时间：2022-12-01 01:37:19
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关键词：行政强制措施 行政处罚 行政命令 区别 可诉性 分析
在《行政诉讼法》颁布十几年之后，对行政强制措施的含义和范围仍存在较大的模糊性。这说明我国对行政强制措施性质、形态的认识还存在许多空白。本文拟从对行政强制措施的范围、形态和可诉性问题进行探讨。
一、“行政强制措施”的概念和特征
(一)概念和特征
要论述这个问题首先要从行政强制制度说起。中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。所谓的行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。行政强制并非适用所有违反行政法律规范的相对方，但相对方必须是违反了特定的法律、法规，符合适用行政强制的条件。行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财产权免受侵害。从这个定义中可以看出行政强制措施，系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。
行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成部分，具有下列法律特征：
一是强制性。它意味着当行政机关实施行政强制措施时，对象人负有容忍的义务，否则要承担法律后果。使用行政强制的行政主体，应该有严格的条件限制，都必须有法律予以明确的规定，特别是牵涉到对人身的强制措施时更是如此。
二是非处分性。在行政强制措施中，无论作为基础性的有关强制措施的行政决定，还是对这一决定的执行，都不具有“处分性”。换句话说，它一般是“限制”权利，而不是“处分”权利。一般来说强制措施的实施，多是在具有现实且急迫的危险时才能启动，多针对相对方的人身或者财产，以保护相对人和社会利益为目的。这一点与行政强制执行不同。
三是临时性。任何行政强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为，因而具有临时性。如扣押、冻结、暂扣证照等，都是一种临时性的保障措施，不是行为的最终目的。其一般目的是“保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民人身权、财产权免受侵害。”
四是实力性。行政行为有意思行为与实力行为之分，前者是一种决意的表达，往往表现为一种行政决定、行政命令等，后者以作出物理性的动作为特征，如对人身的强制约束。不管怎样行政强制措施都是一种行政行为，因而具有行政行为的一般属性，即确定力、拘束力、公定力、执行力。
第五具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为，所以一些虽在形式上挂有“措施”而内容上带有“普遍性”的行为就不应被入“行政强制措施”的范围之内。
第六可诉性。行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》 第6条第（二）项 和《中华人民共和国行政诉讼法》 第11条第（二）项 的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（二）与相关概念的区别
在上面的论述中，我们对“行政强制措施”的概念内涵与法律特征作了探讨，这属于对行政强制措施“内在”的研究。在这里还有一个重要的任务是划清“行政强制措施”与其他外部概念——而这些概念是最易与它相混淆的——之间的界线，细心探测“行政强制措施”的外部“边界”，这属于对行政强制措施不是什么的研究。
1、行政强制措施与行政处罚
中国早在1996年业已制定了行政处罚法。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。“行政处罚”行为已被作了严格界定。按理说，两者的“界河”较为明晰。但由于行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为，而且两者的某些行为手段在形式上相同，如“暂扣证照”，这给我们的区分工作带来困难。
区分“行政强制措施”与“行政处罚”，并非纯粹基于学理上界定概念的需要，它涉及到在行政执法阶段对法律的适用。某一行政行为如果被界定为“行政处罚”，那它就必须受制于《中华人民共和国行政处罚法》 ，我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性；相反，如果该行政行为被确定是“行政强制措施”，那它就不受行政处罚法的约束，而应受中国行将制定的《中华人民共和国行政强制法》规制。
1）处分权利与限制权利。行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。
2）是否以违法为前提，是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。
3）中间行为与最终行为。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。
4）立法上的表现形式。一般说来，从法律法规上看，行政处罚作为一种罚则，被规定在“法律责任”这一章节中，而行政强制措施被规定在“执法检查”的章节中。我国已有“行政处罚”的单行法，等“行政强制”的单行法制定以后，两者的立法形式就更易区别了。
需要提醒的是，我们不能简单地根据行为“形式”、“手段”认定行为性质，因为有的行为形式既可作为“行政强制措施”的一种手段，也可作为“行政处罚”的一种手段，这需对照上述标准作具体分析。
2、行政强制措施与行政命令
目前在中国，行政命令既可作为抽象行政行为的一种形式，也可作为具体行政行为的一种形式。作为前者，当然没有必要比较。作为具体行政行为的行政命令，系指由行政主体作出的强制要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是个意思行为，行政强制措施是个物理行为，这作为它们之间理论上最主要的区别标准是没有问题的。问题在于我们时常发现，不少行政强制措施在实施时同时被伴随行政命令，几乎大多行政强制措施都以行政命令为程序上的附助手段，如要驱散人群，必然同时命令被驱者离开。这时，如何解决行政强制措施与行政命令之间的界线，会使我们感到困惑。我们认为，这里应区分以下不同情况对待：
1）如果行政主体在前面作出一个行政命令，而且该命令尚未最终生效，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为对待，事后的行政强制行为也作为独立的行政强制措施行为对待。
2）如果行政主体在前面作出一个行政命令，并且该命令已获得最终效力，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为（命令性决定）对待，事后的行政强制行为便作为“行政强制执行”而不是“行政强制措施”对待。
3）如果行政主体在实施行政强制措施过程中或与实施行政强制措施同时作出行政命令，那么，这种命令只是行政强制措施中的一个程序上的告诫环节，它被行政强制措施行为所吸收，不能作为一个独立的具体行政行为（行政命令）存在。
二、“行政强制措施”的种类
通过以上的分析可以看出，行政强制措施在其属性有“强制”的限定，但就其所包含的内容而言，行政强制措施并不是仅指某个特定的行为方式，而是指具有强制属性的一类具体行政行为。因此，行政强制措施是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。
有些学者在论及行政强制措施时明确指出，“行政强制措施包括预防性强制措施、制止性强制措施和执行性强制措施”。预防性强制措施，是指行政主体对可能发生危害行政管理秩序的人或物，依法采取的即时性强制措施。预防性强制措施适用的主要特点是：相对方的行为或物即将对社会或公共利益产生危害，非采取即时强制不足以防止危害结果的发生。制止性强制措施，是指行政主体对正在实施危害行政管理秩序的相对方采取的限制其财产或人身自由的即时性强制措施。制止性强制措施适用的主要特征是：相对方危害社会的行为已经发生，非采取即时制止性强制措施不足以遏制违法行为的继续和发展。执行性强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政规范性文件以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现，采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。换言之，行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的作出。还有的学者以行政强制行为的调整对象为标准将其分为：对人身的强制措施和对财产的强制措施；以行政行为使用目的和程序为标准，把它分为即时性强制措施和执行性强制措施。可见，场合的不同，目标追求的差异，都使行政强制措施呈现不同的形态，与相对人权益的关系，法律对其规范和要求的侧重点，也有许多差异。
本文为了论述的方便，按罗豪才老师的分类方法。对人身的强制措施主要是指公安、海关、国家安全机关、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有关机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。根据目前有关法律、法规规定，对人身的强制措施主要有以下几种：强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等。
对财产的强制措施，主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方，所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。主要有：冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、强制拆除、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。从这里可以看出在我国行政法理论以及实践中行政强制措施的多样性和复杂性，并且和容易侵犯到相对人的合法权益，所以对他应该有一个明确的规制方法，我们不企求整齐划一的方法，但有一个统一的认识对我们研究这样的一个复杂的多样的行为将会有意想不到的好处。
三、“行政强制措施”的可诉性分析
《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入人民法院的受案范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体的行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了自身的独立性和成熟性，取决于它与相对人权益的关系。行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立完整的具体行政行为是否已经成立。而行政强制措施与相对人权益的关系则是法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响相对人的合法权益。
一般来说行政主体实施了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为。这时的行政强制措施就与紧随其后的具体行政行为形成了无法割舍的关系。在多数情况下，这种行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续的具体行政行为的作出。在后续的具体行政行为作出后，行政强制措施应理解为已被具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。另一种情况是行政主体采取了行政强制措施以后，因种种条件和原因，没有必要、也不再实施后续的具体行政行为。这时的行政强制措施就成为一个直接影响相对人权益的、独立、完整的具体行政行为。产生第一种结果的行政强制措施因其不具有独立性和完整性，而没有可诉性，相对人对这种强制措施的异议和权利请求，可以归并入对后续具体行政行为的异议和权利请求之中。产生第二种结果的行政强制措施，在特定的场合和特定的行政活动中，是独立完整并且是唯一的，对相对人权益的影响也是独立和直接的。因而这种行政强制措施具有可诉性。
综上，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和追求目标不同，在实定法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否是一个独立完整的已经成立的具体行政行为及其与相对人权益的关系。因此，在行政主体合法的情况下，为了保障行政管理的顺利进行，维护社会秩序或保护公民的人身健康、安全的需要，采取强制措施使相对人履行或达到履行义务的状态。首先行政执法人员要提高素质，知法、懂法，行政执法人员代表了国家、政府的形象，他行使法律授予的权力，但不能滥用职权；其次行政执法人员要依法行政，按照法律的程序、规定采取强制措施，实施的相对人属弱势群体，在执法过程中，体现人性化执法，在采取强制措施的同时，保证公民人身健康、财产的不必要损失。行政强制措施具有可诉性，相对人可依法保护自身合法权益，使行政机关采取行政强制措施行为受到监督，更有效地规范行政强制措施，构建社会主义和谐社会。
参考文献资料：
1、《行政法学》罗豪才主编 北京大学出版社 1996年版；
2、《行政法与行政诉讼》姜明安主编 北京大学出版社与高等教育出版社 1999年版；
3、《行政法学》叶必丰著 武汉大学出版社 2003年修订版；
4、《行政法学》胡建淼著 法律出版社 1998年版；
本案的争议焦点为土地执法部门行为的合法性。针对这一焦点问题有两种不同的观点，一种观点认为土地执法部门在未作出处罚决定前无权执行，其行为不符合《土地管理法》第83条规定的要求；另一种观点认为土地执法部门的行为非强制执行，而属制止违法占地行为的强制措施，该行为符合《土地管理法》第67条第（4）项的规定。笔者同意第二种观点，理由为：
1、土地执法部门的行为并未侵犯原告的财产权。国家实行土地管理制度，《土地管理法》明确规定农村村民建房应办理审批手续。土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。《土地管理法》第83条的内容为：责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建设单位或个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到决定之日起十五日内向人民法院，欺满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。该条款包含了两种违法行为和两种处置方式，即对违法占地建房的违法行为人土地执法部门应责令限期拆除，继续施工的土地执法部门有权制止；对施工结束，处罚决定期满当事人不又不自行拆除的，土地执法部门依法申请法院强制执行。尽管土地执法部门和人民法院实施的法律形式都表现为拆除，但两者的法律后果却不一样，土地执法部门实施拆除的法律后果是制止违法者继续施工，实施制止违法行为，防止违法行为继续发展；人民法院实施拆除的法律后果则是剥夺违法者的财产权利，目的是对违法行为进行惩罚，使其违法利益不能实现。这里涉及到一个关键问题即财产权利问题，根据法律规定，剥夺公民的财产权利只能由人民法院实施，其他机关都无权行使该项权利。《民法通则》规定：“公民的合法财产受法律保护”。又规定“财产所有权的取得不得违反法律规定”。当建筑物形成了财产，形成了财产权利，就只能由人民法院来依法对其是否具有合法性、其主人是否能够拥有该财产权利进行认定并决定是否要剥夺其财产权利。并不是所有建筑物都可以形成财产权利，只有当建筑物满足了房屋的构成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本实现其使用价值，即形成了财产，形成了财产权利。本案原告未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，该行为本来就不受法律保护，况且其房屋并未形成，其所谓的“财产权利”无从谈起，土地执法部门采取措施对李某的违法行为进行制止，这是为了防止违法行为的蔓延，更是为了防止当事人损失的扩大，这符合《土地管理法》第83条规定的第一种处置方式，土地执法部门实施的制止行为并不违反法律，更未侵犯李某的财产权利。
2、土地执法部门的行为属行政强制措施。根据《土地管理法》第67条第（4）项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。本案李某未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，土地执法部门向其送达《责令停止土地违法行为通知书》并数次责令其停工，李某仍不停止违法行为，在李某的违法建设尚未完工的情况下，土地执法部门采取措施制止该违法行为的发展，土地执法部门的措施属行政强制措施。所谓行政强制措施是指国家行政机关或法律授权的组织为预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，或为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产等以强行限制的一种具体行政行为，它具有预防性、制止性、紧急性之特征，不采取该措施不足以防止违法行为的蔓延，也不利于减少当事人的损失，土地执法部门的行为与法律并不相悖，实属必须。反之，如土地执法部门在履行监督检查职责时仅仅口头上的制止，怠于采取上述措施，则“履行监督检查职责”就成为空谈，就不能预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，就不能确保案件查处工作的顺利进行，待违法建设形成房屋以后再进行处罚，然后申请法院执行，势必使得当事人的损失扩大，从而使行政相对人与行政机关的对立情绪加剧，不利于社会的安定。
[论文摘要] 公安行政强制措施是一种公共权力,不能无限度地运用,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则之外,还应该遵循一般公安行政强制措施原则。
现代社会日趋复杂,导致立法者对自已所制定的法律是否能够完全满足社会发展的需要失去了信心,于是,立法一改过去的严格规则主义的指导思想,采用自由裁量主义,从而使法律具有了模糊性特点。法律模糊性的本质是立法者授予了执法者的自由裁量权。自由裁量权对公安机关而言,意味着在法律规定的范围内有充分的自由选择权,同时也无法避免公安机关滥用自由裁量权。为防止公安机关的自由裁量偏离立法目的、精神,立法者所采取的对策之一就是以设立法律基本原则指导执法者合理地行使自由裁量权。应松年教授认为:行政强制涉及到公民、法人的人身权、财产权,实施行政强制必须遵循一定的原则,尽可能地把对公民、法人或其他组织的损害限制到最小范围。在实际生活中,有的行政机关滥用行政强制,对一些采取其他行政管理措施就可以解决的问题也实施行政强制,侵犯了公民、法人的合法权益。针对这种实际情况,应当对行政强制措施的实施确立一些基本原则[1]。
公安行政强制措施的原则是指能够贯穿整个公安行政强制措施实施的过程,对公安行政强制措施的实施具有普遍的指导意义的行为准则。公安行政强制措施是一种公共权力,它的行使是一把双刃剑,既可以因其正当行使为公民提供必需的秩序,又可能因其被滥用而侵犯公民的合法权益。因此,不能无限度地运用该种措施,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则,包括合法性原则和作为合法性原则补充的合理性以及公正原则、公开原则、行政效率原则之外,还应该要遵循一般公安行政强制措施原则[2]。
因此,应在我国公安行政强制措施的实施中确立以下原则:
1 法定原则
作为公安行政强制措施的基本原则,法定原则的主要内容是:公安行政强制措施的实施必须以法律、法规为依据,符合法定条件,遵循法定程序。这一原则包括以下三个方面的内容:
1.1 实施公安行政强制措施必须有明确的法律依据
只要法律不明文限制,公民就可以自由行使任何行为,对公民来说,无法律便可行为;而对公安机关则不同,它的行为必须有法律的依据,在没有法律规定时,行政机关无权象公民那样自由活动,因此,对公安行政机关来说,无法律便无行政强制措施。
1.2 实施公安行政强制措施必须符合法律规定
法定原则不仅要求公安行政强制措施的存在必须有法律依据,并进而要求公安行政强制措施的实施必须根据法律。有法律依据就可以做出公安行政强制措施,但不等于有权做出公安行政强制措施可以不受条件、程序和方式的限制。这就要求公安行政强制措施必须合法;
1.3 不能以行政处罚代替公安行政强制措施
法定原则具有限制公安机关运用公安行政强制措施的权力、防止公安行政强制措施的擅断和滥用、保障相对人人权的机能。如果公安行政强制措施不受法律的约束,就极易被人恶意利用而异化为侵犯人权、破坏法治的工具。因此,为了兴公安行政强制措施之利而除其之弊,就必须用法律约束和规范公安行政强制措施的实施以保护相对人的合法权益。
2 比例原则
比例原则,是指公安机关实施公安行政强制措施应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。大陆法系很多国家将比例原则规定为行政程序的基本原则。葡萄牙1996 年的《行政程序法》规定了11 项基本原则,其第3 项原则为“平等及适度原则”,适度原则即比例原则。西班牙1992 年的《行政程序法》第96 条也规定:“公共行政机关进行强制执行必须尊重比例原则。”奥托?麦耶在其着名的《德国行政法》一书中,认为行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权力对人民的侵权必须符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾将比例原则誉为行政法的“皇冠原则”。比例原则与警察法有着天然的渊源,最早就产生于19 世纪的德国警察法学。1882 年7 月14 日,德国普鲁士高等行政法院在着名的 “十字架山”判决中,宣示警察权力必须依法律及在必要的范围内方得限制人权。行政法学者弗莱纳提出一句脍炙人口的名言:“勿以炮击雀”来比喻警察权行使的限度。在日本,比例原则在明治宪法下已经作为警察权的权限之下而适用[3]。
依据比例原则,在适用公安行政强制措施时,除应注意公安行政强制措施的合法性与维护治安的需要,还须注意强制的内容必须与被强制人的人身危险性相适应,从而防止以维护治安为借口而滥用公安行政强制措施。同时,在适用公安行政强制措施时应当认真权衡被强制人是否有前科、前科种类及其严重程度以及被强制人的人身危险性,以使公安行政强制措施所施加于被强制人的负担不会超出消除其人身危险性的需要。比例原则的具体内容主要包括以下三个方面:
2.1 目的正当性原则或妥当性原则
其意指所采取的手段必须适合其所追求的目的,才可谓之正当,亦即具有适当性。或者说,以法律手段而限制公民权利,可达到维护公益的目的时,其手段始具有适当性;同理,任何行政手段的采取均须为合法手段,且应有助于目的的实现。实施公安行政强制措施应当依照法定条件,兼顾公共利益和相对人的合法权益,正确适用法律、法规,选择适当的公安行政强制措施,以达到治安行政管理的目的为限度,尽可能把对行政相对人的损害限制到最小范围。
2.2 手段必要性原则或最小侵害原则
必要性是指行政主体对是否实施公安行政强制措施必要性的一种主观认识,其内容是只有采取公安行政强制措施行政强制,才能维护正常的社会治安秩序。如果不通过公安行政强制措施也能达到目的,或者可以降低行政成本,公安机关完全可以选择其他行政行为实现行政目的。即不得滥用公安行政强制措施,在实施其他措施不能达到治安管理的目的时,方可依法实施公安行政强制措施。如果以公安行政强制措施干预相对人自由为实现公共利益所不可缺少时,那么这种干预应当是最低限度的。公安机关对相对人实施强制措施,难免会对相对人构成一定损害,其中包括物质上和精神上的损害。尽管这种损害是“合法性”范围之内的损害,公安机关也应当使之最小化,即以最小的损害达到使行政相对人履行义务的行政目的。此外,应当避免对弱势群体造成非人道后果。在一般正义的范畴内,弱势群体没有不履行应尽义务或减轻应尽义务的“特权”,但在实现个别正义的司法活动和行政执法活动中,适当考虑弱势群体承担义务的能力及其保持最低生活水准的要求,却是作为“公平”的正义的一项要求。因此,对于处于弱势地位或贫困状态的不履行义务的行政相对人,尽管不能因其弱势或贫困而放弃行政强制,但也不能因为要使其履行义务而剥夺其最起码的生存权利,从而使其陷入既不能维持最低水准的生活也不能承担法定赡养义务的境地。
2.3 相称性原则或均衡性原则
亦称为狭义比例性原则。指欲达成一定目的所采取手段的限制程度,不得与达成目的之需要程度不成比例,亦即必须符合一定比例关系。或者说,其行政手段固可实现行政目的,但其法益权衡的结果,仍不可给予相对人过度的负担,造成相对人权利过度的限制,亦即公安机关采取的公安行政强制措施所造成的损害不得与其欲实现的利益显失均衡。
3 尊重与保障人权原则
中国的宪法已经将保障人权作为公民的权利和国家的义务做出特别规定,是被宪法所确认的宪法权利,各个法律部门也逐步把这一规定转化为各种具体的规范和规则。《治安管理处罚法》特别增加了要尊重和保障人权,保护公民的人格尊严的内容。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》,明确规定了公安机关限制人身自由行政强制措施的适用对象、条件、期限和程序;明确规定了公安机关“以非法手段取得的证据不能作为定案的根据”,更加有效地防止刑讯逼供等非法取证现象的发生 。
3.1 公安行政强制措施不得擅入私权领域
在现代法治社会存在两种互相平行又互相制约的两种权利,即公权与私权。 公安行政强制措施是国家行政执法权的重要体现,是公权的一种,其作用在于维护社会秩序与安全。 公民权是公民个人权利,属于私权,是人作为一国公民所享有并为这个国家的法律所保护的权利。公安机关采取强制措施应尊重公民的基本人权和其他合法权利。公权和私权都有各自活动的领域,公共领域和私人领域正是在这个意义上作出划分的。其中,公共领域是公权控制支配的空间,而私人领域是私权享受的领地。公安机关除非由于公共需要,否则不得擅自采取强制措施介入私人自治的领域。我国宪法规定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治国家极力保护的私人领域中最为核心的部分。私权原则上不应当受到警察的干预,如果私权空间里发生严重的违法犯罪行为,警察应当采取措施进行干预,但必需遵守十分严格的法律规定和程序。
3.2 排除使用一切非法的、有损人格尊严的公安行政强制措施
公安机关及其人民警察在实施公安行政强制措施时,必须严格依法行事,决不采用法律法规禁止使用的强制措施。法律是最基本的道德。非法的强制措施,实质上也是最不道德的强制手段。因此,应当将其从“可使用”的范围内排除出去。被采取公安行政强制措施的行政相对人,其人格可能有问题甚至是比较严重的问题,但这不能成为公安机关和警察采用损害行政相对人人格尊严的强制措施的理由或依据。行政机关和行政执法人员可以对不履行义务的行政相对人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、讥讽、漫骂其人格弱点的办法逼其履行义务。这是法律所禁止的,更是伦理道德所不容许的。
4 说服教育和强制相结合的原则
一、构建物的强制措施制度的必要性
（一）物的强制措施的存在价值
1.“物”在刑事诉讼活动中具有重要作用。“物”是存在于人身之外，能够满足权利主体的利益需要，并能为权利主体所支配和利用的物质实体。[1]而刑事诉讼活动中的物还是刑事诉讼活动不可或缺的重要组成部分，它除了具备物的自然属性外，还应当具备独特的诉讼属性。首先，刑事诉讼中的物必然与刑事案件具有关联性，都是基于犯罪行为而进入到刑事诉讼活动当中；其次，刑事诉讼中的物是认定案件事实的重要依据；再次，刑事诉讼中的物是案件定罪量刑的关键环节。
2.对物的强制措施的理论依据。在刑事诉讼中保障和实现公民权利是国家权力存在的唯一目的，由此赋予国家机关在刑事诉讼中适用强制措施的正当性。[2]侦查活动中，侦查机关基于侦查的需要对涉案财物采取查封、扣押、冻结等措施，实质上是对公民财产权利的侵犯，这样的强制性侦查行为必须获得法律的明确授权，而根据法律规定，强制措施是司法机关在认为被追诉者有罪或者有犯罪的重大嫌疑时才采取的保障诉讼顺利进行的必要方法，但是强制措施的适用同样不能以损害犯罪嫌疑人被告人的应有权利来实现对大多数人权利的保障。同时，强制措施的适用必须考虑其该当性和必要性，其适用必须掌握在一定的限度之内，这个限度应当由法律进行明确的体系性的规定。
3.公民基本权利保障的基本条件。我国2004年宪法修正案将公民的“合法的私有财产不受侵犯”纳入宪法条文，财产权被称为“最根本之自由”，它被视为公民的基本人权[3]。财产权与人身权同为公民的基本权利，刑事诉讼绝不应弱化对物的处分的程序化和正当性的规范。以保障公民基本权利作为刑事强制措施的制度定位，那么制度设计才能对强制措施的适用条件与适用程序给予充分的关注，才能对被追诉人的主体地位给予应有的尊重[4]。尽快在刑事诉讼法中规定具有更高法律位阶的对物的强制措施程序已成为迫切需要解决的问题。
（二）完善法律体系的必然要求
《刑事诉讼法》第6章规定的强制措施包括拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。这5种强制措施均系以限制或剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利为基本特征。在《刑事诉讼法》第9章第106条规定“‘侦查’是指侦查机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施”。不难看出我国刑事诉讼法中将“侦查”定义为“强制性措施”，然而在侦查一章当中不仅规定了搜查、扣押、查封、冻结等对财产权的强制处分以及监听监控等对隐私权的强制处分等具有强制性的侦查措施，而且还规定了辨认、勘查、鉴定等非强制性侦查措施，同时在该章第113条、第115条、第117条又夹杂着强制措施的规定，强制措施、强制性措施、侦查措施全部被糅合到了一起，不仅导致了刑事诉讼法体系的混乱，也给法律执行者带来了较大的难度，有学者认为“强制性措施”这一概念应运而生，并被用以包容和丰富强制措施的相关内容，具体包括对人身自由的强制性措施对物的强制性措施以及对隐私权的强制性措施3个方面。[5]但如何调和强制措施与强制性措施内涵外延之间的矛盾是完善刑事诉讼法律体系的重要问题。
（三）外国强制措施体系借鉴
大陆法系的法、德、日和我国台湾地区的刑事强制措施不仅包括对人身的强制措施，还包括对物的强制措施，这些国家和地区都将强制措施定位在公民基本权利的基础上，几乎包括所有干预或限制公民基本权利的行为。在法国，刑事诉讼强制措施也包括对物和财产的强制措施，如《法国刑事诉讼法典》第94至99条规定的搜查和扣押。[6]在德国，强制措施之内涵就在于对公民基本权利之侵犯，[7]基于公民的基本权利不得任意侵犯，因而在刑事诉讼的过程中，所有可能剥夺或限制公民基本权利的行为都属于强制措施。在日本，所谓强制措施，就是侵犯个人重要利益的措施，对物的强制措施，包括搜查、查封、勘验、扣留、鉴定措施等。[8]我国台湾地区立法对刑事强制措施作出了与日本相同的规定，将其分为对人之强制处分与对物之强制处分。[9]
当前世界各国对强制措施的通说是“基本权利干预说”，即只有将被处分人的基本权利是否受到侵犯作为界定强制措施的标准，才能使强制措施与宪法权利联系在一起，揭示强制措施的本质。[10]而我国采取“人身自由干预说”，刑事强制措施是指侦查机关、人民检察院和人民法院为了保证刑事诉讼的顺利进行，依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法。[11]仅将强制措施界定为限制或剥夺人身自由的强制性方法，显得范围过窄，难以实现对其他强制性方法的有效控制，也不符合现代法治国家与刑事司法国际准则的规定。
二、对物的强制措施存在的问题
在我国的刑事司法实践中，干预公民财产权利的强制性侦查手段大量存在是一个不争的事实，但对其进行法律规制的措施却远远没有达到作为制度程序上的要求。
（一）对物的强制性侦查措施的实施存在重大缺陷
从我国现行侦查程序的设置来看，对物的强制性侦查措施都是由侦查机关根据自己办理刑事案件的需要，依照内部审批手续，做出适用强制措施的决定。首先，启动具有极大的任意性，绝大多数对物的强制性侦查措施权限都下放到派出所甚至侦查人员手中，存在大量没有根据案件情况任意决定的情形；其次，程序具有随意性，侦查人员对于物证的获取重在结果，往往忽视取证程序，存在大量先获取证据，再完善手续的情形；再次，对已经采取强制措施的物品的处分较为混乱，司法实践中涉案物品的保管、移送、处置都不规范，财物混同、丢失、贪墨等情形时有发生。
（二）对物的强制性侦查措施进行法律监督的不足
实践运行中，在犯罪控制目的驱使下，强制性侦查措施决定程序被设计为行政化的单方决定程序[12]。为保障侦查利益的实现，侦查机关有各种借口来逃避监督，同时检察机关的监督环节薄弱，履行监督职能不具有强行性，缺乏必要的信息渠道，紧靠书面审查很难发现侦查机关存在的问题，也没有配套的补救、追责措施。目前我国关于对物的强制措施司法审查处于空白状态，检察机关的法律监督也流于形式，导致对物的强制性措施使用频繁、控制不力，侦查机关这种自我授权、自我控制、自我反思的权力运行机制，造成犯罪嫌疑人、被告人的权利诉求难以实现。
（三）缺乏对物的强制性侦查措施的救济机制
在司法实践中，相对于人身自由的强制措施而言，对物的强制措施的救济制度乏力，《刑事诉讼法》第94、95、96条明确规定了强制措施采取不当的救济方式，包括了司法机关依职权救济和当事人的行使申诉权利主动救济，但对物的强制措施被定义为侦查措施，对其救济只能通过检察机关侦查活动监督。在侦查机关披上为保障侦查活动顺利进行的外衣下，对物的强制措施本应有的保障人权的功能被无限虚化。一是一切以服务侦查为重心的对物的强制措施，当事人不能也不敢提出异议；二是作为侦查措施的物的强制措施的侵权属性没有明确的法律依据，一般是公安、检察院自行纠正，缺乏第3方介入评判；三是在监督效果方面，检察机关的监督也存在监督范围狭窄、监督滞后和补救措施不力等问题。
三、对物的强制措施的制度构想
将对物的强制措施纳入到刑事诉讼法律体系当中，可以改变目前对物的强制措施适用混乱的现状，但要构建物的强制措施体系就必须对现行制度进行梳理。
（一）消除强制措施与强制性侦查措施的矛盾
《刑事诉讼法》第106条明确规定“‘侦查’是指侦查机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施”，可见现行刑诉法将强制性措施作为侦查活动的内容之一。而通说根据强制力的程度、适用对象等方面的差别，将强制措施从强制性措施当中独立出来，并认为强制性措施是为了保证专门调查工作的顺利进行，主要在侦查阶段进行；而强制措施是为了保障诉讼活动的顺利进行，可以在立案、侦查、、审判等各个阶段使用。[13]然而传统意义上对强制措施的界定，仅从适用对象、保护权益、适用程序上进行了归纳，并没有从本质上诠释强制措施的涵义。借鉴国外关于强制措施的理论，都是以是否侵犯宪法赋予的基本权利作为构建强制措施的类别、程序、功能的基础。因此限制甚至剥夺了公民的基本权利的强制措施作为侦查活动的内容，如对财产权、隐私权的强制措施应当在刑事诉讼法当中专章进行规定并约束。同时侦查机关的侦查过程中所针对犯罪事实和证据开展的没有侵犯公民基本权利的调查活动，随着科技进步、社会发展，调查方式不应当受到法律规则的限制，为更有效的打击犯罪，保障公民的合法权益，反而应当在条文中作更为宽泛的表述。
（二）明确物的强制措施的范畴
构建物的强制措施的目的是对公民财产权的保护，对物的强制措施是相对于传统意义对人身自由的强制措施而言的，与民法意义上的“物”有本质区别。首先，需要采取强制措施的“物”必须是有刑法意义的物。具体而言，是指涉及财产类犯罪的赃物和能证明案件事实的证物。其次，需要采取强制措施的“物”必须是具有权利属性的有主物。无主物不具有法律意义的权利属性，可以通过普通的侦查手段固定。再次，需要采取强制措施的“物”可以是具有财产利益的无形物。与物的概念相联系的是财产的概念，罗马法中财产与物的含义是一致的，物是能够用金钱进行评价的东西包括有体物和无体物。在刑法意义上，可以采用强制措施的物也应当包括公民的财产，如银行存款、有价证、货币，随着网络技术的进步，对于网上“虚拟财产”也应当属于可以采取强制措施的物的范畴，另外对于不具备财产利益属性的数据、信息、记录则不属于物的强制措施调整范畴，对于侵犯公民隐私权、住宅权或其他利益的侦查行为均可以通过其他强制措施来调整。
（三）物的强制措施的程序设计
目前我国刑事诉讼活动仍然以侦查为中心，而西方发达国家基本都按照“诉讼”的形态来构建侦查程序，呈现出以下几个方面的发展趋势：普遍建立了针对侦查行为的司法授权和审查机制、普遍建立了对审前羁押的司法控制机制、普遍通过司法裁判程序对侦查活动进行制约等。[14]结合我国检察机关作为法律监督机关的宪法定位以及检察机关行使逮捕权深厚的制度传统，针对物的强制措施，应当强化检察机关在物的强制措施审查方面的介入程度，完善物的强制措施的实施程序。
1.建立审批与执行分离的制度。检察机关享有对物的强制措施的审批权，结合司法实践，该审批应属于事后审批，参照拘留、逮捕等强制措施的程序设置，侦查机关基于证据保全而实施的如查封、扣押、冻结等强制性措施应当经过检察机关批准，在批准之前侦查机关可以根据侦查需要先行采取证据保全措施，但有一定的期限，期限内应当提请检察机关批准，期限届满未经检察机关批准的应当立即予以解除，且不能作为定罪量刑的依据，为节约司法成本和提高办案效率，检察机关可以将对物的强制措施与逮捕一并进行审查，而对于未采取逮捕措施的刑事案件可以单独提起物的强制措施审查。
2.明确侦查机关对物的强制措施的具体实施程序。物的强制措施的执行主体应当是侦查机关，而物的强制措施的种类、启动条件、对象范围、保管移送、期限均应当由刑事诉讼法明确规定，从根本上抑制对物的强制措施的随意性。
第一，明确物的强制措施的种类。从司法实践看，笔者认为将对涉案财物的查封、扣押、查询和冻结确定为强制措施而非侦查措施，使强制措施的范围由现在单一对人的强制措施结构扩展到对人对物并列的结构更符合实际需求，同时将强制措施从侦查行为中独立出来，凡是侵犯了当事人基本权利的行为均应单独纳入到强制措施中规范。
第二，明确启动适用条件。《刑事诉讼法》第134条对搜查的规定、第139条对查封、扣押的规定以及第142条对查询、冻结的规定分别使用的是“为了收集犯罪证据、查获犯罪人”、“根据侦查犯罪的需要”等词句，这一笼统而无具体判断标准的条件极具主观性，几乎完全取决于侦查机关的说辞，导致了上述措施的滥用。因此，应当明确各种物的强制措施的适用条件，寻找侦查需要与保障人权之间的契合点。
第三，严格对象范围。现行法律没有对查封、扣押、查询、冻结的适用对象予以明确限制，而仅是要求“与案件有关”、“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪”，这一表述缺乏对于行为指向对象的具体描述，致使侦查实践中存在较大的随意性。应当将“与案件有关”的标准予以细化，在考虑合法性的同时，还要考虑合理性和必要性，严格分合法财物与非法财物，对第3人财物慎重处理，尽量避免给相关当事人造成不必要的损失。
第四，完善保管移送机制。结合刑事诉讼活动中物的种类、形态、属性的多样化特征，对物采取强制措施过程中，要明确保管主体，建议成立专门的、有物质和技术条件的司法证物保管部门，配备专门的保管人员进行保管，实现查封、扣押与保管的分离，同时规范保管方式、移送程序、职责划分、监管制度。
第五，明确物的强制措施期限。如同对人的强制措施，对物的强制措施也应当有期限限制。结合前述执行与审批分离制度的构建，对证据保全的期限以3至7天为宜，经审批批准后，鉴于此处物作为证据的刑法意义，为保障诉讼的顺利进行并降低诉讼成本，其期限可与侦查、审批期限一致，但应当注意延长手续的履行，建议也由检察机关审批是否延长。
3.赋予检察机关调查权和撤销权。为突出检察机关的监督效果，司法实践中，检察机关应当突破书面审查的局限，变被动审查为主动审查，通过依当事人申请和依职权启动监督程序，检察机关有权通过介入侦查、调取证据、询问当事人等方式对强制措施的程序合法性进行监督，同时赋予检察机关在经调查后认为强制措施不适当的撤销权，而检察机关的调查权和撤销权应当贯穿侦查活动的始终。
4.赋予法院对物的强制措施的最终裁决权。根据我国国情，并不适合采取由法院对强制措施进行司法审查的制度，但法院作为最终的、中立的裁判机关，可以在审判过程中对强制措施的实施情况进行评价，并对物的最终归属状态进行判定。在侦查活动中，检察机关、侦查机关有权决定并执行，而法院在审判过程中发现决定和执行存在问题的，应当及时以裁决的方式进行纠正，通知侦查机关执行，对于因强制措施给当事人造成损失的，应当书面告知当事人可以申请国家赔偿，由当事人启动国家赔偿程序。
（四）物的强制措施的救济
1.强化对当事人救济权利的保障。一是充分保障当事人的知情权，司法机关应当明确告知当事人对其采取物的强制性措施的种类、理由和救济的方式。二是当事人有权对司法机关提出复议、复核，有权对不当强制措施向检察机关提出申诉和控告，检察机关应当立即受理进行调查处理，并缩短办案周期，及时对强制措施的认定结果反馈给当事人。三是当事人有权获得国家赔偿，对于强制措施采取不当的，当事人可以启动国家赔偿程序，国家赔偿的范畴应当包括因不当强制措施造成的财物毁损、贬值以及其他损失。
2.从诉讼效果层面保障当事人合法权益。检察院、法院在案件审查过程中对物的强制措施进行实质审查，对于强制措施采取不当的，依法确定该措施无效，该效果溯及既往，可作为当事人国家赔偿的依据，同时通过该措施获取的证据，检察院、法院可以视情况适用非法证据排除规则，所获取的证据不能作为定案的依据。
3.健全工作责任追究制度。刑事诉讼活动当中，规范物的强制措施的办案流程，将其办理纳入到绩效考核当中，侦查人员以及检察机关的办案人员对于不当强制措施应当承担相应的法律责任。
注释：
[1]马俊驹、余延满：《民法原论（第四版）》，法律出版社2010年版，第66页。
[2]王贞会：《刑事强制措施限制适用的基础》，载《中国刑事法杂志》2012年第1期。
[3]参见法治斌：《人权保障与释宪法制》，月旦出版公司1993年版，第229页。
[4]参见孙连钟：《论刑事强制措施的概念――以权利为逻辑起点的分析》，载《政法论丛》2005年第2期。
[5]卞建林：《刑事诉讼法学》，科学出版社2008年版，第284页。
[6]参见罗结珍译：《法国刑法典.刑事诉讼法典》，国际文化出版公司2000年版，第397-398页。
[7]参见[德]克劳思・罗科信，《德国刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社，2003年，第273页。
[8]参见[日]田口守一著：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第28-30页。
[9]参见黄东熊、吴景芳：《刑事诉讼法论》，台湾三民书局2002年版，第132-133页。
[10]王贞会：《刑事强制措施的基本范畴――兼评新〈刑事诉讼法〉相关规定》，http：//.cn/article/default.asp？id=56970，访问日期：2013年12月5日。
[11]陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第213页。
[12]参见牟军：《我国侦查程序的缺陷与重构――以刑事侦讯为视角》，载《西南民族大学学报》2010年第4期。
关键词：行政单位 预算执行 控制
一、行政单位预算控制的具体内容
行政单位的预算主要是指行政单位通过对自身实际情况的深入分析，制定出符合单位情况的年度收支计划。行政单位的预算内容包括两个方面，一方面是单位年度收入计划，另一方面是单位年度支出计划。行政单位的预算控制工作主要包括预算编制与预算执行。行政单位想要提高预算管理水平必须要从预算编制与预算执行两个方面入手，在保证预算内容科学合理的基础上，保证预算能够及时有效的执行，让预算能够在行政单位充分发挥其指导性作用，为行政单位更好的发展提供保障。
二、行政单位预算控制的意义
（一）实现资金的优化配置
行政单位的收入大多都是来自政府的财政拨款以及地方财政收入。行政单位如果不进行预算，很可能导致资金在使用的过程中出现资金断链的现象。行政单位通过预算能够提前对资金进行合理的分配，防止事业单位资金由于分配不合理导致资金链出现问题，最终实现对资金的优化配置。
（二）完善行政单位财政支出构成
行政单位通过制定科学的预算计划，能够提高对于资金支出的控制，保证行政单位的资金利用效果，完善行政单位行政支出的构成。例如：行政单位可以制定科学的费用支出标准，工作人员在消费的过程中必须要严格按照预算标准执行，一旦费用超标必须给出合理的解释，如果提供合理的解释，工作人员必须自行承担相关的费用。这样行政单位的各项费用支出会更加的标准，行政单位的财政支出结构也就更加的完善，对于行政单位的发展具有非常重要的意义。
（三）有利于国家的宏观调控
目前，我国行政单位的预算支出已经占用了我国财政收入的三分之一，如果行政单位能够对通过预算管理来有效的控制单位的费用，那么国家就可以把剩余的资金投入到其他方面的经济建设中去，从而帮助国家更好的进行宏观调控。
三、我国行政单位预算执行方面存在的问题
（一）行政单位的风险防控体系不完善
行政单位开展预算管理工作是为了进一步的提升事业单位的经营效益以及社会效益。然而，行政单位在制定预算的过程中不注重对于风险的防范，单位的工作人员只是盲目的执行预算，完全不考虑行政单位可能面临的风险，一旦风险发生，预算的作用不但不能为企业带来更多的经济效益，反而会增加事业单位的经营风险，让行政单位的经济利益遭受损失。在很多情况下，行政单位制定预算是为了应付我国政府部门的检查，因此其预算的合理性与科学性不能得到很好的保证，一旦行政单位没有完善的风险防控体系来保证预算的执行，那么预算在执行的过程中很可能为行政单位带了严重的损失，影响行政单位的正常经营，甚至导致行政单位的倒闭。行政单位风险防控体系的不完善严重影响了预算的执行效果，很多的行政单位为了能够避免风险的发生，只是把预算当做摆设，从来就不按照预算执行，导致行政单位预算执行力不断下降，预算在行政事业单位不能充分发挥其指导性作用。
（二）预算执行力较低
目前，我国的行政单位的预算管理体系不是非常的完善，预算执行与单位的员工绩效缺乏联系，很多的工作人员都缺乏对于预算重要性的认识，因此在工作的过程中预算根本就不受重视，预算执行力不断降低，预算只是行政单位非常表面化的工作，根本不能充分发挥其作用。另外，行政单位属于事业单位，其工作人员的稳定性非常高，从工作人员的角度出发，他们觉得自己的工作是铁饭碗，根本不需要严格执行单位预算，只要完成本职工作就可以了。这种思想上的惰性也影响了预算的执行力，阻碍了行政单位的进一步发展。
（三）行政单位缺乏必要的预算执行分析机制
行政单位在编制完预算以后，一般情况下就直接按照预算数据执行了，单位没有设置必要的预算分析岗位，因此，预算的可行性不能被有效保证，员工在执行预算的过程中缺乏科学有效的方法，因此执行的效果也不是非常的理想。行政单位编制完预算以后，缺乏必要的分析机制，使得预算的执行效果被明显削弱，不但不能充分发挥预算的作用，还可能影响行政单位的日常经营与管理。比如：在行政单位的生产过程中，如果行政单位编制的生产预算数据过小，那么就影响行政单位的生产效率，最终影响行政单位的经济效益。
（四）对预算执行情况的监管力度不足
现阶段，我国行政单位对于预算的执行情况缺乏必要的监管，行政单位没有专门的监管部门对预算的执行情况进行实时监控，保证预算的执行效果。一旦预算在执行的过程中出现问题，没有监管部门的有效监督与管理，行政事业单位在执行预算的过程中很可能与最初的预算方案出现严重偏离，不能有效的评定与监督企行政单位的日常经营，发挥预算的指导性作用。即使有的单位设置了必要的监管部门来监管预算的执行，但是其监管方式也不是非常的科学，因此监管的效果不好，再加上监管部门对于监管职能的分配不合理，很多的监管人员没有严格执行监管工作，而是利用职务之便为预算执人员设置挡箭牌，如此以往，预算的作用不但不能充分的发挥出来，反而助长了行政单位的不良之风。
四、行政单位提高预算执行管理及控制的策略
（一）强化风险控制
行政单位想要进一步提升预算执行管理及其控制力度就必须要加强风险控制，保证行政单位能够在相对安全的环境下实现预算的有效执行。没有相对安全的预算执行环境，预算的意义将无法实现。行政单位强化风险控制水平，首先应该建立建群的预算执行追踪制度，转变传统的经营观念，提高对预算管理工作的重视，利用追踪制度解决预算执行过程中的问题，提高预算执行环境的安全性。再次，行政单位应该建立执行通报制度，对预算的执行情况进行综合分析，跟进预算执行进度，发现问题及时通报，把预算执行中的风险降到最低，有效控制风险。再次，在预算执行的过程中英爱积极的挖掘预算执行中的问题，及时发现及时解决，强化风险控制能力。
（二）增强行政单位的预算执行力
行政单位只有拥有了强有力的预算执行力，才能让行政单位的预算真正的落到实处，实现预算能够为行政单位带来的最大利益。行政单位增强预算执行力应该从以下几个方面入手：第一，建立完善的预算执行制度，通过制度管理，强化工作人员对于预算执行力的重视。其次，把预算执行与员工绩效进行有效结合，对于那些积极执行单位预算的工作人员进行奖励，对于不积极执行单位预算的工作人员进行教育，必要时给予一定的处罚，保证行政单位的预算执行工作受到足够的重视，通过绩效管理提升员工执行预算的积极性，最终实现行政单位预算执行水平的显著提升。
（三）完善预算执行情况分析机制
行政单位应该在预算制定完成后进行科学有效的执行情况分析，制定科学的预算执行方法，保证预算的有效执行。首先，行政单位应该在预算制度完成后召开相关会议，讨论预算的科学性以及有效性，从全体工作人员的实际工作经验的基础上对预算内容进行分析，判断其可执行性。其次，行政单位应该根据单位的实际情况制定科学有效的预算执行方法，利用有效的方法让预算在执行的过程中达到事半功倍的效果。再次，完善事业单位预算执行中的相关制度规定，一旦发现单位工作人员没有严格按照制度执行预算必须要给予一定的处罚，增强员工对于预算执行的重视。
（四）加强对行政单位预算执行的监管
首先，行政单位应该应该设置专门的监管部门，对预算的执行情况进行实时监督与管理，一旦发现问题及时解决。其次，行政单位应该加强对于项目经费的监督与管理，从经费的角度提高对于行政单位预算的执行情况的监督检查工作，如果发现某项费用超支，提高监督力度，对于经费超支的原因进行深入的分析，保证行政单位的经济利益不受损失。再次，行政单位对于专项费用必须进行特别监管，提高单位专项费用的监管力度，让单位工作人员在工作的过程中更加的细致认真，防止预算执行过程中出现问题，保证预算工作的顺利运行与完成。
五、结束语
总之，行政单位是我国的基础性单位，其经营效益的好坏直接影响着我国经济的发展，因此行政单位必须要强化预算执行管理，通过提高预算执行力来提升行政单位的经营效益，提高行政单位的经营管理水平，让行政单位更好的服务于社会，更好的实现其经济价值与社会价值。
参考文献：
[1]胡小雯.行政事业单位全面预算管理存在的问题及对策[J].产业与科技论坛， 2010，（7）
一、公安机关适用刑事强制措施存在的问题
（一）滥用取保候审限制人身自由的强制措施
修正后的《刑事诉讼法》第65条规定了人民法院、人民检察院和公安机关适用取保候审的严格条件，也就是说适用取保候审必须具有法定性，必须符合法律规定。但在实践中公安机关在适用取保候审这项强制措施不是严格按照法律规定的条件去适用，而是视办案情况随意地适用取保候审。主要情形有以下几种：
1.主从不分，对主犯适用取保候审，对从犯适用刑拘措施。如王某、杨某、龚某等多人寻衅滋事案中，杨某、龚某（均系未成年人）二人在王某的授意下持砍刀将被害人砍致轻伤，王某逃跑，公安机关进行抓捕后将杨、龚二人刑拘并提请逮捕，后经调解，杨、龚二人对被害人作出了合理的民事赔偿，检察机关对杨、龚二人作出不批准逮捕决定，王某听说后假装悔罪，到公安机关投案自首，公安机关随即对王某采取了取保候审措施。本案中王某系成年人，正是在他纠集、指使下杨、龚等人才将被害人无故砍伤，其行凶、滋事的主观恶性较深，且是利用未成人作为犯罪的工具，社会危险性相当恶劣，对他应当刑拘并提请逮捕。但公安机关只是草草对王采取了取保候审并移送，致使王某巧钻了不被关押的空子。
2.一人多次涉嫌犯罪，重复适用取保候审。公安机关刑警队、派出所等多个部门均被分配有打击刑事犯罪的任务，都参与刑事案件的办理，这些参与刑事办案的部门利用信息网络办案意识不强，各自独立办案，缺乏沟通联系，实践中出现过犯罪嫌疑人被重复取保候审的情况。如代某在2011年1月份因参与多人涉嫌故意毁坏财物罪被某乡镇派出所取保候审，在同年5月份又因涉嫌寻衅滋事罪被同一公安机关的刑警队取保候审，有悖于取保候审期间又涉嫌故意犯罪的应当予以逮捕的规定。
3.对“投案自首”缺乏审查，纵使嫌疑人躲避关押。《刑法》第67条、《最高人民法院《关于处理自首和立功具体应有法律若干问题的解释》、《最高人民法院《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》对“投案自首”的认定、方式、量刑条件都作相应的规定，综合来看“投案自首”必需是犯罪嫌疑人或被告人具有发自内心的悔罪表现，主动告诉所犯的罪行，真心悔悟赢得法律的宽恕，因此公安机关在适用“投案自首”从宽从轻处理犯罪嫌疑人时，应严格审查犯罪嫌疑人“投案自首”的主观心理、主观目的，利用社会调查的方式走访调查犯罪嫌疑人的生活表现、是否具有恶习、劣性。近年来在实践中发现一部分犯罪嫌疑人利用“投案自首”的手段，巧钻法律的空子，骗取公安机关的信任获取被取保候审不被关押的机会，如，在承揽工程、欺行霸市多人涉嫌寻衅滋事案件中和为索要债务涉嫌轻伤害、非法拘禁等案件中，这些案件发生后，主犯多是先逃跑躲避，后利用各种社会关系、资源打探案情，掌握信息，外加某些法律素质较差的司法工作者的出谋划策，挖空心思地作好一切不被关押的工作，时机成熟后就到公安机关佯装“投案自首”，公安机关也不认真审查犯罪嫌疑人“投案自首”的真正目的，对犯罪嫌疑人轻易地使用了取保候审强制措施，犯罪嫌疑人也就侥幸利用“投案自首”的手段躲避了关押。
（二）滥用刑事拘留剥夺人身自由的强制措施
《刑事诉讼法》规定拘留是指由公安机关或者检察机关决定，并由公安机关执行，强制犯罪嫌疑人到案，并短时期予以羁押，剥夺其人身自由的强制措施。刑事拘留是我国刑事诉讼中常用的一种强制措施，其对被拘留人的人身自由程度仅次于逮捕，适用不当会严重的损害犯罪嫌疑人的合法权利和人身自由，从近年来的司法实践来看，刑事拘留在适用上存在问题主要有两个方面：
1.一人多次犯罪，分案处理，分案刑拘。公安机关每年都要制定不同种类的考核任务，繁重的办案考核任务与侦查干警的绩效考评直接挂钩，侦查干警在案源少、破案率低的情况下，就奇思妙想、绞尽脑汁想办法增加自己的办案数量、提高侦破效率，采用的办法就是一人多次犯罪，分案处理，多次刑拘。如何某多次盗窃案中，在侦查环节何某盗窃的次数、作案手段、财物价值都一一被落实确定，犯罪事实已达到事实清楚、证据确实充分。但公安机关在提请逮捕、移送时只移送了其中部分罪证材料，检察机关在提审讯问时何某也就避重就轻回答仅仅被移送涉嫌的罪证事实，检察机关很难从案卷上发现何某还涉嫌其他漏罪，无法追诉，最终法院以犯盗窃罪判处何某有期徒刑八个月，何某的刑期刚刚被执行完毕的第二天，侦查机关又以何某涉嫌盗窃罪再次将何某刑事拘留关押在看守所，并将其余漏罪的证据材料提请逮捕，检察机关再次提审讯问时何某才主动交待在上次的侦查中所有的犯罪事实已经被公安机关查清落实，不知道什么原因公安机关在第一次的提请逮捕中没有全部移送涉嫌的罪证材料。
2.插手民间纠纷，错用刑拘措施。实践中公安机关容易把民间借贷关系的经济纠纷和刑法上诈骗犯罪混淆起来，错把借贷关系当诈骗犯罪立案侦查，然后把获得利益多的一方刑事拘留起来。例如，某县公安局以涉嫌贷款诈骗罪将张某刑事拘留并提请逮捕，经检察机关审查，此案贷款人贷款时并未冒用他人身份，贷款后并未潜逃，只是无力偿还贷款，是正常的借贷纠纷，在检察机关的监督下，公安机关撤销了案件，释放了犯罪嫌疑人。
关键词：医院；内部控制；局限性；措施
内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，是单位为了保证经济业务活动的有效进行，保护资产的安全完整，防止、发现、纠正错误与舞弊行为，保证会计资料的真实、完整而制定和实施的政策与程序。如何有效地运用内部控制制度对医院的发展具有重要意义。
一、内部控制制度的局限性
在实际工作中，即使内部控制制度十分健全，但往往还是不能保证会计资料的绝对正确和资金财产的绝对安全，这是因为内部控制制度本身存在着一定的局限性，主要表现在：
(一)内部控制制度是建立在不相容业务分工基础之上的
在实际工作中，基于编制有限，人手紧张等因素，许多单位都有不合理的兼岗现象，不相容职务未能合理分离。其次，职工之间不会发生同谋勾结现象，如果有两个或两个以上职工串通勾结，或发生集体作弊情况时，内部控制制度就会失去效用，审计人员对这种可能性应给予高度重视，特别在评价现金、资产控制时要特别注意。
(二)主管人员的法律、政治意识淡薄，缺乏健全的内部管理制度
主管人员，特别是单位的最高管理者，如果没有较高的法律意识和较好的政治素质。他就会蓄意，违法乱纪，从而使内部控制制度失去作用。有的单位内部控制不健全，有的单位根本没有内部控制制度控制，有的单位虽然有内部控制制度但很不完善或流于形式，在工作中没有进行检查和监督，这样长期下去再好的制度没有执行足够的监督也是形同虚设。
(三)相关岗位人员的素质及业务水平
内控制度的效果与行使控制人员的素质密切相关，如果人员安排不当，不能按要求完成工作，那么内控制度也会失去作用。在经济不断发展的今天，管理也在不断地改进。如果内部控制制度的发展和科学技术的发展不能同步，那么内控制度也会失去效用。
(四)内部控制制度的设置受到客观条件的制约
设置内控制度要受到成本效益原则的约束，例如，不能为200元的物资专门配备保管人员而花费更大的工资费用。所以在大中型医院有利于设置健全的内部控制制度，而在小型医院很难建立健全内控制度。
二、加强内部控制制度的措施
医院内部控制制度中存在的问题如果造成不良后果，对国家和单位都极为不利，必须引起高度重视，认真研究，采取对策，从总体来说，应采取如下几个措施：
(一)领导认识到位
当前医院内部控制制度建立的不好主要和领导管理意识淡薄、医院内部控制制度不建全有关。建立健全内控制度是维护财产、资金安全与完整，保证医院经济目标实现的内在需要，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务报告的真实性，完整性及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但要真正确立起单位负责人对财务工作和内部控制制度建立的“第一责任主体”意识，还必须强化对单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习，使他们在了解掌握内部控制基本知识的基础上，提高对单位内部控制制度建设重要性的认识。
(二)建立完善的医院内部控制制度
1 建立货币资金管理制度
医院对货币资金收支与保管业务应建立严格的授权批准制度，办理货币资金业务的不相容岗位应当分离，相关机构的人员应当相互制约，确保货币资金的安全。
2 建立财产物资管理制度
固定资产、低值易耗品、卫生材料、药品等财产物资要有相应的购入，领用、报废、处理等制度，做到有章可循，便于操作，固定资产的购入、调拨、出售要建立台账，还应建立财产物资定期盘点制度，帐帐、帐实核对制度，财产物资盘盈、盘亏、报废批准权限，责任制度，确保账实相符。
3 建立重大投资决策机制和程序
医院应实行重大投资决策集体审议联签等责任制度，加强投资立项，评估、决策、实施、投资处理等环节的控制，严格控制投资风险。
4 建立采购与付款程序
加强请购、审批、合同订立、采购验收、付款等环节的内部控制，减少采购风险，防止采购过程中个人收受“回扣”现象的发生。
5 建立成本核算与控制制度
医院应转变观念，树立医疗成本意识，做好成本费用的各项管理工作，建立健全医院科室成本核算制度与单项定额成本管理制度，落实奖罚措施，降低医疗成本提高医院经济效益。
6 建立票据管理制度
医院应加强收费票据和收费工作的监督与管理，制定收费票据的购入、使用、核销制度，制定挂号、门诊收费、住院收费的工作程序，退费办法以及收费稽核制度，防止乱收费、漏收费及贪污、挪用现象的发生。
7 建立严格的岗位责任制
使其各负其职，相互制约，相互监督，确保医院全部经济业务的每一环节都有章可循，并按照严格的处理程序操作。
严格执行不相容岗位相互分离，关键岗位定期轮换制度，出纳人员不得兼管稽核、档案、保管、收入费用、债权登记，审批人员不得记帐，银行印章不得由一个人保管等，通过岗位轮换可以暴露出工作中存在的问题，对财会人员的综合业务能力也是一个提高。
(三)加强会计基础工作，提高会计工作质量
会计基础工作薄弱严重制约了医院内部控制制度建设，不少单位会计基础工作不规范，有些会计人员没有系统学习过专业知识，这些都严重影响了医院内部控制制度的发展。没有高素质的人才，再好的制度也无法圆满的实施。要改进会计基础工作，提升内部控制水平，需要财政机关加强对医疗单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育，并在此基础上对会计基础工作进行全面地监督和检查。
一、关于被告妨碍行政诉讼强制措施的适用问题
行政诉讼的一个最大特点就是被告为国家行政机关。从国外的行政诉讼法来看，没有一个国家的法律申明对被告不得使用强制手段。对行政机关及其工作人员实施强制措施不等于对国家实施强制措施，国家机关及其工作人员在法定职责范围内可以行使某些国家行为，但并非行政机关及其工作人员所有行为都是国家行为，违法行为在本质上是与国家行为不相容的。
（一）对妨碍行政诉讼强制措施完善的思考
根据被告不同分为国家行政机关和行政机关法人代表及其公职人员，直接责任人员的强制措施。从这两类对象来逐一的分析。
1、对国家行政机关妨害行政诉讼的强制措施。
国家行政机关作为一种抽象人格，不宜对它采用人身强制措施,但可以对它采用罚款、强行划拨、强行撤销其行政决定，强行拆除等强制措施。
2、对行政机关法人代表及其公职人员, 直接责任人员的强制措施。
例如，（1）必须到庭的被告拒不到庭的。在民事诉讼和刑事自诉案件中都把“ 必须到庭的被告，经两次合法传唤拒不到庭”的行为列为首要的妨害诉讼的行为。但行政诉讼却没有列入。（2）如果诉讼人为行政机关的公职人员( 应诉人) 他的不到庭是行政机关集体研究的责任不在于他本人因此应该拘传的不是诉讼人而是该行政机关的法人代表。( 3) 如果诉讼人为行政机关的公职人员他是受行政机关的指令有义务出庭的应诉人因为他个人的缘故而拒不到庭则可以对之实施拘传。而我国行政诉讼法中没有该项强制措施，无疑对原告的实体权利不能保障。
还有一些实践中的有的情况也常有发生，在行政诉讼中，行政机关不原意当被告，忌讳发传票；有的行政机关虽然出庭应诉， 但在审理过程中却漠视法律及审判人员、 咆哮公堂使法庭审判工作难以进行而对于此种情况审判人员就应该做出责令退出法庭的决定。
再有就是有的行政机关拒不执行判决书、拒不释放不应拘留的公民，有的行政机关不对行政纠纷进行重新裁定，有的甚至违背判决的意图加重对原告的处罚等等。
（二）妨碍行政诉讼的行为所产生的负面影响
第一，妨害了行政诉讼的开展。从制定行政诉讼法的根本目的上看，是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，行政诉讼法可称为权利保护法或者护民的法。立法的基本目的是为原告的合法权益免受违法的行政行为侵害提供一种司法保障。如果，对行政机关的妨碍行政诉讼的行为不采取强制措施的话，就会使某些行政机关的特权思想越来越严重，在“权”与“法”的较量下，会常常忽视“法”，的理念，常常以权力代替法治，以权代法、以权压法的现象，这是可怕的，令人担忧的。
第二，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼就是民告“官”的官司，在实践中，如果行政机关对于法院的判决不履行的话，会造成“民”的权利难以保证，会使“民”的权利落空，同时更会挫伤“民”告“官”的积极性。
二、司法权介入行政领域来看被告妨碍行政诉讼强制措施的完善
根据《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》（以下简称 《若干解释》） 的相关规定可以看出司法权对行政权不仅重在维护轻在监督，而且更多地体现出司法权对行政权的容忍。监督深度的有限性使得司法权往往只能维护行政权而很难监督。行政机关在行政诉讼中，对法院同样也抱有抵制心态采取各种措施阻挠法院的行政审判。行政官员和政府不是从法律而是从政策中寻求他们的授权的，如果法律与政策相冲突行政官员会设法改变法律，甚至有时候行政官员就有可能(不适当的)将法律搁置一边或根本不理睬法律。因此，解决该问题得关键就在于明确司法权介入行政领域的广度和深度。
关键词：砌体结构，变形裂缝，防治措施
Abstract: in this paper, the causes of deformation cracks of masonry structure are analyzed in detail, on this basis, put forward the corresponding prevention measures, the practice has proved that these measures of cracks in masonry structure wall deformation control is effective.
Key words: masonry structure, deformation cracks, prevention measures
中图分类号：TU227 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）
砌体结构是我国建筑中使用最广泛的一种建筑结构形式，但在多层砌体结构中，墙体裂缝时有发生。影响建筑物的正常使用、降低建筑功能、缩短使用年限，且对抗震也极为不利。
一、砌体结构墙体产生裂缝的类型和原因
（一）温度裂缝
1.温度裂缝的主要形态
温度裂缝是造成墙体早期裂缝的主要原因。最常见的温度裂缝在混凝土平屋盖房屋顶层两端墙体和山墙上。如房屋上部门窗洞边正“八”字形斜裂缝、山墙上部斜裂缝、屋顶圈梁下沿砖灰缝的水平裂缝以及水平包角裂缝等。这些裂缝一般经过一个冬夏之后逐渐稳定。温度裂缝规律性：两端重中间轻，顶层重下层轻，阳面重阴面轻。
2.温度裂缝成因
在砌体结构中，砌体与混捷土线膨系数不同，且屋面和墙体之间存在较大温差。当外界温度升高时，混凝土屋盖变形大，墙体变形相对较小，导致砌体和混凝土屋盖之间产生温度约束应力，使屋盖受压，墙体受拉、受剪。当温度约束应力超过砌体灰缝所能承受的应力时，墙体就会产生温度裂缝。
（二）地基不均匀沉降引起的裂缝
1.地基不均匀沉降引起的裂缝形态
地基不均匀沉降裂缝主要分为剪切裂缝和弯曲裂缝，裂缝宽度较宽，常见的有：通过窗口的两个对角向沉降量较小的方向倾斜的裂缝，该裂缝由上向下发展，裂缝宽度下部大上部小，往往在房屋建成后不久出现，其数量及宽度随时间而逐渐发展；在窗间墙的上下对角处成对出现水平裂缝，沉降量大的一边裂缝在下，沉降小的一边裂缝在上；发生在纵墙中央的顶部和底层窗台处，上宽下窄的裂缝。
2.地基不均匀沉降裂缝的成因
（1)墙体中下部区域的斜裂缝。建筑中部压力相互影响高于
边缘处，且边缘处非荷载区地基对荷载区下沉有剪切阻力作用，
故地基受到上部传递的压力时，地基反力在边缘区较高，引起地
基的沉降变形呈凹形。这种沉降使建筑物形成中部沉降大、端部
沉降小的弯曲，结构中下部受拉，端部受剪，当端部的剪应力较大
时，墙体由于剪力形成的主拉应力破裂，裂缝通过窗口的两个对角向沉降量较小的方向倾斜。
（2)墙体中下部区域的水平裂缝。由于墙体中上部受压变形成“拱"作用，墙体裂缝越靠近地基和门窗越严重，当超过块材与砂浆之间粘结强度时，形成水平裂缝。
（3)墙体的竖向裂缝。由于窗间墙承受荷载后，窗台起着反梁作用，特别是在较大的窗台或窗间墙承受较大的集中荷载作用下，窗间墙因反向变形过大而开裂；地基建在冻土层上，冻胀作用也易造成窗台处竖向裂缝。
（三）、砌体结构的收缩裂缝
1．收缩裂缝的形态
因砌筑砂浆强度不高，灰缝不饱满，与砌体粘结差，砌筑后在
硬化时材料体积收缩引起收缩裂缝。收缩裂缝宽度不大且宽度较均匀，在房屋的各层各部位均可能出现。
2. 收缩裂缝的成因
灰缝的饱满度末达到80%时，砂浆与砌体间的接触面较小，块材与砂浆之间的抗弯强度较低，如果此时砌筑砂浆强度不高，含水量大，砂浆硬化引起体积收缩就较大，很容易造成收缩裂缝。
砖砌体随含水率的增加而膨胀，在含水率降低时砖不会收缩。当砖从窑洞中取出时尺寸最小，然后随着含水率的增加而膨胀。在初期膨胀最快，随后减小，持续多年。
混凝土在硬化过程中逐渐失水而干缩，干缩量随时间增长而
逐渐减小。在正常使用条件下，混凝土砌块成型后，含水量继续下降，可达10%左右，其干编率为0.018%一0.O7%。对于干缩已趋稳定的混凝土砌块，如再次被浸湿后，会再次发生干缩，通常称为第二干缩。混凝土砌块在含水饱和后的第二干缩的收缩率约为第一干缩的80%左右。当砌块的收缩受到约束引起的拉应力超过了块材抗拉强度或块材与砂浆之间抗弯强度，产生收缩裂缝。
二、裂缝的防治措施
（一）温度裂缝的防治
1.加强房屋上部结构的刚度
温度应力易在砌体的薄弱部位产生，故可以在房屋顶层两端墙转角处和中间节点设立钢筋混凝土构造柱，并在墙体内侧配筋，增加墙体整体性。在顶层两端的开间外墙，尽量不设较大的门窗洞口,如必须开设时，则应在洞口的两侧加构造柱。
2. 严格控制砌体砂浆的质量和砌筑方法，保证砂浆作用的发挥
在房屋顶层，砌体砂浆强度等级不宜低于M1O施工，砖块应充分湿润。砌体砌筑时应通过试摆减少砍砖，砌筑应采用“一块砖，一铲灰，一挤揉”的三一砌法。横平竖直，灰浆饱满，错缝搭接，接槎可靠。对于一些特殊部位，可在砂浆中掺人适当的外加剂，增加砂浆的塑性和保水性，改善其和易性，提高砂浆的强度等级。
3.特殊气候施工需采取合理措施和加强养护
夏季施工时，屋面温度较高，混凝土与砌体的热胀变形相差较大，故应缩短屋面结构层施工与保温层、防水层施工之间的时间间隔，减少屋面结构层的暴露时间，严格控制保温层厚度：砂浆和混凝土应浇水养护。
冬季施工时，为了防止水泥的水化不充分，可用掺盐法、冻结法、蓄热法、暖棚法、电气加热法、蒸汽加热法、快硬法等来降低水的冰点、增加环境温度或减少凝结时间；同时采取喷膜养护。
4.加强屋面的女儿墙的构造处理、合理设宜温度缝
女儿墙宜采用钢筋混凝土拦板，且要沿女儿墙长度方向每隔一定距离设置钢筋混凝土构造柱，该构造柱应与女儿墙钢筋混凝土压顶连成整体，形成封闭的整体。房屋顶层设置钢筋混凝土圈梁，围梁的下层砌体间应适当配筋。
温度缝的间距与建筑物的整体刚度、保温层厚度、温差变化
大小等有关。如果地区温差交化较大，应增加保温层的厚度，提
高结构刚度，在规范要求的基础上，结合当地经验减小温度缝的
间距。
（二）地基不均匀沉降引起的裂缝防治
防止由地基沉降引起的裂缝，主要采用下列措施：
1．建筑物的体形力求简单，防止基础传给地基的荷载相差较
大；
2．合理设置沉降缝；
3．增强建筑物的刚度和强度，增加建筑物抵抗地基不均匀沉降的能力。设宜封闭圈梁和构造柱，特别是增大底层圈梁尺寸、合理布置纵横墙，使纵横墙传给基础的均布荷载相近适当设置基础梁或改用整体性好、刚度大的基础形式，如筏板基础等；
4．减小或调整基底的附加应力。改变基础底面尺寸，使不同荷载的基础沉降量接近。
（三）收缩裂缝的防治
1.降低墙材和砂浆的干缩
采用低强度砂浆和长度小的砖块，避免砖块的断裂，并将细
小裂缝均匀分散到各个垂直的灰缝中，避免变形和应力集中的累
加，导致出现大致缝。严格控制以肢凝材料为原料的砌块的聆
期，不足28 d的严禁使用。墙体面积较大时，应采取措施对培体
加强。
2.设置灰缝钢筋
1)在墙洞口上、下的第一道和第二道灰缝，钢筋伸人洞口每侧长度不应小于600 mm；2)在楼盖标高以上，屋盖标高以下的第二或第三道灰缝，和靠近墙顶的部位；3)灰缝钢筋的间距不大于600 mm；4)灰缝钢筋距楼、屋盖混凝土圈梁或配筋带的距离不小于600 mm；5)灰缝钢筋宜采用小螺纹钢筋焊接网片，网片的纵向钢筋不小于25,横筋间距不宜大于200 mm；6)对均匀配筋时含钢率不少于0. 05% :局部截面配筋，如底、顶层窗洞上下不小于38 mm；7)灰缝钢筋宜通长设置，当不便通长设置时允许搭接，搭按长度不应小于300 mm；8)灰缝钢筋两端应锚入相交墙或转角墙中，锚固长度不应小于300 mm；9)灰缝钢筋应理入砂浆中，保护层厚度不小于3 mm。
3.改变砖的大小和表面形状
通过调整灰缝的厚度，但是同一栋建筑相邻墙段灰缝厚度的不同势必会增大墙体的裂缝；最根本的方法应该是改变砖的大小，使砖的模数与建筑模数一致。
墙体是砖或砌块通过砂浆的粘结形成整体的构件，增加砖表面的粗糙度，可以提高与砂浆的结合能力，减小收缩裂缝。
三、结语
砌体结构墙体裂缝是一种常见病害，只有依据建筑物的特征，掌握建筑物变形裂缝的成因，并选用合适的方法对建筑物墙体进行加强，才能提高砌体结构墙体的抗裂性能。
参考文献：
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