相对应的创租活动也可以按此标准划分，一是公益掩盖下的寻租机会；二是职务带来的寻租机会；三是人为设置寻租机会。国家出于增进社会福利的目的，让垄断型国企无偿占用了很多公共资源，其他企业可能通过给国企或其高管支付租金的形式取得资源并获利。比如中盐公司的盐业生产配额权，中石油的油田开采权，铁道部高铁招标权等。国企高管职位的优势，让他成为寻租市场的宠儿，很多利益集团想方设法地去接近拉拢他，最终很可能导致他接受利益集团的租金，从而为利益集团服务。如中石油腐败窝案，是将国有优质油田资产贱卖给私企。当前面两种情况不能满足国企腐败高管的胃口时，他可能会人为制造租金，以利益交换为诱饵让别的企业给其上供，甚至有意提出某项损害该企业利益的政策或规定，以迫使企业让渡给部分既得利益给他。减少国企高管的三类寻租机会，只有建立公开、透明、公正的内部运行制度，强化权力制衡与约束机制，才能抑制寻租机会的产生。
（四）国企腐败的新制度经济学理论
新制度经济学是将制度作为研究对象的经济学分支，这里的制度不仅仅是社会经济生活的游戏规则，更是一种无形的具有排他性的“公共用品”，或是法律制度，或是规则规范，或是社会习俗。近年来，新制度经济学研究领域逐渐扩展，使得“制度”因素逐步和公共经济学接轨，两者有很大的重合研究领域。新制度经济学认为制度分为两大类：一是宏观制度框架和在此基础上建立的具体制度，从经济学角度来看，是为解决行政权和产权关系而产生的，称为正式制度。二是文化传统、习俗、道德规范等，被称为非正式制度。以国企为例，当正式制度规范后，国企拥有的的社会资源的分配是靠产权来决定的，这样就会形成一个寻利的机制，各方遵循相应规则各取所需。当正式制度规范以前，社会资源的分配是靠国企行政权来分配的，国企高管利用制度漏洞可能将社会资源用于私利，最终导致腐败。在我国这样重视人伦关系的传统社会中，人情关系网成员之间盛行的礼尚往来也属于非正式制度的一部分，这种人情关系一旦运用于权钱交易，加之正式制度的不完善，则会产生大面积腐败。因此，从制度经济学的角度来分析，国企腐败产生的根源是制度不规范、产权不明晰导致的人情关系腐败。目前我国国企运行的宏观制度框架已经基本确立，当务之急是建立国企运行的具体制度安排，以实现产权的归属和价值认定。
二、国企腐败治理机制研究
通过上面的公共经济学腐败机制分析，我们可以找到治理国企腐败的路径如下：国企腐败治理的6点具体措施，其本质都是制度方面的完善、制衡和监督，但制度的改进岂是短期内能实现的。本文认为，国企行政管理机制和政府部门高度相似，国企高管亦官亦商的身份，其监管难度比政府官员还要大，必须从国企内部和外部同时入手，才能起到真正威慑作用。国企内部要建立“精英职业经理人”制度，主要是理顺国企内部的权力分配，确保实现国企的战略目标。国企外部要建立人大常委会为监督机构的“国企收入和支出预算管理”制度，确保国有企业合理开支，稳定收入。
（一）治理国企腐败的“精英职业经理人”制度说明
精英职业经理人是国企的首要行政负责人和企业发展战略具体实施负责人。他与普通经理人最大的不同是，精英职业经理人必须经过严格的考核，由人大常委会选举产生，他具有如下特征：
1.精英职业经理人拥有国企内部最高的人事权，可以决定整个国企领导机构的人事任免权，他可按照自己的意愿组建自己的领导班子。
2.精英职业经理人需从社会上招聘，有一定任期，要由人大常委会负责组织招聘，通过公开的选拔程序挑选出来的。
3.精英职业经理人和他的整个领导班子没有财务管理使用支配权限，所有支出和收入都要通过预算管理制度预先制定。
4.如果支出预算超出或收入预算减少，精英职业经理人必须接受人大常委会质询，取得谅解后，才可更改预算计划。
5.精英职业经理人，与人大常委会签订聘用合同，采用和风险匹配的年薪制，只有完成了预定目标才可能拿到全额薪金。否则要根据合同执行情况，予以扣减甚至清零。
6.精英职业经理人必须接受人大常委会的管理，定期接受人大常委会的检查监督。如有贪腐行为，必将受到追究，严重的会导致精英职业经理人倾家荡产，身败名裂。其领导班子其他成员发现贪腐行为的，精英职业经理人是第一责任人。通过这样的制度安排，精英职业经理人需担负起企业发展的大任，他绝对不能接受腐败在他掌控的体系内蔓延，因为那样会直接侵害其利益。精英职业经理人会根据自己的经验和能力，在组织体系内建立完善的组织管理体系，尽量避免腐败发生，同时建立一套适合的激励机制，鼓励领导班子和全体员工用合规合法的方式为达成共同目标而奋斗。精英职业经理人的落实可以实现国企腐败治理具体措施中的1、2和5。
（二）治理国企腐败的“国企收入和支出预算”管理制度说明
1.人大常委会是“国企收入和支出预算”管理制度的制定者和组织者，因为人大常委会是公众选出的常设机构。而国企资产是公众的共同财产。因此人大常委会必须担当此责任。
2.人大常委会还要建立与“国企收入和支出预算管理”制度相适应的国企领导监督权，包括行政不作为，行政乱作为，贪腐行为等。
3.包括国企员工在内的全体公众都有权通过人大常委会质询精英职业经理人及其团队的预算完成情况及人事权问题，其质询方式多种多样，比如网站、微信等举报成本低的方式，确保公众少花费时间和金钱，在制度框架内要求限期答复。
4.人大常委会要组建自己的智囊团队，涉及到重组破产、产权交易、资产评估、物质采购、招标投标、投资决策等重大事项和专业领域，必须听取智囊团队的专业性建议，以便对国企收入和支出预算合理性作出正确的判断。
5.精英职业经理人要定期给出国企收入和支出预算报告，该报告需通过人大常委会的表决，多数赞成后才能获得通过。为保证投票的公正性，具有投票权的人大常委会代表是临时组成的，并在投票前夕公布。投票甚至可以通过网络进行，确保异地代表行使权力。投票后，投票代表信息个人要立即公布，并接受监督，以保证投票的公正性，精英职业经理人和人大常委会都可以对投票的结果举行听证，投票代表也必须当场对精英职业经理人的质疑作出直接或书面回应。
6.国企收入和支出预算报告必须以公开、公正、权威的方式面对公众，以便全体公众对报告具体事情进行监督。
7.人大常委会要对国企的治理机制提出自己的改进建议，确保建立完善的现代企业管理制度，避免出现独断专行的的精英职业经理人。
8.人大常委会要组建产权认定机构，确保国有资产不被贱卖和保值增值。通过人大常委会审核国企收入和支出预算报告的方式，能够控制国企的过度支出，同时国企收入一旦与预算不符合，可立即启动调查程序，精英职业经理人必须作解释说明。另外，由于信息披露充分和层级减少降低了监督成本，公众的监督也极大限制了精英职业经理人的贪腐动力。精英职业经理人的落实可以实现国企腐败治理具体措施中的1、2、3、4和6。
三、结论
治理国企腐败可从多个角度入手，如思想道德教育，对清廉者在政治仕途方面的补偿等等，本文仅从公共经济学的角度探讨如何治理腐败，提出了精英职业经理人的治理机制，并对国企收入和支出预算制度的实施提出了相对完整的方案。如果上述两点能够得到很好地贯彻执行，必将对抑制国企腐败起到立竿见影的效果。但是必须看到，国企腐败是我国当前一些公共部门腐败的一个缩影，必须和政府官员腐败一起加以综合治理，才能起到标本兼治的效果。
作者：李金见 任伟玮 李琛 单位：中共台州市黄岩区委党校 浙江师范大学法政学院 国网浙江乐清市供电公司
一、公共管理经济管理公共性的偏失现象分析
我国人民民主专政的社会主义国家，注重国家制度建设充分遵循以人为本的发展理念。在公共经济管理公共性的发挥问题上，基于民主关注度的问题存在偏失。在一定意义上对定的民主参与制度，实际操作过程中仍旧执行政府职能的专治政策。忽视人民民主监督管理作用的发挥，经济管理的公共性不具存在价值。民主制度建设的相对不完善，导致相关民主监理综测得不到有效的落实。经济管理体制的公共性是民主参与形式的直接体现，这个方面的漏洞导致实施工作存在理念上的偏失。
二、公共经济管理公共性的矫正策略探究
1.完善政府职能的主体作用下的工作开展
针对上述偏失现象的分析，积极制定相关的矫正措施迫在眉睫。首先，我国政府要加强对公共经济管理公共性的作用意义认知，树立正确的工作原则和工作态度。坚持注重效率和过程的和谐统一。促进公共经济管理过程的严谨性，完善民主监督管理机制。坚决杜绝以注重工作效率的主体功能的实现，从而忽视核心价值观的现象发生。再者，确定经济管理制度下的服务对象定位，实现管理工作的公共利益最大化。充分的为公共群体意识着想，才是有效实现公共性能发挥的有力实现途径。除此之外，政府部门要加大力度进行工作人员内部队伍建设，严格要求工作人员的业务水平和职业道德素养，从根源上保障公共经济管理制度的的有效实施。在必要条件下，对工作人员进行责任分工，制定相关的工作管理政策和工作原则上的书面规定制度，运用不可变动的管理形式，约束管理人员的工作态度。
2.注重民主参与意识的实践作用，完善评价监管机制
公共性质是公共管理制度工作开展的核心内容，是实现社会主义市场经济良性发展的有力实现途径。建立健全的民主监督管理机制极具必要性，它可以有效的提高公共经济的运营功能。建立完善的公共经济管理评价机制，构建民众意见反馈工作机制，完善民众的参与性能。人民群众通过运用适当的监督管理模式对公共经济管理进行公开、合理性的监督评价，对工作过程和经济运行情况做严格的考核评估。公共经济管理的绩效考核制度，可以促使工作人员的工作效率信息有效反馈。根据返回的信息材料，及时制定相关的矫正措施完善工作模式。强化公共性意识，倡导人民参与公共经济管理的平等性，通过自身的功能作用有效实现公共性价值观。
三、结语
综上所述，通过对公共经济管理制度的偏失与矫正问题的分析得知：公共经济管理的公共性问题是其发展过程中的重要内容之一。根据对公共经济管理模式下出现的偏失问题进行合理、科学的判断，分析其表现形式。根据存在的基础性问题对公共经济管理制度制定相对应的矫正措施，以此来提高我国公共经济管理工作的高质量要求。进一步对政府的主体职能进行明确、对公民的公平参与制度进行完善、强化公共性参与意识教育、制定相关的经济管理制度绩效考核工作等内容。充分实现公共性在公共经济管理制度中的功能作用，促进社会主义市场经济的平稳快速运行。
作者：王帆 单位：河南交通职业技术学院
民生一词最早源于《佐传•宣公十二年》，里面提出“民生在勤，勤则不匮”。现代民生指的是民众的基本生存及生活情况，以及民众的根本发展能力、根本发展机会及根本权益等。民生问题一直是党与政府所要面对的首要问题，同时也是当前最紧迫的任务。改善民生不但同人民的生活水平及基本权利有着密切的关联，同时还影响着社会的繁荣与国家的稳定，所以在中国共产党第十八次全国代表大会上将民生工作作为当今政府工作的第一任务。政府在进行公共管理工作时担负着提供公共服务、拟定管理条例等职责，在改善民生方面起着关键性的作用。本文简要探讨了加强公共经济管理同改善民生之间的关系，供相关人士参考。
一、公共经济管理工作对改善民生的重要性
我国进行公共经济的管理工作宗旨在于保证民众的基本权利及基本收益，确保公平公正地分配资源。在开展公共经济管理工作时，应全面展现市场对资源调配的作用，另外，进行公共经济管理的部门还要对全体社会成员负责，全面掌握及合理利用相应的资源及权利。在对公共事务进行管理，为民众提供服务时，要确保资源合理分配，管理规范，更好地实现改善民生的任务。现如今，人们普遍具备较强的民生意识，这对于进行公共经济管理工作奠定了较好的基础，有利于推动经济管理的进一步发展。伴随着社会经济的不断发展，民众生活水平的逐步提升，民生的范围得到了进一步的扩展，不仅包含基础的生存条件，同时还包含公共卫生、社会保障、教育、公共服务等内容。做好公共经济管理工作，必须将改善民生落到实处，使社会资源都能够得到公平合理分配，维护广大民众的基本利益和保持社会稳定。对此，政府相关部门应制定科学的预算体系，增强资金使用率，创建全面的监督机构，确保收入合法，从而更好地为民众服务。
二、加强公共经济管理同改善民生之间的关系
公共经济管理工作是我国社会经济的基础保障，对人们的基本生活具有重大影响，改善民众的基本生活就是改善民生的重点内容。要想加强公共经济管理，改善民生，应就二者之间的关系进行全面分析。
（一）加强公共经济管理同改善民生间协调的关系
假如在公共经济的管理工作开展过程中没有清晰的责任主体，就可能造成相关负责人滥用职权，缩减公共部门的财政收益，让公共经济资源不能合理、平等地分配。因此，在进行公共经济的管理工作时，应全面应用市场的调节功能，创建科学方法对市场公共资源进行分配。另外，为了确保公共资源能够高效运转，还应创建相应的市场体制，提高经济管理部门的资金利用率，防止因部门人员徇私舞弊而出现的问题，更好地为改善民生服务。
(二)加强公共经济管理同改善民生间影响的关系
伴随着社会经济的不断发展，人们生活水平的逐步提高，民众对生存的基本需求得到了满足，与此同时，民众对卫生、医疗、体育、教育等方面的要求也在不断提高，公共经济资源可以为人们提供的服务及商品出现了紧缺情况。因此，假如公共经济的管理服务人员工作效率较低，就会对公共管理效率及财政效率造成直接影响，严重的甚至会影响到公共资源的补给。如果人们在公共商品及服务无法得到满足时，就可能出现负面的舆论及危害，进而影响公共经济管理部门的信誉度。因此，相关管理部门及人员应正确认识公共经济管理的重要性，加强公共经济管理工作，提高效率，确保把民众的需求落实到位。
(三)加强公共经济管理同改善民生间保障的关系
我国现今的社会保障、医疗保障及教育等民生工作一般是由政府出资来补助，例如：减免税收、提供津贴补助等。这些工作的服务同公共管理的资金支出有着密切的关联。一方面，公共经济的管理部门可以对管理标准不断进行完善，通过提高预算支出等方法对市场形成刺激，另一方面，可以激励私人企业参与到公共服务及产品的生产过程中，从而保证人们对公共产品的需求得到满足。然而，仅利用刺激市场的方法并不能全面提高公共产品的配置，由于市场在分配资源时存在盲目性及功利性的特征，这种特征极有可能导致公共资源分配出现矛盾，所以相关部门应加强对市场分配资源的管理工作，确保商品供给数量充实，分配平等，对盲目性导致的隐患及时进行处理，保证分配资源的合理性及公平性，将改善民生落到实处，真正为民众做实事，谋福利。
(四)创建全面的公共经济管理标准
我国政府要想加强对公共经济的管理工作，首先就应创建规范、全面的管理标准，将现存的管理制度进行优化，科学调整财政支出的方法，降低非公共经济支出。此外，相关部门应把工作的重点投入到处理当前同民众息息相关的医疗、卫生、社会保障、教育等方面上，重点关注民生领域，提高公共产品的质量及利用率，切实做好改善民生的工作。
(五)将公共经济的管理工作同法制化相连接
常言道“无规矩，无以成方圆”。我国是一个法制化国家，法律是一个国家的根本，是维护国家稳定发展的保障，在进行公共经济的管理工作时，也需要同相关法律相连接。公共管理人员可以说是公众的人，这种的方法把工作人员的自身同相关权利连接在一起，因此，公共经济的管理人员应切实为民众做事，对民众负责。在进行公共经济的管理工作时，首先要树立正确的诚信观念，把诚信的确立同法制化进行联系，利用对经济管理工作的法制化标准，保证工作能够全面、顺利开展，同时也让整个管理过程有法可依。其次，在开展经济管理工作时，应坚持法制观念，确保改善民生工作的合理性及公平性，为改善民生提供法律基础，更好地满足百姓的需求，为民众服务。
三、总结
总而言之，改善民生是我党及人民现今最为关注的事情。伴随着社会经济的不断发展，民生观念所包含的范围也逐渐增加，公共经济管理也应紧跟时代步伐，不断进行调整，想民众之所想，确保公共服务同公共补给不发生间断。另外，相关部门还应增强管理人员的道德素养及法律常识，进而不断增强公共经济管理工作的水平。政府在进行公共经济管理时应做到公平、公正、公开，对相关标准进行完善，确保将改善民生工作落实到位。由此可见，对加强公共经济管理与改善民生的关系进行探讨是值得相关工作人员深入思考的问题。
作者：李峥钰 单位：天津渤海职业技术学院
一中国城乡幼儿教育非均衡的公共经济分析
1城乡经济二元结构下的社会发展
不均衡随着现代化进程的持续加速，二元化经济基础下导致教育的城乡二元分化，集中体现在二者难以接受同等优质学前教育。相对于农村学前教育状况而言，城市区域的财政支持、办学条件、师资力量等都明显处于优势地位。同时，城乡幼儿教育水准的不均等带来其个体发展的鸿沟，间接导致城乡经济社会发展的差距日益增多。
2教育政策中的“城市偏向性”
城乡幼儿教育差距的根源就是二者对公共资源占有的不均衡性,公共资源由位于城市的政府部门进行分配。“城市偏向”的公共教育政策引发了城乡幼儿教育财政注入的巨大反差，城市幼儿教育在公共资金的支持下快速发展,农村幼儿教育的发展却受各方面因素掣肘停滞不前。以教师待遇为例，城市幼教积极落实其教师地位和待遇，实行资格准入制，幼师在进修培训、评选先进、专业技术职务评聘、工资等方面与小学教师同等待遇；农村幼教则大多数无编制，非在编教职工的工资基本依靠收取保教费来解决。辽宁省调查统计数据显示，160%的农村幼师月工资在300元以下，37.22%的幼教月工资在301—500元之间，非在编幼师中高达983%享受不到社会保险，农村幼师的待遇得不到保障。
3幼儿教育属性的界定与公共产品
供给原则相悖幼儿教育具有一定的私人产品的排他性和竞争性，决定了它可以由市场来提供；与此同时它又具有一定的非排他性和非竞争性，政府应该给予大力的支持并保证其健康发展。此外幼儿教育还存在利益外溢性，高质量幼儿教育的消费者还会回益与社会。2012年中国人口普查结果显示，乡村人口为64222万人，占全国人口的47.43%。据此估算农村幼儿总数占全国幼儿的50%以上，形成大量幼儿教育的需求群体。当前农民工子女随父母进城的仅占总数的20%-30%[3]，留守儿童的适龄需求数量巨大，农村地区应该有更多的公办园来满足民众的需求。虽然农村幼儿园的数量不断增加，2012年累计63091所。但是从办园主体来看，27%由主办教育部门、10%由村集办，2%由事业单位主办，超过半数（61%）属于民办园，办园机构比较复杂，对幼儿教育的城乡均衡发展带来消极影响。
4农民自身经济困顿与教育公共选择的缺失
我国农村税费改革之前，农民是农村幼儿教育的事实承担者。对大多数农村家庭来说，收入水平不高仍是其子女入园的主要障碍。2012年中国农村人均居民纯收入7917元，其中工资性收入同比增长16.3%，家庭经营纯收入增长9.7%，财产性收入增长9.0%，转移性收入增长21.9%�，农村家庭用于子女上学的费用寥寥无几。
二公共经济视角下促进城乡幼儿教育均等化的对策
1重塑公共经济理念
均衡配置幼教资源现阶段中国努力建设公共服务型政府，必须将有限的经费进行城乡分配的合理化，充分考虑到补偿性公平，对农村幼儿教育实行倾斜化政策。一方面中央、省级政府加强对农村学前教育转移支付的力度，另一方面加大县级财政在该项目上的投入，以有效解决农村幼儿教育发展所面临的经费问题。实现真正意义上的投入公平，不断完善县、乡、村的幼儿园网络，扩大农村公立幼儿园的覆盖面，重点关注农村，实现城乡平衡，将普惠的阳光洒向最需要的地方。
2明确政府职责
完善相关监管制度政府在幼儿教育监管的过程当中，必须明确自身职责。首先公共部门要对生均占地面积严重不足的幼儿园应监管改建，对园舍条件不符合规定的村办园进行改造，严格把持幼儿园招生人数以适应生均活动需求；其次必须依照实际情况合理调配物资配置，改善农村地区的办园条件；再次以中小学校园布局调整为机遇，针对偏远农村地区，重新配置教育资源，调整出部分闲置学校用于开办幼儿园，以此来改善农村幼儿园资源缺乏的困境。
3发挥社会力量
供给主体多元化政府要加强对参与提供学前教育服务的民办幼儿园资质的鉴定，合理运用奖励机制以及契约机制让幼儿园在竞争中不断提升自己的教育质量。通过招标活动选择最合适的教育中介组织提供服务，扩充农村幼儿教育的优质资源，减小城乡幼儿教育的差距，让农村适龄幼儿在有学上的基础上，保证所受教育的质量。
4渠道多样化
强化农村师资队伍建设要提升农村幼儿教育的质量，就必须提高农村幼师的专业水平和专业素质。首先要明确农村幼师的身份与地位，向农村地区给予适当的政策倾斜，注重提高农村学前教师待遇，确保农村幼师队伍稳定。其次保证农村幼儿教师的数量需求，将农村幼儿园师生比维持在合理的范围内，缓解幼儿享受优质教育机会公平矛盾，加快实现城乡学前教育“均衡、公平”的目标。再次改善农村幼儿教师专业素质和能力，提高对农村幼师甄选、聘用的资质要求，提升农村幼师的专业水准，通过多元化培训提高其专业水平和素质。
三结语
党的十八大提出了办好幼儿教育的明确要求，办好幼儿教育成为当前和今后一段时期我国教育发展的重要的目标任务。从我国目前幼儿教育的状况来看,在坚持统筹城乡幼儿教育共同发展原则的基础上，要解决城乡幼儿园的经费投入、办园条件、师资队伍建设等差距问题，调控各项资源配置倾向农村幼儿教育，加强农村幼师队伍的建设，强化农村幼儿园的监管力度，缩减城乡幼儿教育鸿沟，促进中国幼儿教育事业健康发展。
作者：尹季宁储节旺单位：安徽大学管理学院安徽大学图书馆
一、问题的提出
关于征地时政府和农民发生矛盾这个问题，它产生的根本原因是什么？农用地是公共产品吗？如果是，那它的服务主体是谁？如果当地政府确实侵犯了农民的利益，那么，解决方案又是什么？
二、问题的性质及分析
在征地时政府和农民发生矛盾的问题根本是土地的产权不明。按土地用途分类，可分为农用地、建设用地和未利用地，在这个问题中，我们讨论的主体是农用地。那农用地是不是公共产品呢？公共产品是具有非竞争性的，即一部分人对这个产品的消费不会影响其他人消费，而政府征地的时候影响了农民，所以它到底是不是公共产品呢？公共产品的定义：在一定的制度条件下，技术水平条件下，如果产品的产权经济成本（包括界定成本，交易成本，保护成本）这些大于产权经济收益的时候，这个产品就是公共产品。农用地的制度条件就是农村土地承包经营制度，它的界定成本是相关法律规定的实施以及农民与农业集体经济组织签订的协议或合同，那么，农用地的产权归农民集体所有，其承包经营权和使用权归农民，农用地的服务主体是农民集体，交易成本是农民耕地所需的直接费用和间接费用（包括时间成本和人力成本）以及承包费（家庭承包不用交纳），保护成本是相关部门监管人员的工资以及农民在农用地设置保护设施的费用。按照这样的定义来说的话，农用地是属于公共产品的。公共产品是根据产品本身边界线来确定，与它的提供方式还有需求状态无关，虽然外部人员对农用地也有一定的需求，但农用地提供的主体还是农民集体。那为什么它的服务主体是农民集体？既然公共产品是具有外部性、非排他性、非竞争性的，也就是说一部分人对农用地的消费不会影响另一些人的消费，那为什么还有外部人员和农民集体之分，为什么主体会是农民集体？
因为公共产品的提供方式可以是集体的或个人的，消费方式可以是集体的也可以是个人的，在这个问题上，因为农民签订了协议并付出交易成本，所以农用地的消费主体是农民这个集体的，与外部性无关。农民有权使用协议中的农用地，即使农用地与外部人员的利益是相关的，它的服务主体依旧是农民。况且，任何公共产品都是有一定的前提条件的，就像公路上有先行后行之分，公共电话亭也是需要投币才能使用是一样的，农用地是农民这个群体的前提条件下属于公共产品，可当外部人员参与时，就失去了公共产品的意义。如果外部人员在法律之外强行征用土地或换取农用地承包经营权，那对于农民这个弱势群体来说是不公平的。公共产品具有非竞争性，有些地方政府搞发展搞建设于是就想把农用地承包给开发商，而农民也要靠土地生存，就产生了竞争，而这是农用地先来后到的原则，不能因为有权力就不严格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，农用地在一定的前提条件下是公共产品，就像公众认为风景区是公共产品，但是五一长假的时候旅游的人那么多，同样有竞争，这两个是同样性质的问题。对于农用地，农民还有外部人员的目标函数是不一样的，农民是为了生存，而外部人员是为了减小成本，实现收益更高，而且，各自的生存经验即生产函数不一样，农民的生产函数只有耕作这一条途径，而外来人员的生产函数不只是耕地这么简单，他们获取利益的渠道很多，不一定非要农用地。为了生存，作为农用地最迫切需求者的农民不得不显示自己的需要偏好，于是就产生了这些征地悲剧，而且在外部人员征用农用地的时候，原本对这些农用地享有使用权的农民并不能拿到相应的补偿。况且我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”“、政府定价”的办法确定征地补偿标准。对农民来说，政府虽征的只是土地，但拿走的却是他们的工作岗位和住所，更何况大多时候农民得到的只是一点补偿。既然农民对农用地享有权利，即使不愿意出让土地也可以走法律程序，那为什么会出现外部人员堂而皇之的强行征地的事件？一方面是产权边界界定困难，农用地是开放性场所，他们进出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人员更加肆无忌惮，管理者的目标应该是维护农民的利益，可他的手段却是走个形式而已，并没有真正考虑到农民的利益，手段和目标的不一致才会出现问题。所以，通过分析可得，农民是农用地的利益相关者，可是为什么政府没有征求农民的意见轻易地把耕地征走，甚至有时候地方政府可以拥有警力来强制性地征土地呢？决策人、经济人与利益主体的一致性是经济活动有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚问题的利益相关人和决策人之间是否一致，很多时候，经济问题争论的偏差就是从这个不一致开始的。而在使用农用地这个问题上，决策人（政府）和利益相关者（农民）是一致的，由于最终做出的决策和农民的目标是一致的（付出交易成本获得农用地使用权）所以没有产生冲突。但现在，问题是地方政府为了发展经济来和农民争地时，就影响了农民的生存目标，而且只有农用地转为了建设用地，政府才有权力对其征收。
还有明明有其他地方尚未开发，为什么要选择农用地呢？首先是成本问题，农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，而且容易引发政府的土地违法活动。各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。而且政府缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍，更何况农民是弱势群体。还有些地方政府用宅基地换房，承包地换社保，宅基地和承包地是农民的合法财产权益，而社会保障是政府应该给农民提供的公共服务，所以这样是在制造新的不公平。一个人的计划经济，两个人的市场经济，三个人的公共经济，公共经济是集体主义问题，而集体主义会严重扩大公共产品的适应范围，牵涉到多方利益，所以，征地的问题才这么复杂，公共经济的问题才这么难以界定与解决。
三、问题的解决
（一）从政府角度
1.充分利用开发区，节约土地资源。大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用，土地闲置荒芜，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，这造成大量土地资源的浪费。
2.在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。政府征地进行补偿时，应该最起码不能让农民比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。合理的补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。
3.加快城镇化建设，城镇化的进程是节约土地的，城镇化会释放出耕地，城镇化的根本要求应该是城乡一体化和公共服务均等化。城镇化不是城乡用地增减挂钩，也不是简单地让农民进城，集体建设用地应该大大节约，应该提高效率，管理者必须统筹好城与乡的发展，让人们在农村也能平等地享受经济发展成果和社会公共服务。4.政府应从具体的市场行为中分离出来。当政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能越位，就容易产生问题。
（二）从农民角度
1.转变经营思路和模式。从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，两个模式结合起来，产生一种经济效益，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决很多问题。这一模式的特点就在于通过扩大服务规模来降低服务成本，提高效率。
2.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，即农民可以直接和开发商谈，是出租还是入股，还是以其他的形式参与经营，有了自主选择的权利。
作者：聂倩单位：河南大学
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