社区网格化医疗养老SWOT分析

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武汉市65岁以上的高龄人口占总人口的14.06%，已进入深度老龄化社会。面对人口老龄化严峻形势，武汉市开始锐意改革，创新社区管理方式，探索社会化运营，建设信息化平台，构建网格化服务机制，在改善武汉市社区医疗养老服务模式方面发挥了重要作用。本文对武汉市社区网格化医疗养老服务模式的优势、劣势以及面临的机遇和挑战展开分析，即swot分析，建立SWOT分析模型，对武汉市网格化医疗养老服务模式进行全面评估，为社区优化医疗养老服务提供借鉴。

1优势分析（S）

1.1相互促进，市场潜力大

湖北省武汉市已经建立了集家庭系统、社区系统、网格系统、周边系统为一体的医疗养老服务模式，覆盖范围广。一方面，确定了“9055”的养老服务发展格局，即90%的老人居家养老，5%的老人社区帮扶养老，5%的老人入住养老院养老，从而构建了以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充的社会养老服务体系。不过，实际上，社区养老与居家养老密切衔接，家庭不可能脱离社区，因此社区养老成为对社区作为养老服务平台作用的概括，目的在于搭建社区服务平台，为有需求的老年人提供居家养老服务[1]。另外，武汉市构建了社区网格化医疗养老服务模式，切实将社区网格化管理纳入社区医疗养老服务中来，建立了“网格员—网格站—网格指挥中心”三级体系。老年人在社区内接受专业的康复服务，不仅可以缓解医疗机构的医疗资源，还可以更好地处理养老院的突发状况。据第四届中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，部分失能者和完全失能者达4063万人，约占老年人口的18.3%[2]。随着市场经济的发展和老龄化进程的加速，空巢、失独、失能老人增加，快捷的近距离服务需求旺盛。实行网格化服务管理，可以有效促进公共服务资源接近群众，是政府职能转变的重要环节，同时也是加强社会管理的迫切需要。

1.2专业服务，让家庭放心

网格化医疗养老服务可以通过循环、发现、报告、处置、反馈5个阶段的闭环，将服务和管理从基层处理转变为事先预防和事件中发现。老年人获得的医疗养老服务都是专业的、持续的，通过网格化医疗养老服务系统，不仅可以在老年人突发事件时让医疗相关人员进行迅速诊断和治疗，又能让老年人在日常生活中得到全面的护理和照顾，还能了解老年人的实际需求，准确提供专业化服务，全方位的医疗养老服务大大减轻了家庭负担。

1.3收入增加，保障实际需求

2018年全年，武汉市居民人均可支配收入42133元，比上年同期增长9.0%。从老年人的养老金水平来看，武汉市连续14年调整退休人员的基本养老金，企业退休人员的月平均养老金从2005年的580元/月上升到2018年的2800元/月[3]。另外，武汉市政府对老年人的补助金和援助也根据物价的上升幅度不同有不同程度的增加。养老金水平的提高意味着可支配收入增加，因此对医疗护理服务的需求不断提高。目前，老年人的服务需求不仅限于日常的照料和护理，还提升到了医疗和养老结合的更多需求。

2劣势分析（W）

2.1专业设备、人员配置不齐全

劣势主要表现在配置的不完善和专家的不足上。老年人或多或少都有基础病，但由于养老机构门槛低、工资不高、训练有限，导致医护人员不足。另外，机构内某些专业设施配置不齐全，医护服务能力难以满足老年人的服务需求。在医养结合服务系统中，全科医生、护士、社会工作者都是必须人员，必须进行职责分工，全科医生负责老年人的疾病专业诊断治疗、身体健康，护士负责老年人的日常生活和身体保健，社会工作者需要在短时间内发现老年人的问题，促进各种人员之间相互交流和合作。专业人员的不足，导致在网格化医疗养老服务模式下难以实现真正的医疗和养老结合。

2.2医疗养老服务内容不完整

社区网格化医疗养老服务模式虽然已在各大城市进行了实践，但是目前人们对其还存在着认识和实践上的误区，尤其是网格化管理系统试行以来，平台内容和功能设计还存在很多问题，主要表现在平台的内容单调。老年人对医疗养老服务的需求包括专业照护、健康指导、康复服务、心理辅导等[4]。但是从目前的网格化管理系统来看，较多关注老年人的生理健康，缺少心理辅导等内容，在具体的内容规划、处置流程、人员配置等方面还没有具体的方案，有待于进一步补充完善。另外，由于养老金不高、没有外在收入等多方面的原因，很多老年人不相信社区医疗养老服务模式，在网格化服务模式下，医疗养老服务的质量和必要性还没有得到社会的普遍认同。

2.3资金不足

实施社区网格化医疗养老服务模式可以更好地实现医疗与养老的结合，同时也能完善社区基础设施。但是，社区网格化医疗养老服务模式的运行需要一定的成本，如网格人员的工资支出、办公场所租赁及办公用品购买、信息化平台运行等。面对这样的高成本，财政资金不充足，使老年人的医疗和护理条件得不到满足，阻碍了社区网格化医疗养老服务模式的运行。

3机遇分析（O）

3.1医疗养老服务发展的现行政策

社区医疗养老服务方面，不可能仅凭市场力量就完全实现社区医疗养老服务的需求，因此无论是国家层面还是地方政府层面，都需要出台相关政策来调节供需关系。只有政府和市场力量相结合，才能充分发挥社区医疗养老服务模式的作用。3.1.1国家级政策革新2011年，国务院办公厅《关于印发〈社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）〉的通知》[5]提出，到2020年，90%的老年人在社会化服务合作下实现在家养老，7%的老年人通过购买社区护理服务养老，3%的老年人入住养老机构集中养老。2013年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》[6]指出，目前中国已进入人口老龄化快速发展阶段，应大力发展居家养老服务网络，积极推进医疗卫生与养老服务的结合，到2020年全面建成以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。

3.1.2省级政策革新

2010年，湖北省民政厅发布了《湖北省养老服务机构服务质量规范（试行）》，对省内各种养老服务机构的服务制订了明确的标准，是湖北省对养老服务行业推出的第一批全省养老服务规范[7]。其针对养老服务内容、养老服务需要达到的标准及注意事项、机构的设施设备、人员资质及配备、服务管理、服务合同的制订等做出相关规定，对省内外的医疗养老机构起到了参考和带头作用，推动了医疗养老政策的革新。

3.1.3市区级政策革新

2010年，武汉市发布了《武汉市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，积极应对人口老龄化，发展社会养老服务，构建以居家养老为基础，依靠社区养老，以机构养老为骨干，各种服务机构协调发展，多种服务形式相互补充的社会化养老服务体系。2017年发布了《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》，再次提出积极开展应对人口老龄化行动，推进“互联网+养老”发展，全面提升养老服务信息化水平，到2020年，健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。2013年武汉市江汉区出台了《关于在江汉区社区卫生服务机构开展“医养融合”康复养老服务的决定》，同时投入2600万元支援社区卫生服务机构开展医疗和康复养老服务，列入2014年“为人民处理十件实事”之一。无论是国家层面、省市层面还是地区层面，政策革新在社区医疗养老服务模式的发展中发挥着不可或缺的重要作用[8]。

3.2理念转变带来网格化医疗服务市场

2010年以来，武汉市的老年人口不断上升，高龄老年人占全市老年人口总数的比例超过10%，高龄老年人通常伴随失能、失智、多病，面临着生活照料等突出问题，对社区医疗养老服务有较高的需求。随着生活水平的提高，老年人的养老不仅注重传统的饱暖，更注重提高晚年生活质量。另外，很多家庭受传统家庭和养老观念影响，不想入住养老机构，希望在社区养老。这给社区网格化医疗养老服务模式的发展带来了契机。

4挑战分析（T）

4.1政府责任空缺

社区网格化医疗养老服务模式的建设需要政府与市场结合，但政府在很多方面存在缺位现象。例如，医疗服务市场准入门槛高，医疗服务市场相对封闭，优质医疗服务资源难以向社区流动，无法形成多主体结合提供社区医疗养老服务的系统。另外，政府的政策对非营利性组织有多重限制，这也导致医疗养老服务难以融入社区的居家养老。

4.2老年人支付意愿低

一方面，老年人的养老金持续增加，但与高物质经济水平相比，老年人的消费水平并未提高，大多只能勉强维持日常基本生活费，负担养老服务费用的钱不多。另一方面，医疗服务和养老服务本身就具有特殊性，所以费用不低。如何平衡有限的退休金和高服务费用的关系，是目前必须解决的大问题。

5实行社区网格化医疗养老服务模式的改进对策

在社区网格化医疗养老服务模式中，以国家和政府各项政策文件为纲、满足老年人社区居家养老康复照顾需求为目标、互联网科技为手段、社区居家养老慢性病网格化管理为核心，促进医疗与养老护理相结合。武汉市多个社区对此模式进行了试点，用信息化手段搭建了医养护相结合的社区网格化医疗养老服务模式管理平台，为老年人的社区居家养老提供了全方位、多角度、及时有效、安全优质的医疗、养老、康复、护理一体化服务。但是由于网格化管理下的医疗养老服务发展时间不长，体制机制不完善，在实践探索过程中面临着不少的困难和风险，因此武汉市社区网格化医疗养老服务模式的实施过程中也出现了一些预想不到的问题，这就需要对症下药、扬长避短，抓住机遇、应对挑战。具体措施主要有优化和提升相关人员综合素质，提升各机构业务水平，增加医疗养老服务经费，下移监管重心并延伸网络，使“网格化”深入基层。

5.1优化和提升相关人员综合素质

医疗养老服务需要建立专业化的服务队伍。首先，选择与网格化社区医疗养老服务对口的专业化人才，既包括专业知识基础扎实、养老服务技能熟练的医护人员，又包括掌握信息技术的人才。因为网格化信息平台的建设需要有过硬的信息技术，这就要求从业人员有足够的信息技术能力，能定期检测信息化平台，及时发现平台上的漏洞，并及时采取解决措施。另外，可以充分发挥专业机构的力量，积极招募社区养老志愿者，在经过统一、专业的网格化医疗养老服务培训后上岗，培养出符合社区医疗养老服务需求的专业化人才。除此之外，还要充分发挥高校在人才培养方面的优势，社区、医疗机构、养老机构可以与高等院校、职业院校合作，联合培养人才，为社区医疗养老服务提供高素质、高能力的专业人才。对基层网格员可以采用激励机制，将社区老年人及家庭对其网格工作的满意度、网格工作的目标实现程度、网格问题的处理情况等作为绩效考核的主要指标。另外，要引导网格员做好职业生涯规划，提高薪资待遇，让网格员能安心稳定地工作。针对社区工作者、社区居民委员作为网格员的情况，可将整个网格的绩效考核与网格员的个人绩效考核结合起来，鼓励网格员更好地为群众服务。

5.2提升各机构业务水平

社区网格化医疗养老服务模式实施的关键是用分布式的医护资源对接分布式的居民健康需求。因此，首先要整合医养资源，以慢性病管理为切入口，通过硬性的政策手段和市场调控手段，在平台上整合医院、各级卫生服务中心医疗资源。其次，整合医养资源和建立医养资源共享平台后，最重要的是将老年人的医养需求纳入共享平台，实现老年人医养需求与医养资源直接对接，促进医疗、养老、康复、护理资源的流动，打破相关行业之间的壁垒，打破资源共享的范围和层次，有效服务于社区老年人的医疗养老。最后，建立医疗养老的网格化社区管理体系。在移动互联网、云平台、大数据和物联网等技术的支持下，在“9055”医疗养老新格局下，探索医疗养老网格化社区管理体系。即依托“医养护”三位一体，借助数据融合，实现传统养老服务企业、医疗服务机构、健康设备企业等的对接，共同建立一个集医疗、养老、康复照顾等服务于一体的医疗养老网格化社区管理体系。数据的融合可以通过官方医疗机构所保存的企业电子健康档案、居民医疗电子病历实现，共享健康数据资源，充实社区医疗养老健康档案数据，促进社区网格化信息共享平台的建设，提高医养资源与医养需求对接的利用率和对接准确率。借助档案库中的诊疗记录、康复情况、动态生理指标变化数据等，让医护人员更好地为社区居家老年人提供疾病防治、疾病干预、健康促进、用药指导等。

5.3增加医疗养老服务经费

在社区网格化医疗养老服务模式中，经费支出主要有软件开发费用、网站维护费用、设备费用、治安联防费用、网格员工资、其他事务等。其中，软件开发所占的比重较大，同时也是必须支出的，否则会影响社区网格化医疗养老服务模式的实施效果。另外，网格员的工资也占很大比例，并且是必须舍得投入的部分，他们的综合素质、实际能力、工作认同感等直接影响社区网格化医疗养老服务模式的实施效果。因此要合理分配资金，通过建立动态有效的资金使用评估体系，让资金在各环节之间灵活调配，补充资金欠缺的短板，消除由此带来的人员不满情绪以及某部分资金过剩所造成的资源浪费现象。

5.4下移监管重心并延伸网络

在社区网格化医疗养老服务模式中，多元主体参与医疗养老服务，这就需要理顺政府与社区的关系，明确各自的职责，整体推进社区网格化医疗养老服务。首先，要定位好政府的角色。政府是社区网格化管理的重要推动者，应扮演好组织者的角色，并承认和尊重社区在处理本社区内老年人医疗养老等事务的权力。需要注意的是，政府对于本身应承担的职责不能下沉到社区，不能让社区成为自己的执行机构。其次，要准确定位社区系统、网格系统、外围系统中各个角色，使其与政府分工协作，在政府主导和监管下，将有限的人力、物力和时间投入医疗养老服务工作中。在武汉市，综合办牵头网格化医疗养老服务工作，网格化医疗养老服务工作的最高领导人不是由综合办主任担任，而是由市委书记任命，这便强化了网格工作的地位和权力，有效避免了服务工作中各个部门的政策贯彻不足、配合消极、执行力度不大等问题，有效保障了网格服务的民生服务功能。这一网格服务管理体系值得借鉴和推广，为网格工作和网格资源的整合、医养资源的提供奠定了坚实的基础。网格化医疗养老管理可以借鉴推广徐家棚街社区网格化医疗养老服务模式，从街道班子和各科室负责人中遴选出各社区的第一书记，使其直接面对基层老年人的“琐事”。与此同时，下沉到街道的医疗养老机构等各方力量同步组合到各社区及相关网络，通过双周工作例会制度、双月考核等激发相关人员的工作积极性，形成网格化服务的合力。社区居民看到基层干部的次数多了，自然就会形成执法助力，相互监管的水平也就提高了，网格化服务的成效自然也就显现出来了[9]。

5.5“网格化”要深入基层

为真正将网格化医疗养老服务落实到基层，可以建立医疗养老的网格化流程，加强网格化管理。建立“老年人→信息化平台→医疗养老服务机构→老年人”的网格化循环系统，在老年人有医疗养老服务需求时，网格员可以在随身佩戴的输送器一键发送服务需求至信息化平台，平台匹配能够解决老年人需求的医疗养老服务站，由该服务站派出本站的专业服务人员为老年人提供医疗养老服务。

参考文献：

[1]李志明.中国养老服务“供给侧”改革思路[J].学术研究，2016（7）：99-104.

[2]钟长征.三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果[J].中国社会工作，2016（29）：6.

[3]章鸽.武汉退休人员养老金实现“十五连涨”[N].长江日报，2020-01-18.

[4]许文丽，刘化侠，杨朝霞，等.社区老年人医养康护一体化服务需求及影响因素研究[J].中国实用护理杂志，2019，35（6）：451-456.

[5]国务院办公厅.关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知[A].国办发[2011]60号.

[6]国务院.关于加快发展养老服务业的若干意见[A].国发[2013]35号.

[7]张英，刘建国.解析《湖北省养老服务机构服务质量规范》[J].社会福利，2011（2）：19-22.

[8]甘贝贝，李权林，向秀芳.医养结合的“江汉模式”：既养老又治病[J].医院领导决策参考，2014（22）：40-42.

[9]陈鹏南.武昌区徐家棚街社区治理创新：经验与思考[J].长江论坛，2017（1）：36-40.

作者:张奇峰 钟文娟 程清洲 周威 单位:武汉轻工大学医学与健康学院