城市公交成本规制研究

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伴随社会经济不断发展，我国城市公共交通经历了由自主经营、自负盈亏的市场化运营向国有主导、强调公益的体制回归，政府随之担负起保障公交行业平稳运行的财政补贴职责。近年来补贴额度递增，财政倍感压力，实施公交成本规制是一种值得尝试的财政补贴监管手段。

1公交成本规制概述

公交成本规制是指合理界定公交企业正常经营性成本范围，建立单位成本标准，并以此测算财政补贴的政策。成本规制的目的是厘清公交企业政策性亏损和经营性亏损的边界，政府与企业算“明白账”，改变以前完全由财政兜底，亏多少补多少的公交财政补贴模式，使补贴有据可依，提升财政资金的利用效率。成本规制旨在平衡公交行业企业化运营与公交服务准公共产品的双重特性，兼顾财政的承受能力和公交企业的可持续发展，为了加强公交财政补贴实施的有效性，深圳、上海、南京、大连等多个城市相继出台了成本规制管理办法。

2成本规制方案制定与实施

通过对几个城市的公交成本规制方案进行分析比较，虽然各城市在计算财政补贴基数时采用的方法有所区别，但主体内容和操作流程基本一致。

2.1成本规制

一般来说，成本规制项目涵盖了公交企业的直接运营成本、期间费用、各项税金及附加以及其他运营成本。直接运营成本包括人员费用、燃料动力费、维保材料费等;期间费用包括公交企业为组织和管理车辆运营所发生的管理费用和财务费用等;各项税金及附加包括增值税、税金及附加等;其他运营成本包括车辆保险费、公交卡交易费等。

2.2收入规制

收入规制项目一般涵盖了公交企业的公交业务运营收入、公交业务其他收入和非本市补贴收入。公交业务运营收入包括公交卡收入、零票收入和月票收入;公交业务其他收入包括公交场站的租赁收入、公交广告载体的租赁收入等。非本市补贴收入包括燃油补贴以及中央、省级的其他补贴、补助等。

2.3成本规制标准值、监审值与规制值

成本项目标准值是成本规制方案中规定的，是针对每个成本项目逐一测算后确定的，通常是选取该成本项目近三年数据，经过综合计算得出较为客观的成本消耗值，作为对公交企业相应成本项目进行审核的重要依据。成本项目监审值是由专业中介机构通过审计等手段监审得出的成本数据。成本项目规制值是将“监审值”与“标准值”按成本规制方案中的具体要求比较后得出的成本数据，作为财政补贴的计算基数。

2.4确定公交财政补贴额度

实行成本规制后的公交财政补贴额度通常有两种计算方式，一种是以成本项目规制值为计算基数，引入公交企业合理利润率的概念，进行综合测算后得出补贴额度;另一种则直接用规制成本减去规制收入，所得差额由财政部门审核后确定为补贴额度。

2.5成本规制操作流程

第一，公交企业按照成本规制方案的要求向财政部门提交年度成本和补贴预算报告，经财政部门审核后列入预算执行;第二，在下一年初由财政部门组织有关主管部门或委托专业中介机构对公交企业进行成本规制监审，计算公交财政补贴额度;第三，由财政部门审核并确定补贴额度，及时与公交企业结清预算。根据运营环境、运营条件的变化，对于成本规制项目和规制指标的标准值可进行定期调整，具体由财政部门组织修订工作。

3城市公交成本规制实例研究

深圳是国内较早实行公交成本规制的城市之一，其成本规制方案的制定和实施过程具有学习和借鉴意义。通过对深圳和大连的成本规制情况进行分析比较，两个城市各具特点也遇到过相似的问题，对探讨公交成本规制未来发展新方向具有现实意义。

3.1深圳公交成本规制概况

随着特区经济飞速发展，至2007年深圳一共有38家公交企业，其中绝大部分是民营企业，为深圳公交做出了很大贡献，但因竞争激烈也存在超速行驶、抢客甩客行为等不尽如人意的情况。2007年3月，深圳市出台《公交行业特许经营改革工作方案》，逐步将38家公交企业整合为国资相对控股的3家特许经营公司:深圳巴士集团股份有限公司、深圳市东部公共交通有限公司和深圳市西部公共汽车有限公司。政府对这3家企业给予以“成本规制”为基础的财政补贴，实行微利经营。在这一理念的指导下，深圳公交成本规制表现出两个特点。一是引入成本利润率的概念进行投资回报调节，当公交企业成本利润率高于6%时，超额利润部分的30%留给企业用于发展，另外的70%进入投资回报专项资金，将来以丰补歉，专项用于公交成本利润率水平保障补贴。二是将公交服务质量与补贴挂钩，进行服务质量调节，挂钩比例为成本利润率的30%。当公交服务质量达到规定标准时，考核得分等于或高于标准分，企业可全额获得各项补贴;当公交服务质量达不到规定标准时，考核得分低于标准分，相应扣减补贴金额。

3.2大连公交成本规制概况

大连公交始于1909年，至今已有百年历史，伴随着城市发展经历了不同阶段，2005年12月，大连市政府出台了《大连市优先发展城市公共交通的实施意见》。为贯彻落实“公交优先”的发展战略，2006年7月，经市政府批准组建公交集团，对大连公交进行全面整合。通过调研得知，2012年至2015年公交集团客运量增长缓慢，客运收入、营运里程均处于下行趋势，2015年由于地铁1号、2号线正式开通运营，公交客流有加速下行趋势，与此同时，公交财政补贴仍维持在高位且有递增趋势，市财政据此要求公交集团实施成本规制。大连公交成本规制方案中以规制成本与规制收入的差额作为财政补贴的计算基数，经财政部门审核后确定最终的补贴额度。结合本市公交企业的实际情况，大连公交成本规制方案体现出两个特点:一是要求企业对公交业务人员总量和薪酬水平进行严格管控，原则上只允许增加一线司乘人员，并对司乘人员人车比做出了具体规定;二是要求企业按照成本规制要求细化、完善运营指标统计体系和财务核算体系，确保规制数据和规制指标真实、准确、及时填报，满足成本规制管理的需要。

3.3问题

两个城市在方案制定和实施中遇到了类似的问题:第一，成本规制的初衷是核算公交企业的实际成本，进而确定公交财政补贴标准。在实际测算中，成本规制项目标准值的核算依据普遍来源于公交企业近三年的成本数据，相当于默认了这些数据都是合理的、经济的，若以前存在跑冒滴漏的情况，则据此制定的成本项目标准值难以有效反映企业真实的能耗情况。第二，成本规制方案中对于那些设置了标准值浮动范围的成本项目，比如燃料动力费、维保材料费等，若企业实际消耗低于标准值下限，则按下限计入规制成本，由此得到的收益由企业享有。这体现了成本规制的激励导向，但在有些城市施行效果却不乐观，公交企业降耗增效的动力不足。实际上，根据方案中的补贴额度计算方式，企业更倾向于将成本做高以获取更多补贴。

3.4对策

针对上述问题，深圳市对公交成本规制补贴政策进行了优化和完善，制定了《深圳市公共交通财政定额补贴政策实施方案》，实行以“购买服务大包干制”为核心的定额补贴政策。通过对公交企业服务规模、运营指标完成情况及服务质量考核结果进行综合评定，来确定年度财政补贴总额。这种监管方式意在解决企业自主经营积极性不强的问题，以期实现保障公益性服务和激励企业增收节支的双重目标，提高财政补贴资金的使用效率。根据成本规制管理暂行办法，经过三年的实践，大连也将于2018年迎来方案调整的时间节点，预计将会在回顾过去三年施行情况、总结经验和不足的基础上，对成本规制方案进行相应的调整。

4结论

公交成本规制在规范公交企业成本核算体系和提升运营管理水平等方面发挥了积极作用，为确保公交行业持续健康发展，主管部门应转变思路，将管理重点逐渐由控制成本导向转为服务质量导向，提升公交成本规制理论和实践水平，以政府购买服务的形式实现公交财政补贴方式创新。

参考文献:

［1］王俊华.城市公共交通营运企业财会工作指南［M］．上海:立信会计出版社，2010.

［2］霍义诸.现代城市公共交通企业管理概论［M］．上海:华东师范大学出版社，2014.

作者:郝丽娜 单位:大连市企业管理咨询有限公司