时间：2022-07-20 03:27:09
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摘要:文章阐述了高校部门预算管理工作的现状,分析了高校目前部门预算编制和执行过程中存在的主要问题,提出了当前形势下深化高校部门预算改革的基本思路。
关键词:高校;预算;管理;研究
一、引言
高校部门预算管理工作,是高校财务管理工作的一个重要组成部分,部门预算管理工作的结果,直接影响到高等学校的事业计划的完成情况。自2001年开始,我国政府开始在高等院校试行以部门预算改革为主的财政四项改革,将原来的预算外收入纳入部门预算统筹安排,实现了真正意义上的综合财务预算,推进了高校财务管理的科学化、规范化。但是,目前我国的部门预算的研究多立足于公共财政部门,预算编制方法也主要是适应财政部门的特点而制定的。由于高校不同于一般的行政事业单位,其收入和支出均有特殊性。高校在部门预算的编制和执行过程中,还存在一些问题,高校的部门预算在编制、制度和管理方面,都存在着一些需要解决的问题,高校部门预算改革必须进一步深化和完善。
二、当前高校部门预算管理中存在的问题及主要原因分析
(一)在部门预算制度建设方面有待完善和加强
1、部门预算科目设置不能完整反映高校财务工作实际。现行部门预算科目的设置,没有考虑高校的特点,相对功能复杂,资金来源与用途交叉、多样的高等学校而言,可操作性不强。对于高校的教学和科研这两大中心工作的经费支出不能在部门预算中独立体现,对于高校最主要的经费支出――教学经费支出和科研经费支出情况都没有给予应有的反映。相关具体教学经费支出会计核算科目无法与部门预算支出科目直接衔接和对应,削弱了部门预算对高校经费的预算管理力度。
2、与部门预算改革配套的高校财务管理制度改革滞后。目前,我国高等学校执行的会计制度是财政部和原国家教委1998年印发的,由于我国事业单位综合改革尚未完成,因此,新的高等教育财务管理制度还没有得到修订,现行制度中相关规定早已不适应目前高校财务管理和部门预算改革的需要。具体表现在会计核算科目的设置、核算内容上,有不少内容与部门预算编报口径不一致,在编制部门预算时,必须将会计科目预算进行分解后才能得出预算科目数据;在执行预算时,按照现行会计制度的规定进行核算,造成财务决算资料不能直接或清晰地反映部门预算完成情况。
3、现行高校非税收入管理制度、国库支付制度与高校部门预算不相适应。由于高校的预算外收入一般在每年的9月后开始实现,而预算安排的支出从年初就开始了,因此高校的预算外收入预算实现和预算安排的支出的均衡性产生了矛盾。如果要求学校按收支两条线的规定完成非税收入预算,学校只有在1-8月利用银行贷款或其他自有资金垫支,按照目前的国库集中支付制度,不允许将资金拨付到学校的老账号,这与实际工作相矛盾。实际工作中,一些高校很难全部完成收入预算计划,部门预算执行质量也就难以保证。
(二)高校部门预算编制质量不高,执行不严肃
1、高校预算编制方法和程序不科学。实际工作中,大多数高校没有把学校的长期发展目标与预算联系起来,不能充分发挥预算的资源配置功能,缺乏科学的、可操作的中长期计划,从而造成长期发展目标和年度预算脱节。不少高校管理者没有认识到预算管理的独特作用,未能将学校理财与预算有机地结合起来。不少高校领导和职能部门认为预算编制只是财务部门的事情,上报预算仅仅是为了申请财政拨款,在实际工作中出现预算申报程序不明确,基层和其他职能部门参与度不高,预算编制基础不扎实等现象。学校财务部门一般根据上年经验或参照上年预算执行情况核定本年支出,有时或多或少还会出现“领导项目”、“关系项目”,既不客观,又不公平,同时还缺乏透明度。所以,在高校预算管理中,年初争预算、年中申请追加、年末超预算的情况经常发生。甚至有的项目是先施工、后立项,然后再追加预算,尤其是基建工程超预算现象严重。这样极容易造成学校资金的浪费,同时又影响了预算的严肃性和有效性。有些高校没有建立相应的预算跟踪、分析和评价机制,对各单位的各项预算经费难以做出准确、具体的分析评价,对资金的使用效益难以做出正确、完整的评价。
2、高校的内部预算编制与财政部门预算编制脱节。2000年以来,国家财政部门一直在推行部门预算改革,众多高校也在教育主管部门的组织下编制了预算,并由教育部门汇总上报财政部门形成了教育部门预算,最后经过财政部门的规定形成并批复下达到高校执行,但由于相关配套的制度、法规滞后,有的高校没有按照财政部门批复的预算范围执行,而是另行编制学校内部预算,有的高校根本就不编制学校内部预算,客观上造成预算执行与财政部门预算的不一致。
3、预算的编制和执行脱节,高校部门预算绩效考核监督机制尚未建立。部门预算改革在高校已实行近10年,不少高校重编制、轻执行。教育财务管理部门也没有建立起系统的、有效的绩效考核评价机制。首先,在学校内部预算执行过程中,存在预算执行、调整随意性的问题,预算的严肃性大大降低,预算的约束力不强。学校现行的预算管理普遍只重视事前和事中管理而不重视事后管理,预算管理一直停留于制订预算和执行预算的水平,将大部分的人力、物力花费于审核哪些支出该开支,哪些支出不该开支,为了审核而审核,并没有将部门经费和工作目标捆绑,与工作绩效挂钩,缺乏有效的预算管理奖惩机制,造成各部门争夺资金,加剧资金短缺的矛盾,而对资金使用的效益却无人考核,造成资金使用效益低下。其次,有的高校预算经批复后,在执行中出现偏离预算的情况。例如,预算外收入预算因为资金调度困难执行不到位,不能及时入库,用于安排的支出项目不能执行;对预算安排的项目不按规定期限实施,擅自改变预算经费使用的用途等。
根据以上对高校部门预算中存在的各种问题的研究,本文提出以下对策以求解决相关问题,推进高校的部门预算和财务管理工作。
三、加强高校部门预算管理的对策
(一)高等教育财务管理部门应采取的对策
1、制订和完善高校部门预算收入支出科目体系,出台适应地方特点的高校部门预算编制规范性文件。财政部门应不断完善政府收支分类科目改革,使部门预算科目的设置应进一步适应财政改革的要求,充分考虑高校的特点,满足高校实际管理的需要。同时应出台高校部门预算编制规范性文件,明确高校部门预算编制原则、编制程序、编制方法,规范部门预算收入和支出科目使用范围,从制度上规范高校预算编制行为。
2、修订和完善高等学校会计制度。高校教育、财政管理部门应加紧修订和完善高等学校会计制度。要将部门预算的有关制度和与会计核算、财务决算能更好地衔接起来,科学设置会计科目,将政府收支科目和会计核算科目口径统一起来。
3、制定和完善适应高校管理实际的部门预算执行制度和预算监督制度。首先,针对高校预算外收入的特殊性,财政部门应允许高校在1-8月份根据工作需要向国库支付部门申请使用预算外资金计划,即国库向学校先行垫付预算外资金,秋季开学后,学校立即将所收学费等预算外收入上缴预算外资金专户,这样才能做到严格执行收支两条线。其次,教育、财政管理部门应建立预算监督制度,根据年初批复的学校部门预算及年中调整预算,对高校财务决算进行预算执行情况的检查。
(二)高校应采取的对策
1、加强预算管理机构建设,规范预算编制程序。学校应该成立由财务部门牵头组成的预算编制机构,该机构成员应由人事部门、财务部门、教务部门、科研管理部门、资产管理、各学院代表等组成,它的职能是制定预算定额标准,汇总全校各部门申报的预算,论证项目预算,撰写预算草案并向学校预算管理委员会提出建议。预算编制时,校内可实行“两上两下”的编制程序。即预算基础数据应首先来自各学院、系、部、处单位;其次由财务部门牵头组成预算评审小组,对各部门预算进行调研和审定,向各部门下达收支限额和修订意见,各部门按照收支限额和修改意见,编制部门预算正式文本,上报财务处;最后由财务部门将上级批准的学校预算分解并报学校领导批准后,以文件方式下达部门。各部门在本年度内按批准的预算指标开展业务活动,以加强部门预算的管理。
2、采取有力措施,改进预算编制方法。首先,强化预算管理,把财政布置的部门预算和校内综合预算合二为一。这样才能及时执行当年预算、安排预算指标,使日常会计核算的账务处理能够及时。其次,推行校内部门预算,改进支出预算的编制方法。要求高校各学院(部门)编制预算,在编制方法上,必须改革“基数增长法”,全面试行和推广“零基预算法”,即在编制预算时,对所有的预算支出均以零为基础,从根本上研究、分析每项预算支出的必要性和支出数额,使预算数字更切合当期的实际情况。这种方法有利于克服学校内部各种随意性的支出,保证重大计划项目的资金需要。再次,实行预算经费定员、定额管理。不管是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算,对专项经费实行滚动预算,建立预算项目库,克服支出预算编制的随意性。
3、建立预算的绩效评估与激励机制。部门预算强调以效率为中心。高校在部门预算的执行过程中,也应该突出“效”的地位,建立绩效考评制度。预算的绩效评估与激励机制是预算管理的重要环节,是全面衡量经费使用绩效的重要阶段。在预算执行过程中建立健全责任预算制度,制定切实可行的“问效”工作程序和考核指标,对绩效考评结果采取相应的奖惩措施。通过绩效评估,检查预定的计划目标实行情况,为今后预算管理提供经验和教训。同时应充分发挥内部审计监察部门的作用,将各部门预算管理、执行情况纳入内部审计范畴,通过对各部门预算执行情况的审计,客观公正地评价各级经济责任人在其岗位、管理职责范围内预算管理过程中取得的成绩和存在的问题。
预算管理在高校财务管理中具有重要的地位和作用。坚持高校财务预算管理,既是落实国家财务管理政策的需要,也是学校科学管理的需要,更是学校长期发展的必然要求。只有摸索出一套符合国家预算管理政策,适应学校发展的预算管理体制和管理模式,才能加强预算管理,提高办学效益,才能促进教育事业全面协调地可持续发展。
(作者单位:武汉工程大学。作者为会计师)
随着部门预算改革的不断深化，特别是国库集中支付在高校试点的展开，对高校预算管理提出了更高的要求。部门预算不仅对教育部的部门预算管理产生积极影响，对教育部部门预算组成单位的高等学校预算管理也产生以下方面的影响：
一是实行一个部门一本预算，编制综合预算。根据《预算法》和《高等学校会计制度》的有关规定，高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学校经济状况的综合反映，是高校进行各项财务活动的前提和依据。结合部门预算改革的要求，高等学校实行一个部门一本预算，集中高校的所有财力，编制综合财务预算。
综合财务预算将部门所有收支统一纳入预算管理，将基本建设预算和高校事业收支预算一起编制，根据高校事业发展和建设的需要进行统筹安排；将预算支出划分为基本支出和项目支出两部分，在预算安排上，先保证基本支出，后安排项目支出，而项目支出则根据高校财力情况，按轻重缓急，突出重点，逐年解决，对非重点项目，则要从紧安排，坚持“有所为，有所不为”。
二是增强预算的约束力和权威性。自《预算法》颁布实施以来，教育部要求各高校按照《预算法》的规范要求，编制学校的年度财务预算，各个学校也根据事业计划编制了年度财务预算，但由于各高校事业计划经常变化，预算追加和调整频繁，实际上使预算的约束力软化。实行部门预算后，需要自下而上编制预算，而且要求各高校提前编制，具有较强的约束力。
三是基本数字在预算拨款中的作用得到增强。各高校的基本数字反映事业规模和事业计划完成情况，它既是编制各项支出预算的主要依据，也是财政部门核定财政拨款的依据。以往，各高校为了赶编报表，提供的基本数字准确性较差，而且学校各部门所提供基本数字的口径和具体数字不一致，不仅影响教育部对基本数字的部门汇总，也不能真实反映学校的事业规模和事业计划完成情况。部门预算将基本数字作为核定财政拨款的主要依据，使各高校逐渐重视基本数字的准确性和一致性。
四是预算管理从“重分配”逐步转变为“重管理”。由于部门预算的基本支出按定员定额核定，而项目支出按轻重缓急进行分类、排序，并要通过严格的评估和审核，实行项目库滚动管理和绩效考评管理，因此，高校减少了预算分配的主观随意性，促进了预算管理观念由“重分配”向“重管理”的合理转变，为了加强管理，必将倾注更多的精力对预算资金的使用过程进行监督，对使用效益进行考核分析，以便进一步提高预算资金的使用效益。
笔者建议从以下方面进行相应的改革，以加强高校预算管理：
一是财政部门和教育主管部门应从更长远的角度考虑，制定切实可行的预算制度，相应改革现行高校会计制度，并保持相对稳定，以利于高校的会计核算，并为预算编制提供口径一致、可比的核算资料。
二是适当延长预算编制时间，要求高校相关业务部门积极参与学校的预算编制工作。预算编制是预算管理过程中最为重要的一环，预算编制的质量很大程度上决定了预算执行的质量和资金的使用效益。除采用科学、规范的方法编制预算，提高预算的准确度外，还应当适当延长预算编制的时间。此外，立法部门对预算的审批时间也应提前到预算年度开始前，以解决预算实际执行与审批的时间差问题。同时，预算编制是一项与学校事业活动密切相关的重要工作，应当由多方人士参与研究、讨论及论证，并接受师生员工的监督。高校预算不仅是财务部门的工作，也涉及到各个院系、职能部门；预算反映的不仅是财务指标，还应包括高校的各项事业计划和任务，包括教学、科研、管理活动的各个环节。所以，财务部门应当做好宣传工作，调动学校相关职能部门参与预算编制工作的积极性，使编制出的学校年度财务预算客观反映学校财务收支的全貌，并尽量细化预算的编制，以符合学校教学科研等各项事业活动的实际情况。
三是加强预算管理，提高预算的约束力和权威性，确保预算的圆满实现。高校应当制定相应的预算规章制度，加强对预算执行过程的管理、控制；定期、不定期地检查预算执行情况，尽早发现差异，找出原因，加以控制；通过预算执行反映出来的各种信息应及时传递到各有关管理部门，以利于学校进行宏观调控；预算年度终了时，学校在年度财务报表中，应对预算执行情况进行分析、评价，及时找出存在的问题，并提出改进意见及改进措施，不断完善预算执行的监督机制。
此外，各学校应严格执行《高等学校财务制度》的有关规定，避免预算的随意追加、调整。高校预算一经批复后，就必须严格执行，不得随意追加或调整。经常性支出项目一般不应调整；对于确需追加或调整的，应当按照预算追加程序，由学校最高决策部门审批并报主管部门和财政部门批准。只有这样，才能真正树立预算的严肃性、权威性。
四是改进预算编制方法，优化预算资金分配，提高资金使用效益。《高等学校财务制度》规定，“高等学校预算参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务及财务可能，以及年度收支增减因素进行编制”，即通常所说的“基数法”。用基数法编制支出预算既不符合公平原则，也不符合效率原则。对于校内各单位来说，总是希望得到的经费越多越好，这就形成了学校与各单位之间的博弈，而这正是软预算约束的表现。因此，高校在编制支出预算时，应摒弃基数法，笔者建议采用绩效预算法。采用绩效预算法制定支出预算，可解决在现有财力资源的约束条件下，学校应如何分配资金才更加合理有效的问题。采用绩效预算，将使那些无绩效或者绩效与经费不配比的单位暴露出来，为学校合理削减支出提供了依据。此外，绩效预算还可以将各单位现状与发展计划以及单位领导的业绩考核结合起来。
一、从推行预算改革至今，高校的部门预算在编制与执行中已经积累了一定的经验。但由于高校内的部门多、课题多、资金来源渠道多、资金量大、资金使用复杂等原因，故在高校财政部门预算的编制执行中仍存在许多的问题，主要归纳为以下几点
（一）预算编制方法不科学，预算科目编制不够完善
1.预算编制的依据缺乏科学合理性。部分高校预算的编制仍然是“基数+增长”的方法，这种方法显然缺乏科学性。职能部门可能有意扩大日常支出，以便在以后年度获得较大的预算支出，使年度核定的支出指标与实际情况差距较大，导致资金在高校内部各部门之间无法合理有效地分配。
2.收入预算编制项目不完整，科目细化不完善。部门预算要求学校的一切财务收支都必须纳入预算管理，预算的内容应尽可能做到全面、系统、完整。但实际执行中大部份学校主要是针对当年所需资金或某个项目编制相关预算，对预算外资金、科研经费、二级机构收支等不列入预算或只是在预算中列一个收支数字，无法反映全额预算。
（二）预算执行没有严格参照预算指标，编制和执行相脱节
1.在预算执行过程中没有严格按照预算指标来执行，在思想上欠缺对预算严肃性的认识，在操作上随意使用指标导致某些指标超额使用，某些指标到年末仍有大量可用余额，失去了预算原本的作用。
2.对预算下达后的执行进度缺乏跟踪、分析，也没有实时反馈机制。从而使预算执行情况成为盲点，导致预算执行存在一定的随意性，影响了预算的权威性和有效性。
3.很多高校尚未建立完善的预算管理网络和科学的管理程序， 相应的预算执行情况考核制度不健全。预算指标没有按规定执行的情况一般要等到结题或年末审计时才发现，此时再做调整不仅浪费了大量的时间和人力，而且也会耽误项目的进程。
（三）预算监督不够有力，缺乏健全的考评机制
1.缺乏健全的考评机制，高校部门预算考核流于形式。平时没有统一的经费分析和考核机制，年终考核一般由财务部门根据预算的执行数与定额数对比，用超预算与不超预算作为评判标准，方法过于简单。
2.没有完善的问责制度，预算透明度不高，使预算失去了公平性和公正性。整个监督体系犹如一盘散沙，缺乏必要的沟通和信息传播反馈。没有科学的奖惩制度，使得预算监督乏力。
二、针对上述高校校内预算的编制、执行、监督等方面存在的问题提出以下对策
（一）完善编制方法 细化二级科目
1.编制预算是一项严肃而艰巨的工作，应采用“零基预算”的编制方法，依据各学校的机构、人员编制及学校当年的事业发展计划和工作任务，按照规定的支出标准，从零开始计算确定预算金额。最终拟订出初步的预算申请，提交评审机构审批。这样可以使有限的资金分布更趋于合理，有利于提高资金整体使用效益。
2.校内预算收入主要由高校财务部门负责编制，测算时要贯彻积极稳妥的原则，做到各种收入项目细化，数字准确。核算越具体、越细化，预算的基础资料就越容易取得。科目清晰明了，有利于预算的编制、执行、调整、考核、分析等各项活动的实施。只有这样才能进一步提高预算编制的准确性、完整性和规范性。
（二）严格把控预算执行 建立健全预警系统
1.要建立预算执行定期跟踪调整机制。可由专人负责将各项预算执行进度按周或按月写成报告，对于执行不到位或者超出预算的项目重点标注，反馈给决策部门。决策部门根据预算执行报告给出相应的指导意见，使问题及时得到解决，监督执行者严格按照预算指标执行，保证预算的顺利完成。
2.利用科技创新，建立健全的控制预警系统。通过控制系统严格控制指标的执行情况，对于预算执行超标的情况及时制止，而非通过审计事后调整。对于预算执行不足的情况及时提醒，通过邮件等形式发给相关人员，以免造成年末突击报账等情况。
（三）完善事后监督体系，健全预算考核制度
1.建立健全绩效预算评价体系。所有经费使用部门年终必须提交当年校内预算执行情况报告，对于校内一些重大项目经费可要求经费使用部门提交项目绩效评价报告，学校再组织有关人员对该项目进行绩效考评，所形成的报告作为以后年度安排校内预算的依据。
2.建立起以财务为中心，上至学校决策层下至各系、部门的局域网络。加强沟通，及时传递、反馈信息，监督控制预算执行情况。制定相应的奖惩制度，对于积极增收节支，执行情况良好的部门给于奖励；对于违背预算管理规定、执行较差的部门通报批评、削减下年度经预算等处罚，从而建立健全的监督体系。
3.实行项目预算追踪问效制度。定期派人深入到各项目单位，对正在建设和已经完成的购置、修缮和基础设施改造项目应进行跟踪检查。总结项目资金使用的情况，如发现问题，及时处理。
部门预算是预算管理的核心，高校部门预算的管理尚在探索阶段，由于目前尚未建立科学的预算标准定额体系和完善的项目评审机构，在具体实施过程中也存在一些不足。因而需要我们在工作中积极探索与实践，借鉴国际先进的方法，及时总结经验，进一步完善高校预算管理体系。
为适应社会主义市场经济体制下公共财政体系建设的要求，2000年，中央本级率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部等四部门试编了部门预算。高等学校的财务预算作为教育部门预算的主要内容纳入政府的部门预算管理，并根据部门预算的原则、方法和程序编制高等学校预算，按照国家有关财政法规制度和教育主管部门的相关规定执行财务预算。但目前，这项制度在高等学校的实践中仍然存在许多问题需要进一步完善。笔者现结合广东省高等院校情况，对深化部门预算改革问题进行剖析和探讨。
一、目前我省高校部门预算编制和执行中存在的突出问题
（一）预算“两张皮”现象普遍
高等学校预算应当与编制和报送的部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“学校预算”两张皮的现象，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前，高等学校普遍存在部门预算和单位内部预算“两张皮”的现象。一是按照部门预算的要求编制学校的“部门预算”，上交教育主管部门和财政部门；二是根据学校办学的实际情况，按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算，这就形成“两本预算、两张皮”的弊端。部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的；而单位综合财务收支预算是按照现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同，使得两本预算的差异很大，相互脱节的现象比较严重。
（二）预算编制方法不够科学
当前高校预算的编制方法仍然多采用增量预算法，即以上一年的实际支出为基础，考虑下年度财务收支的各种因素的变化来确定新年度的预算。这种方法虽然简单易行，但易于形成刚性支出，不利于支出数额与支出结构的调整和优化。况且基数是多年形成的，其中包含有不科学和不合理的因素，因此用这种方法编制的预算基本结果是一年比一年提高，节约使用经费的意识淡薄。广东省高校部门预算“一上”编制的文件一般在暑假期间八月下达，要求10天左右报送，部门预算的编制也主要由财务部门个别人员参与，因为他们不参与学校战略规划，无法了解下一年度的工作计划，对学校纷繁复杂的业务活动也了解有限，使得编制预算只能是在往年的开支基础上进行简单的加减，只要能保证填写完整，保证勾稽关系正确，通过审核按时报送上去就行了，缺乏科学认证，编制预算成为“数字游戏”，使得教育主管部门难以了解和掌握高校部门预算的实际情况。
（三）预算编制范围不完整
部门预算中应该把实际用于该部门的全部政府性财力都反映出来，实现部门预算内容的完整。《高等学校财务制度》提出了高校预算新概念，并规定了“大口径”范围，将学校的全部收支都纳入预算管理，以准确反映高校财务收支总体规模。但是，由于高校资金来源日益多元化，下属各院（系）、部门多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到预算中，脱离了预算的监督管理，而上级财政部门或主管部门对高校的专项经费拨款，由于年初具有不确定性，因此无法在年初部门预算中反映，只能在年中追加，特别是项目确立滞后，预算指标一般在下半年甚至年末下达，致使部门预算内容残缺，预算不完整，使预算收支的口径与会计核算的口径不一致，对预算执行的考核缺乏可比性。
（四）信息系统有待进一步完善
实行部门预算、政府采购和国库单一账户后，不但部门预算软件没有和原来各高校使用的会计账务管理软件联网，部门预算、政府采购、国库支付三个软件也是互相独立的。广东省高校部门预算采用单机版的部门预算系统，实现预算数据录入和倒盘上报预算数据，基本属于数据录入软件，并没有实现预算监督执行等管理功能；政府采购软件实现政府采购计划申报；国库支付系统实现财政拨款资金的用款计划申报和支付申请，高校财务部门使用的各软件系统之间没有衔接配套，不能达到数据共享。
（五）预算制度缺乏绩效信息
目前，我国部门预算支出绩效评价仅仅处于试点阶段，尚未全面推开，并且缺乏系统性研究。从高等学校来说，存在重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。各高校部门预算编制方法仍是投入预算，重心放在争取预算拨款，而对预算执行中资金的产出和效果并不关心，资金分配后，缺少跟踪问效，预算多少和绩效之间没有联系，加之现行的《高等学校会计制度》没有成本核算的概念，不能适应部门预算进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。
二、解决上述问题的对策和思路
（一）加强领导，统一思想，提高认识，转变观念，高度重视部门预算编制工作
部门预算编制的好坏，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此，高校一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓，加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。同时，在组织机构上要给予充分保障，加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求，加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。（二）完善制度，提高部门预算综合性现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》是1997，1998年颁布实施的，这两项制度颁布实施时正值我国市场经济体制改革的初期，与市场经济体制相适应的公共财政体系建设问题尚处于理论探讨阶段，相应的财政预算管理体制改革是2000年前后的事。所以，相对于部门预算、政府采购、国库单一账户等公共财政制度来说，现行的高等学校财务制度和会计制度已不能适应公共财政建设及相应制度改革的需要，必须及时地加以研究并作出修订。但另一方面高校应当重视和加强预算管理，根据各项事业活动需要和财力可能，按照《预算法》和《高等学校财务制度》的规定编制预算，把高校的所有财务收支都纳入预算管理。同时，也应当按照公共财政建设和部门预算制度改革的规定，编制高校的财务预算。也就是说，高等学校应当把学校的财务预算与部门预算有机地统一起来，严禁把高校校内预算与部门预算割裂开来，或把部门预算当作应付财政部门和主管部门的需要。只有把部门预算作为学校预算年度执行的校内预算来认真对待、认真编制，才能保证部门预算制度得到贯彻实施，也才能真正树立起预算的权威性和严肃性。（三）健全预算信息管理系统
为提高部门预算编制的准确性和工作效率，加强部门预算编制基础数据的搜集、整理工作，应采用先进的网络技术和数据库管理模式，使部门预算的编制能建立在一个扎实的基础之上，加强财务管理的信息系统建设，为部门预算改革提供必要的技术信息保证，提高预算管理信息化水平。各高校应将现有的各个应用系统整合，建立综合信息平台，将单机版部门预算系统改进，变成网络版，统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作，并将各项预算数据及预算执行情况都集中体现在网络上，财务部门预算控制人员可随时调用，查询预算执行情况及单位财务状况，以便全面控制各责任单位的业务活动情况，及时发现问题所在，纠正预算执行偏差。同时，在执行数据的汇总与分析的基础上为滚动预算做数据准备。
（四）健全绩效机制
绩效管理作为一种有效的管理手段，它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施，更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信号。这里，实现绩效目标耗费的资源是成本费用的概念，而不是传统预算管理中的支出概念。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，是以定性分析和定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息，同时也衡量高校完成战略目标的情况，使高校在进行预算编制时有据可依，确定了十分详细和缜密的关键绩效指标。我国高校绩效指标体系可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，并借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》的做法，将我国高校的战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力、资产绩效、校产绩效、声誉绩效等六大层次，然后在这六大层次中选取更详尽的关键绩效指标，对预算执行结果加以衡量，从一些看似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率。
（五）完善监督体系
监督部门预算是一项复杂的行为，需要若干部门或组织分别从不同的角度进行，并形成一个有机体系。首先要落实人大的监督权，每年预算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大会议期间审议，这说明每年在人大审议通过前其实已经在执行，而且审议时间只有短短几天，并且多数代表并非这方面相关专家，所以每年都会提出报表看不懂的意见。为此，我们应通过一系列制度建设改进审批的效果，具体包括：人大代表可通过培训或聘请专家或中介机构提高预算监督力量及专业水平，同时提前和延长预算审查时间，保证人大代表有足够的时间进行审议，以提高预算监督的效率和效果。其次提高审计机构监督地位，每年高校内部审计部门会对部门预算进行例行审计，但审计的意见和建议得不到全面的落实和执行，所以很难发挥审计监督预算的作用，建议提高审计机构的监督地位，拓宽审计监督的范围、推进预算审计的深度、增加预算审计的频率等。再次是扩大及提升财政部门监督视角。目前高校已全面实现了国库集中支付、收支两条线及政府采购等各项改革，其中国库集中支付和政府采购都是采用与财政联网的系统实现，财政部门可以实时对部门预算的执行进行监管，财政部门应该充分利用这一优势，不但对具体支付细节进行审核监控，更重要的是加强对财政部门预算的宏观调控和对资源配置管理的优化。最后，加强群众监督。对于高校来说就是要将部门预算通过教代会、互联网等多渠道以易理解的方式向广大教职工和学生公开，内容包括预算的编制和执行。这样不仅有利于部门预算编制质量的提高，也有利于部门预算的执行。
总之，部门预算编制是一项涉及面广、技术性强的工作，不仅需要各级领导的重视与支持，还需要不断总结部门预算编制与执行中的经验教训，完善预算编制方法，提高预算资金管理水平，保证高等学校持续平稳发展。
为适应社会主义市场经济体制下公共财政体系建设的要求，2000年，中央本级率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部等四部门试编了部门预算。高等学校的财务预算作为教育部门预算的主要内容纳入政府的部门预算管理，并根据部门预算的原则、方法和程序编制高等学校预算，按照国家有关财政法规制度和教育主管部门的相关规定执行财务预算。但目前，这项制度在高等学校的实践中仍然存在许多问题需要进一步完善。笔者现结合广东省高等院校情况，对深化部门预算改革问题进行剖析和探讨。
一、目前我省高校部门预算编制和执行中存在的突出问题
（一）预算“两张皮”现象普遍
高等学校预算应当与编制和报送的部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“学校预算”两张皮的现象，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前，高等学校普遍存在部门预算和单位内部预算“两张皮”的现象。一是按照部门预算的要求编制学校的“部门预算”，上交教育主管部门和财政部门；二是根据学校办学的实际情况，按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算，这就形成“两本预算、两张皮”的弊端。部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的；而单位综合财务收支预算是按照现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同，使得两本预算的差异很大，相互脱节的现象比较严重。
（二）预算编制方法不够科学
当前高校预算的编制方法仍然多采用增量预算法，即以上一年的实际支出为基础，考虑下年度财务收支的各种因素的变化来确定新年度的预算。这种方法虽然简单易行，但易于形成刚性支出，不利于支出数额与支出结构的调整和优化。况且基数是多年形成的，其中包含有不科学和不合理的因素，因此用这种方法编制的预算基本结果是一年比一年提高，节约使用经费的意识淡薄。广东省高校部门预算“一上”编制的文件一般在暑假期间八月下达，要求10天左右报送，部门预算的编制也主要由财务部门个别人员参与，因为他们不参与学校战略规划，无法了解下一年度的工作计划，对学校纷繁复杂的业务活动也了解有限，使得编制预算只能是在往年的开支基础上进行简单的加减，只要能保证填写完整，保证勾稽关系正确，通过审核按时报送上去就行了，缺乏科学认证，编制预算成为“数字游戏”，使得教育主管部门难以了解和掌握高校部门预算的实际情况。
（三）预算编制范围不完整
部门预算中应该把实际用于该部门的全部政府性财力都反映出来，实现部门预算内容的完整。《高等学校财务制度》提出了高校预算新概念，并规定了“大口径”范围，将学校的全部收支都纳入预算管理，以准确反映高校财务收支总体规模。但是，由于高校资金来源日益多元化，下属各院（系）、部门多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到预算中，脱离了预算的监督管理，而上级财政部门或主管部门对高校的专项经费拨款，由于年初具有不确定性，因此无法在年初部门预算中反映，只能在年中追加，特别是项目确立滞后，预算指标一般在下半年甚至年末下达，致使部门预算内容残缺，预算不完整，使预算收支的口径与会计核算的口径不一致，对预算执行的考核缺乏可比性。
（四）信息系统有待进一步完善
实行部门预算、政府采购和国库单一账户后，不但部门预算软件没有和原来各高校使用的会计账务管理软件联网，部门预算、政府采购、国库支付三个软件也是互相独立的。广东省高校部门预算采用单机版的部门预算系统，实现预算数据录入和倒盘上报预算数据，基本属于数据录入软件，并没有实现预算监督执行等管理功能；政府采购软件实现政府采购计划申报；国库支付系统实现财政拨款资金的用款计划申报和支付申请，高校财务部门使用的各软件系统之间没有衔接配套，不能达到数据共享。
（五）预算制度缺乏绩效信息
目前，我国部门预算支出绩效评价仅仅处于试点阶段，尚未全面推开，并且缺乏系统性研究。从高等学校来说，存在重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。各高校部门预算编制方法仍是投入预算，重心放在争取预算拨款，而对预算执行中资金的产出和效果并不关心，资金分配后，缺少跟踪问效，预算多少和绩效之间没有联系，加之现行的《高等学校会计制度》没有成本核算的概念，不能适应部门预算进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。
二、解决上述问题的对策和思路
（一）加强领导，统一思想，提高认识，转变观念，高度重视部门预算编制工作
部门预算编制的好坏，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此，高校一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓，加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。同时，在组织机构上要给予充分保障，加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求，加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。（二）完善制度，提高部门预算综合性 现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》是1997，1998年颁布实施的，这两项制度颁布实施时正值我国市场经济体制改革的初期，与市场经济体制相适应的公共财政体系建设问题尚处于理论探讨阶段，相应的财政预算管理体制改革是2000年前后的事。所以，相对于部门预算、政府采购、国库单一账户等公共财政制度来说，现行的高等学校财务制度和会计制度已不能适应公共财政建设及相应制度改革的需要，必须及时地加以研究并作出修订。但另一方面高校应当重视和加强预算管理，根据各项事业活动需要和财力可能，按照《预算法》和《高等学校财务制度》的规定编制预算，把高校的所有财务收支都纳入预算管理。同时，也应当按照公共财政建设和部门预算制度改革的规定，编制高校的财务预算。也就是说，高等学校应当把学校的财务预算与部门预算有机地统一起来，严禁把高校校内预算与部门预算割裂开来，或把部门预算当作应付财政部门和主管部门的需要。只有把部门预算作为学校预算年度执行的校内预算来认真对待、认真编制，才能保证部门预算制度得到贯彻实施，也才能真正树立起预算的权威性和严肃性。
（三）健全预算信息管理系统
为提高部门预算编制的准确性和工作效率，加强部门预算编制基础数据的搜集、整理工作，应采用先进的网络技术和数据库管理模式，使部门预算的编制能建立在一个扎实的基础之上，加强财务管理的信息系统建设，为部门预算改革提供必要的技术信息保证，提高预算管理信息化水平。各高校应将现有的各个应用系统整合，建立综合信息平台，将单机版部门预算系统改进，变成网络版，统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作，并将各项预算数据及预算执行情况都集中体现在网络上，财务部门预算控制人员可随时调用，查询预算执行情况及单位财务状况，以便全面控制各责任单位的业务活动情况，及时发现问题所在，纠正预算执行偏差。同时，在执行数据的汇总与分析的基础上为滚动预算做数据准备。
（四）健全绩效机制
绩效管理作为一种有效的管理手段，它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施，更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信号。这里，实现绩效目标耗费的资源是成本费用的概念，而不是传统预算管理中的支出概念。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，是以定性分析和定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息，同时也衡量高校完成战略目标的情况，使高校在进行预算编制时有据可依，确定了十分详细和缜密的关键绩效指标。我国高校绩效指标体系可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，并借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》的做法，将我国高校的战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力、资产绩效、校产绩效、声誉绩效等六大层次，然后在这六大层次中选取更详尽的关键绩效指标，对预算执行结果加以衡量，从一些看似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率。
（五）完善监督体系
监督部门预算是一项复杂的行为，需要若干部门或组织分别从不同的角度进行，并形成一个有机体系。首先要落实人大的监督权，每年预算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大会议期间审议，这说明每年在人大审议通过前其实已经在执行，而且审议时间只有短短几天，并且多数代表并非这方面相关专家，所以每年都会提出报表看不懂的意见。为此，我们应通过一系列制度建设改进审批的效果，具体包括：人大代表可通过培训或聘请专家或中介机构提高预算监督力量及专业水平，同时提前和延长预算审查时间，保证人大代表有足够的时间进行审议，以提高预算监督的效率和效果。其次提高审计机构监督地位，每年高校内部审计部门会对部门预算进行例行审计，但审计的意见和建议得不到全面的落实和执行，所以很难发挥审计监督预算的作用，建议提高审计机构的监督地位，拓宽审计监督的范围、推进预算审计的深度、增加预算审计的频率等。再次是扩大及提升财政部门监督视角。目前高校已全面实现了国库集中支付、收支两条线及政府采购等各项改革，其中国库集中支付和政府采购都是采用与财政联网的系统实现，财政部门可以实时对部门预算的执行进行监管，财政部门应该充分利用这一优势，不但对具体支付细节进行审核监控，更重要的是加强对财政部门预算的宏观调控和对资源配置管理的优化。最后，加强群众监督。对于高校来说就是要将部门预算通过教代会、互联网等多渠道以易理解的方式向广大教职工和学生公开，内容包括预算的编制和执行。这样不仅有利于部门预算编制质量的提高，也有利于部门预算的执行。
总之，部门预算编制是一项涉及面广、技术性强的工作，不仅需要各级领导的重视与支持，还需要不断总结部门预算编制与执行中的经验教训，完善预算编制方法，提高预算资金管理水平，保证高等学校持续平稳发展。
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