行政事业单位内部控制探究

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内部控制既是行政事业单位日常管理与实践的保证，又是一项重要的制度安排，还是组织加强治理的前提基础，是一种强调以预防为主的制度，能够以合理的程序防止错误和舞弊的发生，提高管理的质量及效率。这里的内控不仅包括内部会计控制，还包括对各种活动进行的指导、调节、约束和促进等，可以提高行政事业单位的工作效率，从更宏观的层面降低各种风险。行政事业单位通常服务于社会，受控于政府，因此应通过制定制度、实施措施、执行程序和信息公开等方式建立健全其内部管理体系，以防范由经济活动带来的风险。[1]

一、行政事业单位加强内部控制的重要意义

（一）有效防范风险，促使管理者廉洁自律

行政事业单位内部控制涉及单位业务活动的各个层面，包括人力资源、财务管理、业务流程等，是一种全面、全员、全过程的控制。我国行政事业单位有其特殊的管理模式，相对于企业，行政事业单位内部控制管理既要注重业务间的相互协调，又要注重管理的顶层设计，同时要以评价监督为准绳。对于一个组织来说，有效的内部控制是防范各种风险的基础，既能保证其可以有效应对突发事件和意外灾害，维稳全局，又能促使管理层廉洁自律，避免权力滥用。[2]

（二）规范国有资产管理，提高财政资金使用效率

加强内部控制，根据单位的实际情况制定规范且与时俱进的资产使用管理制度。首先，可以规避现金使用的漏洞；其次，能够使固定资产得到合理配置，正确计提折旧；最后，可以使无形资产得到准确的认定，及时摊销。通过内部控制，可以使资产管理做到有章可循，产权明晰，资产及时入账，不存在账外资产；能够对超出配置标准的资产调剂使用，并对固定资产进行定期盘查，从而规范行政事业单位的资产管理，提高其资产使用效率，避免国有资产的流失。[3]

（三）提高行政管理效率，提升政府形象

行政事业单位是政府服务的窗口，其整体管理水平既代表着本单位的服务质量又关乎政府的形象。行政事业单位要为人民群众提供优质的服务，树立为人民群众服务的意识，做到主动公开信息，接受社会公众的监督。加强内部控制，不断加强整体层面与业务层面的框架管理，可以进一步优化行政事业单位的管理层思维，使其能为整个社会提供及时有效的公共服务。[4]

二、行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内控意识不强

事业单位受单位性质及服务目标的影响，其收入相对稳定且主要来自政府，单位工作以执行行政计划与命令为主，不以营利为目的。因此，其经济账目较为简单，相关管理者及工作人员往往也缺少防范风险的意识。部分单位的领导以事业发展为主线，忽略配套的管理模式，对内控知识的了解不够深入，认为内部控制仅是财务人员工作的一部分，而内控问题也是财务业务层面的问题，与其管理本身及其他业务无关，导致其工作缺乏制约性和监管力。此外，许多事业单位未设置专门的内控管理机构，通常只是在工作过程中根据需要兼顾风险控制，甚至只是在提送相关资料及应对相应检查时才考虑到内部控制，弱化了内控工作的实施效果。[5]

（二）内控监督机制不健全

由于社会公众难以单独形成组织对行政事业单位进行监督，因此其内部控制与监督机制循环往往在同一体系中，易导致内控监督机制不健全的问题。其一，管理人员在利己价值观的驱动下，重视自身的政绩，缺乏对内部控制的认识，使财务人员存在不按规定用途使用资金或专项资金与日常经费互相挪用等行为。其二，内部监督机制不健全，监督机构形同虚设。内部监督强调独立性，但在实际工作中，内审部门与财务、业务部门常受同一领导或同一部门管理，导致其独立性较差，易造成错误成本低，处罚力度不够的后果。[6]

（三）预算执行缺乏力度

预算是单位对资源进行分配、控制与考核评价的基础，行政事业单位的预算以部门预算为主，这也是行政事业单位重要的内控方法之一。在编制预算时，需要相关业务部门提供详细的预算说明、立项依据、实施计划及目标，经单位管理层审批后，财务部门再根据相关资料起草预算草案。也就是说，全面预算管理需由财务部门与业务部门相互协作、沟通，共同完成。但实际执行中，由于各种原因，预算工作被认为应由财务部门单独完成，因实际业务知识的缺乏，财务人员可能高估或低估项目成本，造成预算成本管控出现偏差。在预算下达后，实际执行中花费金额与预算指标差距过大，造成预算执行不力，或资金冗余造成浪费，或资金紧张不足以完成相关项目。

（四）职工激励机制不完善

行政事业单位人员规模通常较小，因此绩效考核易出现指标单一、仅由领导决策的现象。由于未及时制定专门的绩效考评制度，工作人员不重视其所在岗位的职能职责，造成内部控制管理流于形式，激励机制未发挥其应有的作用。[7]

（五）信息化建设不够先进

虽然近些年政务公开常态化，政府财务报告逐年完善，但行政事业单位在信息沟通体系方面的建设仍不完善。首先，信息公开透明力度不足，即使政府财务工作以云平台为主，但诸多接口未打通，只是纸质版的电子化，并未实现信息网络式的应用，如政府审计往往无法通过云平台了解相关业务节点，还是以原有的方式获取相关业务信息。其次，信息相互独立，未达到公开信息共享的目的，如此便带来了诸多安全隐患。例如，记账平台、政府采购平台和固定资产管理平台相互独立，无对接端口，这加大了资产确认与管理不规范的可能性，造成国有资产存在被低估或流失的风险。最后，信息反馈机制不完善。如在社会公众对政务公开或政府财务报告披露的信息提出质疑后，存在回应滞后、回应含糊等问题。[8]

（六）资产管理与运行匹配度有待提高

资产是组织正常运行的基础和财力保证，行政事业单位由于资金来源的多样化，易出现采购不规范、管理混乱的现象，导致资产的使用权和管理权出现不对等的情况，在实际工作中常常出现资产的产权登记与其实际占有使用权分布在不同单位的情况。而在使用过程中，部分单位的不动产管理和使用程序也不规范，导致内控实施效果较差或无法实施。例如，对于出租不动产而言，部分不动产在租前未经过资产价值评估，未经过公开招租程序，存在未履行相关程序而导致租金过低造成国有资产流失等问题，影响了行政事业单位内控的推进效果。此外，对于固定资产与办公易耗品的界定不够专业或未能与时俱进。例如，一些办公家具因单价未达到固定资产的界定标准，行政事业单位便将其统一归类为办公易耗品，但这样的分类方式事实上过于粗犷。因为单位对办公用品尤其是办公机具的采购经费在日常经费中是占有一定比例的，因此该采购属于日常事项，若将该类业务统一归为办公易耗品，必然会低估整体固定资产的账面价值。

三、行政事业单位内部控制问题的解决对策及建议

（一）提高内部控制意识

优秀的单位文化是保证行政事业单位良好运行的前提。内部控制能否积极向前推进，很大程度上受单位负责人对内部控制态度的影响。因此，管理者需转变思维，提升认识，为营造良好的内控氛围打下基础。首先，应注重管理层的基本素养，确保其道德能力、业务知识与职务相配位。其次，应完善单位层面的内控体系，例如，健全组织架构，完善工作机制，落实关键岗位和关键人员责任制，落实专款专用的细节等，并在此基础上规范业务层面的内控体系，如规范合同业务管理控制，完善政府采购控制，加强资产管理控制等。最后，行政事业单位还可以建立决策问责机制，以形成内部控制正向的循环体系。

（二）成立专项工作小组

受政策、单位性质及人员编制等因素影响，行政事业单位的运营管理并不像企业一样处于完全的市场竞争环境中，其内控工作具有自身的特点。因此，行政事业单位应针对本单位特点，成立专项工作小组，使其包括业务部门、审核部门、财务部门及管理部门的相关工作人员，必要时可以外聘专家，共同探讨相关工作，制定内控制度，并监督各部门执行内控，及时发现问题并对其提出建议，以促使相关部门进行整改。

（三）完善内控监督机制

行政事业单位相关责任人应辨析其管理不规范带来的风险，完善内控监督机制，并不断对其进行维护、优化，以确保组织机构健全，人员素质稳定，单位文化积极。除此之外，还应明确各岗位的职责权限，不相容岗位要相分离，记账人员、资产保管人员、审核人员、业务对口人员等应各司其职，明确归口管理部门；应制定内部评价流程、指标等，使其既符合内部风险的防范要求又能确保人尽其才，做到权责统一。针对重大、重要事项的决策，要制定集体决议制度，明确风险应对策略，以将风险降至可接受的合理水平。

（四）完善激励考核机制

行政事业单位应建立健全科学的绩效考核机制。加大对职工的管理力度，以奖惩机制为依托，以规章制度为约束，防止出现徇私舞弊的情况，职工考核和评价机制应适应市场经济的发展，对职工起到激励作用，促使职工更尽职尽责地工作。例如，对执行内部控制制度良好的员工应给予物质或精神方面的奖励，对于执行内部控制制度不力的情况，则应建立倒追问责机制，将责任落实到具体的个人或部门，并按情节严重程度给予其一定的惩罚，取消其评优资格，必要时给与警告、记过、记大过等处罚。除此之外，应将人员培训与继续教育列入人才培养计划并实施，只有使职工的业务技能与专业知识与时俱进，才能让其更好地配合组织进行内部管理与控制工作。

（五）完善预算管理机制，将成本控制落实到责任主体

行政事业单位应由财务人员牵头汇编预算，并协调各部门积极配合，对发现的问题要积极沟通。预算编制应以增量预算与零基预算相互协调为主。预算指标需层层分解，以将具体事项落实到各部门，业务部门在认真辨析各个项目可能存在的隐藏风险后，报经财务部门审核，财务部门通过定性分析、定量分析等方法对风险因子进行挖掘后，要组织相关人员完善工作细节，改进业务流程，使成本控制具体落实到责任主体。预算编制需以量入为出、收支平衡为基本原则，对支出结构加以优化，把好流程衔接关卡，完善预算编制方式。在预算执行过程中，确保事项真实、数据准确、与决算结果相对应，健全预决算的协调机制。

（六）加强信息化建设

在行政事业单位的日常管理中，合理使用信息技术不但能准确及时地发现问题，更能提高办事效率，达到事半功倍的效果。首先，行政事业单位应加强对信息技术的开发，使全部业务得以在高效先进的平台中妥善办理。其次，确保信息建设的安全性，信息公开或共享并不代表信息可以被随意公示或滥用，这便从信息技术方面对监管提出了更高的要求。最后，行政事业单位应重视信息反馈，信息的生成应具有高效性，以及时对公众质疑做出解释，降低或消除不好的影响。

（七）定期对资产进行核实、盘查

行政事业单位应制定并完善资产管理制度。对于现金管理，做到及时入账、日清月结、不坐支、无白条抵库的现象。结算方式原则上以转账、公务卡为主，尽量减少现金支付。对于固定资产，要定期对其进行盘查，使资产账务与实物分岗分则管理，账实定期核对，使账务金额与实物相对应，确保账实相符。区分有形资产及无形资产，对于需要报废的资产，按财政相关程序盘点，及时上报，完善报废流程，维护国有资产产权。

四、结束语

综上所述，强化行政事业单位内部控制是加强政府管理的重要组成部分，是使单位更好地提供公共服务、完成工作目标和规避风险的有效途径。内控管理要做到具体问题具体分析，加强对权力的规范和约束，完善内控监督与考核机制，加强预算管理及成本控制，规范资产管理及信息化系统建设，从实际出发，以提升管理者与职工的内控意识为基础，公平、公正、公开地分配社会资源，强化对资金的使用和监督，以为行政事业单位的良好运行夯实基础。

参考文献：

[1]石维杰.行政事业单位内部控制和会计准则制度实施现状分析：基于鄂温克族自治旗行政事业单位情况分析[J].经济管理文摘，2021（22）：53-54.

[2]卢红磊.行政事业单位业务层面内部控制评价分析探讨：基于矩阵模型的视角[J].行政事业资产与财务，2021（15）：66-67.

[3]单航英，邵长斌，纽利根.人本视角下行政事业单位内部控制文化建设：以嘉兴市为例[J].新会计，2021（7）：13-17.

[4]施赟，舒伟.单位特征与行政事业单位内部控制基础性评价：基于SZ市一二级预算单位调查的经验证据[J].商业会计，2021（6）：9-15.

[5]宗建岳.浅析行政事业单位经济合同内部控制：基于内部控制五要素的思考[J].财会研究，2021（3）：66-69.

[6]赵巨长.新政府会计制度下行政事业单位财务内部控制建设研究：以A事业单位为例[J].行政事业资产与财务，2021（4）：55-56.

[7]凌华，李佳林，潘俊.政府会计与行政事业单位内部控制的协同机理研究：以行政事业单位资产管理为例[J].财会通讯，2021（1）：163-167.

[8]刘健.加强行政事业单位内部控制信息化建设的思考：以乳山市机关事务服务中心为例[J].中国管理信息化，2020，23（16）：69-70.

作者:刘彦辰