地方经济中新税制改革的影响

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根据十八届三中全会全面深化改革的要求，中共中央政治局会议研究并审议通过《深化财税体制改革总体方案》，指出到2016年要基本完成重点工作和任务，2020年建立现代财税制度。新税体制改革进展如何，效果如何？笔者以湖南省郴州市为例作一些初步探讨，力图为进一步完善税制改革及地方经济发展提供一些有益的借鉴。

一、新税制改革的内容和特点

（一）“营改增”依然是税制改革主导方向。“营改增”于2012年1月1日在上海试点破冰，2013年8月1日起交通运输业和部分现代服务业“营改增”全国推行，2015年1月1日起，铁路运输和邮政业正式纳入“营改增”，6月1日起电信业将纳入“营改增”试点。湖南省《关于全面深化财税体制改革的意见》明确：2015年底前将生活服务业、建筑业、房地产业、金融保险业等行业纳入“营改增”范围。增值税将全面代现行营业税，营业税将全面退出历史舞台。

（二）完善地方税体系成为新税改重点。现行地方税体系中，地方税种共有13个，除营业税和企业所得税、个人所得税等两个共享性质的税种外，其余都是收入规模小、税源分散、征收难度大的税种。随着“营改增”任务的完成，营业税将会消失，地方税的主体税种将出现缺失，地方税体系建设亟须进一步加强。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）强调，“深化税收制度改革，完善地方税体系”，“建立事权和支出责任相适应的制度”，将完善地方税体系建设提高到新的高度。地方财政收支体系平衡发展的需要，需要有占据主导地位的税种替代消失的营业税，因此国家加快地方税改革，将中央税的消费税、车辆购置附加税划归地方税，适时开征环境保护税、改革房地产税等，完善地方税体系建设。

（三）提高直接税比重是大势所趋。间接税侧重效率，直接税侧重公平。世界发达国家多注重直接税的开征，直接税的比重多在70%以上，美国、日本等国家达到80%以上。长期以来，我国一直实行的是以间接税为主的税收制度，直接税有个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、印花税等，虽然税种数量不少，但税收比重仅占30%左右，这样的税种结构对于保障税源稳定性有重要作用，但却形成间接税与直接税失衡，间接税所占比重大，会对税收的调节机制产生扭曲，从而影响税收应有的调节作用。《决定》提出“逐步提高直接税比重”，意味国家将在优先考虑整体减税的基础上，适度降低间接税的税率和比重，提高直接税比重。

（四）税制“绿色化”改革。《决定》将生态文明建设放在重要位置，提出“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。税制绿色化包括：一是完善资源税体系，包括扩大征收范围，例如将水资源纳入以及提高资源税率，推进煤炭清费立税和资源税从价计征改革，通过提高资源使用成本来鼓励资源节约型产业发展。二是适时开征环境保护税或是开征碳税等子税目以应对气候变化和空气污染所造成的人民福利损失。适时开征环境保护税，将高能耗、高污染行业纳入税收调节范围。三是强调现有税制对绿色生产、绿色消费、绿色投资等的激励约束作用，例如对清洁能源生产、节能产品消费、环保产业投资等的税收优惠，对高耗能产业、高污染行业、高能耗商品的税收惩罚等措施，来切实提高经济总体的绿化程度。

（五）消费税制度将进一步改革完善。《决定》提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。除将消费税划归地方税外，消费税改革的内容将涉及以下三个方面：一是进一步扩大征税范围，提升调节力度，对一些容易产生环境污染、大量消耗资源的产品，以及部分奢侈型高端物品、部分高档消费行为等，纳入消费税征税范围或提升税率；二是完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源；三是调整消费税税率，对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税。

二、新税制改革对郴州市财政经济发展的影响

郴州市位于湖南省东南部，东界江西赣州，南邻广东韶关，西接湖南永州，北连湖南衡阳、株洲，素称湖南的“南大门”。全市9县（市）2区，2018年底常住人口474.5万人，地区GDP2，391.9亿元，一般公共预算收入217.8亿元。分析税制改革对郴州市经济税源的影响，既有改革亏损，也有改革盈利，主要表现在以下几个方面：

（一）营业税税源的消失成为最大亏损。营业税是地方税的主体税种，从表1中不难看出，每年征收入库营业税额占全部税收收入的比重都在都在14%以上，2014年达到252，259万元，占全部税收收入的17.39%。“营改增”完成后正常情况下，郴州市每年将有25亿元左右的税收改革亏损。同时，还将削弱税务部门代收政府性基金（费）的职能，代征力度和效率将会大幅下降。因此，营业税税源的消失，对于地方财力和地税部门来说，都是最大亏损。

（二）地方税体系的构建进一步明确了投资方向。地方保留的12个税种中，城建税、地方教育费附加随增值税和消费税附征，收入规模随增值税和消费税收入规模而变化。房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地増值税、车船税、契税、印花税等7个税种属于财产类税，作为地方财政主要并且固定的收入来源。因此，应引导房地产业健康发展，加快推进城镇土地使用税提标扩面。目前，郴州市最主要的矿产资源———铅锌矿、石墨、煤炭等已实行资源税从价计征改革，下一步要依靠提升资源类产品深加工层次，延长产业链条，提高产品附加值，增加所得税收入。企业所得税属于中央与地方共享税，中央60%、地方40%，建议提高工资收入水平，从而增加居民可支配收入，提升消费能力，在带动消费税收入增长的同时，加大税前扣除，降低企业所得税，从而减少中央对收入分成，提高土地使用税、资源税税率也达到此效果。

（三）地方税制体系的完善将使得税源更加稳定。《决定》提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，“深化税收制度改革，完善地方税体系”，实现合理的事权与合理的财权匹配。我国实行的是复合税制，“营改增”任务完成后，地方税体系中需要寻找一个替代营业税的主体税种，来引领地方税体系建设。通过立法，完善地方税体系建设，将更加注重税制的整体性、长远性、科学性和统筹性，将为地方开辟新的主导税种，促进地税结构将更加优化，税源会相对更加稳定，对于地方经济发展将更加有保障。

（四）新地方税体系的建立开辟了“新税源”。一是新一轮税制改革，将消费税、车辆购置附加税划归地方。据统计，从表2中看出，这两大税种每年可给地方带来6亿元左右的收入，新税改后，消费税的征收环节改在零售环节，郴州市不但有烟、酒消费税，还将征收石油、化妆品、成品油、贵重首饰、高档手表和小汽车等产品的消费税，税收收入将会有进一步增加，这算是税改给地方带来的一笔较大的“盈利”。二是环境保护税的开征开辟了“新税源”。据统计，2011年至2014年郴州市排污费累计征收9，099万元，2014年完成2，790万元，费改税完成后，正常情况下，每年至少可实现2，700万元的税改“盈利”。三是资源税扩大征收范围和由计量改为计价征收，据测算每年可增加1到2个亿的税收。四是城镇土地使用税地段等级税额标准和征收范围调整，预计可增加收入7，162万元，其中市本级预计可增加收入5，653万元。五是个人所得税扩围及级距调整改革，也将会使税收有所增加。

三、地方积极应对新税制改革的建议

（一）密切跟踪税改动态，争取最大的税改红利。为顺利推进改革，根据税制改革惯例，国家在推行改革过程中，必将确保地方既得利益，因此，为最大限度地减少新一轮税制改革对地方财政收入的影响，必须加强税收征管，做实税收基数。一是加强税改政策研究，最大限度减少税改对地方财政收入的影响。注重研究“营改增”、资源税改革等纳税人行业特点，积极探索其经营规律，制定和完善税收征管办法，加强分析和评估，夯实征管级次。二是制定出台规章制度，规定政府职能部门的协助征收责任。营业税发票的退出，地税部门“以票控税”的手段缺失，强化地方税收征管必须寻找新的手段。可借鉴青岛市的做法，出台《税收征收协助管理办法》，规范零散税源征管和第三方信息采集，对有关涉税事项实行“先税后证”、“先税后验”、“先完税后变更”和“先票后贷”等措施，强化税源控管，为获取第三方信息和税收协助提供法律保障。三是加大零散税源社会化管理的力度。制定出台相关政策，鼓励政府各部门、社会各界组织、个人积极参与协税、护税，加强一次性税源的管理，堵塞税收管理漏洞。建立财政、税务、国土、交通、城建、房管等部门参与的协税护税机制和涉税信息数据对接机制，完善综合治税，做到应收尽收。

（二）积极应对税制改革，大力培植新兴财源。积极应对税收新政策变化，在现有税制下，壮大现有税种，增强地方可用财力。一是大力支持园区基础设施建设，强力推进招商引资。制定出台新形势下招商引资的激励措施，对符合地方产业政策、财税贡献大、就业率高的企业实行“一企一策”，改善投资环境，吸引大型公司落户；鼓励企业积极“走出去”发展，拓展税源领域，增加税收收入。二是继续保持适度的财政投资规模，大力支持重点项目建设。积极优化政府投资结构，突出支持经济效益和社会效益好的重大产业项目建设，提高投资的有效性。拓宽投资资金来源渠道积极运用股权投资、基金管理、贷款贴息、PPP模式等方式着力引导社会资本参与。三是大力推进新型城镇化，不断提升城市发展张力。全面落实房地产宽松政策，支持新建商品房周边医院、学校、公汽等公共基础设施的配套建设，促进房地产市场健康发展，形成稳定收入来源。在扩大就业的同时，不断提升产业层次和水平，打造新的经济增长点，增强人口聚集度、提升城市繁荣度，增加居民消费，培植壮大地方财源。

（三）突出发展第三产业，打造“税收沉淀洼地”。在新一轮税制改革中，消费税下放为地方税后，将调整到零售环节征收。地方税落在消费税上，那意味着地方的税收和人的流动性成正相关，一个地方人越多，消费越多，产生的地方税收就越多，这也和城镇化、扩大内需以及转变经济发展方式都是相吻合的。通过发展第三产业，有效聚集消费人群，拉动地方旅游经济和消费品消费，特别是拉动消费税商品消费，形成税收沉淀洼地，培植壮大地方税源。一是完善城区商业网点、物流网点建设规划，合理布局城区商业网点和专业批发市场，着力构建大市场、大流通的格局，打造物流、人流中心，促进商业贸易、货运仓储业发展，积极培育新兴财源。二是发挥文化旅游资源优势，发展特色旅游，使旅游业成为特色产业，拉动消费的潜力产业。三是加快发展交通产业，让人想来、好来、好回，带动服务和商品消费。

（四）加快税费改革，力争先行先试。加大财政收入中税收收入所占的比重，降低非税收入的比重，合理划分中央政府与地方政府的税收收入，充分调动中央和地方两个方面的积极性，是当下税制改革的大趋势。因此，要顺应改革潮流，抢先分享改革红利，一是开展税源普查，通过税源普查，摸清税源底数，找出税源管理中存在的问题，积极探索新的税收管理方式，加强税源控管，为税制改革做好准备。二是开展收费项目调查，坚持清费立税，加快推进税费改革，力争先行先试，规范市场监管，促进市场主体公平竞争，促进地方经济快速发展。

主要参考文献：

［1］刘永刚.新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，财税体制改革三大重点如何推进［J］.中国经济周刊，2014（8）.

［2］六一.地方税体系演进史［J］.新理财（政府理财），2014（1）.

［3］郴州市政府网站［EB/OL］.2019.4.23.

［4］郴州市国民经济发展统计公报2018.

［5］卢名辉.小税种大财源［J］.新理财（政府理财），2013（7）.

作者:杨香军 单位:中共郴州市委党校