内部控制下高校预算绩效管理思考

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高等学校预算绩效管理是国家对高等学校预算管理改革的重要内容，它的有效实施需要良好的内部控制环境及内部控制制度做保障，对于这一点各大高校已基本达成共识。2012年，财政部颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》，并于2014年正式施行，自此这一规范在高等学校预算绩效管理中占据了核心地位。这既为高等学校这一类事业单位内部控制的实行提供了政策基础，也为预算绩效管理的实现提供了制度保障。

一、高等学校内部控制和预算绩效管理的理论概述及内在联系

(一)高等学校内部控制

高等学校内部控制是指高校通过制定一系列的规章制度、实施办法、细则及执行程序等来防范和管控自身经济活动的风险，从而达到预设目标的行为。内部控制和预算绩效管理作为一个行政单位管理系统中的两个重要组成部分，它们相互依存且相互促进，共同为有效实现高等学校的绩效管理而服务。

(二)高等学校预算绩效管理

高等学校预算绩效管理是指将绩效的概念引入其预算管理当中，预算投入与预算产出并重，将预先设定的目标、目标实现的过程以及后续对绩效结果的评价全部纳入预算编制、执行和考核的全过程，以增强国家资源配置的经济性、效率性和效益性的一系列管理活动。当前，我国推行预算绩效管理，就是要在各单位建设一个以结果为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，贯穿预算编制、执行、监督全过程的管理体系。

(三)高等学校内部控制同预算绩效管理的内在联系

1.高等学校内部控制和预算绩效管理的目标协调统一。高等学校预算绩效管理的目标包括改进管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品的质量和公共服务的水平，这些目标与行政事业提高公共服务的效率和效果的内部控制目标是协调统一的。2.高等学校内部控制为预算绩效管理提供基本保障。预算是一种经济管理活动，在对预算进行编制、批复、执行、决算与评价等环节都可能出现风险，而内部控制的本质就是对经济活动的风险进行防范和管控，只有在内部控制下保证各项经济活动安全有效运行，并且合理地为单位目标服务，才能真正有效地保证预算绩效管理的正常实施。3.高等学校预算绩效管理的内在要求是内部控制全面性原则的体现。全面性原则要求内部控制要渗透到经济活动的决策、执行和监督的全过程。高等学校预算绩效管理也是要贯穿预算编制、执行、监督全过程，并且渗透到预算管理的各个环节的管理体系，这些都与内部控制的全面性要求完全吻合。

二、高等学校预算绩效管理中的常见问题

(一)对预算绩效管理与内部控制关系理解不到位，影响预算绩效管理工作的正常开展

预算绩效管理本身体现了内部控制的思想，因此将内部控制的理念在预算绩效管理中应用是必须的。做好预算绩效管理对进一步实现内部控制优化也是非常有帮助的。但是高等学校的基础工作人员普遍无法清楚认识预算绩效管理与内部控制之间关系，在工作中将两个管理体系完全独立，同时，多数高等学校以财政资金为主要资金来源，有些工作人员还认为应该更重视社会效应，而推行预算绩效管理这种注重经济效益的观念是不切实际的空谈阔论，这些观念对预算绩效管理和内部控制的开展造成了一定程度的阻碍，便也谈不上二者很好地融合执行了。

(二)高等学校内部控制基础薄弱，导致实施预算绩效管理过程缓慢

高等学校的治理体系、机构设置以及管理流程等内部控制环境要素与企业的内部控制环境大不相同，且高等学校推行内部控制制度和预算绩效管理起步较晚，再加之高等学校的职责是非市场经济驱动的国家行政职能，所以内部控制制度和预算绩效管理在高等学校执行需要设计更加复杂和精细的体系和模式。首先，高等学校目前基本上还保持着传统的职能式排列的机构设置，职能分工有重叠和空缺，运行效率也相对低下，不能理想地满足内部控制的要求；其次，内部控制规范从单位和业务层面阐述了具体的风险防范和管理措施，财政部门按照内部控制的要求设计和构建出较为完善具体的评价指标和评价体系。但是由于高等学校承担的项目无法完全以经济效益指标来评价，就使其绩效指标解释比较笼统，从而造成预算绩效管理有时会简单的凑流程，无法对预算绩效工作进行充分分析评价，也使得预算绩效评价结果的真实性和客观性存在偏差；最后，目前部分高等学校的预算绩效管理中关于信息技术的应用还不够充分，其项目的管理、决策、绩效数据的报告都需要通过最原始的统计计算和复印的方式获取，评价资料采用人工填写的方式完成，这些方式既不能保证数据信息的准确性又降低了效率。

三、在内部控制体制下建立高等学校预算绩效管理制度

(一)加强对高等学校内部机构和治理结构的建设，夯实内部管理的基础

先搭建坚实的框架才能设置合理的布局，所谓先论纲后谈常，任何组织和单位要执行有效的管理制度，必须先建立合理的内部体制和构建有效的治理结构。首先，高等学校需要建立有利于将业务活动的决策、执行、监督和评价职能有效分离的内部机构，同时能够保证各职能部门职责分明；其次，根据内部控制的相关原则建立有效的单位治理结构，明确决策管理部门、监督管理部门以及业务活动的执行部门的职责权限，并形成合理的制衡机制；最后，高校应当营造和培育现代文化管理理念，强化风险意识和效益观念，高校的各项管理制度应当有利于可持续发展，保证信息的通常流动，保证客观的实施评价和有效实行改进完善措施。

(二)加大对高等学校内部控制和预算绩效管理的宣传，加强对单位内部工作人员的培训

对于高等学校来说，内部控制和预算绩效管理基本上还属于新生事物，想要很好地执行贯彻充分的宣传和培训工作是首要的。首先，结合国家的制度和规范为员工灌输预算管理理念，培育绩效管理文化，增强员工的绩效管理意识，为预算绩效管理的实行创造良好的氛围；其次，通过认真学习内部控制制度，使全体员工了解内部控制制度是一项覆盖全员全过程的管理工作，不是哪个具体部门或者具体岗位的工作，只有全员参与才能做好，同时，通过对预算绩效管理制度的学习，了解预算绩效管理是一项“自上而下”与“自下而上”并存的流程式全过程的管理工作，只有全面调动全体员工的积极性才能很好的推行预算绩效管理的贯彻执行；最后，认真领会财政资金的社会性质，国家对这些资金的投放使用希望达到什么样的社会效能和经济效益，国家颁布的相关法律法规的动机，以期真正认识到单位使用财政资金的过程如何履行内部控制和预算绩效管理的要求。

(三)针对内部控制的要求，细化绩效评价指标体系

预算绩效管理的实施要遵循内部控制的要求，将内部控制的理念合理融入预算绩效管理的模式当中。第一，设置预算绩效目标和绩效评价指标体系时，应遵循内部控制建设的要求，仔细梳理预算绩效管理活动流程，并且找出活动过程中的内外部风险点，然后对其进行仔细分析，以防范和管控风险为基础，以高校的中长期规划和年度计划，以及年度的主要工作任务为核心，科学地设计绩效目标和绩效评价指标体系；第二，在管理的过程中，要遵循内部控制过程动态管理的要求，结合单位的实际情况细化考核指标，在预算执行中定期和不定期地对预算的执行情况进行动态督查，绩效评价部门及时发现问题并采取措施、纠正偏差，并进行合理的调整与自我调整保证绩效目标的实现；最后，在预算绩效的监督评价与结果应用过程中，应当遵照内部控制的全面性、重要性、客观性原则，与设定的预算绩效目标仔细对比，认真找出偏差、分析偏差，客观地做出评价和自我评价，然后对评价指标体系进行分析并进一步精细化绩效评价指标体系。

(四)着力推进信息化建设，促进单位内部管理

当前是信息化时代，现代化的管理都需要充分利用信息技术，高等学校预算绩效管理作为高等学校一项重要的管理工作，从预算绩效目标设定到预算执行过程中的业务核算、预算执行情况的监控，以及最后预算绩效的评价和分析都应该在一个完整的信息系统中实现，才能保证及时获得完整准确的预算绩效数据，从而做出客观的绩效评价。没有信息化系统的推进，内部控制和预算绩效管理就无法很好的实现。一个单位具备完整的信息化管理系统是内部管理的保障，高校应该在实施内部控制和预算绩效管理之前，按照内部控制制度和预算绩效管理的要求建设相应的信息化系统。

四、结束语

综上所述，高等学校按照内部控制制度要求建立预算绩效管理的模式，有效地将预算绩效管理制度和内部控制制度融合，更有利于预算绩效管理的实行。在内部控制视角下建立预算绩效管理模式需要做好加强机构建设、加大培训力度、细化绩效目标和指标体系、推进信息化建设等方面的工作，高等学校才能更好地实行预算绩效管理。

作者:杨学琴 单位:大连理工大学