生态城镇化发展困境及对策

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一、引言

中共十八大召开后，党中央立足于全局战略提出以资源节约和生态保护为基础，贯彻优先节约、优先保护、恢复自然为主的方针，走绿色、循环、低碳的生态城镇化发展道路。生态城镇化就是在城镇化进程中将城镇建设、自然资源、生态环境、经济发展等因素统筹发展，把生态文明建设当作核心，以产业升级、城市转型、生活方式的转变为出发点，将生态文明融入城镇化的全过程。从过去的以工业进程和经济效益为焦点转变为以生态环境和人文社会融合发展为焦点的城镇化进程。“秦巴山区”地跨甘肃、四川、陕西、重庆、河南、湖北六省市，覆盖了汉水上游的秦岭大巴山及毗邻地区，拥有丰富的珍稀动植物和珍贵的药材，同时还是我国重要的有色金属、贵重金属矿物区，具有进行生态城镇化的天然优势。但由于秦岭和巴山两大山系的严重限制，阻碍了秦巴山区的对外贸易流通，自然灾害的多发，都使得秦巴山区产生了众多贫困县域。近几年，秦巴山区各市县紧密跟随国家政策，生态城镇化进程在不断加快，带来了一定程度的发展。然而在生态城镇化的进程中，存在着生态环境恶化、地质灾害严重、生态产业所占比例小等问题。为了进一步促进秦巴山区的生态城镇化进程，本文在深入挖掘秦巴山区生态城镇化存在的诸多困境的基础上，提出切实可行的解决办法，有利于促进秦巴山区贫困地区社会经济的可持续发展，平衡秦巴山区各区域协调发展，构建协调的生态城镇化建设蓝图。

二、秦巴山区生态城镇化建设面临的困境

（一）城镇开发与生态系统建设之间存在矛盾

秦巴山区特殊的生态环境和地理条件是一把双刃剑，它既为秦巴山区的发展提供了丰富的自然资源，同时也成为了秦巴山区生态城镇化发展的一大难题。在西部大开发的战略中，秦巴山区的自然保护被列为重点对象，这就使得它的生态城镇化建设必须顶着巨大的环保压力，从而限制了地区常规的工业发展以及建设开发活动。

1.大规模工业建设引发地质灾害

目前秦巴山区的生态城镇化发展处在初级阶段，薄弱的经济基础使得秦巴山区在发展中容易过于重视经济效益，导致生态城镇化发展陷入生态保护和经济发展的两难境地。例如四川片区内地质构造比较复杂，岩层种类偏多，属于强烈上升的褶皱带，且边缘地区过渡性明显，土质比较疏松，所以区域内的生态环境是非常脆弱的，大力进行城镇建设开发容易引发山体滑坡、地震等自然灾害，破坏生态平衡。再如2015年陕西片区山阳县的突发一起滑坡事件，经调查认定，该滑坡是在长期受重力和岩溶等不利地质条件作用下形成的，而这里的重力一大部分原因是由于长期的矿产开采掏空山体造成。因此过度的城建开发导致秦巴山区原本就脆弱的地质环境变得不堪一击。

2.恶劣环境限制资源有效利用

复杂的秦巴山区地质条件使得它的城镇多在沟谷、盆地等地区，往往会发生众多的地质灾害，诸如泥石流、洪灾、滑坡等，不仅给当地人民的日常生活带来了许多的不便，也让外来企业无法长久存在。这也使得城镇建设、矿产开发等工程受到制约，纵然秦巴山区拥有异于其他地区的有色金属、矿产、水、和林木资源，如果不能正确开采，得不到有效利用，就发挥不了它的先天条件。很多工程在投入了大量资金后，却因为一些不可控的自然灾害而血本无归，而且地质灾害的勘测和治理也需要大量的资金，很难有企业有足够的勇气去应对，阻碍了城镇化外来资金的融入。

（二）交通网络不发达阻碍生态城镇化进程

1.山地条件制约交通网络的建设

秦巴山区的75个县均要依靠铁道、国道以及河流水系的结合才能得以发展，它的城镇体系是狭长形的，因此对秦巴山区的生态城镇化发展起决定性作用当区域交通莫属了。但是就目前而言，秦巴山区的交通网络密度比较低，由铁路和公路组成的交通通道呈现出“北密南疏”的特征，虽然“西成高铁”的开通打开了区域交通的新格局，但是区域干线交通网络依然尚未形成，秦巴山区的交通建设还处在比较落后的阶段，资源优势与经济优势之间的相互转化遇到了瓶颈，很难最大限度地提高资源的利用率。山地和高原地区基本是秦巴山区的主体，区域内有些地区群山环绕，山区的交通建设难度巨大且成本过高，再加上自然灾害的影响，建设难度就会难上加难。这种山地条件下落后的交通设施，严重限制了秦巴山区与其他地区的联系，阻碍了区域经济和生态城镇化建设的进程。

2.城市交通基础设施落后

秦巴山区受地形地貌和社会经济条件的影响，它的城镇主要沿江河两岸和沟谷地带分布，很大一部分城镇建筑都在坡地上。因此，相比平原来说，山地的生态城镇建设要更有难度，需要花费很大的代价来进行基础设施建设。而目前许多山地城镇原有的老城区建设用地基本已用完，需要重新开辟新的城镇建设用地。但由于各片区经济实力的限制，很多地区难以承担新区基础设施建设的开发成本，山地城镇就不能得到拓展，只能在原来的旧址上进行重建，其结果就是老城区拥挤不堪，交通堵塞，基础设施和公共服务设施无处安放。

3.盲目追求经济效益，生态产业发展不足

秦巴山区属于国家重点扶贫对象，经济基础相对于全国其他地区是很薄弱的。目前秦巴山区各大片区内第二产业仍是主导产业，并且工业建设用地也在呈现不断上升的趋势，表明了其生态城镇化的进程是比较缓慢的，没有走出传统城镇化的牵制，像汉中、安康等城市依然处于工业经济时代，还是利用消耗资源来追求经济效益最大化，第三产业的比例微乎其微，缺乏一些科技型、创新型、文化型产业，并没有吸引足够的人才。这样的发展方式不仅会使得秦巴山区现代化水平的提升，让经济增长陷入瓶颈，还会破环生态环境，打破人与自然的平衡。在陕西片区、四川片区等的一些老城区依然在盲目扩建工业用地，很多地方为了追求经济效益，不惜代价将山头夷平，修建商业场所，如此这般这些年来实施的“退耕还林”政策会功亏一篑，陷入一个恶性循环中。因此秦巴山区的区域经济普遍存在水平低、生产力弱的特点，导致县域内自我发展能力差，整体产业发展缓慢，现代化水平低下，人才吸引力不足，难以支撑新产业的发展。

三、秦巴山区生态城镇化发展的可行性策略

（一）遵循生态规律，限制开采，恢复重建生态系统

秦巴山区作为国家级生态功能区和限制开发区，其开发的重点应在于生态保育，因地制宜地、合理地开发各地区自然资源，修复重建已遭到破坏的生态系统，以保证秦巴山区的可持续发展。四川片区拥有煤、石油、天然气等资源，但位于地震带，地质结构比较复杂。因此在进行资源开发时候可以实行分级制度，对于地质岩层比较薄弱的地方禁止开发，同时对煤、石油、天然气资源实行限度开发，政府部门制定严格的政策，当某一地域内的某一能源或矿产资源开采量达到某一程度时，禁止继续开采，这样来减轻片区内的负担，同时综合治理像大熊猫基地这样敏感地区的植被系统。陕西片区、河南片区、重庆片区和湖北片区除了一些常见的矿产资源外，其共同的特点就是水资源相当丰富，分别处在黄河和长江两大水系的干道上。在传统城镇化时代，为了追求经济效益，实现有限资源的最大使用，片区内利用水资源开发了一系列火电、化工产业，这些产业不但消耗大量的水资源，还对其造成了严重的污染，对南水北调工程造成了影响。因此这几个片区内最主要的是要控制对水资源的消耗，将一些大型的污染性的产业撤离水源区，禁止火电、化工等项目无节制的开发，引进一些新能源项目，招标一些有利于生态系统恢复的工程。甘肃片区内海拔比较高的陇南市，是甘肃省内唯一属于长江水系且拥有亚热带气候的区域，片区内有山有水，有着“陇上江南”之称，地域差异比较大。政府部门要根据环境承载量进行资源评估，在限制矿产、林木资源开采的同时要在干旱的地区实行退耕还林还草、植树造林等手段，来防止环境的退化。因此秦巴山区各个县域应根据自身所具有的优势条件和功能，避免触碰劣势，因地制宜地制定自己的发展规划，对于不同性质的项目要区别对待，通过税收和土地政策引导和鼓励高新技术产业园、绿色食品新能源开发等项目的开发。针对那些对环境威胁较小的项目，进行反复审核，不断加强完善地区生态产业链，从而统筹发展城镇化和生态保护工作。

（二）构建秦巴山区生态交通系统

首先，秦巴山区的首要工作是建立完善的内外交通体系，加强区域内部以及外部的联系，促进区域间的联合发展，形成集聚发展的格局，同时打开对外开发的新道路。各片区内部要增加城镇之间、城市之间的公路和铁路建设，四川片区和重庆片区除了保证每个县域之间的公路通达以外，还要充分发挥长江水道的黄金效益，建立完善高效的内河航运体系。陕西片区内，汉中市与商洛市、安康市之间的交通线路很少，并且城市内没有地铁交通，没有形成体系的公路交通网络，所以片区内要加强这三个地区的以公路、铁路交通为主的交通网络建设，此外，要完善内部的交通系统，建立地铁交通和轻轨交通线路。湖北片区要充分发挥长江主要港口的优势，在原有的航运交通的基础上，拓展新的线路，在航运到不了的地方加强公路联系和铁路覆盖率，各县域与区域交通干线的对接程度，修建完善的交通基础配套设施。河南和陇南片区主要以公路和铁路交通为主，各县域内加强乡村公路建设，做好公路的抵御能力和维护工作，加强农村交通网与城市交通网之间的对接，形成以县道、乡道为主干，村道为辅助的道路交通系统，促进县域产业高校对接的运输服务体系。其次，秦巴山区片区与片区之间要形成一个完善的交通格局。目前西成高铁的开通直接拉近了四川片区、重庆片区和陕西片区的距离，片区内铁路沿线的县域都获得了前所未有的发展契机。所以其他片区之间可以增加轨道交通的建设力度，打通彼此之间的山水障碍，重视绿色通道建设，使片区中心城区和周边城镇，城镇与周边乡村，乡村与乡村之间的公共交通联系日益加强，保证城乡之间的交流无障碍提升居民生活质量和旅游服务品质，完善区域内旅游交通设施建设，使旅游效率和服务水平得以提升，彰显区域魅力。

（三）搭建生态产业发展平台，加快产业转型

由于秦巴山区的特殊生态条件，承受不了较发达地区的高污染产业的转移，同时可用来发展城镇建设的土地资源比较少，因此目前的明智之举是构建集聚、清洁、低碳、集约化的农产品加工业等生态产业园，将生态产业发展为区域优势产业。四川片区的人口流动量是比较大的，而且人口流出量市大于流入量，所以政府要积极推进和落实“双招双创”工程，创新回引机制，出台和实施支持返乡创业，激励科技人员创新创业，招引外出务工人员、优秀高素质人才和企业家，2018年四川片区中的苍溪县和通江县入围了全国农村创业创新典型范例，其他各县政府要学习优秀案例的经验，大力扶持双创产业，带动“三次产业”融合发展，构建生态产业发展平台。像陕西片区、河南片区和重庆片区重工业比较多区域，政府要引导企业按照创新型产业理念进行调整，将一些对生态链破坏比较大的化工、制造产业迁出区域。要重点突破，集中力量优先发展相对有优势的产业，同时引导企业将单机作业变成清洁连续化生产线，争取做到能源多级利用和生态污染最小化，设立符合生态产业的指标标准，并且鼓励多家企业抱团发展，形成规模大、辐射面广、技术水平高、影响力强的企业集团，建立高新产业发展园区；或试验区；同时陕西片区要继续推进“一江两岸”工程，规划沿江地带的工业建设，构建完整的生态产业格局。而湖北片区要积极融入长江经济带和汉江生态经济带建设，加强与长三角城市群的多领域合作，促进与长三角经济带各市多层次协作，十堰等地区要搭建专有平台来承接东部地区产业转移，跻身于长三角区域合作平台，发挥在长江中游城市群建设中的作用，为“两圈两带”区域发展格局的形成推波助澜。同时最大可能地融入鄂西生态文化旅游圈，加强与宜昌、武汉等城市的协作，打造鄂西生态文化旅游圈的核心板块，将其在汉江流域综合开发中的优势发挥到极致。此外，秦巴山区各片区要抓住“一带一路”战略的发展契机，积极参与境外的合作，在引导本土产业改造和转型的基础上，用自身有利的生态资源和成本低下的劳动力资源吸引外资的注入，签订共同发展新型产业的合作协议，构建生态产业发展的“朋友圈”，大幅度提高地域整体经济实力和综合竞争力。

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作者:杨瑛娟 杨林凤 单位:商洛学院经济与管理学院