时间：2022-05-22 03:21:34
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摘 要：新型农村社区不仅是统筹城乡协调发展的着力点，更是创新基层民主制度的重要平台，旨在打破具有行政依附性的传统农村治理体制，为农民自主管理社区公共事务，实现人民当家做主提供制度保障。探讨了新型农村社区自治管理行政化的表现，分析了导致新型农村社区自治管理行政化的原因，提出了新型农村社区自治管理去行政化的对策。
关键词：新型农村社区；自治管理；行政化
党的十八届三中全会首次提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而治理现代化建设的突破点是群防群治，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。新型农村社区正是适应社会结构的转型而出现的，它相对于传统村落拥有更完善的公共服务配套设施、更民主的管理方式，相对于城市社区它是以现代化农业生产方式支撑起的以农民为主体的自治管理单元。然而由于我国行政管理体制等因素的影响，新型农村社区的自治管理仍存在明显的行政依附现象，影响了社区自治管理中公民主体作用的发挥。
一、新型农村社区自治管理行政化的表现形式
（一）自治管理工作重形式、轻实质
可以说，“现有的新型农村社区治理模式是在保持政治与行政控制的前提下，形成一种新型农村社区自治管理的假象，用基层自治的表象掩饰了基层社区中政治与行政管理实质，对建立新型农村社区自治管理模式极为不利。”[1]新型农村社区自治管理在价值理念和工作原则上，赋予了社区居民自主决策的权力，是对农民自我能力的一种肯定，也是农民自治能力提升的一种体现。但是在社区实际建设和管理中，多年形成的自上而下的行政力剥夺了农民的这种权利，农民往往成为公共决策的被动接受者，计划的被动执行者，尤其在新农村社区建设过程中所涉及的征地补偿、社区规划等与农民利益关系密切的公共事务，农民更是缺乏合法有效的参与途径。“在这种传统管理模式中，管理者和农民之间缺乏沟通和信任，甚至有些情况下演变为对立和冲突，导致新型农村社区管理无法执行。”[2]
（二）社区自治组织和基层政府之间传统隶属化关系没有改变
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》曾明确规定基层政府与村委会是“指导与被指导”的关系，因此，在新型农村社区中，由社区居民选举产生的社区居委会与政府的派出机构街道办事处之间也应该是一种指导与被指导的关系。但现实中，两者之间的关系传承了传统农村自治体制中基层政府和村委会的关系，街道办事处实际上主管着新型农村社区自治单位的大部分公共事务，社区居委会也把工作重心放在了完成政府安排的任务上。总之，在市场经济条件下，社区公民的公民意识不断加强，农村的经济、社会结构发生变化，农民迫切要求建设更合理的社会管理体制。而行政化色彩较浓的社区自治管理模式在一定程度上挫败了村民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。
（三）公民非制度化参与现象增多
邓小平指出“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”[3]新型农村社区是我国社会转型期制度化的产物，社区在兴建过程中常因征地拆迁、评估分房、资金补贴等因素的影响，与农民群众产生利益纠纷。同时新型农村社人员流动性大，公民异质性增强，公民的价值观发展日益多元化、利益诉求也增多，这就需要新型农村社区建立起民主的自治管理体制。但目前新型农村社区自治管理中，一些公民因参与渠道不足和受教育程度低等因素的影响，常采用非制度化或非法的参与形式表达自身的利益诉求，例如因征地拆迁导致的群体性事件和因自治选举导致的暴力事件等。2009年辽宁省北镇市赵营子村村民李东辉在被选为村委会主任后，因“有贿选行为”遭到举报后未能成功担任村干部，一怒之下他将举报人一家5口全部残忍杀害。非制度化或非法的参与形式的存在是在新型农村社区自治管理行政化模式下，政府对社区公共事务的管理缺乏民主协商，群众基础不足、利益诉求渠道不畅导致了一些公民的非理性化的参与方式。
二、新型农村社区自治管理行政化的原因
（一）国家行政管理的过多干预
我国新型农村社区建设不像西方国家社区的形成那样是经过长期自然地形成，更多的是由政府主导和推动，党和政府的政策支持是新型农村社区建设的最大保障和后盾。一般来讲基层群众自治是对基层政府行政权利的消解，层政府为保持对基层社区绝对的控制，促进行政任务在基层社区的顺利推行，常决定和干预新型农村社区治理的相关事务，“往往将自己的权力渗透到最基层的社区，使基层的自治管理行政化，基层社区组织的权力也经常变为地方行政权力的一个组成部分。”[4]所以在社区管理中基层政权组织一般把村民自治组织看作下属机构，直接对其发号施令，形成一种领导与服从的关系。基而社区管理者因忙于应付基层政府的任务安排，挤压了社区自治管理的空间，影响了新型农村社区治理中公民参与的行为效度，压抑了新型农村社区自治管理的主动性和积极性，使社区管理严重依赖于政府行政部门。
（二）各利益主体之间的关系不明确
一方面，基层政府与社区居委会关系不明确。基层政府把社区居委会当作自己的行政下级或派出机构，社区管理者的选任、财政拨付等重要事项均由乡基层政府控制，基层政府常以操纵社会资源分配方式影响社区公共事务的决策和管理，社区居委会对此只能是“忍气吞声，任劳任怨”；另一方面，社区党支部与社区居委会关系不协调。《村民自治委员会组织法》只明确了党组织领导的核心地位和基本职责，却没明确具体的操作方式和方法，导致有的社区党支部过多地干预社区公民自治。“有的社区支部书记把党的领导简单理解为社区支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，而有的社区居委会产生后，认为自己是社区多数公民选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告。”[5]
（三）自治管理资源的匮乏限制了自治管理能力的发展
社区资源是指能够服务社区管理的人、财、物、技术的各种要素，是社区建设和管理的出发点，我国新型农村社区自治管理普遍存在资源匮乏的问题。首先是物质资源的匮乏。马克思曾说“消除城市与乡村之间的对立是社会统一的首要条件之一，这个条件又取决于许多物质前提。”[6]新型农村社区管理本身并不直接创造物质财富，只能从其外部获取资源以实现治理。但政府部门对社区管理财政的投入相对甚微，社区系统和外界进行资金、物品、信息等交流的时候经常处于被动的状态。其次是人力资源的匮乏。目前新型农村社区管理者多是传统村落原班人马，大多数参与社区管理工作的人员没有经过专业的培训，缺乏社区管理专业知识和实践经验。他们所具有的管理知识多与时代脱节，缺乏运用科学管理方法和能力，难以满足社区对高质量专业管理的需求。所有这些又进一步增加了社区自治理管理对政府的行政依附。
三、改善新型农村社区自治管理行政化的措施
（一）加强新型农村社区自治管理干部队伍建设
“十二五”规划中针对社区工作人才队伍建设提出要“完善优秀人才服务社区激励机制，推进社区工作人员专业化、职业化。”[7]在新型农村社区基层选举中要坚持与时俱进的原则，以“三个代表”思想和改革创新精神，选拔思想好、作风正、有创新意识和市场头脑的中青年人才，按照农业现代化建设的要求，进行岗前培训，实践能力培训。全面启动新型农村社区干部现代化素质教育工程，提高带头人带领群众致富奔小康的能力。切实促进实施乡村精英参与社区管理，因为乡村精英对本社区的经济发展实际情况、资源、农业特色等情况熟悉，可以制定出因地制宜、切合实际的新型农村社区经济发展策略。通过新型农村社区自治管理中干部人才的更新，从内部提升社区自治管理的执行力度，能有效防止对政策的行政依附。
（二）改革两委及与基层政府的关系，在上下关系的结构上消除行政化
基层党组织对于农村社会管理实施主要的领导和监督作用，在新型农村社区内部通过基层党支部参与新型农村社区管理。基层党组织主要监督和规范新型农村社区自治管理的民主规范执行，通过建立社区党组织实施居民自治民主选举，同时充分发挥党员的模范带头作用促进社区发展。基层政府部门应以支持者、协助者和监督者的角色，通过行政管理方式为新型农村社区建设提供财政支持和政策扶植新型农村社区建设，完善新型农村社区自治管理的公共服务设施，为促进新型农村社区治理中公民有效参与创造良好的制度条件和文化氛围，而不是直接对新型农村社区自治管理中的公共事务进行操纵。同时，新型农村社区的管理权力由新型农村社区居民共同支配，事关社区的重大决策需由社区居民代表大会行使决策权，在权利上为公民参与社区治理、自主决定社区的公共事务提供更大的运行空间。
（三）调动开发内外资源，提升社区自治管理水平
新型农村社区自治管理水平的提升，首先需要建立起由政府主导，社会各类组织、普通公民多元参与新型管理体制。同时注重新型农村社区社会资本的重构，社会资本是农村社会中基于血缘关系、地缘关系、相同的价值取向和信仰而形成的人际及组织关系网络[8]，是强化公民社区归属感，促进公民有效参与社区治理的重要因素。其次，逐步完善社区财务制度。就目前全国范围内的新型农村社区财务来看，政府拨款仍是社区财力的主要甚至是唯一来源。这种主流的财务模式很难维持社区长足发展的需要，经费不足问题严重，这种情况不仅导致社区工作的开展步履维艰，同时也加重了社区对政府的依赖。社区管理者需主动寻求外界的财务支持主体，同时加强社区内部成员的财务管理，保障社区管理经费来源多元化，通过内外协调来保障社区管理的独立性、自主性。
[摘要]1996年国务院在《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》中提出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后实施。”城市管理综行政执法工作经历了从无到有，逐步发展和逐步完善的过程，初步解决了职能交叉、多头执法、重复执法、执法缺位等问题，与此同时，城市管理执法人员与行政相对人的矛盾也日益突出，因此探寻能够提高城市管理行政执法水平的策略和途经，对构建和谐美好的城市具有重要意义。
[关键词]城市管理；行政执法；执法队伍
一、城市管理行政执法工作存在的问题
（一）暴力冲突现象存在
近年来，网络上频频曝光城管执法人员暴力执法的恶性事件，让这支队伍似乎体现出越来越多“污名化”的“负面特征”。汕头大学公共管理学院副教授鄢圣华说：“在城市管理过程中，城管和摊贩无形中成了猫和老鼠的关系。”对城管来说，维护城市秩序、形象是职责所在；对摊贩而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲猫猫”的游戏，为的只是寻求一个生存空间。由于缺少相应的行政强制力和行政执法保证，城管从一开始就面临的一个困境是：“不使用暴力，则执法几乎没有效果，但使用暴力则要遭到谴责”。近年来有些城市管理者也在不断改善执法方式，但各地不时曝出放大的城管暴力执法事件，都让这些传递出的善意衰减。[1]城管暴力执法引发城管与小贩之间频发冲突，影响社会稳定，也践踏了法律的尊严，毁坏了政府的形象和公信力。
（二）执法队伍人素质参差不齐、协管员流动性大
由于城市管理业务工作的量大人少，工作很难铺开，许多城市管理行政执法部门，聘用了部分没有编制的协管人员，来帮助开展日常的城市管理执法工作。这部分人与正式城管队员相比较，往往呈文化素质、专业素质偏低和收入偏少等特点，人员素质参差不齐，缺乏实群众工作技巧，对突发事件处理无所适从。人员素质参差不齐的现象，一定程度上影响了城管执法队伍整体素质的全面提升，往往给城市管理行政执法工作的开展带来被动局面，也不能适应城市化进程带来的日益复杂的执法考验。
（三）执法规范化水平有待提高
执法人员行政处罚过程中容易受到社会不良风气的干扰，难以体现公正公平。在当前经济社会金钱至上，金钱大于法的错误思想引导下，部分违反规定的当事人，走歪门邪道想方设法，花钱想把大事化小小事化了；部分领导凭主观意志办事，相信“人治大于法治”在执法人员办案过程中打招呼、递条子，干扰行政执法；加上执法人员个人判断和其他外界因素的加入， 容易造成行政处罚权的滥用，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，产生不良后果，执法过程没有做到公正、公平，更加激发社会矛盾。
（四）长效管理机制不健全
从总体上看，由于缺乏有效的长效管理机制，城市管理工作仍处在依靠“运动式”、“突击式”、“集中式”整治，长效化、常态化、长期化的举措不足，使得整个城市管理工作始终在低水平、低层次徘徊，难以取得根本性突破。城市管理的现状是：整治―回潮―再整治―再回潮，一直是嘉兴市城市管理没有走出的怪圈。
（五）城管执法监督不到位
一方面，城管体制上存在先天性不足，我国城管机构在设置上被描述为“中央无部委、省里无省局”，纯粹属“地方部队”，只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆婆”，规范行政存在先天不足。另一方面对城管执法没有形成有效的监督机制。[2]社会舆论、媒体的监督也更多地关注一些社会热点，负面影响较大的问题，也没有起到正面积极的效果。群众监督在实践中所能发挥的成效和作用显得比较有限，因此对城市管理行政执法部门缺少监督约束，造成了行政执法工作中存在不同程度的随意性。
二、完善城管行政执法工作的途经
随着城市化进程的加快，城市人口不断增加，城市规模不断扩大，功能不断完善，对城市管理工作提出了新定位、新课题、新要求。只有推进行政管理体制的不断改革和创新，才能适应日渐复杂的形势，才能迎接新的挑战。必须从以下几个方面入手：
（一）建立健全城管法律法规
正如《行政处罚法》规定的：“实施行政处罚的主体必须有相关的法定授权或者合法授权，委托赋予其行政处罚权”，城管行政执法部门的主体资格需要法律明确赋予，因此迫切需要全国人大进行专门立法，在赋予城管行政执法部门主体资格的同时也对城市管理部门的执法范围进行明确和细化，明确城管行政执法的职责范围和程序，[3]“程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。” 只有权责清晰，才能依法行政，只有消除了法律依据在理论上的困惑，城市管理执法工作才能得到进一步认可和推广。
（二）转变执法理念
基层执法人员应当深刻理解和领会法治政府建设的必要性和紧迫性，要牢固树立执法为民的宗旨意识，明确执法工作的目标和端正态度，转变传统的执法观念，正确的理解和认识文明执法和严格执法的关系，进一步增强人权观念，自觉尊重和维护公民的合法权益，在执法过程中本着“以人为本、执法为民”的工作宗旨，以满足人的需求、体现人性化为工作出发点和落脚点，学会换位思考，设身处地的为执法对象着想，变“严格执法”为“理性、文明执法”。结合社会发展的实际情况，执法过程中更注重从源头控制和末端警示来解决问题，在不违背法律的前提下，多体现以人为本，人文关怀的思想，才能得以和谐执法。城市治理这项社会系统工程，只有时刻体现社会主义法治精神，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一。
（三）强化人员业务素质和操作能力
城管是一个与群众密切相关的行业，城市管理行政执法人员要特别注重自身素质和修养的提高，加强专业知识和法律基础知识的学习，根据城管执法工作岗位不同，分类提出要求，根据干部工作岗位的实际需要，可将学习内容分为公共部分和专业部分两类；实行考试考核，并把考核结果作为安排工作、调整岗位的一个依据。基层执法人员在实践中，要注重加深对法律的理解，做到心中有法，处处行法，在执法过程中既要重视实体行为，也要注重执法程序，在日常执法工作中运动法律思维解决各种执法难题。
（四）城市管理需要发挥公众参与的
没有其他社会成员（包括机构和个人）的参与和配合，上百万人口的现代都市，仅靠数百人、数千人的城管执法队伍实在无法管理好。应该将公众参与引入城管执法工作中，鼓励公众参与，增进政府、社会、居民三者之间的沟通理解，把城市管理由单纯靠政府转变为全体市民的共同参与，把政府的强制性变为市民的自觉性。在城市管理中建立沿街商户共建机制，与商户签订共建共管协议书，充分调动沿街商户的积极性，开展城市管理知识普及宣传，与群众一起齐抓共管，共同治理城市问题。
作者简介
韩健（1982-），女，浙江湖州人，学历：本科，工作单位：嘉兴市城市管理行政执法局，副主任科员，研究方向：公共管理专业.
摘要：改革开放以来，中国城市化进程不断加快，城市生活不仅带给人们更多的实惠和便利，同时也带来了诸如交通拥挤、居住环境恶化等一系列城市问题。因此，如何有效地治理城市，已经成为各级政府亟待解决的重要问题。为此，各级政府专门成立城市部门，负责解决城市和城市建设中出现的各种各样的问题。在颁布的《行政处罚法》中，明确提出城市行政执法应当以相对集中的行政处罚权为依据进行执法。然而，在城市综合执法过程中，存在着执法机构职责不清、执法行为不规范、执法程序违法等等诸多问题。因此，立足于城市综合执法的实践，从多个层面、多个角度研究我国城市综合执法法律规范建设方面所存在的不足，并提出建议和对策，能够对我国城市管理综合执法制度的完善有所裨益。
关键词：城市；行政执法；理论基础
引言：城市涉及市容环境卫生、城市园林绿化、公安交通、市政、城市规划、工商行政以及法律、法规授权进行的其他方面的城市管理，其目的在于维护城市的正常秩序，保障市民良好的生活环境，提高市民的生活质量和建立和谐的城市家园。从城市管理的内容来看，它与市民的公共利益密切相关，是城市健康发展不可或缺的保障。所以，系统地研究与城市行政执法相关的理论问题，为进一步完善法律制度和推进行政执法创新，具有重要意义。
1、我国城市行政执法的法治建设存在的问题
1.1执法主体地位与职责不明
我国《行政处罚法》规定，行政机关行使有关行政机关的行政处罚权可以由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，但是，只有公安机关能够行使限制人身自由的行政处罚权。城管作为一个行政机关的行政主体，被赋予了庞大的行政权力。在2000年和2002年，根据行政执法过程中出现的问题，国务院办公厅分别下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）。文件明确要求集中行使行政处罚权的行政机关不得作为政府一个部门内设机构或下设机构，而应当作为本级政府的一个行政机关。然而，在事实上，城管部门直接由地方政府管辖，这样很容易成为完全附属于地方政府的工具。
1.2行政执法部门监督机制不完善
目前，行政执法部门监督机制不健全，在工作中往往容易让人钻空子。从内部来看，对于城管监督的设计忽视了人的利益，未从“经济人”出发。引人市场经济之后，“经济人”逐利行为难免在城管执法活动中存在，城管执法人员寻租行为的出现自然而然。现行的内部监督制度没有对于城管执法活动进行完整监督的制度，仅仅是行政执法责任制和评议考核制，当前所有的监督均未从“经济人”角度出发制定标准，使得执法趋利化，“钓鱼执法”“经济执法”“选择性执法”等现象层出不穷。
从外部来看，外部监督机构分工不清。外部监督体系的设计主要表现在监督的“交叉带”和“空白带”两个方面，每个部门表面上严抓严打，但时效性差。在城管执法过程方面的监督仅仅局限于上级法制部门监管，其他部门“无人问津”，有损群众权益。
1.3城市执法工作的理念滞后
城市执法工作人员法律意识淡薄，对各职能部门的执法权限模糊，往往将许多不属于自己职能的事件纳人自身范围，尤其当全国范围内普遍进行清查活动时，各地城市执法人员往往四处遍布，在执法过程中存在歧视现象，造成越权执法和不遵守法定程序现象时有发生，不仅给百姓心目中留下不良印象，而且极易产生冲突，甚至导致暴力抗法现象。
2、公共利益优先的依法治国理念
依法治国的核心是依法行政，而依法行政的核心则是行政执法。所以，理清依法治国的理论依据，也就明确了行政执法的理论基础。治国理念总是建立在既有的传统思想文化基础之上的，传统哲学及其反映的民族精神对于治国理念具有重要的指导意义。
人们不需要争“物”的和谐，显然是真正的和谐，因为这种和谐满足了每个人的愿望。权利是用来保障公民利益的，所以当公民利益得以实现的情况下，权利就成为被动的“看客”。国家依据法治原则，赋予公民权利，确保公民在“争”的过程中尊重并遵守规则，即法律。所以，政府作为公共利益的守护者和分配者，其管理和执法的公正与否对于公民利益直接产生重大的影响。孟德斯鸠指出：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”
作为行政管理者或者行政执法者，从管理和服务公众的度来看，道德层面上应该是高尚的“自愿者”，其承担的职位在剥离“权力”的味道之后，就只剩下精神层面的满足感，因为从党的先进性及其“全心全意为人民服务”的宗旨可以得出，行政管理或执法的承担者必须在道德层面具有高尚性，在思想层面具有先进性，将为公众服务作为终极目标是行政执法者理所当然的选择。所以，明确作为依法治国方略的法治目标具有基础上的指导意义，因为行政目标必须服从于法治目标，而法治目标决定了行政目标的指向，即对公众的服务性和行政执法者的高尚性、先进性。与其相应的是，行政执法者的选拔和考评以及公共监督制度对于我国的行政执法相关制度的建立将具有指导意义。
3、“市民社会”理论与权利本质
“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。但是，如果他不同别人发生关系，就不能带到他的全部目的。因此，其他的人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍性的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己。”黑格尔认为，在家庭之中，每个人都受家庭伦理的约束，以“爱”为纽带，置身其中。然而，就像人无法摆脱家庭一样，人同样也无法摆脱社会群体，所以人就同时具备了家庭与社会的二重性。与家庭中的关系不同，人不能奢望在社会交往中一定获得在家庭中的“爱”的联系，所以在市民社会中，“人是目的”便成为主要特征。在黑格尔看来，在市民社会中，每个人都首先为自己着想，而且其他人则成为实现自己愿望的媒介。但是由于这种思考和行为模式是每个人的特征，所以就具有了普遍性。每个人在满足自己愿望之前总是要满足他人的愿望，从而达到满足自己愿望的目的。
在我国的法治建设过程中，法律与道德的界限经常被混淆。在很多情况下将本应该是法律要求的事项表述为道德诉求，将遵守法律和尊重法律混为一谈，常常使人误解遵守法律是一种道德义务。
“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设”。社会的发展在倡导高尚品格的同时，必须铺设坚实的基底规则，或者底线规则，而这个规则的基本原理是：遵守法律，即是捍卫自己的权利和利益。对于每个人来说，遵守法律不是一个道德要求，而是现实的自我利益保护的要求。遵守法律本身并不体现为高尚，而是体现了对自我利益的认知。在行政执法过程中发生的很多事件，都是基于对于守法道德化的误解而产生的。很多执法者不懂执法的根据乃至法律的内在涵义，只知执法，不知违法；同样很多执法相对人的法律意识淡薄，甚至不知法为何物。在这种情况下，法律常常会成为暴力事件的旁观者，被冷落到了一边。
结语：城市行政执法作为依法行政的具体行政行为，应当在理论源头上为其执法搭建制度框架，形成究责机制，使行政执法不再是对于“事件”的事后补救，而是在合理的制度设计基础上实现真正的和谐执法。
摘要：城市管理行政执法在我国由来已久，是一个极具中国特色、又在不同地域富有不同的特色的概念。近年来，城管暴力执法或小贩暴力抗法的事件屡屡进入人们视线，引起了人们的广泛关注，这一现象极不利于政府形象、社会和谐。因此，如何改变城市管理行政执法现状、寻求积极有效的对策尤为重要。论文通过对国内现有的相关文献进行梳理，着重理出2013年社会影响较大城管执法案件，进而从执法队伍自身、执法对象和社会环境三个维度度分析城市管理行政执法存在的主要问题，并从执法人员的选拔机制、优化执法环境、完善社会保障、探索执法方式方面探求积极有效的解决对策。
关键词：城市管理；暴力冲突；执法队伍；执法环境
一、城市管理行政执法相关研究的综述
对于“城市管理”内涵的界定，张民省、王淑梅（2004）认为：城市管理是以发挥城市经济、社会、环境整体效益为特征的、以城市基础设施和公共资源为主要对象的综合管理。高梅生（2007）认为城市管理是一个内涵丰富、涵盖范围广的大系统，是人们对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称，其目的在于满足城市的社会和经济发展的要求，它是政府部门的职责之一、也是一门专项科学。王琳、费蓬煜（2012）则强调城市管理与城市化之间的重要关系，认为城市管理贯穿于城市发展整个环节，城市管理水平的高低与城市发展呈正相关关系，直接影响到城市的经济、社会、环境效益。并指出城市管理需要完整配套的法律法规来保证保证城市规范有序运行，而现行的城市管理体制不配套、不健全是目前执法问题层出不穷源头，且城市管理中监察职能与管理职能未分离是影响建立科学合理的城市管理行政执法体制的关键性因素。陈玉和、孙作人（2006）等学者运用“系统动力学”在分析城市管理行政执法具有自组织耗散结构的高阶次、多变量、多回路、强非线性的基础上，突出强调了法律地位不稳固、管理体制不统一、职能界定不清等客观原因。吴军飞（2006）从深化城市管理执法体制改革角度出发，阐明了建立科学的综合执法体制对城市管理行政执法内部各部门科学、有效的运作，降低执法工作的“缺位”、“越位”
及推诿扯皮等不良现状的促进作用。对城市管理行政执法存在的问题大都是从城市管理法律缺失、监督机制不完善，针对全国还没有出台一部针对城市管理和执法的独立法律文书，绝大部分城市的城市管理在很大程度上都是一种借法执法行为来探讨，缺少了对城市管理行政执法现状可改善的现实性指导意义，法律是不能一蹴而就的，对于目前的城市管理行政执法困境应多从现实可行性角度分析，探讨从现实层面可积极改善执法现状。
二、城市管理行政执法存在的主要问题
（一）执法队伍自身素质较低
从我国频频发生的城管执法人员与被执法对象的暴力冲突事件中，不难发现城管人员的组成往往鱼龙混杂。依据我国现行的人事制度，城市管理执法人员主要是由两部分构成：一是国家公务人员；二是非国家公务人员。由具体调查得知，非国家公务人员在城市管理执法人员构成中占据相当一部分比重，而这部分人员往往是由临时工、雇佣工组成的非正式的执法人员。这个现状直接导致了在工作表现方面和国家公务人员几乎无区别的非国家公务人员的执法人员在执法过程中存在较大的执法不当的隐患问题。城市管理是@复杂的系统工程，执法工作涉及的知识面宽广，对执法人员的文化水平要求较高，而部分执法人员文化水平偏低，政治观念薄弱，对方针政策理解的不到位，则直接导致了执行不力的状况发生，所以执法队伍自身素质建设急需加强。
（二）执法对象流动性强
就我国目前的执法现状而言，城管的执法相对人大部分是外来务工者、下岗工人、失业群体，以及鳏寡孤独、残疾人等弱势群体。这部分人往往知识文化有限，谋生能力相对较弱。当他们面临城管人员的执法活动时，往往采取躲避的措施来对抗执法。久而久之，执法人员与屡劝不改的执法相对人的矛盾冲突升级，可恰恰对于这些群体来说，在城市各个街角流动摆摊经营是维持生活的全部，在没有合适的出路选择之前往往不会轻易放弃已有的基础，所以他们顽强“抵抗”，一旦认为自己的“权益”受到侵害，往往容易以暴制暴，情绪偏激，致使矛盾不断升级。
（三）执法社会环境差
随着城市化进程不断的加快，大量的外来人员不断向城市进军，使得城市人口剧增，各种社会矛盾激增，城市管理日趋复杂。一方面，流动摊贩往往无孔不入与执法人员长期打“游击战”，这给执法工作带来很大的困扰，并且对执法人员的工作耐性要求很高。长期一来，执法人员采取暴力行为执法的概率就上升了。另一方面，部分市民的意识欠缺，在一定程度上对城市管理工作没有正确的认识。当执法人员在按正常程序执法时，碰到执法对象胡搅蛮缠或是老婆孩子齐上阵的可除模样时，围观的市民往往会倾向于看上去比较弱势的一方，继而是舆论的批评与指责，使得城市管理的社会环境进一步恶化。
三、城市管理行政执法的对策研究
（一）强化化执法人员的选拔机制
针对城市管理执法人员参差不齐的现状，必须要优化执法人员的选拔机制。首先，要加强执法人员的思想素质、文化素质培训，尤其是加强执法人员的道德、法律的方面培训，使得执法人员在对方针政策的解读上更趋正确性，在政策的执行上更趋合理性，这样才能有效缓解日趋紧张的社会矛盾。再次，在城市管理执法人员的录用中，需采取合理的聘任机制。可采取统一考试或者模拟实际工作环境的方式进行考查，对不符合条件的及时解聘，以保证执法队伍的素质。最后，对在执法工作者屡次出现不文明执法的工作人员，应严格进行教育，给以严厉的措施，例如罚款、待岗甚至下岗的处罚政策。
（二）优化执法环境
城市管理执法人员应树立“为民执法”的正确理念，在执法过程中严格保证公正执法，积极为群众排忧解难并加大执法工作的宣传力度，寻得市民的理解，在市民中重塑良好形象。例如可借鉴北京市城市管理局的做法，在市里各大电视台、广播、报纸等传播媒介中设立城管专栏，密切与群众的联系，提高群众对城市管理工作的理解和支持，提高群众的参与度，进而在一定程度上降低管理的难度。再者，对于违法、犯罪行为应加大打击力度，对有团伙、有预谋的暴力抗法、严重干扰社会秩序的行为进行严厉打击，以切实保障城管执法人员的人身安全。
（三）完善社会保障体系
众所周知，执法对象大多是生活在底层没有社会保障的困难群体，如果政策能提供他们能过上基本生活的保障，冲突将大大减少。例如，可以仿效上海的模式，划一片指定区域允许流动商贩经营，而不是一味的驱赶他们。正如俗话说的“关了一扇门，需开一扇窗”才能真正解决问题。
（四）探索新型城管执法方式
目前，我国大部分城市正在进行相对集中行政处罚权的试点工作。这虽然有集中、统一行使法律赋予的行政处罚权的优点，但也不可避免的存在“决策与监督并列”不能有效监督的问题。在执法活动中，执法人员和执法相对人往往是“水火不相容”，但以暴力方式解决并不是执法者的本意，这样只会更加剧矛盾升级。本文认为有必要探索一种第三方监督执法的模式，第三方是独立于执法人员和执法相对人的平等群体，一方面更好的约束执法人员管控好自己的行为，另一方面对执法相对人的情况进行深入了解，寻求更好的解决办法，而不是简单粗暴的解决，留下更多的社会隐患。
摘要：随着社会的不断进步和发展，城乡规划建设逐步健全完善，人民的依法行政意识进一步增强，对城市规划管理工作提出了更高的要求。本文阐述了行政服务标准化工作的积极作用，对城市规划管理和行政审批工作有一定的指导和借鉴作用。
关键词：城市规划；规划管理；行政服务；标准化
城市规划决定城市的空间结构和整体布局，影响着城市的发展和未来，科学有效的行政服务工作是保证城市获得更好的经济、社会和环境效益的重要保证。近年来，我市从实际出发，遵循合法、合理、效能、责任和监督的原则，在深化行政审批制度改革上，进行了不懈的努力和积极的探索，取得了显著的效果。在规划管理上，不断优化城市土地和空间资源配置，合理调整城市布局，完善城市功能，积极提供高效快捷服务，城市规划管理效能得到进一步深化。但在近几年发展过程中也出现了一些问题，如城乡规划法规体系不够具体完善、规划审批与技术审查还没有完全分离、“建字口”部门联动机制还未真正形成、建设单位或中介机构诚信执行力不够等等，需要引起我们高度的重视。
新形势下，进一步加大规划管理法制化建设力度，健全完善行政服务标准化体系，不断提升规划审批和服务标准化工作效能，使城乡规划建设和管理走上健康发展轨道，确保城市空间和人居环境可持续发展，是摆在我们面前的一项长期而又艰巨的任务。
一、要认清形势，转变观念，切实增强做好行政服务标准化工作的责任感和自觉性。思想是行动的先导，有什么样的思想就有什么样的行动。要做好城市规划管理和行政服务工作，首先要端正态度，摆正位置，时刻牢记职责和使命，正确认识“我是谁、为了谁、依靠谁”，牢固树立“人民公仆”和“服务员”的思想，努力践行全心全意为人民服务的宗旨。要进一步建立健全城市规划管理法律法规和服务标准体系，不断规范行政审批和执法行为，为城市规划管理和行政服务提供法律依据和制度保障。要进一步完善规划管理信息的公开和公众参与程序，不断提高规划的科学性、民主性和可持续性。要坚持以民为本的方针，按照“能减则减、能放则放、能快则快、能优则优”的要求，进一步优化办事流程，减少审批环节，积极构建便捷通畅的规划审批服务通道。要加强窗口人员配置和对窗口审批工作的授权，逐步建立起“一站式”审批办证的服务平台，不断提高窗口现场办结率。每一名窗口工作人员都要主动作为，团结协作，密切配合，对重点项目和民生工程要积极开展“贴身服务制”、“绿色通道制”，努力落实“项目代办制”，真正把服务的意识、便民的理念体现在审批标准和流程的制定上，把“方便让给公众”的宗旨落实到具体的实际工作中，以主动高效的积极姿态为社会、为企业、为群众提供快捷、便利的规划服务。
二、要统一规范，建立体系，为做好行政服务标准化工作提供依据和保障。服务标准化的精神在于“统一”，标准化之下的所有行政行为都应遵循统一的规范、统一的标准、统一的要求，以保证整个审批服务过程流畅、顺利进行。一是调查研究，收集资料。城市规划与人民群众的利益息息相关，要通过调研分析，本着以企业和群众需求为导向的原则，采取走访群众、现场察看、问卷调查、电话回访、客户评价等多种形式，了解体察民情，倾听群众呼声，切实掌握公众群体对规划审批工作的需要和期望。在此基础上，广泛收集或借鉴先进市区规划管理和行政服务工作的经验和做法，系统分析本市区本部门标准化的运行体系及运行特点，积极探索广泛适用性又有鲜明特色的服务标准化工作路子，认真研究编制适合本市区规划管理和行政审批工作要求的标准化体系。二是注重实际，科学编制。规划审批过程中因建设主体、用地位置和性质、建设规模等内容不同，导致审批工作存在复杂、多样、不固定性，也增加了规划审批服务工作的难度。鉴于规划审批的特殊性，编制规划服务标准化法规文件，就不能流于形式，而要实用，操作性要强。必须要进一步加大“一书两证”审批规范力度，健全完善规划服务标准化体系，要切实让报建单位非常清晰，技术指标规定多少就多少，申请方案符合标准就批掉，不符合标准就不批。对每项工作、每个环节如何做，做到什么程度，做不到位怎么办等，都要有一个明确的标准性规定。只有这样，才能有效克服行政审批工作的随意性，不断增强行政审批效能。三是优化创新，改进完善。标准化体系的核心原则之一就是“持续改进”，只有根据形势的变化和技术的进步不断地完善行政服务标准化体系，才能增强行政机关对社会环境、对公众群众的适应性和公信力。为此，要根据形势发展的需要，及时优化业务流程，修订规划审批标准体系。如，解决规划审批与技术审查分离的问题。突出抓好专业审图中介机构等市场中介组织的培育和扶持工作，充分发挥中介组织的作用，将原本由政府包揽的图纸审查全面推向市场，改由具备法定资质的专业审图中介机构依照国家规范进行审查，规划部门只根据专业中介机构的审查结果，签发格式化的审批意见书。另外，“建字口”项目涉及的部门多，应建立联合审批运作机制，在方案图纸的审定上，可由建管、消防、规划、气象等单位进行联合审图，实行“牵头受理、报送相关、信息共享、资料互认、联合勘察、会议协调、超时追责”，确保建设单位只要跑一个地方就能解决相关问题。
三、要加强学习，注重实践，不断提高规划管理和行政服务本领。学习是提升能力、改进工作、提高效率的根本途径和方法。规划工作者必须要不停地学习新知识、掌握新技能，拓宽知识视野，改善知识结构，全面提升能力素质，不断增强为公众、为社会服务的本领。一是要加强法律法规的学习。规划管理涉及面广、专业性强，是一项全局性、复杂的系统工程。规划服务标准化对窗口和执法人员提出了更高的要求，不仅有时间和质量限制，还有相应的服务标准和具体事项。要出色地完成规划审批、规划服务和规划监督等任务，就要加强规划服务标准化体系知识的学习，既要熟悉规划审批法规政策，又要清楚掌握行政服务标准化的相关知识，知道规划审批流程、标准和要求是什么，每项工作内容、每个工作环节如何做，做到什么程度，真正达到“时时处处学习标准化、人人事事实践标准化”效果，从而有效避免走弯路、出差错。二是加强业务技能的学习。业务素质的高低，直接决定着行政审批和服务质量的好坏。要维护好城市公共利益和规划法规的严肃性，就要熟悉掌握规划业务中涉及到的相关指标和技术规定，如容积率、绿地率、建筑密度、退后道路红线、公共设施配套等强制性内容，知道哪些是“钢性的”，坚决不能超；哪些是“高压线”，坚决不能碰；哪些是违反原则的，坚决不能办，切实维护好法律法规的权威，维护好广大人民群众的合法权益，确保“每一块土地都列入规划，不留下空白；每一个方案都按标准报建，不随意审批；每一个项目都按规划实施，不盲目建设”。三是加强实践能力的培养。城市规划管理是涉及不同利益主题的行为，政府、开发商、投资者、普通市民等与城市的规划管理都有着密切的联系，要求规划管理人员不仅要熟悉规划业务知识，而且社会管理和处理突发事件的应对能力要过硬。为此，要坚持“技管”结合，进一步加强复合人才的培养。要结合本职岗位和实际工作需要，采取请进来辅导、走出去培训、组织业务轮训、开展岗位练兵和技能比武、鼓励干部职工在职进修等多种形式，全方位、多渠道的加强规划管理和技术人才队伍建设，不断提高规划工作人员的业务素质和实际工作能力，从而加快办事效率，提高审批服务对象的满意程度。
四、要严格管理，规范行为，不断增强行政服务标准化工作实效。严格、正规的日常管理是确保行政服务标准化体系有效落实的根本保证。一是加强领导，明确职责。要切实加强规划审批工作的组织领导，明确区分各级各类人员的职责和权限，坚持一级抓一级、逐级抓落实。规划部门行政一把手为第一责任人，负责本部门行政审批管理的领导和监督；部门分管领导要全程参与，负责把关，并协助解决和指导审批过程中出现的矛盾问题；科室负责人为直接责任人，具体负责标准化工作的整体推进和有效落实。切实形成“主要领导亲自抓、分管领导靠前抓、科室负责人具体抓”的的良好机制。二是严格要求，规范行为。行政服务中心是政府为民办实事的服务窗口，工作人员的服务态度、言行举止代表政府部门的形象。为此，要严格按照行政服务标准化要求，从行为规范、项目办理、硬件环境等具体事项入手，要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行，每一个步骤、每一个环节、每一项内容都要严格把关，严格管理，严格要求，做到用管理服务标准，用标准规范管理，切实形成“凡事有人负责，凡事有章可循，凡事有据可查，凡事有人监督，凡事都有结果”的有效机制。三是积极宣传，广泛参与。要加大城乡规划法律法规的宣传力度，让更多的群众了解、支持城乡规划建设工作，保证在规划管理行政审批时，能充分听到有关利益主体和人民群众的呼声，不断扩大规划部门的公信力和影响力。要完善规划信息公开制度，采取多种方式，安排一些公开城市规划管理信息的活动或平台，如将办事流程绘制成流程图，在流程图的每一个环节下面标明相应的服务标准，并通过印制宣传手册、报刊或网上等各种有效途径向社会公开，做到规划审批标准化、制度化、法制化、公开化、透明化，让办事群众一目了然，既方便了群众办事，也有利于对服务结果进行评价，充分调动广大群众参与城市规划管理和监督的积极性，不断提高城市规划的科学性和可行性。四是加强监督，严格考核。要加强规划审批工作的监督管理，每一项工作程序都要有计划、有执行、有监督、有反馈，对工作进展到哪个环节，都要有严密的跟踪，对出现的问题要立即进行整改，确保服务质量持续改进。要以网上审批为支撑，以电子监察为保障，建立网上监督运行机制。把规划审批的标准和流程固化到网上行政审批系统，全面实施网上申报、受理和审批办理，做到规划审批“规范、透明、效能、可究”。要积极做好绩效管理和考核工作，不仅注重年终考核结果，更要注重平时服务过程，切实改变“重结果轻过程、重形式轻实绩”的陈旧思想，不断提高绩效考核的客观真实性和公平性。
【摘 要】城市管理行政执法工作是促进城市发展的重要条件，但是由于众多因素的影响，城市管理行政执法工作中存在管罚不明、执法强制力弱、执法成效低下等问题，这些问题严重阻碍了城市发展。本文对这些问题进行分析，并探究其原因，进而提出一些解决措施。
【关键词】城市管理 行政执法 问题及对策 原因分析
1.城市管理行政执法工作存在的问题
1.1管罚不明确
城市管理的内容几乎涵盖城市发展的各个方面，如环保、工商、交通、规划、绿化等，这就要求城管必须行使全面化管理的职能。但是，现阶段执法局集中实施城市管理行政执法职能，其他的行政部门的职责或多或少的被削减，并不进行日常事务管理，这就相应的增加了执法局的日常工作量，而城市管理多而杂的工作，必定会影响到执法效果。如在城市流动摊位和店外店管理中，一般情况下，要求市容和工商齐抓共管，但是，在行政管理条例中，明确规定“谁许可，谁管理”，也就是说，这些小商贩仅仅服从于工商管理，而对市容单位却不具有依从性，因此，在工商管理不执行的情况下，小商贩的违规经营行为很难得到遏制。
1.2执法强制力弱
执法强制力是保障执法效能的关键条件，但是，在执法工作中，并没有相应的强制手段作保证，这就造成一系列社会问题，如行政相对人不配合执法、机动车乱放、垃圾乱倒等，这些问题的存在严重影响了城市市容、市政。由于强制性保障的缺失，在执法过程中，执法人员往往不具有强制性，其只有管理而并没有执法的权力，若进行过渡管理，则会出现一些暴力抗法和暴力执法的行为，进而会造成一些不良社会影响，这就在一定程度上阻碍了城管后期管理。
1.3执法方式单一
城市管理行政执法的根本目的在于实现城市和谐发展。在人们思想观念开放化的今天，城市管理的方式也应发生多元化的改变，尤其在构建人文城市的环境下，城市管理的方式应当适应于人们的要求，坚持人本管理的原则。但是，现实中，城市管理行政执法方式相当单一，仅仅停留在“罚款”管理上，这就不免会使人产生抵触心理；而尤甚的是，一些执法人员将自己的职责和权力定位不清，在面对抵抗管理的行为时，会以暴制暴，这就有悖于城市管理行政执法原则，从而起不到城市管理的目的。
1.4执法成效低下
执法成效低下是城市管理行政执法中存在的重要问题。行政执法是为了促进城市发展，维护人民利益，但是，由于一些主客观的原因，造成此目标很难实现。其一，城市管理的范围较广，且内容较多，这就增加了行政执法的难度，影响了执法成效。其二，在执法过程中，一些执法人员受到被管理者的言语威胁，甚至是行为威胁，但是由于缺乏相应的安全保障制度或是措施，使得人多城管无法正常行使自身职能，不能够全身心投入到工作中，这就影响了执法工作成效。
2.问题原因分析
2.1权责定位模糊
执法局的职能范围虽然有一定扩大，但是，从只能效果来看，仍不能适应城市发展的要求，其关键原因在于没有正确定位城市管理行政执法工作的权责。其一，权职不对称。城市管理行政执法的工作范围虽然广泛，但是国家并没有出台专门性的法律法规规定城管执法范围，城市管理工作只是根据地方政府的文件行使部分职能，这就相对降低了执法管理的权威性，在一定程度上改变了城管工作的权力。其二，责任没理清。在相关性法规缺失的情况下，管罚范围、管罚力度并没有全面规定下来，执法局在具备行政执法权力的同时，也将相应的责任揽在自己身上，而面对繁杂的日常管理工作，执法者很难明确自己的实际管理责任。
2.2执法法制不健全
现阶段我国缺乏专门而独立的城管法律体系，有关的法律法规之间的冲突性较强，缺乏统一性，如一些地方政府从本地区利益出发，制定一些地方性法规，而受地域保护观念的影响，其中的一些法规与中央制定的法律具有一定冲突性；很多地区仅仅依靠地方性的法规作为执法依据，而没有国家正式法律的支持；一些法律仍旧停留在十几年前，如很多地方仍旧采用1992 年颁布的《城市绿化条例》进行绿化管理，这就与现代社会的经济发展要求不适应，进而影响了执法效能的发挥。
2.3执法模式滞后
市场经济的发展，必定要求城市管理行政执法模式与现代经济相适应，但是，很多地方仍旧坚持传统的管理模式，从而造成执法效力不高。其主要体现在：管理停留在“见面管理”上，信息滞后，管理被动；政府管理缺位，权责不明，多头管理；管理粗放，常利用运动式、突击式管理；缺乏相应的监督机制，造成事发后推诿责任。
2.4执法人员素质较低
执法的实施的过程，归根结底是执法人员发挥其职能的过程，这就需要执法人员具备强硬的城市管理专业技能，但是，现阶段仍存在违规执法、暴力执法的行为，这集中反映出执法人员的整体素质较低，其主要体现在：执法专业性缺失，在执法过程中，仅仅认识到自己要执法，而并没有认识到如何执法；执法人员的职业素质较低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后门”的方式进入城管队伍，还有一些城管在行政执法过程中，经受不住经济诱惑，往往出现以权谋私、滥用职权、暴力执法等行为。
3.解决问题的途径
3.1健全城管法制，理清权责
法律法规是实现执法的最权威的保证，国家和地方政府要建立健全相关性的法规，以明确城管局的权责范围以及规范城管的行为。其一，健全法制。制定规范城市综合执法的法律，统一全国各地现行的相关规范，实行集中行政处罚权，健全地方法规，将综合执法纳入各行业法律法规之中，为城市管理提供可靠的法律依据；制定统一的《城市管理法》，明确执法组织的权责、地位、人员编制、组织管理等，从法律上为综合执法提供保证。其二，明确主体。城市管理的主体有具有城市管理权限的行政机关和社会群体，因此，在城市管理中，要以立法的方式，确定该行政机关的权责，并通过宣传、教育等方式，将学校、企业、媒体等社会各方因素吸引到城市管理之中，以有效促进城市和谐发展。
3.2更新执法方式，坚持人本管理
在行政执法过程中，城管要改变原来单一的执法方式，从服务民众的角度出发，全面更新观念，转变行为，切实做到服务于城市发展和人民利益。其一，加强沟通。在执法过程中，要以教育和沟通方式为主，向被管理者宣传城市管理的相关法律法规和知识，在提升意识的基础上，实现民众与城管的协作，创建一个和谐的执法环境，禁止采用强制性的暴力执法行为。其二，设置场所。针对一些无照经营的游商，在适当的地方设置专卖区、解禁区，并规范其经营，这既能实现管理之目的，又保护了民众利益。
3.3加强执法监督，提升执法效力
一方面，加强内部监督，设置专门的监督管理机构，对执法者的行为进行监督，并制定相应的奖惩措施，根据执法人员的行为表现给予不同层次的奖励或是惩罚，以有效规范执法者行为。另一方面，充分运用网络公共平台、信箱等，调动社会群体参与到执法监督中，并公示典型现象，以此实现城市管理的有效性。
3.4提升人员素质，强化执法专业性
一支高素质的城管队伍是实现城市管理行政执法效能的关键因素，一方面，要加强执法人员的专业素质建设。通过教育、培训、学习等方式，促使执法人员掌握相关的专业知识、管理技能、法律法规；实行竞争上岗制，展开公开竞争、择优录用，以此提升执法人员的专业水平。另一方面，要加强心理和素质建设，增强城管的责任心，使城管树立为人民服务的思想，增强执法人员的正义感和抗压能力，保证公正执法、严格执法。
4.结语
城市管理行政执法工作是构建和谐城市的重要保证，在经济高速发展的今天，城管行政执法工作必须改变传统的执法模式，树立人本管理的观念，提升执法人员素质，采用多样性的执法手段来实现执法效能；同时，相关部分要建立健全城市管理法律法规，强化监督，以提升城管行政执法的权威性和强制力，规范执法人员的行为，进而促进城市和谐发展，保护人民的合法利益。
（作者单位：江苏省常州市溧阳市城市管理行政执法大队；江苏 溧阳 213399）
摘 要 当前高校在学生管理中与学生间的法律纠纷日趋增多，其原因是高校的法律地位，高校与学生的相互关系以及在此基础上纠纷的解决方式未护明确，即高校学生管理在行政法上的定位不清，而解决这一问题的最终归宿则是进一步完善高校学生管理的行政立法。
关键词 高校 学生管理 行政立法
广义的高校管理应为高校对国有财产、师生员工的全面管理；而狭义的高校管理是指高校对学生管理，即学生管理。所谓学生管理，“是指对学生入学到毕业在校阶段的管理，是对高等学校学生学习、生活、行为的规范。”本文仅从狭义角度探讨高校学生管理在行政法上的定位。高校是复杂的事业单位，其组织内部具有主体众多、法律关系多样的特点。既有学校与教师间的法律关系、学校与学生间的法律关系，也有教师与学生间的法律关系；既有民事法律关系，也有行政法律关系。这就必然地导致了高校管理的复杂性。总体而言，高校管理有广义和狭义之分。
1研究的出发点：当前高校学生管理中的问题
众所周知，学校是传道授业解惑之所，高等教育更是以培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，提高大学生的人文素质和科学素质为己任。为此，高校必然要强化对学生的管理，但这之中也存在着管理方式简单，甚至不依法管理的情形。同时，当前部分高校中学生问题也多，这些都说明，进一步加强高校学生管理是势所必然。可现实是，诸多高校，包括很多名牌大学在努力加强学生管理、为学生的成才呕心沥血时，却作为被告被自己的学生“无情”地推向法院的大门。这一巨大反差引起了社会各界包括法律界的深刻关注，高校成为人们关心和研究的热门话题。
然而，当前对高校的研究，“大量的探讨都集中在高校后勤社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下，对高校的角色定位，职能性质，法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。从远期讲，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展”。因此，只有完善和加强对高校学生管理的研究，明确高校在学生管理中的法律地位和职能，清晰地把握高校与学生的法律关系等问题，才能从根本上解决当前高校被诉之类问题，才能将高校教育资源发挥到极至。
2高校学生管理中的几个问题在行政法上的定位
2.1高校在学生管理中的职能及法律地位
一般而言，高校的性质为事业法人，属于民事主体。但它又与普通的事业单位有别，在性质上具有特殊性。其特殊性表现为它的主要职能是为国家和社会培养有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。这本是一种国家职责，因为各种原因，国家将其交由高校来实施。以管理者的身份，单方行使国家职能，对学生进行成才教育，以期实现国家人才培养目标。这类活动理所当然地带有明显的行政管理色彩。高校在行使这些管理职权的行为也就顺理成章地是行政行为。
2.2高校与学生的法律关系
高校在对学生实施教育行政管理的时候，是授权组织。顾名思义，授权组织在行使法律、法规授予的行政管理权时，是行政主体，因此，此时它与学生是一种当然的行政管理法律关系。但是，亦不能因此认定高校与学生的关系是一种完全的行政法律关系。在有的情况下，它们之间却是民事法律关系。明确了高校对学生的行政管理后，应进一步了解高校对学生违反教育法律规范以及高校自订的校纪校规后，对学生的处理决定等问题。依照《教育法》的规定，高校享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权利。可见，法律赋予了高校对违纪学生的处分权。
2.3高校学生管理中教育行政纠纷的救济
本文的教育行政纠纷，仅指高校在行使法律、法规授予的管理职权时，与学生发生的行政争议。即学生对高校对已作出的纪律处分和其它处理决定不服，而在高校与学生间发生的纠纷。现今教育方面的法律规范对学生合法权益的保护是不具体、不全面的。正如前文所言，学校在对学生管理时，是行使法律授予的行政职权，是行政主体。按照行政法理论，相对人对行政主体的具体行政行为不服，既可申请复议，也可提起行政诉讼。
3完善高校教育行政立法
我国教育方面的立法从总体上说已比较完备，基本形成体系，但是，由于这些法律规范性文件多是多年以前的产物，仍带有较明显的计划经济时代特点，随着时代的发展，其滞后性日趋明显。所以，修订完善教育行政立法已刻不容缓，并主要应从以下几方面入手。
《教育法》第28条将学校对“受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分”：“对受教育者颁发相应的学业证书”等规定为学校的“权利”。笔者主张，这些“权”都属“行政权”，宜改为使用“权力”二字更准确。并应在此基础上将学校的民事权利和行政权力分门别类予以规定。如此，方能实现高校对学生的行政管理有法可依，学生以高校为被告提起诉讼和法院受理有法可据。
3.2明确高校管理中对违法乱纪的学生所作处理的形式
如对《教育法》第42条第4款，就应在原有法条基础上，进一步具体明确学生对学校给予的处分不服，可提出申诉来的期限，向何地、何级、何类具体部门申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，宜应明定因侵权行为性质不同，可提起民诉或行诉。
【摘 要】高等教育管理的泛行政化问题是现行教育管理体制各方面问题的集中体现，是阻碍高校发展的重要因素，高校管理去行政化在一定程度上已成为教育界和社会的基本共识。本文将主要对高校教育泛行政化问题进行分析，并在此基础上探讨去行政化的可行途径。
【关键词】高校管理；行政化；去行政化
引 言
党的十八大提出要努力办好人民满意的教育，实现教育的现代化。为推动高等教育事业科学发展，必须克服以往高校管理的弊病。高校作为学术性组织与政府和企业存在着根本的区别，应当始终以创新知识和培养人才作为自身最基本的价值追求。我国目前存在着用行政的手段和思维管理高校，出现了高校管理泛行政化的倾向与问题。这一问题是影响教育健康发展、妨碍学术水平和教育质量提高的重要原因。
1、高校管理行政化问题分析
1.1问题界定。所谓高等教育管理行政化，一方面指政府不断加强对高校行政干预的过程，政府依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理高校，把高校视作政府的下属部门，实现政府即时目标的工具，可概括为外部行政化；另一方面是指在高校内部管理层不断加强，行政权力不断侵蚀学术权力的过程，高校复制政府管理的科层制，学习企业的管理制度，由高校行政对学术问题做出决策，可概括为内部行政化。
1.2高校管理的运行现状
1.2.1行政的干预。国家机关和教育主管部门所形成的自上而下的管理和决策模式，导致了高校自主办学权力的逐渐缺失。政府部门通过事关高校生存发展的工程建设项目审批以及奖惩限制等方式，使得高校在学校管理的各个方面都受到政府行政权力的干预，高校对政府存在物质和政策上的过多的依赖性又强化了政府对于高校的控制力度。
1.2.2主体的转变。当今的高校，由于学校内部行政化的发展与需要，行政工作人员似乎已经成为真正的主体，这在收入分配上也有所体现。正是由于分配不均、利益不平等的现状，使教师和行政领导间的矛盾日益突出，从而影响专家学者进行学术研究的积极性和创造性。此外，在高校内部考评、提升等问题上，也多从对于行政权力是否服从的角度来考虑，由此导致了一些学术型教授不得不弃“学”从“政”，助长了“官本位”倾向。
1.2.3形式的僵化。高校行政化以行政指令为导向、以拨款模式和课题申报为驱动，导致学校和作为教学主体的教师和学生三方，逐渐丧失了创新进取的积极性和创造性，形成了学校以政府为中心，师生则以高校各级行政机关为中心的办学格局。在政府行政命令指挥下，高校只能按政府行政权力模式发展，高校教学不尊重教育所应遵循的客观规律，办学方向不能满足社会需求，更无法形成高校自身的发展特色。
1.3高等教育管理行政化原因分析
1.3.1传统官本位理念和计划经济治理模式的影响。传统官本位理念、计划经济治理模式是造成政府对高校实施行政性管理的根源。在计划经济向市场经济的转型过程中，这种国家意志依然被很多人认可，仍然成为很多人的惯性思维和行为，这是大学行政化的现实根源所在。这种不考虑现实需求和教育规律，过度强调行政权力、依靠行政手段、按照行政方式、采用行政运行机制来管理大学的模式，已经不能适应时代的需要，甚至已经变成阻碍我国高等教育发展的瓶颈之一。
1.3.2政府部门干涉自主办学。《高等教育法》中明确规定高校具有七项办学的自主权，但是一直没有得到完全落实。目前高校在招生、专业学科设置、人员编制和岗位设置权、学费标准制定、国际合作办学等方面均受到较多政策限制。虽然党政部门有必要对高校进行依法管理，但是很多管理明显已经超越了政府该管的范围，根本没有顾及高等教育的特点和规律，高校中行政权力往往处于强势，学术权力反而得不到应有的体现，高校办学自主权没有有效落实，行政管理代替学术管理。
2、高等教育管理去行政化途径选择
《国家中长期发展规划纲要（2010-2020）》中明确表明“推进政校分开，管办分离”“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。要实现这个目标，可以通过如下途径：
2.1转变政府角色。我国教育涉及的行政部门之多，政府部门的权限之大，管理之复杂，构成了我国教育行政化的显著特点之一。高校处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，越来越像接受和执行政府指令的办事部门。党政部门对高校依法管理是必要的，但现今的许多管理已经超越法律的规定，不顾及高等教育的特点和规律，使得《高等教育法》赋予高校的有限权力难于落实。高校去行政化的诉求也正是要求政府转变职能，变行政直接干涉为提供公共服务。建立中国特色大学制度，首先在于政府进行实质性转变，变全能型政府为服务型政府、法治型政府，落实大学的办学自主权，使大学能够具有一定的独立性和自由度。
2.2保障自主办学。办学自主权是法律赋予高校的一个基本的权利。高校的学术特性，决定了高校的办学目的，也决定了大学的各种活动如发展规划与决策活动、学科建设活动、专业评价活动以及学术管理活动的独特规律和本质逻辑，保护高校的独立性就越显得重要。高校自主办学，保障高校的办学自主权并不意味着完全摆脱政府的监督与指导，而是要进行配套制度建设，完善高校内容的管理体制，正确处理好在党的统一领导下行政权力和学术权力的系统，建构起领导、决策、执行、监督各机构之间相互独立、相互协调、相互制约的内部管理体制。
2.3倡导学术自由。学术自由是大学最古老的传统，是学者不断追求和捍卫的学术职业权利。学术自由可以对提高高校质量以及整个高等教育制度的质量做出重大贡献，但是它既需要在高校内部得到理解和尊重，也需要高校的上级部门的理解与尊重。高校是研究高深学问、培养高级人才、探索和追求真理的场所，而探求真理的前提是自由。如果说学术是学者的生命，那么学术自由则是大学的灵魂。高校必须坚持“学术至上”，重视学术权力和学者在大学管理中的作用与地位，保障学术研究有一片净土。
2.4完善治理结构。我国《高等教育法》明确规定，高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制。但是，党委领导和校长负责之间没有严格的界定，职责和权限划分不清晰。党委究竟应当怎样领导高校、怎样把党的工作原则与高校活动原则统一起来，这些问题目前并未很好地解决。地方高校长期作为政府的附属机构而存在，使高校的管理打上了深厚的行政烙印，学术权力淡化，行政权力泛化并失去约束。
高校内部管理体制改革中，要完善法人治理结构。坚持和完善党委领导下的校长负责制，要明确党委的领导职责；要强化学术管理，探索教授治学、治校的有效途径。
【摘要】文明的城管行政执法是促进城市快速持续发展的重要保障。城市要想加快发展速度，提高自身竞争力，需要通过好的治理手段来实现。而现实中的城市管理行政执法在执法者和执法对象之间存在很多矛盾。理清矛盾原因，处理好矛盾双方的关系，从而提高城市环境质量是城市管理行政执法的根本目的。
【关键词】城市管理；行政执法；保障制度
我国城市管理行政执法虽然在城管部分执法工作中取得了一定的成绩，但是城管执法在大局上仍然处于一个停滞状态，在进行城市管理行政执法活动中，执法者与执法对象之间的矛盾尤为突出，执法主体在城市管理中没有很好地起到宣传、监督、管理的作用，使得目前城管执法面临着失效的困境。
一、城市管理行政执法
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中的行政处罚权。“相对集中的行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。其范围主要包括：1.市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2.城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权；3.城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；4.市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；5.环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；6.工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；7.公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；8.省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。
二、城市管理行政执法存在的问题分析
城市管理行政执法存在的问题涉及多方面。
首先，权责不明确，执法工作任务重。前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其他相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
其次，执法程序不规范，执法过程阻碍大。在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。
再次，执法监督、保障制度不够完善。在城市管理执法过程中会遇到很多阻挠执法程序正常运行的障碍，而执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍执法工作的顺利开展，不能获得好的工作成效。由于某些人的法律意识不够强及其他种种原因，可能出现执法人员受到言语威胁，甚至于人身攻击等现象。而目前，全国只有少部分城市的城市管理行政执法人员是按公务员编制管理，大多数地方执法人员都是非公务员的行政事业编制，相关部门对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，也不具体。同时，由于担心遭到行政相对人的报复，致使部分执法人员表现消极被动，不能够安心地投入工作，在很大程度上影响执法工作的成效。
三、城市管理行政执法问题的解决对策
首先，加快城管立法，理清权责。根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到岗，责任到人。
其次，规范城管执法程序，坚持依法行政。城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化，需要在严格执法和依法行政方面下功夫。
再次，加强队伍建设，提高内外部的监管力度。城市管理执法成效不是凭借执法人员个人能力及素质就能够改变，所以对于整个执法队伍需要进行统一的管理。这就需要为执法队伍提供一个完善的执法保障制度。针对城管行政执法信息不对称情况，在内部监督和管理的同时，执法部门需要对外界对于执法人员的看法进行相关了解，建立信息回馈平台，收集整理社会各界反馈信息，对于具体情况具体处理，普遍现象进行集体管理。
最后，加强宣传法制观念；坚持以人为本；提高执法人员素质。要加强宣传教育工作，培养广大市民群众和执法人员的法制观念，增强法制意识。一方面，广大市民群众通过法制观念的培养，可以提高自己的分辨力和自我约束力，抵制违法行为。另一方面，法制意识的增强，有助于执法人员加强自律，最大限度地避免粗暴野蛮执法现象的发生。定期对执法人员进行法制教育，随着时间的推移，不断补充国家新颁布的法律法规知识，执法人员才能摒弃人治观念，倡导文明执法，提高执法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公开的执法。
【作者简介】刘子龙（1987- ）：男，辽宁沈阳人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理。
摘要：当前城市化过程当中许多矛盾的聚焦点就是城市管理，因此本文结合目前中国在城市管理行政执法当中所存在的问题，进行评价和研究。
关键词：执法方式；城市管理；现状
对城市管理行政执法需要各个方面进行探讨和改进，包括有保障制度、人员素质、执法方式等方面，为城市管理行政执法提供一个全面系统的思想以及解决措施。
一、城市管理行政执法工作中存在的问题
1、城市管理行政执法环境差
（1）流动的人员较多，人口的综合素质低。随着我国城市的扩大、经济的不断发展以及加大了的招商引资，为人们带来了大量的人财物。外来工大量的涌入给城市现代化都市的繁荣和建设提供了很大的贡献，可是由于外来工的素质参差不齐，个别人员有着不正当的价值观，都市生活意识淡漠，唯利是图一心只想着赚钱，违反城市管理规定的情况是经常出现，造成了城市管理实行有效的综合行政执法和管理有着很大的难度。
（2）政府各职能部门衔接沟通不够。无明确的协调机制，城市管理行政执法部门没有相关的部门进行积极的配合。相关部门往往都只是以本部门的利益为出发点，执法职责不清，协助义务不明确，配合缺乏力度。法律赋予的强制权过少，行政执法部门现在就只有处罚权，扣押物品的时候也只能够采取先行证据进行保全。实际进行行政执法时，没有人身限制权以及无物质保障权，而且行政执法工作没有强制力给予保障，若是遇有暴力抗法、阻碍事件发生之时，往往得依靠报警寻求帮助，还得依靠公安机关的协助完成执法的管理。
2、城市管理行政执法依据的法律法规有待完善
当前我国在城市管理行政执法上没有相应的法律法规，而且各个城市在城市管理行政执法的实施细则上也是不全面不规范的。因为没有统一的城市管理行政执法工作依据以及法规，使得群众就认为我国执法太随意，法律依据不统一。
3、城市管理行政执法工作水平有待提高
（1）执法人员的素质参差不齐。目前，城管执法人员一般都是以原城管人员和复转军人为主，这些人的热情洋溢，但是却没有相应的业务、法律知识，而且在行政执法实际工作时缺乏经验，没有很好的理解和运用法律，在执法的程序上不完备。
（2）制度欠落实，政令难以通畅。行政执法部门的组建时间比较短，是属于有组织有纪律的部队并且肩负着维护法律尊严的重任。工作相互推托，难以落实规章制度，不及时上交移送行政案件，不规范的执法程序，暂扣物品、行政罚款、先行保管物品等的法律手续不齐。
4、城市管理行政执法自由裁量权的随意性
虽然提倡了文明执法，可是却是束手束脚的，有时惩罚太过，有时却畸轻，没有规定的处罚规范。法律赋予了行政执法人员行政权力就是自由裁量权，指的是行政执法主体在法律所规定的幅度与范围内，遵守法律法规的目的以及宗旨，自主地寻求法律以及判断事实两者的最佳结合点，最后根据这点作出或者是不作出具体行政行为的权力。在进行实际的行政处罚之时，必须得按照影响范围的大小、违法事实的轻重、行政相对人的态度进行仔细认真的斟酌，不可以滥用权利。不同情况相同对待，相同情况不同对待，往往就会激发群众的怀疑，同时使其产生对立的情绪，给社会带来许多的不良影响，行政执法机关的整体形象受到了直接的影响。
二、城市管理行政执法工作的几点建议
1、要制定统一的综合行政执法实施细则
应当明确规定现行的行政办案的程序、行政处罚的依据、管辖范围。还应当要建立完善的规章制度，加快行政立法的工作，定期的进行检查、评比和考核，把诉案的发生尽量减少。
2、要注意行政执法的“三性”
第一，行政执法要讲究合法性。合法性要求是行政执法人员在执法时应当严格的按照法律法规以及相应的规章来进行，遵守权限，按照法律所规定的进行权利的行使。第二，行政执法要讲究合理性。合理性体现的是执法为民，要求讲究的是公平、公正，遵循以人为本的观念，以人民的根本利益出发，在实际的行政执法必须得坚持立党为公、执政为民的要求。第三，行政执法要讲究效率性。这是行政执法的特点所决定的，也是行政执法的价值准则。行政执法的职能具体管理的是社会公共事务，必须及时经常的处理应急事件，所以得提高效率。
3、要完善各项监督机制
（1）要加强案件审查制度，实行执罚分离。行政执法的工作当中必须得严格根据规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民进行相应的处罚，还可以当场进行行政处罚，但是得案件报所属的行政机关备案，把行政案件的处罚权和执法权进行分离，可以把执法人员办人情案以及乱罚款的现象有效的制止。
（2）案件的处罚严格实行罚缴分离。按照《行政处罚法》的规定，适用当场收缴的有，不当场收缴事后难以执行的、依法给予20元以下的罚款以及边远地区、水上交通不便地区当事人到指定银行缴纳罚款有困难这几种情况。实行罚缴分离，当场收缴的案件，必须得按照相应的规定在第二日内把罚款交到行政机关，然后行政机关在二日内把罚款缴付到指定的银行，可以方式出现偏差，提高办案质量。
（3）行政执法工作要实行公示制度。行政执法机关把自己的职责、执法范围、办案程序以及收费标准等内容公开到社会，可以有效的防止行政执法工作进行暗箱操作，方便社会和公民监督，也为权力机关的监督、考核、检查、评议提供了便利。
（4）加强行政执法工作的监督检查。以法律为准绳，以事实为依据，遵循监督与指导相结合，把教育和惩处相结合，监督检查行政执法活动。监督检查可以采取阅卷审查的方式，就证据、案件的事实、处理意见、定性、程序、适用法律、法律文书完备等内容进行审核。还可以组织开展执法进行检查，考核评议一段时间的执法工作，而且得把政府相关部门移送的案件妥善处理，及时的回复群众投诉的案件。
4、行政执法工作要坚持处罚与教育相结合
处罚不是目的而是手段，若是行政相对人可以主动纠正违法的，很快的认识到自己行为的违法性，就应当从轻或是减轻处罚。平常进行行政执法的工作，必须要加强教育引导并协助政府的相关部门把疏导工作做好。
5、行政执法工作要加大宣传力度
结合全国普法日，开辟宣传栏，宣传和普及行政执法，发放行政执法工作宣传资料。要强化外来务工经商人员的法制教育，要服务群众，立足法治，积极地开展送法下乡活动。把新闻媒体的主渠道作用充分的发挥，为了使广大群众可以了解并支持行政执法工作，必须加强对行政执法工作的宣传力度。
6、加强行政执法队伍建设
刚刚才组建行政执法队伍，就必须要加强管理，把行政执法人员的法律以及业务知识提高，外塑形象，内强素质，开展强化服务意识的宗旨教育培训。把行政执法工作人性化、文明化、艺术化，将思想政治工作制度化、定期化，为我国的城市化建设，组建一支新型、战斗力强的城市管理行政执法队伍。
总之，我国的城市管理当中的行政执法是存在一定的问题的，必须汲取相关的先进经验，完善好相应的法律法规以及相应的规章制度，加强定期的宣传力度，树立文明的执法体系，明确宗旨和目的，为我国的城市管理当中的行政执法提供动力。
人力资源和社会保障部2013年11月22日在其官方网站国务院任免国家工作人员名单，周文彰不再出任国家行政学院副院长职务。
周文彰的履历，可以归纳为从教师到官员，再回归学校去教官员。在海南的20年，周文彰从一名普通的研究人员成为“海南省有突出贡献的优秀专家”、“享受政府特殊津贴”专家；1998年7月，他调任海南省委宣传部副部长，4年后任省委常委、宣传部部长；2009年任国家行政学院副院长。
多年教学和从政积累的经验在行政学院这个教如何从政的课堂上得以施展，仅仅4年的时间，周文彰在国家行政学院推出了一系列力度不小的改革措施，理顺教学管理制度，在学员结业式上独创“一句话礼物”，收到强烈反响。日前，本刊记者专访刚刚离任的周文彰，解读他的行政学院风云录。
从“会什么教什么”到“要什么找什么”
《瞭望东方周刊》：什么样的机缘让你来到国家行政学院任职？
周文彰：我做这个副院长，与在行政学院学习过有关。2008年9月到12月，我在行政学院英语强化班做班长。英语强化班停了6年没办，我来的时候是第一年恢复。班上面临如何把学风带正、如何把各种意见统一起来，保证培训的正常进行等问题，我这个班长就发挥了很好的作用，学校就对我有印象，班里组织部的同学也对我有印象。后来中央调我来北京的时候，行政学院一些老师要调出去，中组部就征求我的意见。
《瞭望东方周刊》：来国家行政学院之前，对它了解多少？
周文彰：一无所知。我长期为学，在小学中学中专大学这一系列的阶梯我都教过，从小学一年级教到博士，一级不落，所以对教学方面我不陌生。在海南工作的20年对来行政学院帮助也很大，怎么处理问题、怎么做领导干部都是在海南学会的。
《瞭望东方周刊》：听说你上任以来在行政学院推动了不少改革措施？
周文彰：我做的第一件事情就是理顺教学培训管理体制。这个体制在实际运行当中，我感觉到有一些摩擦、错位。摩擦就是由于工作的体制和机制不畅通，经常在教务部、教研部、培训部、进修部，还有行政后勤部门，有一些摩擦。
我采取的第一个改革措施，就是建立教学培训联席会议制度，这三大部门和行政部门全部的一把手参加，每个月开一次会，任务非常简单，就是大家总结上一个月教学培训存在的问题，然后一起来研究解决。后来的联席会议内容超过了这些部分，有一些教学方面的改革都是在这个会议上讨论完成的，先达成共识再上报党委。以前没有这种制度连接沟通这几个部门，所以就会导致各自为政。
第二个改革是调整一部分部门的职责，把小教务变成大教务。
我们有三个教学培训部门，一个叫进修部，主要是培训省部级、国企领导干部；第二个是培训部，主要培训地厅级、少数县处级，和师资培训；第三个是培训中心，主要接受社会部门和企业的委托和合作培训。
后来增加了“应急管理培训中心”，2001年成立。国家的突发事件逐渐多发，自然灾害，群体性事件比较多，西方国家早就把应急管理提上日程了，中国和欧盟有应急管理培训的合作，我们在应急管理培训中心的基础上设立了一个中欧应急管理学院。
每个培训班我们都要制订一份详细的教学方案，比如教学目标和任务、教学课程安排、教师队伍的考核评价等。以前，进修部的教学方案都是由进修部牵头制订的，进修部和培训涉及相关政府机关统一制订。培训中心主要听取委托部门的意见，唯独培训部的教学方案是由教务部门制订的。这就造成了整个行政学院的教务部只为培训部服务，教务部成了培训部的教务部。这就导致了第一个弊端即教务管理体制不统一，第二个弊端就是影响了教务部去管其他事情。
我来了之后做调研，提出把教学方案的制订统一交给学院部门来做，教务部不再搞培训部的教学方案的制订，它的任务是参与，最后审核。教务部集中起来现在统管全院的教学培训改革。
2009年7月份我给教务部提出了18个调研课题，他们经过一个暑假，绝大部分都拿出了调研结果，这些稿子绝大多数都变成了后来学校的文件。
“一句话礼物”讲哭厅级干部
《瞭望东方周刊》：对于教务改革院内有反对声吗？
周文彰：有反对声，主要是教研部门有意见。教研部门安排课程的权力受到了一些制约，他们的长处就是对教学业务熟悉，对课程内容熟悉，对学科前沿熟悉，但是他们的问题是“会什么教什么”，容易照顾老师，而不是严格以培训任务为导向。
我们提出了围绕政府工作设置班次，围绕政府工作配备课程，围绕政府工作编写教材，围绕政府工作建设学科的要求，先把课程确定下来再找老师，这叫“需要什么找什么”。
实际上教研部门还是有很大的自主权，比如经济管理专题班、社会管理专题班都是他们做的。综合性的培训班、进修班、青干班，这种一个月以上的，由培训部切成几个板块，比如公仆意识、公共管理、社会管理、应急管理等版块，然后分别由教研部去做具体内容。
评估质量方面，我把观摩教学，学员评课和专家听课称为“铁三角”。学员评课过去一直有，过去有很多指标，比如教学内容、教学方法、教学姿态等，学生打分打得很繁杂，可行性逐渐降低。我改成了只打一个印象分。有意见可以写在下面。
《瞭望东方周刊》：你最初是如何设计“一句话礼物”这个活动的？
周文彰：最初我的考虑是改革结业式。我们结业式的大体流程是学员代表谈体会谈收获，培训部门做总结，校领导发结业证书。感觉缺少新意，结业式是教学培训的最后一个环节，如果我们把它升华成教学培训的最后一课，让学员们带着思考和感动甚至震撼离开岂不更好？
2009年12月9日，在第十七期青海班结业典礼上，最后由我代表学院送一句话，这句话就确定为党性教育和公仆意识教育，“一句话礼物”。我作了题为“做官、做事与做人”的讲话。现场反响很热烈，学员上来纷纷和我握手要名片。
“一句话礼物”讲话内容有两类：一个是针对性，针对学员组成和培训主题。比如一个培训班的学员是市长，我就提出“诚信政府的关键看市长”；如果这个班是食品管理，我就讲“牢记民以食安为天”，主体功能区建设我就讲“把生态文明建设贯彻主体功能区建设的始终”，西部地区来了，我就讲“缺什么都不能缺精神”。
第二类是共性的，不管你来自哪个培训班、什么培训主题，都要铭记于心的，比如“把群众当亲人”等。
有一次我讲官僚主义，话说得很诚恳也很重，下面几个正厅级干部都听得眼里噙了泪。我的这些结业式讲话很快传播开来。北京行政学院那里，校园培训信息几乎大部分登了我的讲话。
三个学期一直坚持到现在，我一共送出去80多句话。我知道自己快退休了，我就跟学院说，我做的其他改革你们都可以推翻，但唯独这个“一句话礼物”希望能坚持下来。
干部培训机构也要去行政化
周文彰：讲了一个“问题意识”，问题通过改革不断解决，问题又在实践中不断产生，这是个不断循环往复的过程。我在学院的管理思路也是发现问题然后解决问题。学院的管理形象比喻为农民把种子往田里一撒就不管了，望天收，而我做的是除草、施肥、松土的工作。
周文彰：比如职称评定规定，要求有三分之一到四分之一是外校评委，主要是专业评委。我感到这样的构造不合理。我的设计是初评有外校专家参与，只看业务，只要业务能力达到了都通过，不设名额限制；然后到高评，高评委应该全部由我们学院有正高级职称的领导组成，评的是教师的思想道德品质，是不是有团队精神等。
有一次评完后我就感到很沉重，我把职称办的人找过来谈话，职称评定要求副高升正高以上要有一本书或一篇在核心刊物发表的文章，可是有3本书有5本书的呢？有8篇文章有20篇文章的呢？结果投票当中著作少的人上去了，多的反而下去了。这证明投票里面有人情关系，而且专家委员会采取少数服从多数原则，一旦通过了连党委都没有办法否定。
我建议做细化工作，应该有一个分数，一本书的文章是多少分数，分数出来后再给大家投票，但是这个目前还没有解决。
现在讲高校去行政化，行政学院有它的特点，它本身就在党政系列，它是政府直属事业单位，有行政级别。但是我们一定要尊重教学规律，按照教学科学化、有效性来安排我们的工作，特别是学校的各项工作都要围绕教学培训这个工作为中心。
干部培训机构也要去行政化，是指的管理方面，防止用行政机关的办法来管理行政学院。
中国特色培训干部模式
《瞭望东方周刊》：能给我们概括下中国特色培训领导干部的模式吗？
周文彰：中国培训干部，一方面要放眼世界，在学习理论、培训理论和培训方法的研究和探索方面，发达国家是有不少走在前面的，比如案例教学法、行动教学法、组织行为理论等。
我们教学培训要开放办学，不能封闭，就是请进来，走出去。但是再好的经验都不能套搬。教学培训也是同样的道理，要符合中国国情。
我们干部从事的是中国特色社会主义的改革和发展工作，政府管理也要适应这个国情要求，所以干部的工作内容和工作环境和西方国家相比有很大不同。
此外，干部本身来源不一样，有自身特点，学历有高有低，有的在基层时间长，有的在机关时间长，教学也要有针对性。
中国处在转型时期，从计划经济到市场经济转型，在这个过程中，观念要创新，思想要解放，是处于一个动态过程中的，教育政府管理者的内容因此也是动态创新的。
案例教学是从法国行政学院和哈佛大学肯尼迪政府学院首先做起来的，案例教学比较适合成人教学。两个学院的教学方法有不同，哈佛大学用资深教授去采写案例，法国行政学院是管理者本人讲自身的管理经验，我们就综合采用了这两种办法。
应急管理的培训，找抗震救灾指挥部的一线领导来讲课。机关作风建设和政府效率，我们请徐州的来讲，有的地方有自己的独到经验，他们做得很好。
我们也鼓励老师自己采写教案，比如《雾霾挑战中国》的课题。我们的老师每年都参加国际行政院校联合会和亚洲联合会。每到国外一次就有新东西学回来，比如我们去澳大利亚学习，学到了每天早晨做小结的做法，每天用15分钟回顾前一天的内容，收效良好。
《瞭望东方周刊》：就你的观察，我国整体干部队伍的现状是什么样的？
周文彰：自从小平同志提出“干部四化”以来，经过35年来的不断建设，我们干部队伍已经发生了非常好的变化：教育背景基本都是本科以上学历，博士硕士有相当比例；执政能力不断提高，这个能力包括驾驭市场经济的能力，解决问题的能力，群众工作和发展的能力等诸多方面；眼界和思路也在更加开阔，现在通过多种渠道，互联网、出国培训等，都让干部有了国际化的思维。
我到过基层很多地方，接触了很多基层干部，我感到基层干部绝大多数都是想干事、能干事的人。有不少干部有群众情怀，主流还是好的。但是宏观来看，干部队伍还有很多问题，能力需要提高以及反腐败等等。
《瞭望东方周刊》：十八届三中全会《决定》提出了许多重大改革，例如转变政府职能，简政放权，未来一个时期，我国干部队伍要怎么与时俱进地提高执政能力？
周文彰：这是体制改革。我们最大的思想准备是要准备向自己开刀，向自己手中的权力开刀，比如要舍得放权，把不该管的事，不需要审批的事情坚决下放到市场，让市场在资源配置中起决定性作用。要把以前长期忽视的事情抓起来，就是适度地做好宏观调控、公共服务、生态保护等五个方面，一级抓一级。
在这个过程中，必须解放思想，因为这次改革刷新了我们许多思想观念。比如，市场在资源配置中起决定作用；非公有制经济也是我国经济社会发展的重要基础等。
此外，要有勇气，任何改革都是现有格局的打破，现有利益的再分配，所以就需要对传统改革的勇气，不能在改革面前缩手缩脚。这个勇气现在地方的基层干部还是欠缺的。
摘要：城市管理行政执法工作是促进城市发展的重要条件，但是由于众多因素的影响，城市管理行政执法工作中存在管罚不明、执法强制力弱、执法成效低下等问题，这些问题严重阻碍了城市发展。本文对这些问题进行分析，并探究其原因，进而提出一些解决措施。
关键词：城市管理；行政执法；问题及对策；原因分析
日益加快的城市化进程冲击着城市管理工作。近年来，为促进城市和谐发展，很多地区积极建立城市管理执法改革试点，在不断套索和改革中，有效推进了城市发展。但是，在取得成就的同时，存在一系列的问题，如执法过程中管罚不明确、暴力执法、执法手段单一、执法方式不科学、执法强制力弱等，这些问题的存在，严重制约了城市管理职能的发挥，且阻碍了城市发展，因此，必须以有效措施解决这些问题，以有效推进我国城市化进程。
一、城市管理行政执法工作存在的问题
1、管罚不明确
城市管理的内容几乎涵盖城市发展的各个方面，如环保、工商、交通、规划、绿化等，这就要求城管必须行使全面化管理的职能。但是，现阶段执法局集中实施城市管理行政执法职能，其他的行政部门的职责或多或少的被削减，并不进行日常事务管理，这就相应的增加了执法局的日常工作量，而城市管理多而杂的工作，必定会影响到执法效果。如在城市流动摊位和店外店管理中，一般情况下，要求市容和工商齐抓共管，但是，在行政管理条例中，明确规定“谁许可，谁管理”，也就是说，这些小商贩仅仅服从于工商管理，而对市容单位却不具有依从性，因此，在工商管理不执行的情况下，小商贩的违规经营行为很难得到遏制。
2、执法强制力弱
执法强制力是保障执法效能的关键条件，但是，在执法工作中，并没有相应的强制手段作保证，这就造成一系列社会问题，如行政相对人不配合执法、机动车乱放、垃圾乱倒等，这些问题的存在严重影响了城市市容、市政。由于强制性保障的缺失，在执法过程中，执法人员往往不具有强制性，其只有管理而并没有执法的权力，若进行过渡管理，则会出现一些暴力抗法和暴力执法的行为，进而会造成一些不良社会影响，这就在一定程度上阻碍了城管后期管理。
3、执法方式单一
城市管理行政执法的根本目的在于实现城市和谐发展。在人们思想观念开放化的今天，城市管理的方式也应发生多元化的改变，尤其在构建人文城市的环境下，城市管理的方式应当适应于人们的要求，坚持人本管理的原则。但是，现实中，城市管理行政执法方式相当单一，仅仅停留在“罚款”管理上，这就不免会使人产生抵触心理；而尤甚的是，一些执法人员将自己的职责和权力定位不清，在面对抵抗管理的行为时，会以暴制暴，这就有悖于城市管理行政执法原则，从而起不到城市管理的目的。
4、执法成效低下
执法成效低下是城市管理行政执法中存在的重要问题。行政执法是为了促进城市发展，维护人民利益，但是，由于一些主客观的原因，造成此目标很难实现。其一，城市管理的范围较广，且内容较多，这就增加了行政执法的难度，影响了执法成效。其二，在执法过程中，一些执法人员受到被管理者的言语威胁，甚至是行为威胁，但是由于缺乏相应的安全保障制度或是措施，使得人多城管无法正常行使自身职能，不能够全身心投入到工作中，这就影响了执法工作成效。
二、问题原因分析
1、权责定位模糊
执法局的职能范围虽然有一定扩大，但是，从只能效果来看，仍不能适应城市发展的要求，其关键原因在于没有正确定位城市管理行政执法工作的权责。其一，权职不对称。城市管理行政执法的工作范围虽然广泛，但是国家并没有出台专门性的法律法规规定城管执法范围，城市管理工作只是根据地方政府的文件行使部分职能，这就相对降低了执法管理的权威性，在一定程度上改变了城管工作的权力。其二，责任没理清。在相关性法规缺失的情况下，管罚范围、管罚力度并没有全面规定下来，执法局在具备行政执法权力的同时，也将相应的责任揽在自己身上，而面对繁杂的日常管理工作，执法者很难明确自己的实际管理责任。
2、执法法制不健全
现阶段我国缺乏专门而独立的城管法律体系，有关的法律法规之间的冲突性较强，缺乏统一性，如一些地方政府从本地区利益出发，制定一些地方性法规，而受地域保护观念的影响，其中的一些法规与中央制定的法律具有一定冲突性；很多地区仅仅依靠地方性的法规作为执法依据，而没有国家正式法律的支持；一些法律仍旧停留在十几年前，如很多地方仍旧采用1992 年颁布的《城市绿化条例》进行绿化管理，这就与现代社会的经济发展要求不适应，进而影响了执法效能的发挥。
3、执法模式滞后
市场经济的发展，必定要求城市管理行政执法模式与现代经济相适应，但是，很多地方仍旧坚持传统的管理模式，从而造成执法效力不高。其主要体现在：管理停留在“见面管理”上，信息滞后，管理被动；政府管理缺位，权责不明，多头管理；管理粗放，常利用运动式、突击式管理；缺乏相应的监督机制，造成事发后推诿责任。
4、执法人员素质较低
执法的实施的过程，归根结底是执法人员发挥其职能的过程，这就需要执法人员具备强硬的城市管理专业技能，但是，现阶段仍存在违规执法、暴力执法的行为，这集中反映出执法人员的整体素质较低，其主要体现在：执法专业性缺失，在执法过程中，仅仅认识到自己要执法，而并没有认识到如何执法；执法人员的职业素质较低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后门”的方式进入城管队伍，还有一些城管在行政执法过程中，经受不住经济诱惑，往往出现以权谋私、滥用职权、暴力执法等行为。
三、解决问题的途径
1、健全城管法制，理清权责
法律法规是实现执法的最权威的保证，国家和地方政府要建立健全相关性的法规，以明确城管局的权责范围以及规范城管的行为。其一，健全法制。制定规范城市综合执法的法律，统一全国各地现行的相关规范，实行集中行政处罚权，健全地方法规，将综合执法纳入各行业法律法规之中，为城市管理提供可靠的法律依据；制定统一的《城市管理法》，明确执法组织的权责、地位、人员编制、组织管理等，从法律上为综合执法提供保证。其二，明确主体。城市管理的主体有具有城市管理权限的行政机关和社会群体，因此，在城市管理中，要以立法的方式，确定该行政机关的权责，并通过宣传、教育等方式，将学校、企业、媒体等社会各方因素吸引到城市管理之中，以有效促进城市和谐发展。
2、更新执法方式，坚持人本管理
在行政执法过程中，城管要改变原来单一的执法方式，从服务民众的角度出发，全面更新观念，转变行为，切实做到服务于城市发展和人民利益。其一，加强沟通。在执法过程中，要以教育和沟通方式为主，向被管理者宣传城市管理的相关法律法规和知识，在提升意识的基础上，实现民众与城管的协作，创建一个和谐的执法环境，禁止采用强制性的暴力执法行为。其二，设置场所。针对一些无照经营的游商，在适当的地方设置专卖区、解禁区，并规范其经营，这既能实现管理之目的，又保护了民众利益。
3、加强执法监督，提升执法效力
一方面，加强内部监督，设置专门的监督管理机构，对执法者的行为进行监督，并制定相应的奖惩措施，根据执法人员的行为表现给予不同层次的奖励或是惩罚，以有效规范执法者行为。另一方面，充分运用网络公共平台、信箱等，调动社会群体参与到执法监督中，并公示典型现象，以此实现城市管理的有效性。
4、提升人员素质，强化执法专业性
一支高素质的城管队伍是实现城市管理行政执法效能的关键因素，一方面，要加强执法人员的专业素质建设。通过教育、培训、学习等方式，促使执法人员掌握相关的专业知识、管理技能、法律法规；实行竞争上岗制，展开公开竞争、择优录用，以此提升执法人员的专业水平。另一方面，要加强心理和素质建设，增强城管的责任心，使城管树立为人民服务的思想，增强执法人员的正义感和抗压能力，保证公正执法、严格执法。
结语：
城市管理行政执法工作是构建和谐城市的重要保证，在经济高速发展的今天，城管行政执法工作必须改变传统的执法模式，树立人本管理的观念，提升执法人员素质，采用多样性的执法手段来实现执法效能；同时，相关部分要建立健全城市管理法律法规，强化监督，以提升城管行政执法的权威性和强制力，规范执法人员的行为，进而促进城市和谐发展，保护人民的合法利益。
摘要:行政部作为学校的一个重要管理部门，其工作职能与每个领导和不同的部门在起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。肩负全校的管理重任。行政管理部门运作的好坏，直接 关系到整个学校的规范化管理。本文围绕如何做好学校行政管理工作和行政事务要求提出自己的观点和看法。
关键词：行政管理;事务;要点;分析
一、引言
行政管理部门应该加强收集学校内部各部门的实时性动态信息，并定期对上级领导进行汇报，而内部信息具体包括财务状况；教学质量状况；学校教师的思想动态；教学设备的使用和管理；人才资源等信息，要有重点地从不同部门、不同岗位员工收集各方面信息。同时 要及时了解学校内部情况发生的变化，协助领导搞好各部门之间的综合协调，落实学校规章制度的执行与监督，加强对各部门的各项工作的督促和检查。
而沟通性的工作分为纵向沟通和横向沟通。行政管理部门主要是实施纵向沟通，要充分领悟学校领导的意图，把握阶段性的工作方向，正确无误地传达给各部门，同时将本部门和其他部门反映的建议、问题的观点经过梳理、归类后，向有关领导进行汇报，这需要行政人员有对事物观察分析能力和查找问题“症结”，并对问题的解决建议有阐述语言的表达能力。与教职员工的沟通主要是执行上级的决定以及收集整理其他部门各项信息，这就需要较强的应变能力和组织能力。因此，行政部门应着力打造一条畅通的沟通渠道，尽可能以调查的方式来收集信息。与各部门负责人、职工多沟通、交流，对获取的信息进行整理、归类和研判，把当务之急的信息及时报告给领导。
二、工作职责与行政事务的要点
1.承办职责指办公室主任对领导决策的贯彻、落实和实施，要求各职能部门教职员工，对宣布和决策性意见以正确的疏导来进行贯彻、落实和实施。从其承办的工作内容来看，大体有三个方面：
(1)承办领导集体决策和领导个人交办的事项；领导决策是“统一研究，分头落实”，有时是领导个人的决定。行政管理负责人要对领导层的集体决策和领导个人交办事项负有直接的承办责任；即使是领导交由其他部门或其他人办理的事项，行政管理负责人亦有协助办理的责任；对于具体问题的牵涉面较广、归属口不太明确的，其他职能部门不便也不宜承办的事项，则须由办公室负责承办和落实。
(2)承办上级部门主办的事项，要充分发挥行政办公机构的系统作用和整体效能，以便更好地为各级领导服务，这是不少地方总结、创造出来的成功经验。上级领导机关的办公室向下级机关办公室交办一些事情，办公室主任应主动牵头承办，或督促所属工作人员从速办理。上一级办公机关及其负责人向下级办公机关及其负责人交办事项的范围较广，除了调研任务之外，还有诸如信息反馈、来信来访以及系统内部自身业务建设等具体事宜，都需要下一级承办者认真办理。
(3)承办同级各职能部门和下级单位转办的有关事项，为了保持领导机关工作的正常秩序，各职能部门和下级单位向领导机关、领导同志汇报请示工作，往往不直接去找领导本人，而是先通过办公室主任。办公室作为所在单位与外界联系的窗口和纽带，经常需要安排、处理各职能部门和下级机关转办的事项。例如，学校要迎接上级单位工作检查，行政主管须按照检查工作的内容专题行文报请领导批准；要负责与领导联系，商讨是否召开会议研究，要开何种会议，让哪些人参加等等。待领导指示后，行政主管即可将领导指示意见转告各职能部门和本部门人员，告知具体贯彻执行。
2.参谋职责指办公室在辅助领导决策过程中，按其应有的职能和应尽的责任。社会主义现代化建设的新形势，要求各级领导干部努力实现决策民主化。科学化，这除对领导干部本身提出更高、更严的要求外，还需要各级办公室成为卓有成效的"智囊团""参谋部"，行政管理的负责人应当理所当然地成为"参谋长"，积极主动地辅助领导决策，认真地履行自己的职责。这既是领导决策民主化、科学化的迫切需要，又是新时期赋予行政管理工作的一项重要任务。
3.管理职责指行政管理在对具体的事务进行管理方面所应有的职能和应尽的责任。根据国家有关规定和行政管理工作的实践，其管理职责一是对资料室、机要室、文印室、收发室等，分别负责办理公文工作各个环节的具体事宜；指导、督促各文书处理部门的工作，确保公文拟制的适用、准确、周密，确保文书处理的及时、准确、迅速，避免拖拉、积压而贻误工作。二是对信息网络的加强管理和信息传递方向的管理要进行正确把握：
4.协调职责指行政管理工作在内外关系、上下左右沟通等方面，应履行责任。行政管理工作过程中信息沟通的中枢部门。领导机关的决策、指令、指示要通过办公室向各专业主管部门、职能部门传递。单位所属各部门和其他方面反馈回来的信息经过综合汇集到办公室，办公室对反馈的信息经过筛选、归类、分析，供领导决策时参考。行政管理在承上启下、协调方方面面的工作中起着桥梁的作用。要着力做好纵、横向和内部协调等方面的工作。
5.领导指挥职责统一指挥是发挥组织作用，贯彻执行决策的最重要条件。要真正发挥领导者的指挥作用，具体来说，行政管理按照既定的决策和计划，对所属组织的人员、部门合理地分配任务或布置工作，及时指导和处理发生的问题。其行政管理的指挥，大体可以分为两种：即执行性指挥和应变性指挥。执行性指挥他可以叫做调度性指挥。这种指挥是在目标既定、方案现成的情况下，主要是疏通贯彻落实的问题。行政管理在处理这种事务中，思考的重点是怎么干、什么时间干，成功的关键在于坚强的毅力和组织技巧；而应变性的指挥，是事情发生突然的变化，关键是怎样果断迅速平息事件，把大事化小、小事化了，化不利因素为有利因素。
三、结束语
随着我国教育管理向国际先进管理水平的迈进，行政管理这一位置的重要性也日益凸显。统筹学校行政管理、参与重大事项的决策、谋划学校的运营与发展……；所有工作的最终目标，是通过各种规章制度和人为努力使部门之间、人与人之间形成密切配合的关系，使学校的教育工作、教育质量工作在运作过程中，成为一个高速并且稳定运转的整体；用合理的成本换来教职员工最高的工作积极性，以提高工作效率完成学校年度的工作目标。
摘 要： 城市管理是依法治市的基础，长期以来，城市建设与管理却存在着诸多矛盾。在新形势下，如何改革现行的城市管理体制和运行机制，是当前迫切需要解决的难题，本文提出要有效克服城市执法随意性，杜绝不文明执法，防止暴力抗法等，并提出了如何改进的措施及对策。
关键词： 城市管理； 行政执法； 存在问题； 措施及对策
城市是物质文明和精神文明的载体，城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分，也是人民政府的重要职能和永恒的课题。长期以来，城市建设与管理工作之间存在着诸多矛盾，立法不健全、不科学、不规划，城市管理体制形成于计划经济中后期，只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，也只是整体中的局部。大量的工作需要各个部门之间相互配合协调，加大了行政成本，往往都是需要政府出面来协调。降低了行政效率、工作效率，甚至出现多头执法、重复执法的现象十分严重，频频发生。管理技术含量低，不讲效率，简单重复工作，野蛮执法、暴力执法现象十分严重。工作人员素质极差，甚至超出执法权限，人民群众对目前城市行政执法意见很大，如果不能及时纠正，不能正确处理上述问题，就不利于城市总体的发展，就有损党和政府在人民群众心目中的形象。
一、当前我国城市管理行政执法中现状透析
城市管理是一项涉及面广、社会化程度高、综合性强的系统工程。牵扯到方方面面，难度相当大。随着经济社会发展，城市现代化进程日益加快，也给城市管理带来了日益增多的新问题、新压力、新矛盾。
（一）不文明执法。“城管”为城市管理执法机构的简称。另外，城管是一个执法主体，其在执法过程中形成下列现象：一方面执法水准不高，素质差，着装不整等现象。另一方面，执法难度大，往往出现执法主体与执法对象出现对立、敌视，逐步形成敌我矛盾，形成了一种互为因果的恶性循环现象。执法行为的文明程度受限于执法环境，而不文明的执法行为又促成了执法环境的进一步恶化。这样形成了不文明执法现象的普遍存在，其根源在于执法主体素质问题。如执法主体与执法对象相互勾结，执法主体收受好处，沦为不法行为的“保护伞”，甚至内外勾结，形成“睁一只眼、闭一只眼”的现状。这就提醒我们，在实现“严格执法”中，必须有两个方面工作同步进行：一方面，必须广泛培育公民的法律信仰。因为没有广大民众法律信仰的支持，执法工作将寸步难行；另一方面，必须提高执法人员的素质。因为没有高素质执法主体的带动和引导，整个社会法律意识的觉醒将显得艰难而迟缓。
（二）暴力抗法。城市管理的根本目的是为广大市民营造良好的生活空间，城管人员是城市秩序、城市环境的维护者，他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违，他们在依法履行职责的同时，却不得不忍受人们的误解，违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。由于进入新时期新的发展阶段，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾。大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下。在这种背景下，城管执法队伍作为城市管理的前哨部队和城市的形象时，不可避免要触及不同群体利益，面对形形色色的人和事，一些被管理者不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系，法制观念淡薄，对生存现状有种种不满，当他们被处罚时，往往把城管执法人员当作发泄对象，采取过激行为，纠缠、围攻、甚至殴打执法人员，这是发生暴力抗法的主要原因。一方面，市民对城管工作缺乏理解和支持。我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，市民的城市意识欠缺，法律意识不强，总体素质不高，对违反城管法规行为处于在较浅层次上，另有市民对违章者有同情心理。相反，少数城管人员又确实有粗暴执法，严重影响队伍整体执法形象，逐步形成对立、对持、对攻，使事态进一步扩大。另一方面，公安部门对暴力抗法行为的打击力度需要加强。城管人员是国家工作人员，任何人以暴力阻碍国家工作人员依法执行公务，如构成妨害公务罪，应依法严惩。但公安部门在处理此类事件时，往往适用法律欠妥，打击力度不够，无异于隔靴搔痒，难让其有切肤之痛，对违法者不能起到警示作用。
（三）城管立法。目前，城市管理方面还缺乏大法，只限于一些条例、地方规章办法和会议精神。而执法起来缺乏可操作性，没有形成科学的城管法律法规体系，从而不能行之有效、正常走入城市管理执法轨道上来。
（四）滥用职权。自1996年颁布《中华人民共和国行政处罚法》以来，行政执法有了明确的法律规范，但城市管理执法尚不明确，出现行政处罚主体错位，违反“处罚法定”原则，也就是说行政处罚应有法律、法规或者规章为依据，没有法定依据，行政处罚无效。另如：城管见到占道小贩就没收，也没有扣留单，罚款不开票据，少开票据，不仅找不到法律依据，本身就是违法违规行为，而且行政听证、行政复议的法律救济途径形同虚设。
（五）作风粗暴，霸气十足。市民对城管执法普遍不满意，主体是城管人员特权思想严重，不文明执法。对在纠正制止违章行为时，很少对当事人进行说明教育和宣传法律法规行为，态度极不友好。滥用职权，执法违法。某些城管执法人员法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行收缴摊主、店主的商品，甚至连营业执照、税务登记证也拿走。随意收费，任意罚款。城管监察部门受利益驱动，巧立名目乱收费，寻找借口乱罚款，收费项目、收费标准由着他们人员的性子来，当事人如不同意，罚款额随之而变，不知罚款多少。
二、城市管理法制化是城市现代化进程中出现的新课题
法制是克服城市管理执法随意性的重要手段，实现城市管理法制化，必须建立和完善城管法规体系，必须加强公民的整体素质教育，必须建立一支高素质的城管监察队伍，从而做到：
1.依法管理城市，必须加强队伍素质教育，要求执法队员既具备一定的理论素质，又要具备一定的城市管理方面专业素质，掌握和运用并准确运用有关法律、法规和规章。
2.依法管理城市，必须实施城管综合执法功能，相互配合，相互工作，各尽其职能。
3.依法管理城市，必须树立城管监察队伍的良好形象。一线工作人员文明与否不仅是自身素质，而且也影响政府与市民的关系。因此，把改善形象作为城市管理任务的重要一项来抓起，这样才能做到规范城管执法行为，开展社会监督，与市民的利益密切相连，一言一行代表政府形象。从而真正实现在执法中做到“五统一”（服装、上岗证、执法证、胸牌、臂章）让社会监督，树立良好的整体和个人的形象。必须完善司法监督，这样才能保证市民充分行使复议权和诉讼权。随着社会主义市场体制的建立和城市现代化发展，法制已逐渐成为城市管理基本手段。不断加强法制建设，坚持依法管理城市，以人为本原则，我们的城市一定能变得更加美丽、文明。
总之，管理城市是一门科学，要把城管当作一种产业，科学谋划，整体运作。既讲投入，又讲产业，还要满足市民不断增长的物质文化需要，既要有宏伟蓝图，又有品牌打造，还能让城市认可。而依法行政是城市管理中重要一环，加大行政执法力度，不断促进城市管理建设的法制化、科学化，依法严格管理，坚持做到管理、执法一盘棋，只有在贯彻政府精神、全民理解，坚持执法为民，把城市行政执法体制理顺了，执法队伍素质提高了，服务水平加强了，依靠市民的广泛参与和大力支持，无论是建设城市，发展城市都是一条亮丽的风景线。
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