时间：2022-08-09 09:52:54
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第六条国家实行督学制度。
县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。教育督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学。
兼职督学的任期为3年，可以连续任职，连续任职不得超过3个任期。
第七条督学应当符合下列条件：
（一）坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策，具有相应的专业知识和业务能力；
（三）坚持原则，办事公道，品行端正，廉洁自律；
（四）具有大学本科以上学历，从事教育管理、教学或者教育研究工作10年以上，工作实绩突出；
（五）具有较强的组织协调能力和表达能力；
（六）身体健康，能胜任教育督导工作。
符合前款规定条件的人员经教育督导机构考核合格，可以由县级以上人民政府任命为督学，或者由教育督导机构聘任为督学。
第八条督学受教育督导机构的指派实施教育督导。
教育督导机构应当加强对督学实施教育督导活动的管理，对其履行督学职责的情况进行考核。
第九条
督学实施教育督导，应当客观公正地反映实际情况，不得隐瞒或者虚构事实。
第十条实施督导的督学是被督导单位主要负责人的近亲属或者有其他可能影响客观公正实施教育督导情形的，应当回避。
督导的实施
第十一条教育督导机构对下列事项实施教育督导：
（一）学校实施素质教育的情况，教育教学水平、教育教学管理等教育教学工作情况；
（二）校长队伍建设情况，教师资格、职务、聘任等管理制度建设和执行情况，招生、学籍等管理情况和教育质量，学校的安全、卫生制度建设和执行情况，校舍的安全情况，教学和生活设施、设备的配备和使用等教育条件的保障情况，教育投入的管理和使用情况；
（三）义务教育普及水平和均衡发展情况，各级各类教育的规划布局、协调发展等情况；
（四）法律、法规、规章和国家教育政策规定的其他事项。
第十二条教育督导机构实施教育督导，可以行使下列职权：
（一）查阅、复制财务账目和与督导事项有关的其他文件、资料：
（二）要求被督导单位就督导事项有关问题作出说明；
（三）就督导事项有关问题开展调查；
（四）向有关人民政府或者主管部门提出对被督导单位或者其相关负责人给予奖惩的建议。
被督导单位及其工作人员对教育督导机构依法实施的教育督导应当积极配合，不得拒绝和阻挠。
第十三条县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导。
教育督导机构根据教育发展需要或者本级人民政府的要求，可以就本条例第十一条规定的一项或者几项事项对被督导单位实施专项督导，也可以就本条例第十一条规定的所有事项对被督导单位实施综合督导。
第十四条督学对责任区内学校实施经常性督导每学期不得少于2次。
县级以上人民政府对下一级人民政府应当每5年至少实施一次专项督导或者综合督导；县级人民政府负责教育督导的机构对本行政区域内的学校，应当每3至5年实施一次综合督导。
第十五条经常性督导结束，督学应当向教育督导机构提交报告；发现违法违规办学行为或者危及师生生命安全的隐患，应当及时督促学校和相关部门处理。
第十六条
教育督导机构实施专项督导或者综合督导，应当事先确定督导事项，成立督导小组。督导小组由3名以上督学组成。
教育督导机构可以根据需要联合有关部门实施专项督导或者综合督导，也可以聘请相关专业人员参加专项督导或者综合督导活动。
第十七条
从某种意义上说,自杀给自杀者带来的是永远的安宁,自杀也许只是一个个体生命的终结。但事实上,自杀者造成的最大的“后遗症”是给社会带来的影响!按照世界卫生组织的估计,一个人自杀平均会使六个家人和朋友的生活深受影响。那么我们每年会有多少人承受着因家人和亲友自杀死亡所带来的严重心理创伤?这种影响是很深远的,可以持续十年甚至终身。
有人质疑,现在的孩子是怎么啦?为何都那么脆弱?心理学认为,对12~20岁的青少年来说,一个核心问题就是自我同一性的发展,也就是说个体在寻求自我的发展中,对自我的确认和对有关自我发展的一些重大问题,诸如理想、职业、价值观、人生观等的思考和选择。如果他们在这一时期无法将这些方面和各种选择整合起来,或者说感到根本没有能力选择,角色混乱就发生了。他们会难以忍受这一过程中的孤独状态,或者让别人去把握自己的决定,或服从别人的意见,或回避矛盾,甚至不能正确选择适应社会环境的生活角色。这类个体无法“发现自己”,不知道想做什么,没有明确的发展方向。经历着同一性分散的青少年无法成功地做出选择,他们会逃避思考问题、缺乏兴趣、感觉孤独,对未来不抱希望,不愿和他人交流。
著名心理学家艾里克森的人格发展理论提到:对所有的青年来说,在他们的心理发展阶段中,必然要解决“亲密与孤独”这对矛盾。此阶段大约在20岁到24岁。这个阶段是发展具有爱的能力和会工作的人。一个人对自己有确定的同一感才敢与他人建立爱情关系。具有坚定的自我意识的人,才能与他人建立起亲密关系。与他人建立起亲密关系意味着与他人的同一性融为一体,这需要具有牺牲精神,牺牲精神需要很大的自我确定感,对自己不敢确定的人是没有能力给予他人爱或感情的。
我们再回看事件中的这些青年,他们背井离乡、远离亲人好友,外出打工,本身就缺乏必要的社会支持。而此时,如果他们没有做好充足的心理准备,自我没有成熟到足以应对周围环境的巨变,同时企业的小环境又不能提供足够的人文关怀和社会支持,其中少数人就可能因为无助感和绝望情绪而选择轻生的极端行为。因此,心理支持和社会适应极其重要。如果个人在此期间能够得到良好的外部资源和社会支持、专业的心理辅导和危机干预,则有助于渡过自杀的高危年龄阶段。
调解结案具有诉讼成本低、结案周期短、灵活性强、人情味浓等优势，可以彻底解决矛盾，减轻当事人诉累，减少上诉、上访案件，可以做到“案结事了”获得最佳的社会效果。今年以来，__区法院把强化调解、和解作为止讼息争的立足点，将调解工作贯穿于诉讼的全过程，以“四级调解”制度为切入点，积极拓宽调解渠道，探索、构建多元化、多途径调解纠纷机制。
一、建立四级调解制度，定纷止争
该院认真贯彻省法院《关于依法大力加强诉讼调解工件的若干意见》，把调解率作为法官业绩的一项重要内容进行考评，要求法官对可能调解结案的，不要轻易下判，注意把握时机，在案件审理的不同阶段设置调解，采取灵活的调解方式，尽力把纠纷在判决前化解。一般案件由审判长、执行长与合议庭成员先行调解；复杂案件，合议庭调解不成的，由庭长调解；社会关注的，一旦判决，容易引起上访缠诉的案件，庭长调解不成的，由分管副院长进行调解；需要院长出面向上级机关请示汇报或协调有关部门予以配合的重大、敏感案件，分管副院长调解不成的，再由院长进行调解，即“四级调解”。还规定了启动四级调解制度的条件：1、审判人员在审理案件过程中，发现案件有调解可能，且不宜判决的案件；2、审判委员会在研究案件时，认为还应加大力度调解，不宜马上判决的案件；3、正在审理的案件，发生上访、督办等情况。该院还通过邀请资深法官传授调解经验，开展庭审观摩、到兄弟法院学习取经等活动，促进法官掌握调解技巧，增强调解能力和水平，形成了“主审人主调，合议庭成员参与，庭、院领导协调”的调解工作新格局。
今年4月，在受理史某等8名原告诉一家大型百货公司返还抵押金一案中，审判长王英霞把双方找到院里，就其提供的证据和可能出现的判决结果，以和风细雨的方式，进行了分析和释明，被告口头同意返还原告抵押金，有1人同意了调解。民三庭庭长周全对另外7名原告继续做调解工作，就在原告准备签收调解书时，传来了先行调解的案件执行受阻的消息。这8名原告情绪激动，并有集体进京上访的倾向。为了缓和矛盾，分管副院长于淼找到被告方做工作。可是，被告方却出示了税务机关向部分原告发出的限改通知，表示因原告存在漏税嫌疑，不能返还抵押金。该案的调解工作陷入了僵局。院长岳明伟得知此事后，决定亲自做被告的调解工作。通过解释法律，说服教育，纠正了被告对法律和自己行为的模糊认识，被告理解了法院为保护企业合法利益和维护区域和谐稳定所做的工作，表示即刻派人付款，该案得到顺利解决。仅八月份，院长岳明伟亲自参与调解的案件就有9件，均收到较好的效果。
二、依靠党政领导，借助社会力量解决纠纷，共创和谐
实践中，该院意识到，调解单纯依靠法院的力量是不够的，必须紧紧依靠党委领导、政府支持，法院与有关方面互助联动，充分发挥社会多方面力量，以调解、协调、和解的方式及时解决涉诉纠纷和可能涉诉的纠纷，实现法律效果和社会效果的有机统一，为构建和谐沈阳创造良好的社会环境。
对于涉及拆迁改造、企业转制等具有社会影响的纠纷，该院主动向上级机关汇报情况，争取各级领导对法院工作的支持和配合，共同协商解决措施，形成与行政部门及其他组织协调互助的联动机制。如在受理东滨河路千余户居民拆迁案、五爱市场177名业户诉五爱天地公司坡梯恢复案中，由于当事人人数众多，双方分歧意见较大，如果处置不当，极有可能引发群体性事件，带来不稳定因素。在审理过程中，该院多次向市法院、区委、区
人大、区政法委汇报案情，并组织工商、公安等部门召开协调会议商讨调解方案，经各方领导的共同努力，使群众的合法权益得到了维护，原、被告双方握手言和，当事人送来了锦旗、牌匾表示感谢。通过借助党委等上级机关和社会力量调解案件，增强了法院工作的透明度，也增进了社会群众对法院工作的理解，有效地化解了矛盾，促进了经济发展。
三、发挥陪审员作用，实现零距离调解
在调解中，该院还注意整合审判资源，寻找司法调解与人民调解的连接点，使人民调解和法庭诉讼调解互相补充、互相衔接、相得益彰。对于一些涉及婚姻、邻里、劳动争议、妇女及未成年人维权等常见、多发性纠纷，吸收由人大代表和政协委员担任的人民陪审员参与调解，利用他们社会威望和法官深厚的法律功底优势互补，使调解成为人民陪审员参与案件审理的一种途径和方式。
在一次审理房产纠纷案件中，当事人邢某年过七旬，认识问题比较偏执，对法官的解释听不进去，影响了庭审效果。陪审员刘善刚在休庭后，主动亮明自己是人大代表的“平民身份”，用通俗易懂的语言和“拉家常”式的方式向邢某耐心说明本案的法律关系和法院司法为民的宗旨。老人听后，感觉与陪审员谈话亲切，不拘束，自己愿意配合法官，庭审得以顺利进行。
四、兑现调解结果，案结事了
为确保调解协议的严肃性，法官十分重视调解后的兑现工作，调解方案充分考虑执行的可行性，不给当事人增添新的诉累。今年4月，我市一所学校因教学楼存在火险隐患需要整改，来法院16户门市房承租人腾房。民二庭庭长尹龙泽和办案人在查明案情后，没有急于下判，在分管副院长、院长的共同参与下，16起案件最终以调解方式结案。为了不给案件留下后患，调解结束后，法官教育义务人自觉履行协议，力促调解兑现。8月16日，16户承租人已全部搬迁，双方当事人都很满意。
一、修订《公司登记管理条例》的指导思想
这次《公司登记管理条例》的修改，是以党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神为指导思想，按照科学发展观的要求，认真总结多年来公司登记实践的经验和教训，本着放宽市场准入条件，严格市场退出，维护社会交易安全，使公司登记工作更加适应经济和社会发展需要来进行的。在修改工作中，紧紧围绕《公司法》修订的相关制度和内容，认真领会《公司法》修订的先进立法思想，遵循《行政许可法》确定的程序和要求，努力解决“放宽准入”和“严格管理”、“加强监督管理”和“做好社会服务”等登记管理工作实际问题。
二、修订《公司登记管理条例》的立法思路
（一）体现了“鼓励投资，鼓励创业，促进发展”的思想。这是公司设立制度在指导思想上的重大修正。“公司”是人类历史上一项了不起的发明，它将志趣相同但是能力各异的个体集中起来，通过公司的内部制度（章程）来实现个体间的分工与协作，完成单独个体难以完成的工作，进而推动人类文明的快速发展。因此，只有当“公司”这个工具更容易被个体所利用时，个体才能更好地发挥作用，从而推动整个社会的繁荣。因此，在这次修改过程中，具体表现为：降低公司注册资本最低限额，放宽公司出资方式，允许分期缴付注册资本，放开对设立一人有限公司的限制等。
（二）更好地落实公司自治理念。《公司法》是以司法为基础的法律规范，是与市场经济相适应，保护和促进各种形式的投资，以推动经济发展的一种法律制度。从立法层面上看，公司法律制度要解决的两大问题之一，是公司设立和智力结构问题，它强调要落实私法的自治原则。我国1993年制定的《公司法》，是在社会主义市场经济体制初级阶段制定的，带有计划经济体制下政府干预色彩，对一些本应反映股东和公司意愿的自治，可以由公司自行决定的问题，作了强制性的决定。比如：硬性规定设立股份有限公司由国务院授权部门和省级人民政府审批等。随着我国经济体制改革进程的加快，国家经济结构、企业制度发生了巨大的变化。则法移，因此，这次修改过程中，更好的落实了公司自治理念。
（三）更好地维护公平交易秩序。公司法律制度要解决的两大问题之二，是维护国家市场经济秩序。在这方面，具体表现为：建立公司法人人格否认制度；完善公司解散、清算制度；增加验资、评估中介机构的民事法律责任。关于公司经营范围的登记管理，在修改中既要落实公司自治原则，又要保持国家对市场经济的适度干预。对于公司经营非国家限制的项目和行业，公司的经营范围由公司章程规定，但是还需要进行公司登记。对于超范围经营非国家限制经营的项目和行业的行为，按照应该办理变更登记而没有办理变更登记处理。对于变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定需要经过批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的，按照《条例》第73条规定，吊销营业执照。
三、《公司登记管理条例》修订的主要内容
从登记管理的角度看，《公司登记管理条例》修订的主要内容包括以下方面：
（一）根据《公司法》修改的内容。《公司登记管理条例》相应增加了公司登记事项，并对股东出资方式、公司交易范围和公司类型等内容予以补充、完善，同时，相应修改了公司增资、减资的规定。比如：
第十四条是新增内容，主要是根据新《公司法》的规定，予以补充、完善。新《公司法》第二十七条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。即“股东的出资方式应当符合《公司法》第二十七条的规定。”同时规定“股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。”
第十五条是新增内容，是对经营范围作为登记事项的补充规定。修改的主要内容：一是根据新《公司法》第十二条的规定相应做出规定，经营范围由公司章程规定，并依法登记。国家工商总局制定的《企业经验范围登记管理规定》，将企业的经营范围分为许可经营项目和一般经营项目。许可经营项目是指企业在申请登记前依据法律、行政法规、国务院决定规定应当报经有关部门批准的项目；一般经营项目是指不需要批准，企业依法自主申请的项目。二是公司的经营范围用于参照国民经济行业分类标准。一方面公司章程记载或者申请登记要参照，另一方面公司登记机关登记经营范围也要参照。
第十六条属于新增内容，是对公司类型作为登记事项的补充规定。修改的主要内容：一是依据新《公司法》的调整范围，只有有限责任公司和股份有限公司两种类型，不包括无限公司和两合公司，也不包括原来根据《企业法人登记管理条例》登记的企业名称中含有“公司”字样的企业法人。二是一人有限责任公司应当在公司登记中注明自然人独资或者法人独资，并在公司营业执照中载明。
（二）根据《行政许可法》修改的内容。《公司登记管理条例》修改了公司登记程序，增加了公司登记申请、受理、审查、决定等内容，并从便民的角度出发，规定国家工商总局依照法律、行政法规和国务院决定编制企业登记前置性政许可并公布。此外，根据行政审批清理的结果，《公司登记管理条例》删去了公司营业执照复印件加盖公司登记机关印章的规定以及企业年度检验确认公司继续经营资格的规定。比如：
第三条修改主要是根据《行政许可法》有关市场主体资格许可的表述，将“依法核准登记”修改为“依法登记”。核准与登记有着不同的含义，核准是行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。
第六条第三款，由原来的“依照法律、国务院决定的规定，应当由国家工商行政管理总局登记的公司”，根据《行政许可法》的有关表述，修改为“依照法律、行政法规或者国务院决定的规定，应当由国家工商行政管理总局登记的公司”。如：《期货交易管理暂行条例》规定：期货经纪公司在国家工商局登记注册。
第十七条是对申请公司名称预先核准的规定。根据《行政许可法》关于设定企业登记前置性行政许可的规定，只有法律、行政法规或者国务院决定有权设定企业登记前置性行政许可，部门规章、地方性法规、地方政府规章，以及所有的规范性文件均无权设定。在原有“法律、行政法规”规定的基础上增加了“国务院决定”，同时强调在“登记前”报经批准。这一规定解决了有关部门核发的批准文件或者许可证记载的公司名称与营业执照记载的公司名称不一致问题。
（三）总结工商机关多年登记实践经验修改的内容。《公司登记管理条例》赋予地区工商局、直辖市的工商分局和设区的市工商局的区分局公司登记权，并对国家工商局、省级工商局和地区、市、县工商局、直辖市的工商局的区分局和设区的市工商局的区分局的登记管辖范围作了进一步明确。其中规定，自然人投资设立公司的登记管辖由省级工商局规定，股份有限公司由设区的市（地区）以上的工商局登记。比如：
例一：图1中AB是半径为R的圆的一条直径，该圆处于匀强电场中，电场方向与圆面平行，电场强度的大小为E。在圆周平面内，将一带电量为+q的小球从A点用相同的动能抛出，抛出方向不同时，小球会经过圆上的不同点。而在这些所有点中，小球到达D点动能大小不变，达C点的动能最大。已知∠CAB=∠DAB=30°，不计小球重力和空气阻力，求：
1.电场线方向与AC间的夹角θ多大？
2.若小球从A点沿AD方向抛出时，刚好能经过C点，则小球在C点的动能多大？
分析并解：
1.题中“小球从A点以相同的动能向不同方向抛出，达D点动能大小不变，达C点的动能最大”是“破题”的关键。它不仅表明C、B、D三点中，D点与A点等电势， C点电势最低，而且因“电势沿电场线方向降落最快”知电场线必与AC垂直且指向C点（如图中箭头线O′E所示），进而从几何关系知电场线方向与AC间的夹角θ= 30°。
2.当小球从A点沿AD方向抛出时，小球必在电场中做类平抛运动。则
AO′=AC•cos60°=2R•cos30°•cos60°= υ t①
AC•sin60°=2R•cos30°•sin60°=Eqt /2m②
υ=Eqt/m③
E =m（υ+υ）/2（υ 是初速度）④
解得：E =13EqR/8。
例二：图2中A、B为地球赤道圆的一条直径的两端。利用同步卫星将一电磁波信号由A点传到B点，问至少要用多少颗同步卫星？相邻卫星间的距离最少多少？经多长时间A处的信号才能传到B处？（设地球半径为R，地球表面的重力加速度为g，地球自转周期为T，不计大气层对电波的折射，电波在空气中传播速度为c）
分析并解：
解决本题的关键是必须考虑地球的自转。假若地球不自转，则只需图中2和2′两颗同步卫星即可。但由于地球的自转，且卫星也与地球转动同步，使题目变得有意思。由万有引力提供卫星绕地运行的向心力知同步卫星离地面高度为：
GM m /（R+h）=4π m （R+h）/T
而因GM =R g
则上式变为：R gm /（R+h） =4π m （R+h）/T
从而得：h= -R
电波从地面发送到卫星上，需时间
t = h/c = （ -R）/c
在这段时间里，卫星用与地球相等的角速度ω= 2π/T从轨道上由图2中的1位置到了1′位置，在图2中A处的发射塔只能对准1′位置发射电波。而在电波到达卫星这段时间里，地球直径A端转到了A′，B端转到B′，故卫星1′转发的电波要被B接收，只能通过卫星2再转发。但在图中2位置1′的卫星把电波传给卫星2并由卫星2转发被B接收到的这段时间里， B已自转至B ，卫星1、2也随之转到了图3中的1″、2′位置。这里，由于地球自转是匀速的，使过程中必有B―B 与B ―B 用时间相等。故只要保证地球在B ―B 的自转时间也与B―B 或B ―B 的时间相等，就能保证电波从1″去2′再反射到B全过程所用时间正好是地球由B 自转到B 所用时间，从而知道要将一电磁波信号由赤道的一端传到赤道的另一端，至少要用两颗同步卫星，且相邻卫星间的距离是：
S =S =h+R=［ -R］+R=
从上分析知道，要将一电磁波信号由赤道的一端传到赤道的另一端，需用时间：
t =3×［ -R］/c。
问：为什么甘肃省要制定这样一部条例？
答：农民是现代农业发展的主体，农民掌握和运用现代农业科技的水平和能力是发展现代农业的决定因素。甘肃省现有农村劳动力1300.37万人，从业人员1113.99万人。从业人员中，小学及以下文化程度的占49.36％，初中文化程度的占35.91％，高中以上文化程度的占14.73％。受过专业技能培训的仅占7.2％，远远低于全国平均水平。由于全省从事农业生产和农村经营活动的农民文化素质普遍较低，掌握和应用新技术、新品种的能力弱，科技的应用率和贡献率低，农业劳动生产率和农业产业化程度不高，严重制约了全省现代农业的发展。
近年来，甘肃省各级党委政府高度重视农民教育培训，把农民教育培训作为一项重要工作来抓，围绕农业先进适用技术、农业职业技能、农村劳动力转移就业技能、农民创业开展了培训。从农民的务农技术、务工技能和创业能力三个方面大力推进，培养了一批农业科研领军人才、农业技术推广骨干人才和农村实用人才带头人、农村生产型人才、农村经营型人才、技能服务型人才，在农业生产中发挥了重要作用。随着农业农村经济的不断发展，新成果、新技术的不断应用，农村劳动力大量外出务工，农民教育培训显得更加重要和迫切。但农民教育培训“多口”管理，培训资源不足且缺乏有效整合利用，农民教育培训资金短缺，培训内容与实际需求不相适应，培训机构管理不规范，培训质量和效益不高等问题也显得越来越突出。依法加强农民教育培训，把农民培养成为与发展现代农业相适应的结构合理、数量充足、觉悟高、有文化、懂技术、善经营的新型农民，把巨大的人口压力转变为人力资源优势，把先进适用的科技成果转化为现实生产力，促进全省农业、农村经济的快速发展，是甘肃省面临的重要而紧迫的任务。因此，制定出台《甘肃省农民教育培训条例》十分必要。
问：农民教育培训执法主体有哪些？
答：《条例》明确规定，建立农民教育培训工作联席会议制度，统筹规划农民教育培训，协调有关部门单位共同做好农民教育培训工作，研究解决农民教育培训工作中的重大问题。各级农业行政部门主管本行政区域内的农民教育培训工作，其所属的农民教育培训管理机构负责具体监督管理工作。人力资源和社会保障、教育、科技、发展和改革、财政、扶贫开发等有关部门按照各自职责，做好农民教育培训的相关工作。同时，由于农民教育培训的重点在乡村，《条例》对乡（镇）人民政府和村民委员会的职责也作了相应的规定。
问：《条例》中对农民教育培训机构的认定进行了怎样的规范？
答：《条例》规定对申请享受政府补助资金的农民教育培训机构实行认定，规范了教育培训机构在资金、师资、设备、场地等方面的必备条件。同时，为营造公平、公正的农民教育培训项目和资金下达环境，要求主管部门对认定的农民教育培训机构建立档案，向社会公布。各有关部门通过公开招标、合同委托等方式，面向全社会选择或委托认定的农民教育培训机构，确定其承担的培训项目、工种和数量，并向社会公开，接受监督。对农民教育培训机构进行定期考核检查，建立农民教育培训机构动态管理和退出机制。
问：关于农民教育培训资金来源与使用，做了哪些规定？
答：《条例》规定， 各级政府应当将农民教育培训工作纳入国民经济和社会发展规划，（下转5页）
（上接4页）教育培训经费列入同级财政预算，并随经济社会发展逐年增加；并在农村产业结构调整、科学技术推广、扶贫和移民安置、就业专项资金中安排一定比例用于农民教育培训。针对甘肃省农民教育培训机构普遍存在的条件差、培训设施不足和培训教师缺乏的实际，要求各级政府有计划地投入资金支持农民教育培训机构改善培训场地、设施设备、实训条件，改善培训教师的工作环境和生活条件，提升培训能力，扩大培训规模，提高培训质量。
问：对农民教育培训的重点内容、方式方法做了哪些细化？
答：《条例》明确规定，农民教育培训应当采取定点集中、现场示范、参观考察、进村入户、订单培训、定向培训、顶岗实习、校企联合等方式，突出重点，分类实施。在开展农业先进适用技术、农业职业技能、农村劳动力转移就业技能和农民创业能力教育培训的同时，兼顾科学文化、法律政策、权益维护、安全生产、卫生健康等方面的教育培训。创新教育培训的方式方法，充分运用现代数字化教育培训手段，大力开展农民教育培训。同时，要建立健全安全管理责任制度，安全开展农民教育培训。
替代诉讼纠纷解决方式（ADR）运动所带来的“非讼化”趋向正逐渐改变着诉讼的原有结构；“诉讼契约化”成为这一改变的集中体现。国内已有学者对这种新的改变做了相关阐述。[1]民事诉讼的契约化是“当事人意思自治在民事诉讼领域的体现”；[2]它意味着“从当事人自治、意识自由、当事人的自主性角度系统地按照契约化的思路对民事诉讼体制进行修正，使其满足社会转型的需要”。[3]其中，诉讼和解或诉讼调解，[4]即在诉讼进行中，当事人就解决该诉讼实体争议达成的合意，自然也是诉讼契约化的一个重要组成部分。
“诉讼契约化”在西方国家的出现实际上是对于民事诉讼原始契约本质的回归。20世纪在法国诉讼法学家之间展开的关于诉讼契约本质的争论中，赞同者强调民事诉讼和合同之间的相似性，比如，诉讼的封闭性和合同的不可触犯性，判决的既判力和合同约定的相对效力，甚至也有学者将诉讼的应诉等同于合同中的承诺。不过，这番争论以诉讼关系的法定性质结束，否认了诉讼的契约性质。1975年新《民事诉讼法》的出台最终确定了诉讼和合同的分离。[5]诉讼和合同成为两个相对立的概念：前者意味着当事人意愿的分歧，后者意味着当事人意愿的趋同。[6]然而，近年来“诉讼契约化”和“契约诉讼化”共同诠释的“契约正义（或司法）”理念蕴含着诉讼和合同的再联合。[7]
在中国，一直以来，民事诉讼的改革都在努力摆脱原有职权主义模式的影响，强化当事人诉讼主体的积极地位，从而实现当事人主义模式的结构。“诉讼契约化”正是模式转换的一个总结；这对于我国的民事诉讼而言，是一个全新的方向，并非一种回归。同样，“契约化”对于我国的司法调解（或称“法院调解”、“诉讼调解”）也是一个全新的方向。从建国前的“马锡五审判方式”[8]到建国后的“调解型审判方式”，[9]调解在民事程序中长期以来被视为与判决相平行的一种审判方式。调解和诉讼程序不严格区分：启动调解程序的随意性很大，法官可随时随地将纠纷从诉讼程序转入调解程序，以逃脱诉讼程序刚性带来的约束；[10]而在调解程序中，法官始终占据主导地位，依赖于调解的合法和真实原则，[11]他恣意约束当事人意愿的效力，以自己的判决方案取代当事人的合意。这样的程序结构模式造成一种“畸形”的产物：“调解式判决”，即带有“调解”的名义或特征，但违背了当事人的意愿，实际上为法官一方意思表示的裁决结果。[12]
司法调解的改革旨在“纯化”当事人的合意和弱化调解中的职权主义特征。[13]从最初的“调解为主，审判为辅”，到1982年《民事诉讼法（试行）》的“着重调解”，[14]再到1991年《民事诉讼法》的“自愿和合法调解”。调解在民事诉讼立法中的地位明显下降；然而，实践中民商事一审案件的调解率在20世纪90年代仍然保持在50％左右。这是因为，调解在法律现代化的进程中充当着一个磨合立法与实践的调制器，弥合法律职业化之前的活动空缺，甚至也在帮助法官减少职业所带来的风险。
从20世纪末，民事程序的结构发生了显著的变化。关于民事诉讼模式，从职权主义到当事人主义模式的转变获得相当的成果。最高人民法院前院长肖扬在2007年1月5日的第七次全国民事审判工作会议上指出：“合乎国情的民事诉讼模式已经基本形成。”虽然从2001年开始，民商事一审案件的判决率超过调解率，但是，外部环境的改良，ADR运动蕴含的非讼化理念提供了调解新的发展空间，调解作为多元化诉讼或司法的一部分被保留和发展。
新世纪的司法调解是在法律、司法、诉讼这些大“背景”变革之下的创造性发展。总方向是继续延伸以往的思路，即纯化当事人合意和弱化法官职权干预；简而言之，我们将之总结为司法调解的“契约化”。2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）的颁布是司法调解“契约化”的一个重要“界碑”。《规定》重新构造了司法调解的原则：自愿原则的提升、保密原则的有限建立、抛弃真实原则、限制合法原则。[15]然而，司法调解契约化的进程任重而道远，如何确保当事人合意，确切地说当事人“真实”合意的实现，是现代调解“正义”实现的关键。
根据我们强调欲恢复的调解的契约本质，调解自愿或自由，如合同自由，作为意思自治原则在调解领域中的体现，将是调解改革的最终目的。然而，合同领域中契约自由的演变和发展表明，现实中当事人自然力量的不对等，特别是消费社会中商家对于消费者的强大，造成当事人自由交换的信息和机会不均等；于是，司法的适度介入被期盼为矫正天平失衡的手段。在法国私法领域中，合同的“道德化”、社会化、诉讼化成为实现契约正义的新手段。同样，在法国民事诉讼的特定背景下，法国民事诉讼的当事人主义模式逐渐容许法官的积极介入，以平衡当事人的力量对比和控制当事人绝对主导诉讼进程造成的拖延现象。结合当事人主义和职权主义因素的“混合型”诉讼模式成为新的实现程序正义的方式。
我们认为，调解在混合型模式中将起关键的“调制器”作用，以平衡当事人主义因素和职权主义因素。在狭义的诉讼范围内，法官能动性的扩充助长了职权主义因素的增加。但是，当事人的主动性，或当事人主义因素，在诉讼范围之外依赖调解得到扩充。当事人可以通过选择来摆脱法官能动性的控制，因为后者限于审判职能的行使。在民事程序这个范畴内两种模式的交汇得到一种平衡。对于我国的司法调解，则必须要纯化当事人的合意，因为如果不能实现这点，那么所谓“协同型”或者“和谐型”模式将只是职权主义的回归。
在司法调解之内也包含着当事人主义因素和职权主义因素的竞争，换言之，即当事人意愿和法官能动性的竞争。司法调解介于合同和诉讼两大领域之间。相比纯粹的合同领域，法官在调解中的能动性可能表现为调解协议形成前阶段的介入，而不局限于协议形成后阶段的介入。相比纯粹的诉讼领域，法官的能动性难以触及调解协议实质性内容的形成，大部分局限于程序的介入。司法调解契约化旨在追求当事人合意的真实化，而“真实”合意的实现期待于法官的适当能动性保障当事人在调解中的意愿自由。一方面，司法调解的原则继续重塑的进程，形成金字塔结构式的原则体系。自愿原则居于金字塔之首，保密、对等、诚信三项基本原则的共同运作，以贯彻自愿原则的实现。另一方面，法官在司法调解中的角色实现重整，既要保障双方当事人之间的意愿自由交换，又要防止自身形成对当事人意愿的干涉。
一、司法调解原则的重塑
自愿原则是司法调解的一项基本原则。学者们认为该原则应当包括程序上的自愿和实体上的自愿两层含义，前者是指“当事人主动向人民法院申请用调解方式解决他们的纠纷，或者同意人民法院为他们做调解工作解决纠纷”；后者是指“当事人双方经人民法院调解达成的协议，必须是互谅互让，自愿协商的结果”。[16]然而自愿原则在实践中的贯彻存在严重问题。《规定》虽然加强了合意对双方当事人的约束力，[17]但是关于合意对法官的约束力存在欠缺。《规定》第12条对调解协议无效的条件予以界定：侵害国家利益、社会公共利益；侵害案外人利益；违背当事人真实意思；违反法律、行政法规禁止性规定。但是，如何判断违反当事人“真实意思”，自愿原则很难提供具体的衡量标准，实践中也就无法避免法官可能滥用自由裁量权过宽地涉入调解协议的审查。自愿原则的具体化落实，应当体现在调解程序的始终，以及调解协议的内容和形式。自愿原则的实现不是孤立的，必须依赖于配套的一系列原则。因此，关于司法调解的原则，我们可以构建一个金字塔结构式的体系：自愿原则处于金字塔之首，统治着下属的次要原则——保密、对等、诚信原则；而这些次要原则的共同实施保障着自愿原则的真正贯彻落实。总而言之，自愿的调解既是保密的调解，也是对等的调解。
（一）调解的保密性
《规定》第7条第1款规定：“当事人申请不公开进行调解的，人民法院应当准许”。该条款被视为确立调解保密原则的标志。然而，比较国际调解规则[18]和外国法律中关于调解保密原则的规定，[19]《规定》的阐释就显得非常狭窄。照搬“诉讼不公开”制度，司法调解的保密限于“程序的封闭形式”，即调解程序不公开进行，禁止与诉讼无关的第三人的参与和旁听。这种狭隘的诠释缺失调解保密原则的核心内容，即“调解信息保密”。虽然，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”。但是这项条款对调解信息的保护，仅限于当事人作出的“对案件事实的认可”，并且，保护的手段也仅限于“不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”。在调解程序结束后，法官和当事人依然享有很大的空间将自己在调解中知悉的信息使用到之后的诉讼程序中。在2007年颁布的《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中，虽然强调“办案法官和参与调解的有关组织以及其他个人，应当严格保守调解信息，当事人要求不公开调解协议内容的，人民法院应当允许”，但是对于调解信息是否允许在之后的程序中使用，仍然未给出答案。另外，即使就调解程序的“不公开进行”而言，它的启动也需要当事人提出申请。在当事人没有提出申请的情况下，调解似乎应该是公开进行的。如此，司法调解适用的是公开为原则，不公开为例外。
司法调解的改革逐渐实现调解和审判程序的相对分离，法官“一身兼两职”的角色得到一定程度的改变。然而，即使在“调审分离”的状态下，由于缺失调解信息的保密义务，调解信息仍然有可能跨越调解和审判程序的隔阂，进入审判程序；审判法官即使没有介入调解程序，仍然可能受到调解信息的影响，或者进而依据这些信息做出判决。如此，我们试图通过“调审分离”实现当事人合意“纯化”的努力将付诸东流。同时，调审的相对分离仍然保留着部分“调审合一”的状态。在“调审合一”的结构中，审判法官同时也是调解法官，调解信息保密义务的缺失使得当事人“合意”随时有被法官“恣意”取代的危险。调解保密原则的确立因此被视为维护调解中当事人意愿自由的首要手段。然而，它的意义不仅在于维护调解程序的安定性，而且在于保障司法程序的公正性。因为缺失保密原则的保护，当事人将会害怕自己的“坦诚相对”成为之后诉讼中针对自己的不利证据。于是，他们不敢随意披露自己的观点，展示自己拥有的证据，做出任何承认和承诺，对待对方提出的方案也会慎之又慎。在缺失当事人真实自由意愿的情形下，调解程序的进展举步维艰。同时，允许调解信息的泄露，可能使部分真实性带有折扣的证据材料进入审判程序，从而成为不公正判决的基础。
调解信息的保密范畴采取分级制，划分为初级保密范畴和高级保密范畴。一般而言，所有“与调解有关的信息”都属于初级保密的范畴，它们被禁止随意披露。关于“与调解有关的信息”的定义，我们借鉴《联合国贸易法委员会国际调解示范法》颁布指南中的定义，即包括调解程序中披露的信息，调解程序的进展和结果，在调解协议达成前所有有关调解的信息。例如，关于调解可能性的讨论、调解条款、调解员的选择、关于调解的邀请和接受或拒绝等。不过，在司法调解中，这些信息中的一部分将被允许在任何情形下被披露，例如，关于调解的存在和结果的信息。因为司法调解达成的协议具有比诉讼外调解协议更强的法律效力，即强制执行的效力，这可能涉及第三人的利益；并且调解一旦进入司法程序中成为“司法调解”，就会受到诉讼的司法属性的影响，自然也包括有限制地遵守公开原则。在案件以调解协议结案的情况下，笔者认为这种结果行为应让公众知道，然而，关于调解协议的内容，则不予披露。不过，在调解协议的执行中，如果涉及第三人的利益，第三人将有权利知悉调解协议的内容中有关其利益的部分。
在调解以失败结束后，纠纷进入诉讼程序中，这些不予披露的“与调解有关的信息”将实行再次的分类：一部分调解信息将从“初级保密”范畴划分出来纳入“高级保密”范畴；高级保密范畴内的信息将继续被禁止在诉讼程序中予以披露，而剩余的初级保密信息将被允许披露。调解信息的保密分级旨在调和调解程序安定性和诉讼程序稳定性之间的矛盾。如果我们禁止披露所有的调解信息，调解程序将有可能被某些的当事人利用。例如，对方出于对调解程序的信任出示了很多其拥有的证据，调解失败进入诉讼程序，这些证据如果依据保密原则全部被禁止出示于诉讼程序中，显然，“诚实”的一方将会失去其证据优势，“狡猾”的一方就会理所当然地获得证据优势。因此，为了避免“陷阱”的设置，调解信息的保密级别划分就成为关键。
那么，哪些信息属于“高级保密”范畴呢？我们试图对调解信息在借鉴于“法律事实”和“法律行为”的区分上予以划分。法律事实是指与意愿无关的事件或者自然人、法人的不以追求某种法律效果为意愿的行为；[20]法律行为则是人们以其意愿追求形成某种法律效果的行为。[21]借用“法律事实”和“法律行为”的概念区分，我们对调解中的信息予以划分。首先申明，这种划分必须限定在调解程序这个框架内，因为我们界定的调解中的“事实”信息其实在调解程序之外也是人的意愿行为追求的结果，只是意愿发生在调解程序之外。因此，我们对调解信息中的“事实”和“行为”的区分以调解程序中人们是否以意愿追求法律效果的标准为基础。
调解“事实”信息形成于调解程序之外，它的形成不归因于调解程序；也就是说，在没有启动调解程序的情况下，这些信息就自然地在正常的诉讼程序中或通过证据展示或提供证据予以披露。相反，调解“行为”信息的形成归因于调解程序，主要基于人们对调解的信任，他们试图以自己的意愿追求某种法律效果，如果在没有启动调解程序的情况下，这些信息将不会产生，也就不可能在诉讼中被提出。因此，禁止调解“行为”信息的披露实质上就是给予调解安定性的保障；当调解程序以失败而告终时，我们应当试图将纠纷处理回复到调解程序启动前的状态。这些调解“行为”信息已经在国际调解规则中得到列举。结合司法调解的特征，我们认为其中属于高级保密范畴的调解“行为”信息包括：当事人提交的关于纠纷解决的观点和建议；当事人在调解程序中做出的承认和陈述；调解员提出的方案或陈述的观点；当事人对调解员或对方提出方案的接受或者拒绝的行为；专门为调解产生的文件。
调解保密原则将被所有参与调解的人员遵守，包括法官、调解员、当事人及其人、鉴定人员、其他参与调解的人员。在调解程序的开始或者邀请其他人员参与调解的开始，法官或调解员都应当告知参与人员遵守保密的义务。或者，为了强调遵守保密义务，我们建议借鉴国际调解经验，所有参与人都被要求签署一项保密声明或协议，声明和协议中详细记载有关保密的权利和义务，甚至违反的后果。例如，有关人员将受到行业纪律的制裁；泄密者因为其行为造成损失，将承担损害赔偿的责任。需要特别强调的是法官对调解信息的保密义务。一方面，在调审分离状态下调解程序向审判程序的过渡中，调解员提交的材料以不涉及调解程序的实质内容为原则，调解“行为”信息一律不得传递给审判法官；而审判法官也无权要求调解员提交这些材料。另一方面，在调审合一状态下，法官不得依据其在调解程序中知悉的“行为”信息作为判决的依据，否则，当事人将有权提出再审之诉，要求撤销判决。
自愿原则决定保密原则的适用。当事人可以在保密声明或协议中协商约定保密原则适用的范围：他们可以对于应当属于“保密”范畴的信息授予披露的权利，或将不属于保密范畴的信息纳入保密范畴（当然，不得违反公序良俗原则），或对程序中的信息的保存方式予以约定（例如，提出返还提交的文件，要求法院不得留副本或销毁有关的文件），或约定免除调解员遵守保密义务的相关限制等。
（二）调解的对等性
调解中的对等原则是对审原则（或辩论原则）在诉讼外领域的延伸。对审或辩论原则是民事诉讼法的一项基本原则。近年来民事诉讼改革力图矫正此项原则的“伪者”地位：[22]对于对审或辩论原则的阐述不仅仅限于“辩论”这个行为；关于审前准备程序中证据展示制度的构建，[23]保障当事人充分的辩论准备时间和信息掌握的对等性，以避免由于信息的不对等性而造成的辩论的空虚化。2007年10月28日通过的民事诉讼法修正案对于再审事由的详细界定，包括“违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的”，这无疑是对审或辩论原则进一步确立的一个重要标志。[24]我国关于对审或辩论原则的构建，主要来源于大陆法系国家论述的启发。而在今天的大陆法系国家中，这一原则已经不再局限于民事诉讼领域，而渗透刑事诉讼、行政诉讼领域、甚至诉讼以外的领域，如仲裁、合同、商事、行政程序，自然也包括调解。[25]适用范围的扩张也改变了对审或辩论原则在诉讼中的严格意义。在非诉讼领域中，由于裁判第三人的缺失．两方的行为是实现信息的互动沟通，在平等了解的基础上充分讨论以达成一个明智而清楚的结果。扩展之后的对审或辩论原则，我们建议归纳为“对等”原则；此原则包含两个基本点，即保障信息知悉权和对等讨论权的充分实现。
对等原则的实现依赖于另一个原则——诚实信用原则。诚信原则最先出现于民法领域。我国《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《合同法》第6条规定：“当事人在行使权利、履行义务时，应当遵循诚实信用原则。”诚信原则意味着当事人在签订和履行合同的过程中，不仅不应当欺骗对方，而且应当保持一种诚意合作的态度，及时提供有关信息和帮助，尽量协助对方共同完成合同行为。[26]近年来诚信原则适用范围得到扩张，例如，我们讨论其是否应当确立为民事诉讼的一项基本原则。诚信原则在西方国家民事诉讼中的出现契合诉讼模式的转换，法官在诉讼中权力的扩张依赖于诚信原则的引导。国内有学者认为诚信原则的引入意味着法官自由裁量权的扩张，此举正与当前诉讼模式从职权主义向当事人主义转换的逻辑相冲突。[27]实际上，诚信原则的约束不仅仅针对当事人和诉讼参与人，而且针对法官自由裁量权的规范使用。诉讼是自由平等竞技的过程，而不能投机取巧。程序的设置是为了保障双方自由而平等的交流和讨论的机会，而法官自由裁量权的存在正是监督这个目的的实现。从职权主义到当事人主义诉讼模式的转变并不意味着完全取消法官的能动地位，诚信原则的引入也是我国法官自由裁量权力行使的“新向导”。诚信原则是道德标准成功向法律领域渗透的一个体现。以往调解注重道德理念的劝说，调解员权威的形成依赖于与当事人对当地道德风俗的认同；现代调解早已脱离原有的道德圈子，缺失了调解员的道德权威和当事人之间道德观念的认同，调解的成功需要寻求新的基点。调解是双方合意的结果，这种合意必须是真实的，否则“伪合意”的结果不是消除矛盾，而是激化矛盾。同时，调解程序的灵活性使得控制调解中的交流行为难以严格，因此期盼诚信原则的运用提供一个向导，鼓励当事人真诚、自愿地进行协商、达成协议。
“对等”的调解是结合对等原则和诚信原则，诚实实现当事人的信息知悉权和对等讨论权。对等调解的实现一方面依赖于当事人之间的诚实交流和对话，另一方面期待于法官和调解员对当事人相互行为的监督以及本身对对等原则的诚实遵守。调解中虽然没有证据展示制度，但是当事人仍然可能被要求提供某些资料和声明。比如，调解刚开始，当事人可能被要求提交一份简单的关于争议的基本内容和争点的陈述；或者，可能需要提交更详细的关于理由、事实和法律根据，有关的优势证据的资料；之后，可能随时被要求提供相关的补充材料。这些材料提交之后将转发给另一方当事人一份副本；不过，如果材料提供方提出对对方当事人保密的特殊要求，则应当准许。这些材料的交换可能被确定在一个固定的场所当面进行，称之为“调解前会议”。在会议上，调解员主持下列工作：整理调解中需待解决的争点，信息的披露内容，资料的交换，专家报告的交换，调解日程的安排。
调解日程的确立不是完全固定调解程序，使之灵活性消失，日程是随时可能被调整和修改的，调解日程只是提供当事人对话和信息交流的一个指导。当然，因为日程的确立是双方当事人合意的结果，所以在之后的程序中，当事人应当遵守，而日程的修改只能通过当事人的再次合意进行。如果一方不遵守日程，另一方有权要求对方承担约定的责任。依靠调解日程，调解信息交流的对等性和时间的控制将得到保障。一览调解日程中的事项，当事人对自己和对方应当实现的行为将获得清晰了解，如果发现不对等的处理，可及时提出异议。同时，调解日程详细确立有关义务履行的具体时间。当一方没有按时完成，另一方可以拒绝随后义务的履行，甚至立即终止调解程序，如此可以有效防止某些意图拖延程序的不诚信行为。不过，不遵守调解日程不会带来严重的制裁后果，例如行为的无效性，只能导致调解程序的终止。
仲裁程序中对于仲裁员的申请回避权在实践中经常被当事人滥用，以达到拖延仲裁程序的结果。[28]这种现象在调解程序中同样难以避免。相比仲裁程序的处理，调解程序的处理将比较宽松。首先，我们必须在任何情况下都接受当事人的回避申请，撤换调解员，因为调解员的权威依赖于双方当事人的信任，他的行为能否成功同样寄托于当事人的信任。一旦一方当事人对调解员的资格和权威存在怀疑，那么调解员不再胜任调解的使命。不过，为了惩罚相关的违背诚信原则的行为，我们可以对回避申请提出的情形分别处理。在挑选调解员时，当事人可提出无理由的回避申请，然而，在调解员选定后，当事人的回避申请须附加理由。如果理由被证明是正当的，那么当事人的行为不构成对诚信原则的违背；相反，如果理由没有得到证实，当事人的回避申请虽然会被接受，但是其行为因为违背诚信原则，将承担有关的后果，比如单独承担调解费用。
因为调解对等原则和诚信原则的不遵守难以带来严重的制裁后果，所以控制手段主要局限在行为的预防阶段。而在这阶段，调解员的作用对于对等调解的实现非常关键。调解员必须履行其监督职能。一旦发现违反行为的萌芽，调解员立即对行为一方提出警告，提醒其马上停止这些行为。如果行为一方不听劝阻、执意进行，调解员应当及时通知另一方当事人。另一方当事人在充分了解的情况下可以做出选择：或者忽略行为一方的违反行为，继续进行调解；或者终止调解程序。然而，如果继续调解可能违反公序良俗原则的，调解员应当主动终止调解程序，将纠纷转入审判程序。
二、法官在司法调解中的角色重整
我国的民事程序构造模式正在发生改变，原有的“调审合一”模式逐渐被“调审相对分离”的模式代替。[29]司法调解原有的主持人结构发生变化：在以往的马锡五审判方式或调解型审判方式中，审判法官即司法调解的唯一主持人，而今，审判法官不再是唯一的，司法调解主持人的类型呈现多元化的趋势。司法调解的新主持人包括两种类型：第一种是法院内部除审判法官以外的人员，比如设置专门的庭前调解法官或由法官助理承担；[30]第二种是法院系统外部的人员，即最高人民法院在《规定》中提出的调解组织适度社会化[31]——“请进来”和“托出去”的体现。“请进来”是指人民法院依法可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。这种方式其实是一种传统的方式，是“依靠群众”路线贯彻的体现。[32]这些被邀请的人群通常为当事人亲属、所在单位、住所地的居民委员会和村民委员会、人民调解委员、信教地区的宗教界人士、社会名流、社区贤达人士、家族长辈等。这种邀请协助调解的方式与中国传统的“教谕式调解”特征息息相关，因为“在某些情况下，由第三人按照法官的意图，运用情感、权威等力量向当事人施加影响，改变其态度，调解效果可能更佳”。[33]我们不排斥这种传统方式的继续采用。但是，考虑到“请进来”方式与保密原则构成抵触，我们建议，在法院决定采取这种方式之前应当获得当事人的同意，而不再是依职权单方面决定即可。在当事人同意之后，法院应当告知有关被邀请协助的人员保密的义务，不得泄露所知悉的调解信息，否则可能承担泄密的责任。“托出去”是一种全新的方式，是指在经各方当事人同意后，人民法院委托有法律知识、相关工作经验或者与案件所涉问题有专门知识的单位或者个人对案件进行调解。经调解达成调解协议的，由人民法院依法予以确认，与法官主持调解产生相同的效果。这种新方式的推行尚停留于法院改革实践的个别经验，例如，北京市朝阳区法院2005年5月底颁布的《特邀调解员工作规定（试行）》。[34]从特邀调解员的组成上，大多是法庭辖区内街、乡的居委会或村委会干部，司法所所长及司法助理员、乡级领导。朝阳区法院的实践表明，特邀调解员在承担调解的工作中体现出对法官的强烈的依赖性。根据《特邀调解员工作规定（试行）》（第8条），特邀调解员应自觉遵守人民法院的各项规章制度，认真履行工作职责；配合案件承办法官审查诉讼资料，明确争议焦点，确定调解方案；协助案件承办法官进行庭前调解及诉中调解；接受法院委托独立进行庭外调解，达成调解协议后经法院确认；就调解中发现或发生的事实或情况，及时与案件承办法官沟通，确定新的]二作方案。事实上，在大调解格局的组建下，人民调解网络的改善、法律服务所和司法所的改革可以提供给司法调解中受托主持庭外调解的新主持人充足的候选人：人民调解员、两所的法律T作者、司法助理。同时，依赖人民调解网络，我们还可以吸纳更多的候选人。因此，建立法院和人民调解组织之间的联系是完善“托出去”方式的最佳途径。
司法调解主体多元化的呈现引起法官在司法调解中角色的重塑。特别是当调解使命托付给法院之外的主持人承担时，法官脱离于调解员的角色；但是，法官并不因此完全脱离于调解程序之外，他将承担新的角色——调解的促使者、监督者和审核者。
首先，在调解程序启动之前，法官将评断“调解可能性”的存在。只有具有调解可能的案件，法官才决定是否启动调解程序。根据《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条和《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条，调解程序的启动得到一定程度的规制。民事案件被划分为三类案件：必须调解的、有调解可能的、不应当调解的。对于下列适用简易程序审理的案件，除根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的之外，法官在开庭审理时应当先行调解：婚姻家庭纠纷和继承纠纷，劳务合同纠纷，交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷，宅基地和相邻关系纠纷，合伙协议纠纷，诉讼标的额较小的纠纷。而对于适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，法官不应启动调解程序。只有对于有可能通过调解解决的民事案件应当调解。关于“调解可能性”，有学者归纳其为各方当事人之间存在“”的共同意愿，利益冲突并非激烈的客观基础、较为明确的法律关系和基本清楚的案件事实，以及不为法律、法规所强制性禁止的合意处分之可能性。[35]不过，调解可能性的判断更多地属于一个经验问题，需要法官积累经验之后考虑案件的具体情况来予以判断。[36]即使法官确认了调解可能性的存在，也并不意味着调解程序的必然启动，因为有另外一个必要条件，即当事人的同意。只有在征得当事人同意之后，案件才能进入调解程序。
其次，在调解程序进程中，法官应当留予庭外调解员单独的空间。在当事人合意选择托付给庭外调解员主持调解时，自愿原则的约束使得法官应当尊重调解员的工作。法官不得任意干涉调解的实质性工作。同时，保密原则的约束使得调解员不得任意向法官披露其知悉的调解信息。可以预见的是，调解员可能因为自己法律知识的欠缺，期望获得法官的某些法律意见。在这种情形下，调解员应当事先询问当事人的意见是否同意向法官提出法律咨询。在当事人同意的前提下，调解员制作一份文件，在避免透露有关保密信息的条件下，书面询问法官的法律意见。当事人有权查阅这份文件，对其中涉及的披露保密信息的行为，及时提出质疑和异议。最后，在调解程序结束之后，当事人达成调解协议的情形下，法官将负责对调解协议内容的审核。法官在审核过程中，应当避免控制标准的严苛性而重现以往调解合法和真实原则作用下以恣意改变当事人合意的现象。《规定》第12条对调解协议无效事由的规定明确界定了法官审核的标准。因此，只有当调解协议侵害国家利益、社会公共利益、案外人利益，或者违背当事人真实意思，或者违反法律、行政法规禁止性规定时，调解协议才被确定为无效。而其中“违背当事人真实意思”，即调解中当事人合意的瑕疵，我们认为，在调解原则重构的基础上，借助调解契约本质决定的与合同无效事由的接近性，[37]法官的审核将有据可循，有准可依。
当事人如果主张调解合意存在瑕疵，应当证明三个因素的共同存在：对方存在欺诈、胁迫或者乘人之危等非法行为；这些行为与自己意愿瑕疵之间具有直接且决定性的因果关系；意愿的瑕疵给自己造成损害。损害因素的存在是因为调解程序通常具备第三人，即主持人的引导，避免了单纯合同领域两方盲目角逐的场面。在考虑非法行为与合意瑕疵的因果联系时，当事人双方的条件将被纳入判断的范围。如果双方力量明显不对等，即一方有律师，而另一方没有，法官审核的标准将比较宽泛；也就是说，这些非法行为即使显示不是很严重，但也可能被断定与合意瑕疵的产生具有直接且决定的联系。相反，如果双方力量平等，都有律师的，那么法官审核的标准将比较严格，只有当行为的违反程度非常严重的情形下，才可能判定行为与合意瑕疵之间的因果关系。
当事人可能主张调解合意的瑕疵源于调解程序中的瑕疵，即对保密、对等或诚信原则之下某些程序的违背。我们认为，简单的违反程序的行为不会导致调解协议的无效；只有程序瑕疵与合意瑕疵存在直接且决定的联系的情形下，调解协议才能被认定为无效。例如，调解程序不同于诉讼程序，强调双方当事人的对面辩论；有时，针对双方敌对情绪强烈，调解员可能采取缓冲的手段，即“背靠背”的方法，单独与当事人会面。先通过单独见面的机会了解当事人心里的症结和对纠纷处理的真实想法；此后调解员来往于当事人之间，穿针引线，实现当事人之间的沟通。“背靠背”方法的使用必须注意不得抵触对等原则。调解员应当给予双方当事人对等的单独见面的机会。调解员应当在每次单独会见一方当事人前，告知另一方当事人关于会见的事实和相关的权利，即可以要求与调解员单独会见的对等机会；对于另一方当事人的要求，调解员不得拒绝。可能在告知和询问之后，另一方当事人当时并不要求对等的会见机会。为了避免事后当事人以单独见面机会的不对等提出调解协议无效的事由抗辩，建议调解员应当在告知和询问当事人时书面记载询问当事人和回复的事实。这样，书面记载在之后可能的调解协议无效抗议程序中作为相反证据被提出。而如果在缺乏书面记载的情形下，则由法官来具体判断程序上的瑕疵是否导致了调解合意的实质性瑕疵。而对于当事人证明法官或调解员存在贪污受贿等非法行为的情形下，只要这些行为被证明确实存在，调解协议一律归为无效。
《条例》从哪些方面规范了房屋征收与拆迁活动？
新的《条例》秉持了规范公权和保障私权的基本理念，统筹兼顾了工业化、城镇化建设与强化被征收人合法权益的保护，使公共利益和私人利益得到了很好的协调与平衡。《条例》在以下几方面规范了征收和拆迁活动：首先，明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与拆迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。其次，界定了公共利益的范围，明确了征收的前提条件。可以说，公共利益的范围界定，是一个世界性的难题，也是我国立法长期没有解决的问题。《条例》第八条规定了公共利益的范围，这是立法的重大完善。第三，强化了被征收人的参与。从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及有关补偿标准的确定，《条例》都要求尊重被征收人的意愿。第四，完善了征收程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序。第五，提高了征收补偿标准，充分维护了被征收人的利益。
在补偿制度上，《条例》作出了哪些改善？
《条例》的核心是提高补偿标准，最大的亮点也体现在强化补偿方面。事实上，因征收与拆迁所引发的各种矛盾，大多体现在征收补偿的标准和补偿的公平性方面。《条例》针对实践中存在的主要矛盾，集中就补偿制度进行完善：第一，《条例》要求在拟定征收补偿方案时要征求公众的意见，包括被征收人的意见。这就在征收补偿决定作出之前，强化了对被拆迁人的保护。第二，《条例》明确了征收的补偿标准。《条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”以市场价格作为补偿标准，就使得被征收人的基本利益得到保障。尤其是此处所说的补偿，不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。此外，根据《条例》第二十一条的规定，被征收人在要求补偿时，可以选择货币补偿或者产权调换，这也充分尊重了被征收人的选择权。第三，根据《条例》的规定，征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障，这就意味着，如果被征收人符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人不轮候、不排队，优先享受住房保障，这也充分体现了《物权法》第四十二条“征收个人住宅应当保障其居住条件”的精神。第四，《条例》明确了先补偿后搬迁的原则，且明确规定要实行“专户存储”。这就解决了实践中补偿没有到位而强制搬迁、从而引发矛盾的问题。第五，《条例》赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利，从而避免在评估机构的选择上，因政府干预而产生的压价、压低补偿的现象。
摘要：法院调解是我国一项颇具特色的民事诉讼制度，体现着我国传统文化中“和为贵”的观念，它的优点在于能够促成当事人的合意去解决纠纷。本文从法院附设型调解制度概念出发，分析了法院调解制度和法院附设型调解制度的区别，以其当代学术界的观点，最终提出建立法院附设型调解制度的必要性。
关键词：法院调解；法院附设型调解制度；必要性
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）10-0000-01
一、法院附设型调解制度的概述
（一）法院附设型调解制度的概念
中国台湾郑正忠博士指出，司法纷争解决方式多元化是当今国际社会司法改革潮流发展趋势之一。司法作为法律的最后一道防线，改革的目标除了在于促成新的排解纠纷机构的形成和发展外，国家司法机关也应与其保持某种程度上的联系或者牵制，从而共同构成当事人纷争解决的多元化和法律化。①
法院附设型调解制度是指由双方当事人从法院备有的调解员名册中随机抽选出三名或三名以上的调解员组成调解小组，拟定调解方案，如果当事人拒绝调解方案，则案件转入法院的诉讼审理程序。
（二）法院附设型调解制度的运行方式
在法院附设型调解制度中，当事人发生纠纷后可以直接申请调解，即向法院提交申请启动调解程序。调解时，既可以由法官来调解，也可以由一名法官和两名从民间聘请的调解员组成调解委员会进行调解。调解的法官和调解委员会作为与审判法庭并立的机构独立的发挥其职能。当调解失败的案件及时的转入审判程序，并视为在当初申请调解时就提起了诉讼。转入审判程序的案件，调解法官和调解委员会不得以任何方式向审判法官透露有关调解的内容。这样可以在一定程度上阻隔了调解程序和审判程序通融的渠道，有效的遏制法官因预断而形成的先入为主的偏见，确保法官公正断案。
二、法院附设型调解制度与法院调解制度的区别
我国的法院调解制度是指在人民法院审判组织的主持下，民事诉讼当事人自愿平等协商，达成协议，经人民法院确认后，终结诉讼程序的活动。法院附设型调解制度与法院调解制度的区别表现在以下几个方面：
（一）当事人在调解程序上的选择权不同
法院附设型调解制度赋予了当事人在审判阶段前更加自主的程序选择权。如在美国，除了把调解规定为诉讼的前置程序的案件外，其他的案件可由双方自愿提出调解申请，或由法院提议调解。特别是采取调审分离的机制，使得法院附设调解程序的启动门槛较低，运行起来相当简便易行。而我国的法院调解则是在法院审判组织的主持下进行，虽然在一定程度上赋予了当事人有限的程序选择权，但我国法律规定调解贯穿于诉讼的始终，成为诉讼的一个必经程序。尤其是司法实践中，由于法官对于调解的偏好，致使重复调解，甚至强迫调解，调不成而不判的现象经常发生。这严重的制约和侵犯了当事人有限的选择权。
（二）调解与审判的关系不同
采用法院附设型的调解制度的国家普遍采用调解优先的原则，调解是前置于诉讼、以促进当事人达成协议为目的的审判外纠纷解决程序，它是作为一个审前调解程序而独立存在的，从而成功地避免了二者相互渗透。而在我国的法院调解是典型的调审合一，在审判过程中由法官主持调解，并在调解和审判间任意切换，特别在调解不成的情况下，主持调解的法官可以直接依诉讼程序作出判决。
（三）调解效力的不同
现代国外建立法院附设型调解制度的国家，一般双方当事人达成调解协议即具有约束力，产生与诉讼上的和解同等效力，当事人对于该决定不服的，可以提出上诉。而我国的法院调解在调解书送达当事人之前，其效力任不确定。根据我国法律的规定，调解书只有经双方当事人签收后才发生法律效力。这说明凡是需要制作调解书的案件，当事人是否签字影响到协议效力与否。签收之前，如果一方当事人反悔，调解书不发生法律效力。如果当事人拒绝签收，则视为调解不成立，调解书不发生任何法律效力。②
三、我国现行法院调解制度的理论探讨
近年来，学术界对法院调解制度的探索和反思就一直没有停止过，在探讨过程中，大致可以归纳为以下几种观点：
（一）调审分离论
该观点认为，我国应当将调解从审判活动中独立分离出来，制定独立的调解程序。参与调解的法官不参与本案的审理，即调者不审，审者不调。对于这种法院附设型调解模式，很多学者表示支持。他们认为该调审分离不但能够保障调解结果的公正性，还能提高案件的审理效率。
（二）强化调解论
该观点认为，我国没有必要建立法院附设型调解制度，调审分离不符合我国长期以来的司法实践活动的规律和特点。法院调解制度应该在现有的制度框架下进一步完善，如可以在调解中加强法官的释明权，赋予法官更大促成双方当事人和解的权限。
（三）调解前置，另设和解论
该观点认为，在完善调解制度的同时，应当对某些类型的案件设置调解前置程序，对这类案件原则上现行调解。与此同时在诉讼程序中设置和解制度，用它来弥补调解制度留下的部分空缺，使相当一部分案件以和解的方式息诉。这样可以纯化审判程序和调解程序，重塑现代的判决型审判方式。③
四、建立法院附设型调解制度的必要性
（一）为当事人提供纠纷解决的选择权
有社会便有纠纷，于是为了防止和解决纠纷的场所、机构和规则。在我国现行的纠纷处理有不同的方式，最具有权威的就是诉讼，即通过法院的判决来确认各自的利益权属。但是法院诉讼存在诉讼费用高，审理时限长，特别在我国受传统文化中“和为贵”思想观念的影响，当当事人双方发生纠纷的时候往往会出于与对方的社会关系和合作关系等因素的考虑，愿意直接通过法院调解的方式解决纠纷。所以法院必须为当事人提供这样的纠纷解决机制，以利于当事人方便调解解决纠纷。
（二）减少“强制调解”的现象
在我国现行的民事诉讼调解中，调解主持人和判决主审人合二为一，承办案件的法官的双重角色是形成“强制调解”现象的主要原因。法官在判决前频繁的接触当事人以及当事人对法官提出的调解意见的接纳态度，案件转入诉讼程序之时，法官在审理案件时可能会夹杂着一些情感因素，从而影响判决结果的公正性，损害法律法律的权威。
（三）有利于解决法院目前在民事调解方面的不当做法
由于我国现行的法院调解都是在诉讼中的调解，所以如果当事人想通过法院的调解来化解矛盾和纠纷，必须首先向人民法院提讼，法院立案后才可以进行调解。为了解决这一繁琐的程序所带来的问题，一些法院开始尝试设立立案前的调解，即在立案前法院就尝试调解或者劝导当事人到人民调解委员会或其他机构进行调解。尽管这一做法的初衷是好的，但立案前法院就进行调解是违背民事诉讼法的基本要求的。法律规定人民法院只有立案的案件，法院才可以行使司法权解决纠纷。劝导当事人通过其他途径解决纠纷也是不妥的，因为只要是属于人民法院管辖且符合法定的条件，法院则必须受理，否则就侵犯了当事人接受审判的权力，违背了法律关于人民法院职责的规定。为解决这些问题，笔者认为建立法院附设型调解制度非常必要，因为在法院附设型调解制度中，当事人可以直接申请调解而非必须提讼。④
注解
①齐树洁著：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第171―172页。
②毛兴平、刘艳芳：“法院附设调解制度与法院调解制度之比较”，载《黑龙江省政法干部学院学报》2007年第2期，第106页。