时间：2022-06-27 07:22:50
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但是，外汇储备并非多多益善。近年来。我国外汇储备规模的急剧扩大。至2006年2月底超过日本成为全球外汇储备最多的国家。据理论界估计，关于我国外汇储备的适度规模估计大致为3000～7000亿美元，可见当前我国外汇储备有较大过剩。外汇储备规模的急剧扩大对经济发展也产生了许多负面影响。因此，如何控制外汇储备的超常增长，加强外汇储备的管理，提高储备资产的运用效率成为当务之急。目前，国际上外汇储备管理有两种比较成熟的管理体系：以新加坡、挪威为代表的多层管理体系和以日本、美国为代表的双层管理体系。在外汇储备管理方面，它们为我国提供了一些值得借鉴的经验。
一、外汇储备管理的两种模式
(一)以新加坡和挪威为代表的多层次储备管理体系
新加坡和挪威的储备管理体系，是由财政部主导或财政部中央银行共同主导，由政府所属的投资管理公司进行积极的外汇储备管理的多层次储备管理体系，
新加坡的外汇储备管理采用的是财政部主导下的新加坡政府投资公司(GIC)＋淡马锡控股(Temasek)＋新加坡金融管理局(MAS)体制。新加坡实行积极的外汇储备管理战略。所谓外汇储备的积极管理，就是在满足储备资产必要流动性和安全性的前提下，以多余储备单独成立专门的投资机构，拓展储备投资渠道，延长储备资产投资期限，以提高外汇储备投资收益水平。20世纪70年代以来，由于新加坡经济增长强劲、储蓄率高以及鼓励节俭的财政政策。新加坡外汇储备不断增加。新加坡政府在对经济前景进行评估之后，确认国际收支平衡将保持长期盈余。为了提高外汇储备的投资收益，政府决定改变投资政策，减少由新加坡金融管理局投资的低回报的流动性资产，允许外汇储备和财政储备投资于长期、高回报的资产。
新加坡金融管理局(MAS)。即新加坡的中央银行，是根据1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月1日成立的。MAS持有外汇储备中的货币资产，主要用于干预外汇市场和作为发行货币的保证。新加坡外汇储备积极管理的部分，由新加坡政府投资公司和淡马锡控股负责。1981年5月新加坡政府投资公司成立，GIC主要负责固定收入证券、房地产和私人股票投资。它的投资是多元化的资产组合，主要追求所管理的外汇储备保值增值和长期回报。淡马锡控股是另外一家介入新加坡外汇储备积极管理的企业，原本负责对新加坡国有企业进行控股管理，从上世纪90年代开始，其利用外汇储备投资于国际金融和高科技产业，至今公司资产市值达到1000多亿新元。
就对外汇储备积极管理而言，发挥主导作用的是新加坡财政部。GIC与淡马锡所管理的不仅仅是新加坡的外汇储备，也包括了新加坡历年累积的财政储备(主要由GIC管理)。GIC和淡马锡都为新加坡财政部全资拥有，
与新加坡类似，挪威也实施积极的外汇储备管理。挪威外汇储备的管理采取的是财政部和挪威央行(Norges Bank，以下简称NB)联合主导下的挪威银行投资管理公司(NBIM)加挪威银行货币政策委员会的市场操作部(NBMP/MOD)体制。其中NBIM是挪威央行下属的资本管理公司，它不介入一般的银行业务，其主要任务是履行其作为投资管理者的职能，发挥其作为机构投资者的优势，对外汇储备进行积极管理。挪威央行货币政策委员会的市场操作部主要负责外汇储备的流动性管理，其职能类似于中国国家外汇管理局的储备管理司。除上述两国外。韩国也建立了财政部＋韩国银行＋韩国投资集团(Korea Investment Corp.)这种多层次的储备管理体系。
(二)以日本和美国为代表的双层次的储备管理体系
美国和日本采取由财政部和中央银行共同管理外汇储备的管理体系。日本财务省在外汇管理体系中扮演战略决策者的角色。日本的储备管理体系由财务省负责，可以对外汇市场采取各种必要的干预措施。而日本银行作为政府的银行，在财务当认为有必要采取行动干预外汇市场时。按照财务省的指示。进行实际的外汇干预操作。
日本银行在外汇管理体系中居于执行者的角色。一旦开始进行对外汇市场的干预，所需资金都从外汇资产特别账户划拨。当需要卖出外汇时，日本银行主要通过在外汇市场上出售外汇资产特别账户中的外汇资产来实现：当需要买进外汇时，所需要的日元资金主要通过发行政府短期证券来筹集。通过大量卖出日元买进外汇的操作所积累起来的外汇资产又构成了日本的外汇储备。日本银行的外汇市场介入操作通常在东京外汇市场上进行。日本银行主要通过金融市场局的外汇平衡操作担当，以及国际局的后援担当两个部门来实施外汇市场干预。其中外汇平衡担当负责外汇市场分析及决策建议。并经财务省批准，而后援担当则负责在财务省做出决定后，进行实际的外汇交易。
美国的储备管理体系由财政部和美联储共同进行，美国的国际金融政策实际上是由美国财政部负责制定的。美联储则负责国内货币政策的决策及执行。在外汇储备管理上，两者共同协作，以保持美国国际货币和金融政策的连续性。事实上。从1962年开始，财政部和美联储就开始相互协调对外汇市场的干预，具体的干预操作由纽约联储银行实施，它既是美联储的重要组成部分，也是美国财政部的人。从20世纪70年代后期开始，美国财政部拥有美国一半左右的外汇储备，而美联储掌握着另一半。美国财政部主要通过外汇平准基金来管理外汇储备。美联储主要通过联邦公开市场委员会来管理外汇储备，并与美国财政部保持密切的合作。
除了美国和日本采取双层次外汇储备的管理体系以外。世界上还有许多其它国家和地区也采取同样的管理体系，如英国、中国香港等。
二、我国外汇储备管理途径的探讨
与上述两种模式不同，我国的外汇储备管理体系是由央行依据《中央银行法》，通过国家外汇管理局进行储备管理，实际上是由央行独立进行战略和操作层面的决策。在储备管理体系中财政部没有发挥主导作用，也没有成立专门的政府投资公司进行外汇储备的积极管理，因此是一种单一层次的储备管理体系。这种单一的管理体系下央行货币政策日益严重地受到汇率政策的牵制，往往难以取舍。而且，由于我国巨额储备必须用于实现国家战略目标，而单纯从央行角度进行相关决策，缺乏达到和实施上述战略的基础。因此。我们应该借鉴国外储备管理的经验，不
断完善我国的储备管理体系。
在当前条件下，加强我国外汇储备的管理应从两方面着手：即一方面要采取措施解决外汇储备的超常增长，另一方面要提高现有储备资产的运用效率，两者不可偏废。
在控制外汇储备增长方面，日本的经验值得我们借鉴。针对日本外汇储备增加的主要途径，日本银行把迄今为止大量买入美元改为大量卖出美元，这无疑是控制外汇储备规模、削减过剩外汇储备的一个现实思路。为了避免大量美元被抛进外汇市场导致美元暴跌，日本采取既控制外汇储备规模、减少过剩外汇储备，又避免冲击美国经济引起美元暴跌的措施。为此，日本银行利用发展中国家特别是中国和“四小龙”迅速增加外汇储备的有利时机，在2004年第一季度大规模买入美元的市场干预急刹车之后，已快有两年未进行买入美元的市场干预了。2004年，中国和“四小龙”第一季度外汇储备增加了2603亿美元。约相当于日本银行第一季度美元买人额的2.3倍多；2005年，中国外汇储备又增加2089亿美元。由于中国和“四小龙”迅速增加的外汇储备足以抬高美元汇率、遏制日元升值的势头，日本银行就见机行事，及时停止了大规模买入美元的市场操作。今后，只要中国和“四小龙”以及其他发展中国家继续迅速地增加外汇储备，那么在美元汇率因此稳定乃至出现升值的趋势时。日本银行很可能将逐步采取从小规模到大规模卖出美元的反向市场干预。
在提高现有储备资产的运用效率方面，可以借鉴新加坡的积极管理模式，外汇储备积极管理的基本目标是要获取较高的投资回报，以保证储备资产购买力的稳定，这与传统外汇储备管理的流动性、安全性目标存在本质的不同。外汇储备的积极管理主要考虑资产的长期投资价值，对短期波动并不过分关注，但对投资组合的资产配置、货币构成、风险控制等都有很高要求。尤其在中国外汇储备数量不断增加，外汇储备相对过剩的情况下，更应该学习新加坡和挪威，采取积极的外汇储备管理战略，以减少持有外汇储备的机会成本。在世界发达国家。外汇储备的一般金融资产性质越来越明显，增值已成为了一项义务，我国目前经营的原则应当迅速由“零风险、低收益”向“低风险、中收益”转移。拓宽投资领域，改革投资机制。外汇储备具有同一般金融资产性质相同的一面，在增值投资方面，我国应当积极研究储备资产的增值盈利方式，在投资领域中，不止局限于存款、债券，还可以选取一部分资产，运用国际通行的投资基准、资产组合管理、风险管理模式进入房地产、股票市场，增加储备资产的盈利能力。
同时，针对外汇储备管理的多目标、多层次问题，除了需要统一的战略设计，也要处理好体制上的分权与集权问题。国外的储备资产虽然归属于多个部门，如新加坡的外汇储备分散于GIC、淡马锡和MAS，但是由于新加坡政府特殊的权力结构。可以有效保证外汇储备管理分权基础上的有效集中。特别是参与积极管理的GIC和淡马锡，在新加坡政府首脑的直接掌控之下，既有明确的功能分工又有相互的密切合作，非常有利于贯彻政府的经济政策和战略意图。中国政府的结构和权力配置与新加坡不同，特别是与未来外汇储备积极管理有关的政府职能分散于若干不同的部门手中。因此，有必要对现有体制进行重新的规划整合，否则体制内部的矛盾将极大阻碍管理目标的实现。
此次修订体现了经济金融的新形势对外汇管理体制提出的新要求。原《外汇管理条例》自1996年和1997年修订以来，我国的国际收支状况发生了根本变化，外汇短缺转为外汇储备增长过快；外汇管理体制改革日益深化，经常项目已实现完全可兑换，资本项目可兑换程度也不断提高；跨境资金流动在我国经济的国际化进程中明显加快。这些新形势都要求对11年前的条例进一步完善，以巩固改革成果，并为下一步改革留出余地。
新条例体现了外汇管理思路由国家集中管理向分散管理、均衡管理的转变，有助于促进国际收支的基本平衡。对于经常项目，新条例规定对经常性国际支付和转移不予限制，并进一步便利经常项目外汇收支。新条例取消经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可自行选择保留或者卖给金融机构；规定经常项目外汇支出按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。同时，新条例取消外汇收入强制调回境内的要求，允许外汇收入存放境外。对于资本项目，新条例简化了对境外直接投资的行政审批程序，增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等的管理原则。这些修订简化了外汇管理的内容和程序，通过鼓励藏汇于民、藏汇于企，可进一步支持企业更好地“走出去”，也能帮助国际收支改变长期大规模双顺差，实现基本平衡。
新条例强化了对跨境资金流动的监管，建立了国际收支应急保障制度。对于经常项目，为保证经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础，新条例要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查，同时规定外汇管理机关有权对此进行监督检查，监督检查可以通过核销、核注、非现场数据核对、现场检查等方式进行。对于资本项目，要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用，并授权外汇管理机关对资本项目外汇及结汇后人民币资金的使用和账户变动情况进行监督检查。此外，条例一方面明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，定期公布国际收支状况，另一方面要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。有外汇经营活动的境内机构，还应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。按照条例的上述规定，外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测。
新条例特别强调了防范资本大规模流动、维护经济金融安全的重要性。新条例首次明确提出要建立健全国际收支应急保障制度，明确国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。此外，新条例还完善了人民币汇率形成机制，明确人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。
第一条为规范银行经营离岸银行业务的行为，根据《中华人民共和国外汇管理条例》，特制定本办法。
第二条本办法所称“银行”是指经国家外汇管理局批准经营外汇业务的中资银行及其分支行。
第三条本办法所称“离岸银行业务”是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。
第四条本办法所称“非居民”是指在境外（含港、澳、台地区）的自然人、法人（含在境外注册的中国境外投资企业）、政府机构、国际组织及其他经济组织，包括中资金融机构的海外支持机构，但不包括境内机构的境外代表机构和办事机构。
第五条离岸银行业务经营币种仅限于可自由兑换货币。
第六条国家外汇管理局及其分局（以下简称“外汇局”）是银行经营离岸银行业务的监管机关，负责离岸银行业务的审批、管理、监督和检查。
第七条银行应当按照本办法经营离岸银行业务，并参照国际惯例为客户提供服务。
第二章离岸银行业务的申请
第八条银行经营离岸银行业务，应当经国家外汇管理局批准，并在批准的业务范围内经营。未经批准，不得擅自经营或者超范围经营离岸银行业务。
第九条符合下列条件的银行可以申请经营离岸银行业务：
（一）遵守国家金融法律法规，近3年内无重大违法违规行为；
（二）具有规定的外汇资产规模，且外汇业务经营业绩良好；
（三）具有相应素质的外汇从业人员，并在以往经营活动中无不良记录。其中主管人员应当具备5年以上经营外汇业务的资历，其他从业人员中至少应当有50％具备3年以上经营外汇业务的资历；
（四）具有完善的内部管理规章制度和风险控制制度；
（五）具有适合开展离岸业务的场所和设施；
（六）国家外汇管理局要求的其他条件。
第十条银行申请经营离岸银行业务，应当向外汇局提交下列文件和资料：
（一）经营离岸银行业务申请书；
（二）经营离岸银行业务的可行性报告；
（三）经营外汇业务许可证的正本复印件；
（四）经营离岸银行业务的内部管理规章制度和风险控制制度；
（五）近3年资产负债表和损益表（外币合并表、人民币和外币合并表）；
（六）离岸银行业务主管人员和其他从业人员名单、履历，外汇局核发的外汇从业人员资格证书；
（七）经营离岸银行业务的场所和设施情况简介；
（八）国家外汇管理局要求的其他文件和资料。
银行分行申请开办离岸银行业务除提交上述文件和资料外，还应当提交其总行同意其开办离岸银行业务的文件、总行出具的经营离岸银行业务的授权书和筹备离岸银行业务的验收报告。
第十一条银行总行申请经营离岸银行业务，由国家外汇管理局审批；银行分行申请经营离岸银行业务，由当地外汇局初审后，报国家外汇管理局审批。
第十二条国家外汇管理局收到银行经营离岸银行业务的申请后，应当予以审核，并自收到申请报告之日起4个月内予以批复。对于不符合开办离岸银行业务条件的银行，国家外汇管理局将其申请退回。自退回之日起，6个月内银行不得就同一内容再次提出申请。
第十三条经批准经营离岸的银行自批准之日起6个月内不开办业务的，视同自动终止离岸银行业务。国家外汇管理局有权取消其经营离岸银行业务的资格。
第十四条银行申请停办离岸银行业务，应当向外汇局提交下列文件和资料：
（一）停办离岸银行业务的申请报告；
（二）停办离岸银行业务的详细说明（包括停办离岸银行业务原因和停办离岸银行业务后债权债务清理措施、步骤）；
（三）国家外汇管理局要求的其他文件和资料。
银行分行申请停办离岸银行业务除提交上述文件和资料外，还应当提交其总行同意其停办离岸银行业务的文件。
第十五条国家外汇管理局收到银行停办离岸银行业务的申请后，应当自收到申请之日起4个月内予以批复。银行经国家外汇管理局审查批准后方可停办离岸银行业务。
第十六条银行可以申请下列部分或者全部离岸银行业务：
（一）外汇存款；
（二）外汇贷款；
（三）同业外汇拆借；
（四）国际结算；
（五）发行大额可转让存款证；
（六）外汇担保；
（七）咨询、见证业务；
（八）国家外汇管理局批准的其他业务。
第十七条本办法所称“外汇存款”有以下限制：
（一）非居民法人最低存款额为等值5万美元的可自由兑换货币，非居民自然人最低存款额为等值1万美元的可自由兑换货币。
（二）非现钞存款。
本办法所称“同业外汇拆借”是指银行与国际金融市场及境内其他银行离岸资金间的同业拆借。
本办法所称“发行大额可转让存款证”是指以总行名义发行的大额可转让存款证。
第十八条国家外汇管理局对申请开办离岸银行业务的银行实行审批前的面谈制度。
第三章离岸银行业务管理
第十九条银行对离岸银行业务应当与在岸银行业务实行分离型管理，设立独立的离岸银行业务部门，配备专职业务人员，设立单独的离岸银行业务帐户，并使用离岸银行业务专用凭证和业务专用章。
第二十条经营离岸银行业务的银行应当建立、健全离岸银行业务财务、会计制度。离岸业务与在岸业务分帐管理，离岸业务的资产负债和损益年终与在岸外汇业务税后并表。
第二十一条银行应当对离岸银行业务风险单独监测。外汇局将银行离岸银行业务资产负债计入外汇资产负债表中进行总体考核。
第二十二条离岸银行业务的外汇存款、外汇贷款利率可以参照国际金融市场利率制定。
第二十三条银行吸收离岸存款免交存款准备金。
第二十四条银行发行大额可转让存款证应当报国家外汇管理局审批혂痐国家外汇管理局核定规模和入市条件。
第二十五条离岸帐户抬头应当注明“OSA”（OFFSHOREACCOUNT）
第二十六条非居民资金汇往离岸帐户和离岸帐户资金汇往境外帐户以及离岸帐户之间的资金可以自由进出；
离岸帐户和在岸帐户间的资金往来，银行应当按照以下规定办理：
（一）在岸帐户资金汇往离岸帐户的，汇出行应当按照结汇、售汇及付汇管理规定和贸易进口付汇核销监管规定，严格审查有效商业单据和有效凭证，并且按照《国际收支统计申报办法》进行申报。
（二）离岸帐户资金汇往在岸帐户的，汇入行应当按照结汇、售汇及付汇管理规定和出口收汇核销管理规定，严格审查有效商业单据和有效凭证，并且按照《国际收支统计申报办法》进行申报。
第二十七条银行离岸帐户头寸与在岸帐户头寸相互抵补的限额和期限由国家外汇管理局核定。未经批准，银行不得超过核定的限额和期限。
第二十八条经营离岸银行业务的银行应当按照规定向外汇局报送离岸银行业务财务报表和统计报表。
第二十九条经营离岸银行业务的银行发生下列情况，应当在1个工作日内主动向外汇局报告，并且及时予以纠正：
（一）离岸帐户与在岸帐户的头寸抵补超过规定限额；
（二）离岸银行业务的经营出现重大亏损；
（三）离岸银行业务发生其他重大异常情况；
（四）银行认为应当报告的其他情况。
第三十条外汇局定期对银行经营离岸银行业务的情况进行检查和考评，检查和考评的内容包括：
（一）离岸银行资产质量情况；
（二）离岸银行业务收益情况；
（三）离岸银行业务内部管理规章制度和风险控制制度的执行情况；
（四）国家外汇管理局规定的其他情况。
第四章附则
第三十一条未经国家外汇管理局批准，擅自经营和超范围经营离岸银行业务的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十一条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条银行违反本办法第二十二条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十三条的规定进行处罚。
第三十三条银行违反本办法第二十四条、第二十七条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十四条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条银行违反本办法第二十六条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第三十九、四十、四十八条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条银行违反本办法第二十八、二十九条规定或者不配合外汇局检查和考评的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十九条的规定进行处罚。
第三十六条外资金融机构经营离岸银行业务，另行规定。
炒外汇不合法，根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十五条规定：私自买卖外汇、变相买卖外汇、倒买倒卖外汇或非法介绍买卖外汇数额较大的，由外汇管理机关给予警告，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款。情节严重的，处违法金额30%以上等值罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
炒外汇是指通过与银行签约，开立信托投资帐户，存入一笔资金做为担保，由银行设定信用操作额度。投资者可在额度内自由买卖同等价值的即期外汇，操作所造成之损益，自动从上述投资账户内扣除或存入。
（来源：文章屋网 ）
为便利和支持境内企业外汇资金运用和经营行为，提高境内企业资金使用效率，拓宽境外企业后续融资渠道，规范对外债权的管理与统计，促进境内企业“走出去”发展，根据《中华人民共和国外汇管理条例》及有关法律法规，现就境内企业境外放款外汇管理有关问题通知如下：
一、本通知所称境外放款是指境内企业在核准额度内，以合同约定的金额、利率和期限，为其在境外合法设立的全资附属企业或参股企业（以下简称“借款人”）提供直接放款的资金融通方式。
境外放款也可通过外汇指定银行以及经批准设立并具有外汇业务资格的企业集团财务公司以委托贷款方式进行。
二、放款人所在地外汇管理分局（外汇管理部）（以下简称“外汇局”）负责对境外放款涉及的额度核准、登记、专用账户及资金汇兑、划转等事项实施监督管理。
三、境内企业从事境外放款，应遵守本通知及其他外汇管理有关规定，接受外汇局的管理、监督和检查。
四、境外放款实行余额管理，境内企业在外汇局核准的境外放款额度内，可一次或者分次向境外汇出资金。
境外放款额度有效使用期为自获得外汇局核准境外放款额度之日起2年。期限届满后如需继续使用，应在期限届满前1个月内，由放款人向所在地外汇局提出展期申请。
五、放款人境外放款余额不得超过其所有者权益的30%，并不得超过借款人已办妥相关登记手续的中方协议投资额。如企业确有需要突破上述比例的，由放款人所在地外汇局初审后报国家外汇管理局审核。
六、放款人可使用其自有外汇资金、人民币购汇资金以及经外汇局核准的外币资金池资金向借款人进行境外放款。
七、放款人和借款人应符合以下条件:
（一）放款人和借款人均依法注册成立，且注册资本均已足额到位；
（二）放款人与借款人有持续良好经营的记录，有健全的财务制度和内控制度，在最近三年内均未发现外汇违规情节；
（三）放款人历年的境外直接投资项目均经国内境外投资主管部门核准并在外汇局办理外汇登记手续，且参加最近一次境外投资联合年检评级为二级以上（成立不足一年的除外）；
（四）经批准已从事境外放款的，已进行的上一笔境外放款运作正常，未出现违约情况。
八、放款人应持以下材料向所在地外汇局申请办理境外放款业务：
（一）书面申请，包括但不限于：放款人的基本信息、境外企业的基本情况、境外放款金额、资金来源以及境外放款承诺函（基本内容应包括：境外放款用途符合我国及借款人所在国家或地区的法律法规；按照合同约定及时收回放款本息；如遇到严重影响我国国际收支平衡的情况时，应按照国家外汇管理局的要求及时调回境外放款资金等）；
（二）放款人与借款人签订的放款协议，或者放款人、借款人与境内受托外汇指定银行或财务公司签订的委托放款协议，协议需明确金额、利率、期限、担保方式、还本付息方式等内容；
（三）放款人最近一期财务审计报告（如放款人是外商投资企业的，应连续两年通过外商投资企业联合年检，并提供外商投资企业外汇登记证以及其上年度的外汇收支情况表）、年审合格的工商营业执照、已进行的境外放款的使用及偿还等情况说明；拟以自有外汇资金放款的，须提供截至申请日上月末放款人外汇账户对账单；拟购汇进行境外放款的，须说明拟购汇金额；
（四）借款人境外投资外汇登记证和最近一期财务审计报告；
（五）外汇局要求补充的其他材料。
放款人所在地外汇局收到上述完整申请材料审核无误后，应在20个工作日内，作出批复或不予批复决定；作出批复的，同时核定其境外放款额度。
九、放款人获得外汇局核定境外放款额度后，可凭境外放款核准文件在外汇指定银行直接申请开立境外放款专用账户。放款人如有多笔境外放款，可统一开立一个境外放款专用账户并通过该账户进行相应资金划转。
放款人如需注销境外放款专用账户的，可凭境外放款核准文件及放款资金收回相关凭证等在外汇指定银行申请注销境外放款专用账户。
所有境外放款的资金必须经境外放款专用账户汇出境外，还本付息资金必须汇回其境外放款专用账户。
十、境外放款专用账户的收入范围是：从放款人资本金外汇账户、经常项目外汇账户划入的外汇资金；从放款人经外汇局核准的外币资金池账户划入的外汇资金；购汇用于境外放款的外汇资金；从境外借款人收回的贷款本息；境外借款担保人支付的担保履约金。
支出范围是：按照境外放款合同约定向借款人发放境外放款；将收回的境外放款本息划回对应的原划入资金的资本金外汇账户、经常项目外汇账户或外币资金池账户；将原购汇部分结汇。
十一、放款人以自有外汇资金进行境外放款的，可凭境外放款核准文件直接在外汇指定银行办理境内划转手续；放款人以人民币购汇资金进行境外放款的，可凭境外放款核准文件直接在外汇指定银行办理购汇及资金境内划转手续。
十二、放款资金由境外放款专用账户汇出境外或还本付息、担保履约等资金由境外汇入境外放款专用账户，放款人应提交书面申请、境外放款核准文件、境外放款专用账户对账单等材料向所在地外汇局申请核准，所在地外汇局审核无误后，为放款人出具资本项目外汇业务核准件，外汇指定银行凭以办理相关资金汇出入手续。
十三、境外放款期满或境外借款人要求分期还款、提前还款的，还本付息资金应经所在地外汇局核准汇入境外放款专用账户后，首先按原划出资本金外汇账户的金额将还款资金划回原划出资金的资本金外汇账户，直至补足从资本金外汇账户划出的金额，剩余部分可划入经常项目外汇账户。对于原购汇的部分，可凭原境外放款的核准文件及购汇凭证直接到外汇指定银行办理结汇手续。
十四、境外放款的还款资金在汇、划入放款人的资本金外汇账户时，不占用资本金外汇账户最高限额；汇、划入外汇指定银行在答复针对该笔还款资金的外汇指定银行询证函时，应在备注栏注明“还贷资金”，会计师事务所不得凭此类外汇指定银行询证函回函为外商投资企业办理验资业务。
十五、放款人应按照国际收支统计申报有关规定，及时准确申报境外放款资金的汇出及偿还等信息。
十六、外汇局在每年境外投资企业联合年检中对放款人的放款资格及放款额度进行确认。对于不参加联合年检或未通过确认的，外汇局应责成其收回境外放款本息，放款人境外放款资格不得展期。
十七、放款人如需将境外放款转为股权投资的，应按照境外投资有关规定办理境外投资核准及外汇登记变更手续。
十八、国家外汇管理局可以根据我国国际收支形势和境外放款情况，对境内企业境外放款资格条件、来源、数量以及期限等进行适时调整。
十九、放款人违反本通知规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》及相关外汇管理规定予以处罚。情节严重的，不予批准其境外放款或者展期申请；已经进行境外放款的，责令终止并收回境外放款。
二十、外汇指定银行违反本通知规定办理外汇业务的，外汇局可按照《中华人民共和国外汇管理条例》及相关外汇管理规定予以处罚。
二十一、非银行金融机构境外放款管理办法另行规定。
关键词：外汇管理；外汇检查；外汇处罚；依法行政；证据
文章编号：1003-4625(2010)03-0061-03
中图分类号：F832.6
文献标识码：A
一、现行有关外汇行政处罚证据适用的法律规定
(一)《行政处罚法》。作为行政处罚的基本法，《行政处罚法》对于一切行政处罚均具有法律约束力，外汇行政处罚也不例外。行政处罚是行政机关实施的较为普遍的一种具体行政行为，而证据对于处罚合法性的重要意义不言而喻。《行政处罚法》第三十六条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”这是对行政机关做出行政处罚前进行调查、搜集证据的一般性规定，然而《行政处罚法》中真正属于证据规则范畴的规定却少之又少，只有第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”其他重要的证据规则完全没有。
(二)《中华人民共和国外汇管理条例》(以下简称《条例》)。作为外汇管理领域中效力位阶最高的法律，《条例》原则性、纲领性的条款居多。在监督管理一章，第三十三条外汇管理机关依法履行职责有权采取的执法措施中，有现场检查、调查取证、询问相关机构和个人、查阅复制有关资料的笼统规定；第三十四条执法监督、检查时人数、表明身份的规定，而真正对于外汇检查、处罚中的证据适用问题却只字未提。
(三)《检查处理违反外汇管理行为办案程序》(以下简称《办案程序》)。《办案程序》旨在规范外汇管理机关检查处理违反外汇管理行为的程序，作为一个比较纯粹的检查处理程序，《办案程序》对证据适用的规定同样惜言如金。程序第二条规定：“检查处理违反外汇管理行为，以事实为依据，以法律为准绳。”这是行政机关为具体行政行为应当遵循的原则。事实与法律是依法行政不可或缺的两个方面，依法行政首先要求准确地认定事实、以事实为依据，其次才是在事实认定清楚基础之上的法律适用，外汇违法行为的查处当然要求以事实为依据，以法律为准绳。而怎样才称得上“以事实为依据”则不得而知。《办案程序》虽设第四章专门规定证据，却只有三条，内容仅仅是对证据种类的简单罗列、对证人资格的限制事由的规定、对行政处罚搜集证据原则的简要概括，与其说是检查处理违反外汇管理行为的证据规则，不如说是对行政诉讼证据制度某些规定的简单照搬，不具有独立的证据意义上的价值。在《办案程序》第六章规定的一般程序中，调查一节对外汇检查、调查取证、搜集证据、证据保存等作了细化的规定，涉及部分证据的形式、内容、提供证据的要求等方面的规则，但其仍然是从办案程序出发对外汇管理机关及其检查人员所做的操作层面的规定，内容主要是证据形式方面的规定，并非完整意义上的证据适用规则。
二、现行有关外汇行政处罚中证据适用的规定存在的问题及其容易引发的风险
(一)存在的问题。在外汇管理领域中，以《条例》为主导的法律框架已经建立，为外汇管理机关依法行政提供了法定依据。但在目前的外汇管理法律框架下，关于外汇行政处罚证据适用问题的规定要么完全没有，要么残缺不全、不成体系，导致独立、完整意义上的外汇行政处罚证据规则的缺失，造成了外汇行政处罚证据适用上的尴尬局面。
1.证据规则缺失导致“无法可依”。证据在行政程序中至关重要，却又常常被忽视，这一点从目前的立法就可以看出。《行政处罚法》、《条例》、《办案程序》虽然对外汇行政处罚中证据适用或做原则性规定、或做操作层面的规定，但其中的与证据有关的规定大部分不具有行政程序意义上的证据指导价值。从某种程度上说，在外汇行政处罚领域，行政证据意义上的证据规则普遍缺失，而由此伴生的是对于外汇行政处罚中证据运用的“无法可依”。理论上有人提倡甚至实践中鼓励采纳诉讼中的证据规则，但在行政程序中采纳诉讼中的证据规则无论在逻辑上、理论上还是在法律的适用中都会产生各种各样的问题和混乱。
2.外汇行政处罚证据运用上的混乱。证据的价值或者证据存在的目的是为了证明案情或待证事实。外汇行政处罚领域证据规则尤其是举证责任、证据证明力、证据认定等规则的缺失使得外汇行政处罚中的证据运用异常混乱，外汇检查机关和检查人员往往根据自己的理解和工作实践对外汇行政处罚过程中取得的证据予以运用，一般很少考量证据的形式、不同证据的证明力、证据与待证事实的关系等与证据运用密切相关的因素，造成在证据的运用中外汇管理机关、检查人员的“自由裁量权”过大，形成了处罚中外汇检查人员自成一体、各具特色的证据运用模式，极易造成证据运用中的混乱。
(二)可能引发的风险。立法上的空白、认识的差别和实践中自成一家的不规范做法对外汇行政处罚来说，无疑加大了外汇检查中风险的几率。
1.程序性风险。指外汇检查人员因违反外汇行政处罚过程中的调查取证、证据运用的程序性规定，造成或可能造成证据被排除或证明力打折扣，从而引发外汇检查僵局的风险。
2.实体性风险。指外汇检查人员因对外汇行政处罚中的证据适用不当、把握不严格，造成或可能造成检查处理结果严重失实，从而导致外}[检查实体方面出现差错、被检查对象对检查提出质疑甚至复议、诉讼等方面的风险。
3.道德风险。指外汇检查人员在外汇违法案件查处过程中，因违反外汇检查纪律和职业操守，造成或可能造成的风险和问题。
三、对外汇行政处罚证据的认识
(一)外汇行政处罚的证据种类。根据《办案程序》的规定，外汇局处理违反外汇管理行为的证据种类主要有：(一)书证；(二)物证；(三)视听资料、电子数据；(四)证人证言；(五)当事人的陈述和申辩；(六)勘验记录、鉴定结论等。《办案程序》以列举的方式规定了六类证据，应当说还是比较全面的。目前的外汇违法案件查处过程中，运用较多的是书证、电子数据，其他的则运用较少。随着外汇业务的发展，涉汇主体逐趋多元化，新型的外汇违法行为越来越具有专业性强、隐秘性、智能化的特征，因此，外汇机关尤其是外汇检查人员有必要对证据加深认识，注意
在检查工作中发现外汇违法行为的特点，注意对外汇违法行为查处中证据的辨认、运用以及新型外汇违法行为的发现、新的证据的研究和相应监管措施的探索。
(二)外汇行政处罚证据的来源。实践中，外汇管理机关对自己发现或群众举报的外汇违法行为，进行现场检查，常用的调查取证方法主要是查阅相关交易单证等纸质、电子资料，查阅、复制相关单位或个人的财务会计资料及相关文件，询问有关当事人等。这些方法大都属于事后措施，具有明显的被动性，且极易被破坏、伪造和篡改，运用在那些简单、传统的外汇违法行为的查处上比较有效，但对于某些重大、疑难、复杂(如涉及地下钱庄)的案件查处则显得十分被动。因此对于外汇违法行为的查处、证据的取得应当开拓更广泛的空间、不等不靠，注重从日常的业务监管、与相关部门的联系中取得，应当注意的是证据取得的方式，杜绝非法取证、严重违反法定程序的取证、以非法手段取证等。
四、构建外汇行政处罚证据制度的一点思考
正因为证据在程序和实体上的独立价值、行政程序证据和行政诉讼证据的独特关系，所以有必要构建单独的行政证据制度。在我国目前还没有统一的法律来规定行政程序及证据适用问题的情况下，就外汇行政处罚而言，应当对处罚中的证据适用予以明确规定，以打破立法空白、扫除实践中的障碍。本文选取几个角度，对外汇行政处罚中的证据制度构建做一简单的设想。
(一)关于外汇管理机关处理违反外汇管理行为的证据种类。《办案程序》明确规定了六类证据，这与诉讼程序中的证据种类基本上是一致的，但值得考虑的是行政活动与诉讼活动的区别；外汇领域的专业性、复杂性、发展的前瞻性等因素，因此关于外汇处罚中的证据规定也应当具有开放性。建议在《办案程序》的证据种类规定上附加(七)其他应当认定为证据的。
(二)关于外汇行政处罚中的证据取得。证据的取得是证据适用的关键，也是查处外汇违法案件的关键。对外汇违法案件的查处而言，证据的取得主要依靠外汇检查人员的调查，但这并不等于证据来源的单一化。外汇局业务系统的日常监管、海关、税务、公安等机关的发现都可能是外汇违法行为线索、证据的来源。另外，实践中外汇违法案件查处的证据取得一般通过外汇检查人员的事后调查，随着外汇违法行为的不断“花样翻新”，这种检查方法、取证方法的被动性和弱点逐渐显现。如在涉及黑市、地下钱庄的案件，外汇交易不通过银行系统，或者即使经过银行划转，表面上也可能符合外汇管理法规政策的形式要求，检查人员很难通过传统的办案途径、取证方法取得相关证据，而这类违法行为对经济秩序的破坏性又很大。因此，为了更有效地打击外汇违法犯罪行为，维护良好的外汇管理秩序和涉外经济发展环境，外汇管理机关应当加强与公安等部门的协作，另外可以适当允许外汇检查人员通过非常规方式和途径获取相关线索和证据，但应当予以明确限定，严禁通过严重违反程序、损害相对人和第三人利益的途径取得证据。
(三)关于外汇违法案件查处中的举证责任。举证责任指法律规定的由特定的当事人所承担的提供证据证明其诉讼主张成立的责任，负有举证责任的当事人不能证明其诉讼主张成立时，将承担败诉或其他不利后果。举证责任如何分配对案件的处理结果有重大影响。根据“谁主张，谁举证”的一般举证原则，行政机关应当对其拟做出的具体行政行为负举证责任，从《条例》、《办案程序》来看，基本上采用的是外汇管理机关、检查人员的主动调查、主动取证来证明相对人的行为违法的一元举证责任标准。但从目前的外汇实践来看，涉汇主体出于保护自身商业秘密的需要，对相应的“经营信息”进行保护的情形越来越多，且查处外汇违法案件一般是事后行为、行为，外汇检查人员对外汇违法行为的查处也日渐困难。因此外汇行政处罚证据制度在举证责任方面，应当在对相对人利益充分保护的基础上，规定相对人承担相应的举证责任。具体来说：
1.程序方面。《办案程序》从程序方面对查处外汇违法行为进行了规定，包括管辖、回避等，如果相对人认为外汇检查主体无管辖权或超越、滥用管辖权的或者检查人员有应当回避而未回避的情形的，则应当提供相应的证据予以证明。
2.实体方面。在外汇案件的查处过程中，大量的资料属于相对人的内部业务资料，由其自行保存，外汇检查人员证据的取得有赖于相对人的提供。这在对外汇指定银行、企业的检查中表现尤为明显，如果外汇局发现银行或者企业有或可能有违规行为，对其进行检查，那么银行和企业有义务提供必要的业务资料、相关证据，当然也可以提供反证。对于这些由相对人掌握证据或相对人应当掌握证据的情况，应当由相对人承担举证责任。如《条例》第十二条规定：“经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。外汇管理机关有权对前款规定事项进行监督检查。”检查中，检查人员根据已有的资料、凭证无法判定某项经常项目外汇收支具有相应的交易基础，即可认定该项外汇收支不具备真实、合法的交易基础。由相对人对其经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础承担举证责任。
参考文献：
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[2]应松年主编.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
[3]应松年.依法行政论纲[M].北京：中国法学，1997,(1).
第二条、本办法所称的“远期结售汇业务”，是指外汇指定银行与境内机构协商签订远期结售汇合同，约定将来办理结汇或售汇的外汇币种、金额、汇率和期限；到期外汇收入或支出发生时，即按照该远期结售汇合同订明的币种、金额、汇率办理结汇或售汇。
第三条、本办法所称的“境内机构”，是指中华人民共和国境内的企业事业单位、国家机关、社会团体、部队等，包括外商投资企业。
第四条、中国人民银行授权国家外汇管理局管理和监督远期结售汇业务。
第五条、外汇指定银行开办远期结售汇业务，其总行应当向国家外汇管理局提出申请，其分支机构应当向当地外汇管理分局提出申请，由分局报国家外汇管理局批准后方可开办。
第六条、外汇指定银行及其分支机构（以下简称银行）申请开办远期结售汇业务时应当提交下列文件：
（一）申请书；
（二）《经营外汇业务许可证》①的影印件；
注①现根据银发（1997）205号文《关于金融机构经营本外币业务统一收放许可证的通知》执行。
（三）银行总行的授权证明（银行分支机构申请开办时）；
（四）办理远期结售汇的内部规章和运作程序的说明；
（五）国家外汇管理局要求的其它文件。
第七条、银行与境内机构签订的远期结售汇合同应当包括以下内容：
（一）远期结汇或售汇所依据的外汇收入的来源或外汇支出的用途；
（二）远期结汇或售汇的币种、金额、汇率和期限。
第八条、远期结售汇实行实需原则。只有根据《结汇、售汇及付汇管理规定》应当办理结售汇的外汇收支可以办理远期结售汇。
第九条、银行应当要求签订远期结售汇合同的境内机构提供按照《结汇、售汇及付汇管理规定》所需的全部有效凭证进行审核。境内机构不能按时提供全部有效凭证的，远期合同到期不得履行。
第十条、远期结售汇应当依据远期合中订明的外汇收入来源或外汇支出用途办理，境内机构不得以其它外汇收支进行充抵。
第十一条、远期结售汇的币种可以是人民币对各种可自由兑换货币。
第十二条、远期结售汇的汇率以市场供求为基础确定，以当日的外汇即期汇率加减升水、贴水的方式表示。
第十三条、远期结售汇的期限应当在120天以内。
第十四条、银行可以要求办理远期结售汇的境内机构提供履约保证金。
第十五条、因下列原因使远期结售汇合同不能履约的，银行可以要求境内机构承担由此所造成的损失：
（一）境内机构未按本办法规定按时提交全部有效凭证的；
（二）境内机构外汇收支期限、金额与远期结售汇合同不一致的。
第十六条、银行结售汇外汇周转头寸由即期结售汇头寸和远期结售汇敞口头寸加总计算，应当符合国家外汇管理局核定的限额。
第十七条、银行应当向国家外汇管理局及其分局报送有关远期结售汇情况报表（见附表1、2）。到期未履约的远期结售汇情况应当逐笔报同级外汇管理局备案。
第十八条、有下列行为之一的，由国家外汇管理局及其分局依据《中华人民共和国外汇管理条例》和《结汇、售汇及付汇管理规定》的有关规定给予处罚：
（一）境内机构向银行提供虚假或者无效的凭证，骗取银行办理远期结售汇的；
（二）银行违反本办法规定，未严格审核境内机构有效凭证的；
（三）银行未经国家外汇管理局批准，擅自开办远期结售汇业务的。
第十九条、本办法自1997年1月1日起实行，由国家外汇管理局负责解释。
附表1
远期结售汇签约额日报表（折美元）
年 月 日
单位：万美元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ ｜ 当日签约额 ｜
｜ 期 限 ｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 结 汇 ｜ 售 汇 ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 7天以内 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 20天以内 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 1个月以内 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 2个月以内 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 3个月以内 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 4个月以内 ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
注：本表要求于次日报送。
制表： 复核： 主管： 填报日期：
在经济全球化时代，适量的、结构合理的外汇储备具有至关重要的作用，它是一国弥补国际收支逆差，维持本币汇率稳定和偿还外债的物质保证。虽然充足的外汇储备对一国有着非常重要的作用，但外汇储备也并不是越多越好，高额的外汇储备也会给国民经济的运行带来诸多弊端。纵观世界，在外汇储备管理方面拥有成功经验的国家，都拥有一整套相关法律作为外汇储备管理的法律支撑。完善外汇储备管理体制需要一整套健全的法律规范来保障。但由于我国特有的经济形势，外汇储备管理尚未形成一个健全的体系，更不用说用来规范外汇储备管理行为的配套法律制度。
一、中国外汇储备管理制度的现状
外汇储备管理是一国宏观经济管理的重要方面，它与一国货币经济政策息息相关，是一国的外汇储备在其储备管理机构的控制下，能够及时被获取并用来满足该国制定的一系列政策目标的过程。外汇储备管理既包括外汇储备管理制度的建立和健全，也包括外汇储备资产的具体管理，既涉及从宏观上确定和保持外汇储备适度规模，也涉及微观上储备资产进行风险分散的技术性操作。
从以来，国家就对外汇储备管理体制进行不断的完善与改革，使其适应经济体制改革和对外开放的需要，有力地推动了贸易体制改革和对外贸易的发展。但仍存在很大的问题，具体表现在以下几个方面：
1、外汇储备币种结构单一
我国的外汇储备币种结构比较单一，以美元居多。据路透社 2009 年 3 月 17 日报道，中国 2009 年1月末持有美国国债 7396 亿美元，仍为美国第一大债权国。中国外汇储备币种选择中，美元依然是首选货币，约占中国外汇储备总额的 65%左右。
这种以美元为主要货币的格局，非常容易受到汇率风险的影响。当美元贬值和美国国内出现通货膨胀时，我国外汇储备都会随之贬值，造成外汇储备损失。
2、外汇储备管理体制单一
长期以来，我国的外汇管理体系是由央行独立进行战略决策和操作的，在决策的形成过程中，没有健全的协商机制，财政部没有发挥出应有的作用，属于单一的储备管理体系。这种体系虽然有一定的优越性，但受央行的货币政策和汇率政策的牵连，使得政策的正确性大打折扣。
3、外汇储备的运营机制保守
目前中国外汇储备主要投资于外币存款、外币票据、特别是美国的高信用等级的政府债券、国际金融组织债券、政府机构债券和公司债券等金融资产，这使我国外汇储备具有较大的收益风险。无论从安全性、流动性还是盈利性角度来讲，过于集中的投资都是不适宜的。
4、外汇储备管理成本太高
IMF曾提出中国外汇储备成本太高，其主要有三大根据：第一，虽然中国从不公布外汇储备的具体资产组合、利息收入等要素，但央行将大部分外汇储备资于美国国债众所周知。第二，外汇储备急剧膨胀到目前的3万亿美元，如果缺乏有效的冲销手段，货币供应被动扩张后，会因此蒙受通胀压力，势必要付出惨重代价。第三，为了冲销外汇占款导致的基础货币快速增长，除了削减对商业银行的再贷款，央行开始自己创造负债，发行央行票据。央行为此所支付的利息，便以供给更多基础货币的形式予以抵消。如此周而复始，外汇储备也如滚雪球般庞大起来。
5、外汇储备管理制度的法律缺失
我国外汇储备管理运作的不规范，很大程度上来自于外汇储备法律体系的不健全。我国当时的国情决定了现有的外汇管理体制，那时我国急需大量的外汇向发达国家进口先进技术设备以支持经济发展，因此政府对其控制相对较强。所以，我国与外汇有关的法规及规范性文件，都集中在外汇管制方面，主要包括《外汇管理条例》这一统领外汇管理的基本法规，配套性规定主要有《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内机构对外担保管理办法》、《国际收支统计申报办法》、《出口收汇核销管理办法》、《境外投资外汇管理办法》等。正是由于我国政府仅对外汇储备管理的安全性和流动性有较高的要求，而对于营利性的要求相对较弱，从而导致了我国一直实行的外汇储备消极持有的情形。
二、其他国家外汇储备管理制度的研究
1、新加坡
1970年，新加坡国会通过《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局从此依法成立。该法令赋权新加坡金融管理局管理新加坡有关货币、银行业及金融方面的一切事务。新加坡金融管理局持有的外汇储备主要用于干预外汇市场和作为发行货币的保证，以及从事短期货币市场操作。
GIC是为了管理新加坡政府的外汇储备，于 1981年成立的全球性投资管理公司，通过在全球6个海外机构在世界主要资本市场上对股票、房地产、货币市场证券、固定资产和特殊的投资项目进行投资。GIC由新加坡政府投资有限责任公司、新加坡政府房地产投资有限责任公司、新加坡政府特殊投资有限责任公司三个公司组成。其目标是对外汇储备进行长期投资，追求长期的投资回报。其中，新加坡政府投资有限责任公司董事会根据预期的回报率决定资产组合政策，对资产组合中的股票、债券和先进在资产组合中所占的比重做出规定，是公开市场资产的管理基准。
由上可知，新加坡对外汇储备的功能进行分层定位，并根据储备管理追求的不同目标针对性地确立不同的管理机构主体，进行外汇储备管理。
2、日本
日本的外汇储备规模庞大，多年来的“出口导向”经济发展模式导致了长期的经常项目顺差，这一点与我国目前的经济政策形势很相似，因此日本在外汇储备管理方面的法律制度对我国也有很大的借鉴意义。
日本的储备管理系统由财务省和日本银行构成，其中，财务省作为外汇储备的持有机构，对政策的制定起主导作用，其官方外汇储备的绝大部分都由财务省持有管理并运用。根据日本《外汇及对外贸易法》，财务省可以采取必要的措施干预外汇市场以维持日元汇率稳定。财务省将外汇储备存放在日本银行的“外汇基金特别账户”（FEFSA），日本银行作为政府银行，根据《日本银行法》在财务省认为有必要采取行动干预外汇市场时，要按照财务省的指示，实行实际的外汇干预操作。只要开始对外汇市场进行干预，所需资金都是从FEFSA中划拨。正是通过大量卖出日元及买进外汇的操作所积累起来的外汇资产构成了日本的外汇储备。理论上，这种非冲销式的购买外汇，并不会使货币供应量发生变动。
三、 我国外汇储备管理制度的完善
1、实施积极的外汇储备投资策略
长期以来，我国的外汇储备管理一直处于相对不公开的状态，而且缺乏相应的管理法规作为约束和指导。外汇储备管理模式僵化，面对美元贬值时，外汇储备被动受到损失，这就是我国面临的局面。而积极投资策略就是要获取较高的投资回报，减少持有外汇储备的机会成本，来保证购买力。因此，我们可以考虑外汇储备操作机构的多元化，增进各部门的信息沟通，同时优化外汇储备资产结构，减少美元的外汇储备份额，增持欧元、日元等外汇储备份额。中国在未来的管理实践中应重视外汇储备的增值，不局限于美欧市场，关注俄罗斯市场、亚洲债券市场等新兴国际投资领域，“实行外汇资产投资的多元化，建立不同的外汇储备投资组合”，提高资源的配置效率，分散美元贬值的风险。
2、统一协调外汇储备管理体制
我国目前有外汇管理局、社保基金、中司、国家开发银中资企业等众多投资主体，担负不同的管理职能，致使外汇储备管理分散，大大降低了管理效率。各个部门目标不同且互相政策协调不顺畅，使各个机构间无法相互配合并实施投资绩效的考核，造成投资效率低下。因此，应统筹规划各投资机构以形成系统的海外投资战略，并组建成不同层次和定位、相互配合的中国外汇储备投资团队，以避免本国机构内部无谓竞争，实现资源、优势互补，从而形成强大的协同效应。
3、控制外汇储备规模的快速增长
外汇储备管理的难度与规模呈正相关。因此，提高外汇储备资产的整体效率，应控制外汇储备规模的增长。中国外汇储备规模的增长的根本原因在于中国经济的增长方式。无论从中国提高外汇储备资产的管理效率，还是中国应对美国经济的下滑而引发的全球经济衰退的威胁，中国都有必要实现经济增长方式的转变，从依赖出口、投资拉动转向扩大内需、促进消费，并加快人民币汇率的形成机制的市场化，改善国际收支状况，降低外汇储备累积速度，实现国民经济的可持续平衡增长。
4、构建我国外汇储备管理法律体系
从国际经验看，管理经验较成熟的国家都十分重视通过法律法规来规范外汇储备的经营管理。如新加坡的《新加坡金融管理局法》以及韩国制定的专门的《韩国投资公司法》，对外汇储备的管理及投资公司等都有明确的规定。
目前，我国绝大部分外汇管理法律制度是由外汇管理局以部门规章和规范性文件的形式的，但是这种形式使得外汇管理局既是法律的制定者又是执行者，缺乏必要的监督。我国仅在《中国人民银行法》第四条和第三十二条对外汇储备经营有原则性的规定，而《外汇管理条例》对外汇储备资产的运用却没有规定。正是由于我国法律对外汇储备管理缺乏具体明确的规定，才使我国外汇储备管理的诸多方面都存在不规范的行为。
我国应当制定《外汇储备管理法》，从宏观上解决我国外汇储备管理体制不健全的问题。笔者认为，除了保留相关法律法规中目前仍然适用的内容之外，在外汇管理法中至少还应当增加：国家外汇资产的定义和分类；官方外汇储备的管理目标、管理机构、职责、资产构成；其他官方外汇资产的管理目标、管理机构、职责、资产构成；官方外汇储备及其他官方外汇资产之间的关系及预算处理原则；购买和持有其他官方外汇资产的筹资安排；对官方外汇储备及其他官方外汇资产的监管等等，明确外汇储备的管理目标和手段，明确外汇储备运用的法律性质、程序和有关主体的法律地位，规定外汇储备注资行为的原则、目标，确立外汇储备的经营管理原则，建立一个完善的外汇储备管理体制，为外汇储备的经营管理提供法律支持和保障。
第一条为完善对国际商业贷款的管理，根据《中华人民共和国外汇管理条例》和国务院有关规定，特制定本办法。
第二条本办法所称“国际商业贷款”是指境内机构向中国境外的金融机构、企业、个人或者其他经济组织以及在中国境内的外资金融机构①筹借的，以外国贷币承担契约性偿还义务的款项。出口信贷、国际融资租赁、以外汇方式偿还的补偿贸易、境外机构和个人外汇存款（不包括在经批准经营离岸业务银行中的外汇存款）、项目融资、90天以上的贸易项下融资以及其他形式的外汇贷款视同国际商业贷款管理。
注①“外资金融机构”为按照《外资金融机构管理条例》在中国设立的外资银行、外国银行分行、合资银行、外资财务公司和合资财务公司。
第三条中国人民银行是境内机构借用国际商业贷款的审批机关。
中国人民银行授权国家外汇管理局及其分局（以下简称外汇局）具体负责对境内机构借用国际商业贷款的审批、监督和管理。
第四条境内机构借用国际商业贷款应当经外汇局批准。未经外汇局批准而擅自对外签订的国际商业贷款协议无效。外汇局不予办理外债登记。银行不得为其开立外债专用帐户。借款本息不准擅自汇出。
第五条对外借用国际商业贷款的境内机构仅限于：
（一）经国家外汇管理局批准经营外汇借款业务的中资金融机构；
（二）经国务院授权部门批准的非金融企业法人。
第六条金融机构借用国际商业贷款应当符合中国人民银行关于金融机构外汇资产负债比例管理的规定。
第七条对外直接借用国际商业贷款的非金融企业法人应当具备以下条件：
（一）最近3年连续盈利②，有进出口业务许可，并属国家鼓励行业；③
注②“连续盈利”中的“盈利”含义为该法人的人民币、外汇合并表表明为盈利。
注③“国家鼓励行业”以公布的国家产业指导目录为依据。
（二）具有完善的财务管理制度；
（三）贸易型非金融企业法人的净资产与总资产的比例不得低于15％；非贸易型的非金融企业法人的净资产与总资产的比例不得低于30％；
（四）借用国际商业贷款与对外担保余额之和不得超过其净资产等值外汇的50％。
（五）外汇借款与外汇担保余额之和不超过其上年度的创汇额。
第八条境内机构应当凭自身资信对外借用国际商业贷款，并自行承担对外偿还责任。
第九条境内机构对外借用国际商业贷款应当加强成本控制。其借款总成本不得高于国际金融市场相同信用级别借款机构的同期借款总成本。
外汇局对境内机构借用国际商业贷款的成本控制予以监督和指导。
第十条借用国际商业贷款的境内机构应当按照国家外汇管理局的规定，于每季初10日内向外汇局报送上季度对外借款情况报表和年度④国际商业贷款使用情况报告。
注④增加“每年3月31日前报送上年度…”。
第十一条外汇局有权检查境内机构筹借、使用和偿还国际商业贷款的情况。借款机构应当予以配合，提交有关文件和资料。
第十二条未经外汇局批准，境内机构不得将借用的国际商业贷款存放境外、在境外直接支付或者转换成人民币使用。
第二章中长期国际商业贷款
第十三条本办法所称“中长期国际商业贷款”是指1年期以上（不含1年）的国际商业贷款，包括1年期以上的远期信用证。⑤
注⑤远期信用证期限起算为从银行承兑日到付款日，90天以内（含90天）的远期信用证视为银行结算业务进行管理。外资金融机构不得为未经批准的中资企业办理进口项下的结算业务。
第十四条境内机构借用中长期国际商业贷款，应当列入国家利用外资计划。
第十五条境内机构借用中长期国际商业贷款，应当提交以下全部或者部分资料向外汇局⑥申请：
注⑥“外汇局”为所在地外汇局。
（一）纳入国家利用外资计划的证明文件；
（二）借款项目立项批准文件；
（三）贷款条件意向书，包括债权人名称、贷款币种、金额、期限及宽限期、利率、费用、提前还款意向和其他金融条件；
（四）还款资金来源及还款计划，外汇担保情况；
（五）经会计师事务所验证的最近3年外汇或者人民币资产负债表及其他财务报表；
（六）外汇局要求提交的其他资料。
金融机构分支机构对外借用中长期国际商业贷款，除依前款规定外，还应当提交其总行（总公司）授权的有关文件。
第十六条在京的全国性机构对外借用国际商业贷款，直接报送国家外汇管理局审批。非在京的全国性机构和地方性机构对外借款，由所在地外汇局⑦审核后，报国家外汇管理局审批。
注⑦“所在地外汇局”为所在省、自治区、直辖市分局、深圳分局。
全国性、地方性金融机构的分支机构应当经总行（总公司）授权，方可按此程序报批。
第三章短期国际商业贷款
第十七条本办法所称“短期国际商业贷款”是指1年期以内（含1年）的国际商业贷款，包括同业外汇拆借、出口押汇、打包放款、90天以上365天以下的远期信用证⑧等。
注⑧同⑥
第十八条短期国际商业贷款不得用于长期项目投资、固定资产贷款和其他不正当用途。
第十九条外汇局对境内机构借用短期国际商业贷款实行余额管理。
第二十条境内机构的短期国际商业贷款余额控制指标（以下简称“短贷指标”）由外汇局按年度⑨进行核定。
注⑨同⑧
境内机构借用短期国际商业贷款余额不得超过核定的指标。
第二十一条全国性金融机构和非金融企业法人的短贷指标，由国家外汇管理局核定下达。
地方性金融机构和非金融企业法人的短贷指标，由所在地外汇局在国家外汇管理局核定下达的短贷指标内进行审批。
第二十二条经国家外汇管理局批准经营国际结算业务的中资金融机构应当制定远期信用证管理办法，报外汇局核准。
中资金融机构应当按照外汇局核准的远期信用证管理办法，开立远期信用证。
中资金融机构对外开立的90天以上、365天以下远期信用证，⑩不占用其短贷指标。
注⑩同⑥
第二十三条非金融企业法人向境内外资金融机构申请开立90天以上、365天以下的远期信用证⑾，占用其短贷指标。
注⑾同⑤
第二十四条境内机构向外汇局申请短贷指标，应当提交以下全部或者部分资料：
（一）申请文件（包括资金需求、资信状况、资金用途等内容）；
（二）会计师事务所验证的上年度资产负债表和损益表；
（三）信贷机构出具的贷款承诺意向书；
（四）上年度外汇收支情况；
（五）外汇局要求提交的其他资料。
第二十五条不实行短贷指标余额管理的非金融企业法人借用短期国际商业贷款，应当逐笔报外汇局批准，并占用所在地的短贷指标。
第四章项目融资
第二十六条本办法所称“项目融资”是指以境内建设项目的名义在境外筹措外汇资金，并仅以项目自身预期收入和资产对外承担债务偿还责任的融资方式。它应当具有以下性质：
（一）债权人对于建设项目以外的资产和收入没有追索权；
（二）不需要境内机构以建设项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或者偿债；
（三）不需要境内机构提供任何形式的融资担保。
第二十七条项目融资的对外融资规模纳入国家借用国际商业贷款指导性计划。
第二十八条项目融资条件应当具有竞争性，并应当经国家外汇管理局审批或者审核。其中地方上报的项目融资的融资条件由所在地外汇局初审后，报国家外汇管理局审批或者审核。
第二十九条项目融资条件报外汇局审批或者审核时，项目公司应当提交以下文件：
（一）申请文件，包括项目融资的方式、金额、市场，以及贷款的期限、利率、各项费用等融资条件；
（二）国家计委批准的项目可行性研究报告或者其他文件；
（三）项目融资纳入国家借用国际商业贷款指导性计划的证明文件；
（四）项目融资协议；
（五）与项目融资相关的具有保证性质的文件；
（六）其他必要文件。
第五章境内机构的海外分支机构借用国际商业贷款
第三十条本办法所称“中资金融机构的海外分支机构”（以下简称海外分行）是指我国中资金融机构在境外依照当地法律设立的非独立法人的分支机构。
第三十一条中资金融机构应当根据其海外分行的营运资金、资产负债比例及当年业务量等项指标，确定每个海外分行的境外融资总量，并于每年2月底之前报国家外汇管理局备案。海外分行一次性筹借等值5000万美元以上（含5000万美元）的国际商业贷款，应当事先由其总行（总公司）报国家外汇管理局批准。
第三十二条海外分行在境外融资应当纳入其总行（总公司）资产负债比例管理。
海外分行在境外所筹资金只能用于海外业务发展。未经国家外汇管理局批准，不得调入境内使用。
第三十三条中资企业在境外设立的非经营性质的办事处或者代表处等机构不得在境外融资。
第三十四条中资企业在境外设立的分公司及其他经营机构，经总（母）公司授权，以总（母）公司名义对外借款，视为总（母）公司的对外借款，其总（母）公司应当按照本办法的有关规定在境内办理有关报批手续。
第六章法律责任
第三十五条境内机构未经批准，擅自借用国际商业贷款或者未按照本办法第四十二条规定办理保值业务的，由外汇局给予警告，通报批评，并处10万元以上50万元以下的人民币罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条境内机构未经批准，擅自将借用的国际商业贷款存放境外或者在境外直接支付；未经批准，擅自将借用的国际商业贷款转换为人民币的，由外汇局责令改正，给予警告，通报批评，并处违法金额30％以上5倍以下的人民币罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条境内机构的海外分支机构违反本办法第三十一条、三十三、三十四条的规定，擅自在境外融资的，由外汇局对境内机构处以警告、通报批评，并处10万元以上50万元以下的人民币罚款。
第三十八条中资金融机构的海外分支机构违反本办法第三十二条的规定，擅自将在境外所筹资金调入境内使用的，由外汇局责令改正，对境内中资金融机构处以警告、通报批评、并处10万元以上50万元以下的人民币罚款。
第三十九条境内机构向外汇局报送虚假、无效的文件和资料，骗取外汇局批准的，由外汇局收回批准文件，并对其按第三十五条的规定处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条境内机构未按照本办法的规定报送报表和资料，或者不接受和配合外汇局检查的，由外汇局处以警告、通报批评，并处1万元以上3万元以下的人民币罚款。
第七章附则
第四十一条境内机构签订国际商业贷款协议后，应当根据外债统计监测规定向外汇局办理外债登记，并按照有关规定办理还款手续。
第四十二条对外借款的境内机构应当遵循以下原则，根据国际市场汇率和利率的变化，在不扩大外债规模、不延长债务期限的条件下，切实防范外债风险：
（一）借低还高应当报国家外汇管理局审批；
（二）经批准经营自营或者代客外汇买卖业务的中资金融机构，可以为自身债务或者接受其他境内机构的委托进行国际商业贷款的保值业务；
（三）其他中资机构委托境外金融机构或者境内外资金融机构对其借用的国际商业贷款进行保值，应当经外汇局批准；
（四）外商投资企业可以自行委托境外金融机构或者境内外资金融机构办理国际商业贷款的保值业务。
第四十三条境内机构办理国际商业贷款保值业务后，应当按照外债统计监测规定办理外债登记变更手续。
第四十四条借用国际商业贷款的帐户管理，适用外汇帐户管理规定。
第四十五条境内机构向中资金融机构海外分支机构借用外汇贷款，适用本办法。
第四十六条飞机融资租赁及借用国际商业贷款支付飞机融资租赁的预付款，适用本办法。
第四十七条境内机构以固定成本向境外转让已经建成项目的经营权或者收益权，适用本办法对项目融资的管理规定。
第四十八条中资银行从事离岸业务借用的国际商业贷款，按照本办法对海外分行的管理规定执行。
第四十九条境内机构向中资银行离岸业务部门借用的外汇贷款，视同国际商业贷款管理。
第五十条本办法第一、二、三、八、九、十、十一、十二、十三、十七、十八、三十五、三十六、三十七、三十九、四十、四十一、四十二（四）、四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十九、五十一、五十二条和第四章的规定适用于外商投资企业，其余条款不适用于外商投资企业。
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