时间：2022-04-25 11:44:05
导语：在宏观调控政策的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
我国于1998年停止计划经济遗留的福利分房，转变为市场经济条件下的货币商品房为主。十余年间，我国的城市面貌发生了翻天覆地的变化，房地产业也焕然一新。然而我国的楼市一直在争议中前行，一路上涨的房价，更是屡受各方诟病。因而伴随着房地产业的发展，宏观调控也成了常态。尤其是在我国可预见的漫长的城市化进程中，房地产注定是人们长期关注的焦点，可以这么说，只要有供需的矛盾存在，调控就难以避免。那么该如何正确看待我国目前的房地产宏观调控政策呢？
1目前房地产调控政策的有效性分析
2003年以来，我国的房地产市场遭遇了多少次政策调控，如果真要统计各部门出台的形形的政策，恐怕还真统计不清楚，但一个不争的事实就是房价一直在涨。那么是不是说房调就没有起作用呢？当然不是，今年以来在“新国八条”等一系列的调控措施尤其是限购、限价、限贷这三项措施的影响下，政策的叠加效应开始显现，我国多数城市房价涨幅明显开始趋缓，投机投资性购房需求得到有效抑制，部分房价过高城市出现稳中有降态势。国家统计局8月18日的7月房价数据显示，70个大中城市中，下降的城市有14 个，持平的有17个。与6月份相比较，7月份环比价格下降和持平的城市增加了5个。价格上涨的城市中，环比涨幅均未超过1%，涨幅比6月份份缩小的的城市有15个。一线城市商品房涨幅出现全面停滞。进入10月份，北京，上海，南京，杭州等城市相继出现了一波较为猛烈的退房潮，在上海有些楼盘降价幅度甚至超过了30%。房地产价格出现了较为明显的松动，调控取得了初步成效。因而可以这样说目前的宏观调控政策的有效性还是显而易见的。
然而，任何政策都有其局限性，宏观调控政策可能带来的一些负面效应也应该引起我们的管理层足够的重视。
2宏观调控的副作用分析
无庸置疑，目前的房地产调控政策在短期内取得了不错的效果。总结近期报道：最为明显的就是：今年前7个月，全国土地流标353宗，比去年同期增长242%。受上述因素的综合影响，地价水平也出现持续回落，2011年前7个月全国平均楼面价为1680元每平方，较去年下降19.8%，住宅类则下降9.8%。显然，由于调控的影响，房地产企业的资金链正在逐步收紧，同时，开发商对于房地产市场的预期正在转变，落实在行动中就是拿地意愿下降，因而土地流标和地价下降不足为奇。而且这种趋势随着时间的推移可能还会增加。或许人们会说，调控要的就是这个效果，但是土地大规模的流标，如果持续发展下去，必将导致未来某段时间内房地产产品供给量明显不足。到时的市场供求关系会因供给下降而打破原有的均衡，会不会带来房价极强的上涨动力呢？
另一方面，由于“三限”政策的执行日益严格，人们普遍预期短期内无法解除，购房者出现了“一步到位”的购买倾向。最新统计显示，7月份北京楼市成交的住宅单套平均面积首次突破100平方米，一居室的成交比例跌至两成以下，消费者原先已逐步形成的梯次消费、逐步升级的合理住宅消费理念，正在由于限购政策设计的缺陷，面临被抛弃的境地。而这种消费理念会引导供给结构的变化，最终让大户型充斥整个市场，同时可能让90平方米以下的户型占项目70%的这一政策面临夭折。这难道是管理层所乐见的吗？
第三，目前采取的房地产调控措施旨在通过抑制需求来达到控制房价过快上涨，回归理性的目的。然而“三限”政策的推行，在抑制投机、投资需求的同时，也打击了一大部分为改善住房状况而产生的刚性需求。在政策一直延续的情况下或许不会出现什么问题，但是限购政策毕竟只是行政办法，长期采取这一政策无疑与市场配置资源的原则相悖的。一旦政策取消，被压抑的市场需求会不会被激发，从而导致房价出现报复性反弹呢？
因此，类似这种调控引起的副作用，应该引起我们的主管部门足够的重视，并对调控的政策细节加以审视，审慎的考虑各项调控政策推出及退出时机，以免引起楼市的大幅度振荡。
3宏观调控政策的取向分析
应当承认，我国目前的房地产价格已出现了较为明显的滞涨状态，下行的趋势也日益显现。但是如果我们的调控目标如果仅仅定在控制房价过快上涨基础上，这和庸医的头疼医头脚疼医脚没有两样。原银监会主席刘明康说房价下降50%，银行可以接受，且不说其它行业可不可以接受，房价即便是降低了50%，是不是就已经合理，是不是人人都买得起房了呢？所以治理楼市，要从产生问题的根本原因着手。
首先要采取切实有效的措施缩小收入分配差距。人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长、中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南认为，目前我国的收入差距正呈现全范围多层次的扩大趋势。当前我国城乡居民收入比达到3.3倍，国际上最高在2倍左右；行业之间职工工资差距也很明显，最高的与最低的相差15倍左右；不同群体间的收入差距也在迅速拉大，上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右，国有企业高管与社会平均工资相差128倍。北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实从上世纪80年代起参与了4次大型居民收入调查。他说，收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。
贫富差距的不断扩大，加剧了社会矛盾，这就需要我们的管理层采取包括税收政策在内的各项政策加以有效调节，切实提高中低收入人群的收入。使他们的收入能够跟房地产价格的上涨幅度埸趋一致致，最终使他们也买得起房。
其次积极拓宽投资渠道，使居民手中的闲置资金能多渠道的实现保值增值作用。资本的逐利性，注定了民间资本攫取高利行业的嗅觉。从2006、2007年的全民炒股，到近几年的全民炒房，再到现如今的高利贷的盛行，无不证明了这一点。当前的房地产市场的非理性投资主要来自一些民间资本的炒作。而《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干的意见》明确提出民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域。此政策在很大程度上拓宽了民间投资的领域和范围，将会从根本上引导其理性投资，多元投资，从而遏制炒房的冲动。当然有好的制度还需要地方政府的实际执行力。这样才能真正让民间资本走向有序投资，避免经济的大起大落。
房地产市场是一个不完全市场，它不仅受市场这只“无形的手”调控，同时更需要政府这只“有形的手”加以必要的，合理的引导。在很长一段时间内，调控政策将伴随房地产业的发展而不断推进，政策的可持续性也会越来越强。政府在调控政策的取向上不仅要从目前国家的经济层面考量，还要从长远的角度，实现楼市的平稳、健康的发展。
参考文献
[1] 金海燕.我国房地产宏观调控政策运行过程研究. 哈尔滨工业大学 [博士]哈尔滨工业大学. 2008-09-01
关键词：宏观调控法；社会政策；区分又兼容；社会维度
一、问题的提出：我国宏观调控法与社会政策的关系
研究宏观调控法与社会政策的关系，首先得从法律与政策的关系入手。政策和法律是既联系又有区别的两个范畴。政策与法律都是国家意志的反映，但是二者的区别也是明显的。法律具有严肃性、稳定性，法律中的权利必须得到保障，有权利则必有救济；法律中的义务必须得到履行，有义务必须有责任；法律颁布必须经过严格的法律程序。而政策则具有灵活性、不稳定性；出台政策也具有随意性，不必经过严格的程序。政策与法律分别适用于不同的社会事务，不能互相代替，但可搭配使用。正确使用政策与法律，使二者各得其所，就能加快实现社会管理目标。理论上有关政策和法律的关系非常清楚，但是实践中存在的问题是在我国执行政策与法律的过程中，往往出现政策大于法律、地方政策优先于国家政策、下级政策优先于上级政策的非正常现象。
二、宏观调控法与社会政策的关系厘定：区分与兼容
（一）区分：两者的资源配置机制和作用领域不同
我国宏观调控实践中出现的宏观调控与社会政策之间的混同，使两者的独立性和有效性受到严峻的挑战，必须对其进行区分。
宏观调控是市场机制内的一种制度安排，它是在尊重市场作为资源配置根本手段的前提下，围绕着总供给与总需求的平衡，对市场失灵进行的校正。没有市场机制就没有宏观调控，或者说宏观调控只有在完全竞争市场中才起作用。社会政策是“政府用于福利和社会保护的政策，特别是有关教育、医疗卫生、社会保障和住房的政策。围绕着国民的生存权和发展权展开，以公平公正为核心理念，强调权利的一致性和利益的公平性。
宏观调控与社会政策有着不同的资源配置机制，也有着各自发挥作用的领域，相互配合但不可替代。住房蕴含着开发商的成本，具有使用价值和交换价值，属于一种商品，可以交易；同时，住房又是一国国民不可替代的必需的生活资料，是一种保障性质的商品，在人权的层面上是不可交易的。住房的商品性和保障性、交易性和不可交易性的双重属性，决定了单纯通过市场调节不能保证国民的居住权，因为市场调节只承认购买力，不承认居住权。这也决定了房地产市场的混合性。单纯以市场竞争为资源配置机制的宏观调控措施不能解决住房商品性和保障性之间的矛盾，必须要有类似于经济适用房和廉租房等社会政策与之匹配。在经济适用房和廉租房资源配置中，配置原则首要不是按照价格，而是按照需求条件。而我国的住房改革过分强调了我国房地产行业的产业发展功能，将其几乎完全交给了市场，完全忽视了其保障性的社会功能。
（二）兼容：对两者独立性的保障
从某种意义上说，宏观调控与社会政策都是责任主体运用资源区化解或防范风险的措施。两者相互独立但往往交织在市场经济的各个领域，必然涉及一个配合的问题。正如前文论述，缺乏社会政策配合的宏观调控是失灵的。但改革开放30年来，宏观调控与社会政策的混同尤其是社会政策被宏观调控消解的情形非常普遍。在房地产调控中，当2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》因开始注重住房保障政策而被誉为政府宏观调控思路转变的标志性事件时，值得思索的是：早在1998年，政府就已经意识到住房保障这个问题，国发[1998]23号文明确规定，低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房，确立了以经济适用房为主多层次的城镇住房供给体系。为什么没有实施的社会政策也就谈不上独立性，如何才能保障社会政策的独立性，协调其与宏观调控的关系？
任何的认识或理念，最终都要通过具体的法律操作规则来实现。在人们对经济发展只有片面认识的情况下，强有力的法律保障是保障宏观调控和社会政策双重独立性的有力武器。而我国却没有做到这一点。宏观调控和社会政策分属两个独立的系统，应该有两个独立的法律系统对两者的独立性加以保障。但是，宏观调控缺乏基本法，至今在程序、责任以及救济制度上都远远没有实现法治化；社会法刚刚起步，一部《劳动合同法》在实施中出现许多问题。同时，宏观调控与社会政策的兼容关系要求宏观调控法与社会法之间应有所兼容，宏观调控法从理念和制度上都应该兼顾社会政策对它的影响。因此，从宏观调控法完善的角度讲，必须将两者兼容的理念贯穿于宏观调控立法始终，从经济社会协调发展的角度对宏观调控法进行新的解读。
三、赋予宏观调控以社会的维度
任何法律问题首先是社会问题。宏观调控和社会政策之间区分与兼容的关系要求宏观调控的法律制度设计要考虑社会政策的影响，建立宏观调控法与社会政策之间的兼容机制，因此应赋予宏观调控法以社会的维度，对宏观调控法进行新的解读和更新。
例如，德国学者认为，在资源日益稀缺和环境压力日益增大的情况下，应增加经济稳定法的第五大目标——“生态标准”或“绿色标准”；美国的《充分就业与平衡增长法》第11条规定“适度考虑国家的优先利益”的内容应包括国家的资源与环境利益。而我国也有学者提出：“在宏观调控目标上，既注重经济发展，又注重经济社会协调发展与社会和谐，既注重内部均衡，又注重对外均衡。”这隐含着宏观调控法对社会因素的吸纳。 “十一五”规划提出转变经济增长方式，要求建立资源节约型和环境友好型的发展模式是对现实的迫切回应，资源环境问题的解决已经到了刻不容缓的地步。近年来，环保部门地位的提升为其参与宏观调控提供了政治保障。“绿色金融”、“绿色财税”的成功实践也为法律制度的设计提供了可操作路径。将环境资源目标纳入宏观调控法目标之中，是发展的趋势和可行的选择。
四、小结
宏观调控法与社会政策之间既区分又兼容的关系，给我们分析宏观调控有效性不足提供了一种分析路径，同时也启示我们从经济社会协调发展的角度对宏观调控法进行解读，值得我们反思和考量。（作者单位：兰州大学法学院）
参考文献：
[关键词] 房地产业；宏观调控；效应分析
[中图分类号] F293.30 [文献标识码] B
一、引言
改革开放以来，我国各个产业均得到一定的革新与发展，其中，住房制度的改革一直是国家进行宏观调控的重点。1998年，全面住房制度开始了它的改革历程，经过几年的努力，原先的福利分房，实物分配等计划经济时代的产物受到强烈的冲击而被取代，住房的商品化，分配货币化以及交易市场化成为我国经济领域发展的重要方向，为广大人民群众带去了切实的利益，一方面住房不再是单一化的，而是多结构、多层次，具有系统性的。另一方面，住房条件和居住条件得到相当大的改善。但是，不可否认的是我国房地产市场在这场改革中也暴露了诸多缺陷，这主要体现在房价的迅速上涨、商品房供求关系的不平衡、以及房地产业投机现象严重。而在社会保障方面，住房分配有大量不公平的现象出现。在这种种现象之中，房价居高不下是我国房地产产业最为突出的问题，在很多一线城市，很多人穷尽一生都买不起一套房。因此，房地产业得到国家政府部门及社会各界人士的关注。
国家的宏观调控是我国在尊重市场的前提下弥补市场自身调节的缺陷，运用综合手段促进国民经济的良好发展。房地产业自身发展的不足使国家运用相应的宏观调控政策对其进行管理与控制，本文主要对国家所采取种种政策效应进行分析，梳理和总结国家宏观调控对房地产业的积极作用与不足，吸取其中的经验与教训，从而完善房地产业的宏观调控政策，促进我国房地产市场的健康发展。
二、我国房地产宏观调控政策的演变
我国第一次对房地产进行宏观调控是在1993――1996年，这是我国经济高速发展的阶段，反应在房地产业也就是房地产公司的急剧增加，这就带动了地皮、钢材等相关市场的发展，房地产也过热增长，造成较为严重的房地产泡沫，出现经济过热甚至引起通货膨胀。这在广西等地区最为显著。针对此种现象，1993年，1994年国家分别出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《城市房地产管理法》和《住宅担保贷款管理试行办法》等一系列政策，旨在加强对房地产业宏观调控。这一些相关政策的出台放慢了房地产商开发的脚步，房价也开始出现回落。
1997年的亚洲金融危机爆发，我国经济出现严重的通货紧缩，房地产业受此影响进入其发展的低潮。为了促进房地产业的欣荣，国家又颁布了与之相关的宏观调控政策，其主要着眼点在于刺激经济，拉动内需。房地产业再次成为宠儿。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》（简称“23号”文件）的颁布，使住宅成为经济发展新的增长点，而福利分房制度也走向了它的末路。“23号”文件是对那时候居民收入情况进行详细分析所整理出的适合现状的宏观调控文件。对此文件的贯彻与执行，激活了处于低迷状态的房地产业，推动了它的不断发展。房地产业又一次迎来了春天。
房地产业的发展似乎进入了一个循环，2003――2005房地产业再次出现过热现象，与此同时，土地价格和房价随着土地使用权的拍卖、投标、挂牌而出现了大幅度增长。还有一个因素是前些年埋下的隐患，也在这一时候得以凸显，1998年，房地产信贷出现，但是中国银行尚未完善的体系与此并不相符，这使金融体系不可能不存在巨大的潜在风险。因此，完善住房贷款政策被提上日程，2003年6月，中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（简称121号文件），其中，最为突出的政策调整就是对首付付款比例的提高。可以说，这是我国第一次正面采取措施，抑制房地产过热发展。但与此同时，对于发展符合国家要求与市场需求的房地产企业国家则对其进行大力扶持。实际上这两种措施反应了政府一场矛盾的心理。一方面政府希望房地产能够继续成为拉动内需的新的增长点，但另一方面政府很害怕房价的过快增长。而后兴起的“圈地热”使金融信贷的缺陷暴露无遗，这些缺陷更是随着楼市的火爆越演越烈。
2005年到2007年，国家对于房地产的宏观调控主要基于对房价的稳定，此项政策使大多数民众开始对房价持观望态度，但实际上，这并不会有过于明显的影响。中国银行厦门分行零售业务处副处长康文辉：“从厦门购房长期的情况来看，我认为需求只有增加不会减少的，但从近期的情况来看，需求还是存在，只不过因为政策的变化，及舆论的引导，造成一些被动需求会有所减少，主动需求会进入观望，但需求还是客观存在的，只不过在时间或者交易心理方面有所变化。”
2008――2009是国家宏观调控政策的一个转折点，2008全球金融危机的蔓延使我国受到极大的冲击，“保增长”成为政府的主要政策方向。因此，房地产业的发展一度进入，政府鼓励房地产业的发展，以此希望房地产业能够带动GDP的增长，政府为了保持经济增长，对房地产业采取宽松的政策，“适度宽松”的执行在某种程度上使前期的宏观调控没有了意义。对房地产这一戏剧性的调整，使2009年房价出现近些年来最大幅度的增长。而在政府政策的刺激下，房地产业的泡沫经济大面积出现，房价居高不下，甚至呈增长态势。国家为了应对这样的局面，2010年4月，国务院出台了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》。接着9月，又出台了一系列相关政策（“国八条”），以抑制房价的迅速增长，从而使国家经济在金融危机下能够维持稳定。
因此，从长远来看，对房地产业的控制不会松动，当然，政府也会采取一些措施储备，比如房产税等制度的制定。政府对房地产业的宏观调控从某种程度上来说是较为被动的，从这些年的宏观调整的政策看，我们对房地产宏观政策的评价不能局限在某一点上，而是应该多方面入手，以便更为全面地看到它的发展。
三、我国房地产宏观调控政策的效应评价
（一）宏观调控政策在很大程度上稳定了房价
一方面，政策出台以后，其作用的发挥需要经过一段时间，不可能立竿见影，而针对市场主体而言，要改变他们的预期态度必须需要一定的效应积累。另一方面，限购政策的出台虽然在一定程度上遏制了房价的增长，但这只是短暂的，并没有从根本上解决房地产业的供求矛盾，反而在行政手段逐渐适应过程中，投资投机的需求迅速增长，从而使房价迅速增长。因此，这些年的宏观调控政策并没有从根本上稳定房价的增长势头，也就是说，房价在很长时间内不会有太大的变化。
（二）从市场的供求关系看，房地产业并没有实现供求平衡
房地产业没有实现供求平衡，这是从建设量和销售量进行分析，建设量主要是针对建设面积而言，这两者在很大程度上可以说明房地产业的供求态势，从2003年到2013年厦门地区的房地产市场上的商品建设面积和销售来进行对比分析，发现供求关系出现很大的不平衡，基于此，我们可以那么说，国家在对房地产业的宏观调控上并没有实现供需关系的平衡。
（三）宏观调控并没有实现商品房价格的相对稳定
房价的稳定主要是从房价上涨的幅度以及居民收入来进行分析的，房价的上涨一旦超过居民承受范围之内，就会出现一系列问题，这主要是由于国民收入支配与国民经济发展密切相关。在分析房价稳定与否时，首先应该考虑的就是居民的支付能力是否与房价相当，但我们可以看到的是房地产开发企业土地购置面积远远大于开发面积，这说明房地产企业存在囤积土地的现象。因此，就房地产业而言，政府并没有能改变房地产业市场供求关系的不平衡。甚至进一步恶化。从政府所采取的几项紧缩政策我们就会发现对于住宅的恶劣影响。一但房地产业的建设面积小于或者等于住宅商品房销售面积，商品住宅就会出现明显的供给不足。但实际上，企业对于住宅商品房的建设一支处于增长状态。这与其国民支柱产业的地位是不可分的。可是，从2013年开始，住宅面积建设出现了负增长，这同样与政府政策密切相关，比如对保障性住房的建设，这会在很大程度上影响房地产业的投资力度。而“黄金时代”“暴利时代”对于房地产而言已经成为过去。这也就造成了房地产业对于市场的观望态度，从而也就造成了建设面积的减少。这就使房地产业不能满足居民的购买需求，而供过于求这种简单的经济关系就会出现投资与投机的增加。造成房地产业的再次混乱。
当然，国家对于房地产业宏观调控的种种问题不只存在于这些方面，比如像保障性住房分配不均等问题同样也存在于房地产业。
总之，对于房地产业的宏观调控不是一蹴而就的，而应综合各方面因素，对于政府来说，如何解决房地产宏观调控的失效的问题还有很远的路要走。对政府、市场、社会都提出了很大的要求。
[参 考 文 献]
[1]符日辉.房地产投资环境分析与评价[J].企业技术开发，2006（1）
[2]李庆文.房地产投资的主要风险与防范策略[J].山西建筑，2007（27）
[3]付向阳.浅议房地产投资的效益[J].山西建筑，2011（5）
然而，回顾近年来中国产业政策实践，抑制部分行业盲目投资、产能过剩不仅是产业政策的主要任务，也成为宏观调控的一项重要内容。2003年以来，在宏观调控中，国家频繁地运用各种产业政策工具，如严格投资审批与核准、提高市场准入门槛、实施差别电价、调整出口退税、淘汰落后产能、实行差别性的土地和信贷政策等。可以说，本世纪以来产业政策除了在传统意义上发挥作用（如加快结构调整、促进产业升级）外，还具有了宏观政策工具的性质，成为宏观调控政策体系中的重要内容，并逐步成为一个经常性的手段。这些政策手段的运用，在促进总量平衡的同时，又对产业长期发展带来不同程度的影响。这既是近十年来中国宏观调控的一大特色，也是认识和界定中国产业政策内涵的一个基本点。
一、产业政策参与宏观调控的依据
如何看待产业政策在宏观调控中的作用，学术界的意见并不一致，在很多方面甚至有很大分歧。围绕宏观调控与产业政策的争论，实际上涉及两个逻辑上紧密相关的问题：首先，导致宏观经济波动的根源主要总量问题还是结构问题；其次，应当采取何种手段或工具来熨平波动。本文认为，宏观调控政策工具的选择要服从于宏观调控所要实现的目标。过去十年中，中国经济增长最突出的特点是规模扩张快，尤其是部分高增长行业规模扩张更为迅速，由此导致的结构失衡是造成宏观经济波动的重要原因。而政府为了防止大起大落、把经济总体上稳定在一个可以承受的波动幅度内，必然要采取措施恢复结构的相对均衡，抑制部分高增长行业的过快扩张，所以需要结构性政策，集中地体现就是产业政策的运用。
（一）在工业快速增长的过程中，结构变动十分剧烈，往往成为宏观经济不稳定的重要因素
一般来讲，结构变化具有长期、渐进性质，但在工业化加速时期，经济增长速度和产业结构变化都十分迅速，经济结构的内在矛盾在快速增长和变动的背景下，失去了以往发达国家产业结构渐进升级的充裕的自我调整空间，各种结构性矛盾集中突显，加大了国民经济的失衡和出现较大波动的风险。总量矛盾和结构问题往往交织在一起，相互作用、相互影响，结构失衡是总量失衡的根源，而总量失衡往往又加剧了结构失衡。而减缓甚至消除这种结构失衡，仅靠主流经济学主张的着眼于总量平衡的财政政策和货币政策工具是远远不够的，必须从结构失衡这一导致不稳定的根源入手，有效运用产业政策工具，才能实现宏观稳定目标，促进长期可持续增长。
对于发展中国家来说，“潮涌现象”导致的过度投资，是经济波动的一个重要来源，仅靠总量政策难以解决，这为产业政策参与宏观调控提供了一种解释思路。林毅夫（2007）指出，对于一个处于快速发展阶段的发展中国家而言，在产业升级时，企业所要投资的产业往往具有技术成熟、产品市场已经存在、处于世界产业链内部的特征，因而全社会很容易对有前景的产业产生共识，投资上容易出现“潮涌现象”。造成众多产业普遍产能过剩，开工不足，市场竞争激烈，大量企业亏损破产，银行呆坏账急剧上升的局面。如果政府不对市场进行任何干预，完全依靠市场调节投资，将会出现比发达国家更为频仍的周期波动和金融、经济危机。
本世纪以来，特别是2003年我国进入新一轮经济增长周期以来，投资的“潮涌现象”在部分行业十分明显，这些行业也成为政府进行调控的重点。市场主体在进行投资决策时，很容易在以下几个方面形成共识：
一是我国城市化水平偏低，未来的发展意味着相关产业巨大的市场空间。2000年我国城市人口占总人口比重36.22%，2009年提高到46.6%，平均每年提高1个百分点以上。从国际经验看，一国人均GDP在3000美元发展阶段时，各国平均城市化率为55%左右，我国城市化水平偏低。据测算，城镇化率提高1个百分点，带动基础投资需求就是6000多亿元，这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等相关行业将产生重要的拉动作用。
二是我国工业装备国产化水平快速提高，单位产出的投资规模下降很快，大大降低了市场进入门槛。例如，按照1990年不变价计算，“八五”、“九五”、“十五”时期的吨钢投资分别为3618元、3319元和1513元，“十五”时期吨钢投资成本不到“八五”和“九五”时期的一半。这极大地降低了各种资本进入钢铁工业的投资门槛，也降低了中小钢铁企业规模扩张的难度。①
三是政府出台的产业政策中，对于各产业内特定技术、产品和工艺的选择给出了十分具体的规定。例如，产业结构调整指导目录中列出了539种鼓励发展的产品和项目，这事实上限定了各产业内部产品升级和技术升级的路径，限制了市场主体的选择空间，客观上将加剧社会资本的过度进入。
四是普遍认为民营企业比国有企业更具有竞争优势。对于民营企业来说，即使掌握了有关市场需求的信息，预期到某些投资可能导致产能过剩，也可能存在侥幸心理，认为只要动作快，率先形成规模经济、产品率先进入市场，抢占市场份额，就可以成为“幸运儿”。特别是当该产业中有相当数量的国有企业时，市场主体普遍认为民营企业机制灵活，成本低于国有企业，即使出现严重供大于求，先退出市场的也会是国有企业。
因此，在多种因素的共同作用下，投资潮涌现象十分明显。由于这些发生投资潮涌的行业，同时也是本世纪以来高增长的行业，其产业波动对宏观经济波动的影响很大。面对部分行业投资潮涌、产能过剩可能造成的宏观后果，政府出于保持宏观经济稳定的考虑，必然要采取对策，各种产业政策工具就成为重要的选择。
（二）市场经济体制仍不完善，价格机制在很多领域难以有效发挥作用，着眼于总量指标的宏观政策工具往往难以奏效
一是货币政策传导机制不畅。从2003年以来宏观调控的实践看，以数量型工具为主的金融调控（如控制信贷规模、上调法定存款准备金率、发行央行票据等）在短时间内有一定效果，但通过调整利率引导市场主体行为的政策效果不显著。同时，开放经济条件下，利率政策和汇率政策相互制约。按照蒙代尔-弗莱明模型，对于开放经济体而言，一个国家不可能同时实现资本自由流动、货币政策的独立性和汇率的稳定性。按照这一原则，由于在2004年以后大多数时间内人民币对美元较为稳定，相对自由的资本流动使我国货币政策独立性受到很大冲击。我国国际收支出现了持续大量的“双顺差”造成了人民币的巨大升值压力，而为了维持汇率的稳定，我国央行不得不干预外汇市场，买进美元、大量投放人民币，同时在利率政策的运用上，要考虑中美利差因素，这就对我国货币政策的独立性和有效性造成一定影响。
二是要素市场化改革滞后，企业成本对价格信号不够敏感。土地、能源、劳动力等重要生产资料价格形成机制还没有完全市场化，价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用，是导致供求失衡的重要因素。我国作为资源匮乏国，资源价格总体上却低于国际价格，存在国内与国际价格严重失衡。资源性产品价格不合理，造成了我国长期以来经济增长依赖于资源的高投入、高消耗。同时，地方政府为了招商引资竞相压价，又人为降低了成本。在这种情况下，即使在正常的市场条件下无利可图的项目，在扭曲的要素价格下也变得有利可图，提高利率水平（资金成本）的努力被扭曲的要素价格抵消了。
三是中央与地方之间的博弈导致总量政策实施效果受到很大削弱。一方面，中央政府和地方政府的目标函数不同。中央政府宏观调控的目标是实现宏观意义上的均衡，即既要防止出现过热，又要防止严重的衰退。而地方政府的行为目标是地方经济利益最大化，尤其是地方政府的收入（包括财政收入和非财政性的地方政府各类收入）最大化。在地方政府与中央政府的目标函数不一致的情况下，地方政府可以将经济增长中的部分成本外部化，其最优投资总量就会高于中央政府的意愿投资总量，导致过度投资。另一方面，在财政分权、晋升锦标赛的激励机制下，地方政府会尽量增加投资项目，通过投资来拉动经济增长。尤其是在有限的任期内，追求多投资是短期内促进经济增长最直接和有效的手段。
综上，当结构失衡影响到总量平衡且总量政策难以有效发挥作用时，产业政策参与宏观调控就具备了一定的合理性。
二、产业政策作为宏观调控手段的内在矛盾
产业政策的本身内涵是促进产业持续健康发展，属于中长期政策。但是为了服务于宏观调控目标，又具有了短期宏观政策工具的性质。与此同时，其作为长期政策工具的属性依然发挥作用，由此带来内在的冲突。显然，在很多情况下短期目标与长期目标不一致，而且短期目标的多变性又影响到长期目标的实现。请看以下两案例。
案例1：出口退税政策调整
在WTO框架下，出口退税是国际惯例，对于大多数国家来说，出口退税是一种中性的政策，遵循“征多少、退多少、不征不退”的原则。对于我国而言，近年来出口退税已经成为调控对外贸易的政策工具。为了控制高耗能、高污染、资源性产品出口，2005年1月、4月、5月、8月分批次取消或降低了电解铝、铁合金、电视、钢材、稀土金属等产品出口退税。2006年9月、10月、12月和2007年4月、5月、6月，在不到一年的时间里，连续六次调整出口退税政策和关税，且基本不给企业过渡期，对企业正常生产经营影响很大。2008年以来，为应对国际金融危机影响，稳定和扩大出口，我国分别于2008年8月、11月、12月和2009年1月、2月、4月、6月，七次出台提高出口退税率的政策，调整范围涉及服装、纺织品、机电产品及受外需减少影响较大的众多劳动密集型产品，占我国全部出口产品的三分之一以上。进入2010年，为确保实现“十一五”节能减排目标，7月份又再次对部分商品出口退税率进行调整，取消部分钢材、有色金属加工材等406个税号的退税。
国家之所以多次调整出口退税政策，主要目的有两个：一是缓解国际收支失衡矛盾。2007年以前是为了抑制出口过快增长，减少贸易顺差过大；2008年以后是为了稳定外需。二是优化出口产品结构，抑制“两高一资”产品出口，减少附加值低、贸易摩擦较多的产品出口。从政策效果看，在一定程度上抑制了“两高一资产品”出口的过快增长，但对于减少贸易顺差的效果并不明显。而且，出口退税政策的频繁调整不利于为出口企业创造稳定可期的政策环境，也不利于企业对生产经营活动进行中长期规划。由于我国出口产品多为低附加值、主要依靠低价竞争获得市场份额，在国际市场上普遍处于买方地位，企业在出口签约时，在与国外采购商的谈判中处于劣势。外方掌握我国提高出口退税率或取消出口关税的信息，往往在谈判时有针对性地提出降价要求，因此我国通过出口退税让利给企业的部分很多被外国采购商享有，企业实际获利有限。这一现象在纺织、轻工、机电等行业具有普遍性。另一方面，当我国降低出口退税时，外商不可能与我国企业分担成本。
案例2：十大产业调整振兴规划
为应对国际金融危机的冲击，2009年初，国务院制定和出台了钢铁、汽车、石化、船舶、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流十大产业调整振兴规划，既是针对产业运行中面临的突出问题，缓解国际金融危机对产业的影响，同时也想利用市场“倒逼”机制，推动结构调整和产业升级，规划执行时间为2009―2011年。从规划执行一年的效果看，据有关部门统计，截止2010年一季度，落实调整振兴规划要制定的160多项实施细则中，已经出台约100项实施细则，主要是与保增长相关的措施，如汽车购置税减征、汽车以旧换新、提高产品出口退税、加强财政和信贷支持等。这些实施细则出台及时，效果也较好。但是与调结构有关的60多项实施细则，仍在制定中，如产业结构调整目录的修订，推进企业兼并重组的意见、提高国内建筑用钢标准、完善成品油定价机制等。这些实施细则往往涉及深层次的体制机制问题，涉及利益较多，有些直到2011年初仍未出台。
从2009―2010年重点产业运行情况看，重点产业整体企稳回升，保增长的目标完成的较好。如2009年钢产量比上年增长13.5%，汽车产销分别增长48.3%和46.2%，轻工、装备制造业前11个月利润分别增长23.8%和22.8%，纺织行业实现利润由一季度的负增长转为前11个月增长25.4%，电子信息制造业增加值从年初同比下降9.4%到全年累计增长5.3%，也扭转了大幅下降的局面。企业兼并重组、淘汰落后、技术进步等方面也取得了不同程度的进展。但从调结构的目标看，一些企业在生产经营状况有所好转的情况下，结构调整内在动力不足，仍希望用原有的粗放模式实现发展。一些地方利用国家扩大投资、实施重点产业调整振兴规划的机会，热衷于铺摊子、上项目，部分行业盲目发展势头禁而未止，重复建设又有所抬头，部分一度被关停的落后生产能力在市场需求回升的情况下又死灰复燃。
以上两个案例，可以清楚地看到当产业政策参与宏观调控时面对的短期目标与长期目标之间的冲突。在出口退税的例子中，产业政策工具在抑制部分产品出口过快增长、促进出口产品结构调整方面起到了一定的作用，但在很多情况下影响到企业长期稳定发展，对于缓解国际收支失衡作用也不大。
三、完善宏观调控政策体系，合理发挥产业政策作用
总的看，产业政策参与宏观调控，是中国特定发展阶段所决定的，具有阶段性，尽管这一阶段可能持续较长时期。因此，应当正视产业政策参与宏观调控的现实，避免简单否定，积极探索产业政策参与宏观调控合适的切入点，明确产业政策在宏观调控中的边界，以及它与其他宏观调控政策之间的关系，合理发挥产业政策在宏观调控中的作用。
产业政策是一个多方面、多层次的政策体系。从手段上看，既有财税、信贷、政府采购等通过经济杠杆进行间接管理的手段，也有政府投资、准入管制等直接干预手段，还有信息指导等诱导性手段。不同的政策工具着眼点不同、发挥作用的时间也不同。对于宏观调控当局来说，由于产业政策中的行政手段简单、直接、短期效果明显，加之长期形成的计划经济思维惯性仍存在，很容易偏好于行政手段的运用，并逐渐形成对直接调控的依赖性，这是产业政策参与宏观调控的最大风险。
对此，首先要进一步完善财政政策和货币政策，更好地发挥总量政策的作用。其次要避免过分依赖行政手段的偏向。即使运用产业政策工具服务与宏观调控目标，也应以经济和法律手段为主，以间接调控为主。第三要加强产业政策与总量政策的协调配合，根据形势变化，具体地协调长期和短期目标，更多地让价格工具发挥作用，尽可能减少短期政策工具多变对产业正常发展的影响。
参考文献：
面对我国出现的一轮经济增长和当前的局部经济过热，中央银行的利率政策是应当相继抉择。但是，现阶段美元利率水平不应是决定我国利率政策的关键因素。首先，6月30日之前，突然美国联邦基金利率只有1％，但它是一种银行间隔夜拆借利率，要远远低于美国主要商业银行1年期存、贷款利率水平Q所以，将联邦基金利率与我国一年期存、贷款利率对照而认为中美之间存在较大利差，未免有失偏颇。其次，人民币在中国的各种期限存贷款、公债收益率/利率与美元在美国而不是中国的对应品种收益率／利率差别很小，甚至前者在某些期限品种上要低于后者。换句话说，认为目前即使微弱加息（例如25个基本点）也会造成人民币升值压力的流行观点实际很难成立。再次，6月30日宣布联邦基金利率上调25个基本点以后，美国开始进入新一轮加息周期，使得对我国上调利率可能引起人民币升值压力的担心更加不现实。因此，我国利率水平变动与否主要取决干我国国内宏观经济走势。
就存款利率而言，是否需要调整关键在观察通货膨胀率变化。6月份，我国消费价格指以比续上杨，同比上涨5％。但是，应当看到这一结果是与去年同期物价水平偏低紧密相连的。同时，也要看到6月份消费价格指数环比也是下降的。此外，存款利率的上调对于消费稳步增长以及消费热度的适当保持出是不利的。因此，是否加息仍需观望。
至于贷款利率是否需要调整，则关键宜看投资增速以及生产资料价格指数走势。首先，从投资统计数据看，虽然1～5月累计城镇固定资产投资维持高位增长，同比增长34.8％，但是5月当月却仅比去年同期增长18.3％，是近期以来较低的投资增幅这是宏观调控已经明显见效的重要标志。其次，从生产资料价格指数来看，虽然5月份同比上涨14.3％，但环比则下降1.4％，是近期以来较大的一次回落。再次，由于这轮宏观调控重在投资，调控结果完全最现还会有一段时滞，如果没有新的证据说明投资仍在继续走热，那么大幅抬高贷款利率，就会有宏观调控出手过重之嫌。当然，尽管贷款利率上调也需观望，但是一旦投资和生产资料价格指数继续猛升，也不宜放弃贷款利率的及时上调。
汇率政策仍宜重点缓解人民币升值压力
去年年底，我国政府动用450亿美元外汇注资中国银行和中国建设银行，在加速国有商业银行改革的同时，也缓解了人民币升值压力。今年6月末我国外汇储备猛涨到4706亿美元，比年初上涨673亿美元，超出我国政府对两家银行注资额220亿美元以上，这实际上抵消了向银行注资所起到的为人民币升值减压的作用。人民币升值的内部经济压力客观上有所加大，需要采取有效减压措施，但不宜使人民币汇率升值。
从以往经验来看，我国汇率政策调整通常取决于贸易收支。只有当贸易顺差大量产生时，人民币升值才会被加以考虑。尽管上调汇率有抑制经济过热的作用，但是由于我国今年前6个月已经累计出现了68亿美元的贸易逆差，人民币升值只会造成逆差进一步扩大。而且，由于我国宏观经济某些领域出现过热，并已正处于调控过程之中，宏观经济环境的不稳定因素增加，目前调整人民币汇率遭到投机攻击的可能性和负面影响就会加大。出于这些考虑，当前的汇率政策重点仍宜放在缓解人民币升值压力而不是调整汇率上。
内容摘要：我国旅游业发展已开始融入国家经济与社会发展的战略体系，而保证旅游业的可持续发展，健全旅游产业政策是必然选择。旅游产业政策的形成与旅游产业经济的发展程度有着紧密的关系，合理的旅游产业政策能直接为旅游产业的发展服务。本文分析了健全我国旅游产业政策的必要性，构建了政府在旅游产业政策调控中的原则，在此基础上，提出了我国旅游产业政策发展策略和政府的宏观调控思路。
关键词：旅游产业政策 必要性 原则 政府调控
健全我国旅游产业政策的必要性
旅游业在我国国民经济与社会发展中的重要作用受到中央政府的高度重视，旅游业的发展已开始融入国家经济社会发展战略体系。我国政府已在2009年颁布了《关于加快发展旅游业的意见》，意见明确提出“要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业”，总理在《政府工作报告》中曾指出：一是要“完善消费政策积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民即期消费”；二是要“从改革体制、加大投入、完善政策等方面，鼓励和支持服务业加快发展，尤其要发展物流、金融、信息、咨询、旅游、社区服务等现代服务业”。而保证旅游业的可持续发展，健全旅游产业的政策是必然选择。
产业政策是政府为改变产业间的资源分配和企业的经营活动而采取的政策，旅游产业政策实际上是政府为了实现一定时期内特定的经济与社会发展目标而制定出来的针对旅游产业发展的许多相关子政策的总和。政府一般通过制定产业政策来有效地对旅游经济进行干预。通过制定符合本国国情的旅游产业政策，国家能有效地提升旅游业的国际竞争力，促进旅游业的可持续性发展。健全我国旅游产业政策的必要性主要表现在以下方面：
（一）符合国家产业发展的重点
从经济产业特征和发展前景来看，健全我国旅游产业政策符合我国产业政策制定纲要的工作重点方向。旅游产业是朝阳式的产业，正在处于新兴发展阶段，大力发展的后劲十足。国家把旅游产业确定为第三产业的重点，明确将其作为第三产业中“积极发展”类产业重点发展。
（二）经济发展的客观要求
旅游业的大发展能扩大内需，这是不容置疑的。从发挥旅游业扩大内需的功能来看，加快制定旅游的产业政策是必然的选择。把旅游业确定为国民经济的新增长点，这种提法就是从旅游业扩大内需潜力的基础上论证的。为了实现我国经济的快速与持续的增长，加快制定旅游产业政策也是发展市场经济的客观要求与必然选择。
（三）由旅游业本身的特点决定
旅游业具有依托其他行业及与其他行业有很大的关联性等特点，它的发展会涉及许多部门和行业，需要各个部门之间的有机合作，而要加快发展“大旅游”的局面，往往一个旅游部门或者某一级政府都是不能完成的，需要通过国家的产业政策加以宏观指导，这也是确保国家对旅游业发展有效推动和调控的手段。
（四）旅游政策制定具有现实可能性
目前，我国制定旅游产业政策的条件己经成熟。实践中，我国旅游业发展的方向性、原则性、趋势性问题已经比较明确，这些有利条件决定了我国出台旅游产业政策具有现实可能性。虽然各地方政府纷纷出台了发展本地区旅游业的若干政策，国家也制定了一些相关的政策，但我国还没有出台一整套关于旅游产业的政策。
（五）旅游产业发展面临的问题亟待健全我国的旅游产业政策
旅游业发展速度相对缓慢，不同地区之间的差距更是相差悬殊。基础设施的制约因素大范围存在，旅游业的整体效益难以得到发挥。国内知名的旅游品牌产品少，市场竞争力不强。旅游业的规模化、系列化、产业化程度低，产业结构有待调整完善。国际国内旅游结构不协调，构成旅游产业的各个部分包括食、行、宿、游、购、娱等六要素不协调。旅游景区（点）的综合开发力度不足。相应的旅游产业发展的政策滞后，也没有配套出台融资、技术、税收等方面的优惠政策等。另外，旅游管理机构行使职权缺乏强有力的法律支撑，一直是制约我国旅游产业发展与国际水平同步的瓶颈问题。我国颁布实施的旅游法规远远不能满足现实需要，地方性的相关旅游法规往往与其他行业的管理内容杂糅在一起，因而管理部门在对行业主体进行管理时无据可依。
政府在旅游产业政策调控中的原则
（一）反映客观规律
旅游产业政策具有针对性，要符合产业发展的实际需要，遵循产业发展的客观规律。旅游产业政策的制定需要经过科学预测，这就需要保持政策的预见性，要充分考虑国际产业结构的演进发展动向寻求确立旅游产业所具有的应有地位，并协调好与其他产业的关系。针对各国发展旅游业的经验，探索其中的发展规律，吸取和借鉴国内外旅游业经验与教训，在此基础上，明确我国促进旅游业发展的有效措施，以及防止和避免影响旅游业发展的各种不利因素。
（二）符合产业的现状和发展的阶段性
当前，我国旅游业发展所依赖的一些具体的条件，如基础条件、配套设施、综合环境等与发达国家还存在着一定的差距。在此情况下，产业政策必须处理好政府主导作用与市场对资源配置的基础性作用问题。另外，要明确旅游产业政策在不同的发展阶段出现不同的侧重性。如在旅游产业的起步阶段，政策的导向主要集中于鼓励与支持各方参与旅游基础设施的建设；而在旅游产业转型，并进入持续快速发展阶段，则侧重于如何规范旅游行业部门的运作，提升国际的竞争力、促进旅游产业持续健康发展。
（三）具有前瞻性
我国旅游业起步晚，要想参与国际竞争，在激烈的国际竞争中获得应有的地位，在政策制定中必须采取超前发展战略。在制定产业政策时，要注意适度的预见性和超前性，既要立足当前的旅游业发展实际，考虑旅游业的发展走势和潮流，又要努力使所制定的产业政策在实施中能对未来的发展有一定的趋势性导向。
与20年来的市场化改革进程相伴随，中国的宏观调控也先后经历了总需求大于总供给背景下的抑制需求型和总需求小于总供给背景下的扩大需求型两个阶段。如果说1997年以前，面对总需求大于总供给的情形还能通过强制的行政手段、法律手段和经济手段压制总需求来实现宏观经济总量均衡的话，那么，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远。对宏观调控政策效应的实证分析和政策的规范研究业已引发出大量的研究成果。然而，目前学术界大多数关于宏观调控的研究往往因暗含宏观调控政策能完全解决经济衰退的假定前提以及由此演绎的逻辑推论而陷入了宏观调控认识的误区。本文基于宏观调控政策也是一种制度安排的观点，依据现代宏观经济学理论，在对市场经济宏观调控政策有效性的制度基础与边界问题进行深入分析的基础上，试图构建一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架。
一、作为一种制度安排的宏观调控政策：内生与外生的绩效
当新制度经济学家们摒弃制度是外生或中性的新古典假设从而将经济运行分析由“无摩擦”的新古典框架转向“新制度”的框架下进行时，市场被描绘成一种为降低交易成本而选择的制度安排（Coase，1937，1960；North，1981，1990）。在将制度分析引入新古典的生产和交换理论并更深入地分析现实世界的制度问题中，新制度经济学家同样给出了各种非市场形式的制度安排理由，这就是，有限理性和机会主义的客观存在使对市场的使用存在成本，因而，为把有限理性的约束作用降到最小，同时保护交易免于机会主义风险的影响，经济主体必然会寻求诸如政府安排的制度（Williamson，1975）。任何特定制度的安排与创新无非是特定条件下人们选择的结果，而有效的制度安排无疑是经济增长（绩效）的必要条件。正是通过对产权、交易成本、路径依赖等问题的强调，使新制度经济学得以将经济增长问题纳入制度变迁的框架中作出深刻的解释。由于制度安排的范围相当宽泛，这里，笔者并不打算涉及所有正规和非正规的制度问题，而只是运用新制度经济学的分析方法和某些术语（这些术语可能并不一定具有相同的内涵），在阐述宏观调控政策也是一种典型的政府制度安排的基础上，就它相对市场基础而言是内生还是外生的角度来解释中国宏观调控政策的有效性问题。
众所周知，宏观总量是由微观个量组成，宏观经济不可能离开微观基础而存在，宏观调控也必然要依赖于现实的微观基础和制度条件。我们可以简单地从宏观调控是否具有坚实的微观基础和制度条件出发，将宏观调控区分为内生的制度安排和外生的制度安排两类。市场经济内生安排的宏观调控意指宏观经济政策具有与市场制度逻辑一致的传导条件和能对政策信号作出理性反应的市场化主体。相对而言，如果市场经济意义上的宏观经济政策是在没有或不完善的市场基础和传导条件下进行的，那么宏观调控显然就是一种外生于市场制度的安排。一般地，在有效的边界范围内生安排的效应显著，而外生安排的效应则会受到极大的限制。有基于此，我们可以给出一个分析中国宏观调控政策效应为何不理想的理论框架。
事实上，中国仍处于从计划经济向市场经济转轨的进程中，市场制度基础的建设取得了长足的进展但还不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了微观基础的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非国有企业——基本上是按照现代企业制度的要求建立起来的，它们具有产权明晰的特征，能对市场价格信号作出灵敏的反应，其行为由市场机制调节，是市场经济意义上的微观主体；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——国有企业——虽然历经不断深入的改革也日益向现代企业制度转变，但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决，无论在产权结构还是在治理结构中，国有企业都存在着明显的政企难分的特征，因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性，是不完全市场经济意义上的微观主体。目前国内经济学界对这种二元格局的另一种流行划分法是所谓的体制内的国有企业与体制外的非国有企业。其实，这是相对计划经济体制而言的，如果相对市场经济体制而言，则体制内的就应该主要是非国有企业，而体制外的是传统的国有企业。
金融市场制度的局限使得中国货币政策的传导实际上更主要是通过信用机制来进行的。理论上，货币政策的信用传导机制主要有银行借贷和资产负债表两种典型的渠道。Bernankehe和 Blinder（1988）的CC-LM模型从银行贷款供给方面揭示了前一种渠道的作用机理，Bernankehe和Gerfier（1995）从货币政策态势对特定借款人资产负债状况的影响方面阐明了后一种渠道的作用机理。信用机制能否有效地发挥传导作用，其关键的问题是如何降低在信息不对称环境下存在于借贷行为过程中的逆向选择或道德风险等问题，从而使信用具有可获得性。就中国的现实而言，体制内外不同的微观主体的信用可获得性是完全不同的。市场体制内的微观主体（非国有企业）因金融市场的制度歧视被隔绝在以银行为主的金融体系之外，货币政策相对于它们是一种外生的安排，效应当然无从谈起。市场体制外的微观主体（国有企业）的反应则可从两方面来分析，一方面是，对于那些效益和资信状况均良好的主体，它们并非惟一地依赖银行借贷渠道融资，这就意味着信用传导机制所必需的银行贷款与债券不可完全替代的前提难以成立，即使这类主体不受市场的制度歧视，而且金融机构也愿意与它们发生借贷行为，但货币政策对它们的效力相当微弱；另一方面，对于那？┬б婧妥市抛纯鼍涣嫉闹魈澹捎谒谴嬖谘现氐牡赖路缦蘸凸蟮募喽匠杀荆鹑诨钩鲇谧陨砦冉「囊螅滞辉赣肫浞⑸璐形孕纬梢衅毡榈摹跋Т被颉吧鞔毕窒螅醣艺叨哉饫嘀魈宓耐蹲室找膊幻飨？只是较大地减轻了它们的利息负担）。由此可见，中国货币政策效果不显著并不是（或主要不是）货币政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件问题。
关于积极财政政策为何难以有效地拉动民间投资需求增长的原因，学术界已展开深入的探讨并提出了多种解释。其中大多数的分析都将问题的症结归咎于基础设施的产业链太短以及整个产业结构不合理方面，强调正是基础设施的产业关联性差，当把财政资金集中投向本来就已存在生产能力严重过剩的基础原材料部门，并且主要又是以政府大包大揽而不是贴息、参股和项目融资等方式投入的情况下，民间投资自然不可能参与进来，最终的结果是积极财政政策的乘数效应不大，经济启而不动。无疑，中国积极财政政策效应在现象层面表现出来的因果关系确实如此。但根本的原因却正如光教授（1999）所指出的，是政策扩张与体制收缩的矛盾。如果从财政政策是一种典型的政府制度安排的观点出发。我们可以就它与微观基础的关系对政策效应作出进一步的解释。这就是，由于财政政策与政府关系紧密的行为主体（特别是国有主体部门）具有较强的内在一致逻辑（这种较强的内在一致逻辑恰恰又是人们所担心的计划体制复归的重要表现），积极的财政政策对这类主体的投资引诱效果相对明显；由于财政政策相对市场体制内的微观主体是一种典型的外生制度安排，积极财政政策的各种乘数效应受到体制的摩擦，因而对民间投资和居民消费需求的拉动效应不明显，亦即IS曲线移而不动。
上述给出的仅仅是制度基础的分析框架，它并不是宏观调控分析的全部内容。如果到此为止，则很容易使人误解为：只要宏观调控政策是内生的制度安排，就可以实现经济持续稳定的增长。其实，即使是内生安排的宏观调控政策，也并不必然意味着它能够解决所有的问题（凯恩斯主义政策70年代在“滞胀”面前的失灵就是明证）。因为，如果宏观调控作用的仅仅是宏观经济总量，就不能要求它去解决结构问题；如果宏观调控政策的本义只是一项短期的稳定政策，又岂能冀望它来实现长期的经济增长？这实际上也就涉及宏观调控政策是否存在一个有效的边界问题，内生安排的宏观调控政策效应也只有在有效的边界范围内才能得以释放出来。
二、宏观调控政策的期限边界：短期还是长期
关于宏观调控政策的长期与短期之争，实质上也就是关于政府经济职能边界的理念之争。在西方，现代宏观经济学各流派之间对此也展开过激烈的论争，从凯恩斯主义到货币主义再到新古典宏观经济学派和新凯恩斯主义" ，其政策理论的核心实际上也可归结为宏观调控政策的期限边界问题。比较分析各流派不同的政策理论主张，应该会有助于我们对这一问题的理解。
（一）短期边界论：凯恩斯主义、货币主义及新凯恩斯主义的政策主张
在20世纪30年代大萧条背景下，凯恩斯从不变的价格水平可以存在不同的总产出水平及相应的就业水平的现实出发，以现实存在的货币工资刚性、价格刚性、流动性陷阱和利率在长期缺乏弹性等作为分析前提，把经济分析的重点放在宏观总体的真实变量上，指出宏观经济总量的非均衡主要是总需求波动（有效需求不足）的结果，市场力量并不能迅速有效地恢复充分就业均衡。根据总需求决定原理，凯恩斯进一步推论出，只有通过政府制定积极的财政政策和货币政策引导消费倾向和统揽投资引诱，并使两者互相配合适应，才能解决有效需求不足的问题，从而使经济在充分就业的水平上保持稳定。
在凯恩斯看来，针对有效需求不足的总需求管理政策是相机抉择的短期政策，因为“在长期我们都死了”。关于宏观调控政策的短期边界论，我们可用标准凯恩斯主义的AS一AD模型加以说明。在图1中，假设总需求曲线AD0与总供给曲线AS相交的A点表示经济最初处于的充分就业均衡水平（Yn），当经济受到现实总需求的冲击，即AD0左移至AD1之后，由于现实中存在着货币工资刚性和价格刚性，必然导致厂商削减产量和就业量（从Yn减到Y1），这时，经济将在小于充分就业水平的B点实现均衡，而不可能任由价格的自由下降调整到C点的充分就业均衡水平。正是投资者不确定预期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A点以下演变为一条具有正斜率的总供给曲线，它意味着完全依靠市场力量很难迅速有效地将Y1恢复到Yn.因此，要使经济在较短的时间内从B点回复到A点，最有效的办法是通过政府实施积极的财政政策和货币政策使AD1，移动到AD0.在有效需求不足问题解决后，AS曲线恢复到古典的垂直状态，市场价格机制继续发挥作用，此时如果继续实施积极的政策会加剧价格水平的上涨（通货膨胀）。从凯恩斯主义的AS一AD模型中不难看出，总需求管理政策的边界只限于 AS曲线具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的状态。
在20世纪60年代末到70年代初，正当凯恩斯主义需求管理政策在“滞胀”面前日益失灵的情况下，以弗里德曼为代表的货币主义学派提出持久收入假说和自然率假说来解释“滞胀”现象，并对凯恩斯主义的需求管理政策发难。货币主义者认为，长期菲力普斯曲线是一条起自自然失业率的垂直线，不存在失业率与通货膨胀率之间的交替关系。虽然短期内通过政府积极的财政政策可以影响产量和就业量，但就长期而言，财政政策的“挤出效应”使得财政扩张的量不过是对私人部门支出的量的替代，税收的变化也因不能影响持久收入而仅有非常微弱的乘数效应。货币政策也同样只会在短期内当人们按错误的价格预期决策时对产量和就业量产生影响，而在长期一旦错误的价格预期得到纠正，即“货币幻觉”消失之后，实际工资、产量和就业量都将复归到各自的自然率水平。因而任何通过政府相机抉择的需求管理政策试图保持较高的和稳定的产量和就业量水平的努力，最终只会导致通货膨胀的加速上升和经济的更不稳定。与重视财政政策作用的凯恩斯主义者不同，货币主义者从稳定的货币需求函数出发，坚持经济在遭遇需求冲击后仍会相当迅速地恢复到自然率的产量和就业水平附近，强调即使是短期的需求管理政策也不会使事情变得更好，因为政策制定者为了某种政治利益而操纵经济导致的政府失灵可能比市场失灵更糟。因此，为了稳定经济，应该用旨在稳定价格预期的货币规则取代相机抉择的需求管理政策。
（二）零边界论：新古典宏观经济学的政策主张
建立在理性预期、自然率假设和市场连续出清基础上的新古典宏观经济学包括以卢卡斯为代表的货币经济周期学派和以巴罗、基德兰德、普雷斯科特等为代表的实际经济周期学派。前者从需求冲击、信息不完全及闲暇（劳动）的跨期替代效应方面建立起解释经济周期波动的原因和传导机制的货币经济周期模型，认为在短期内，虽然不完全信息下发生的意料之外的货币冲击会导致经济总量的波动，但在长期中，由于人们能够根据不断获得的信息去修复错误的预期，经济将自行恢复到自然率的增长路径。基于预期到的货币冲击对经济没有实际的影响，因而旨在稳定经济的货币政策在任何时候都无效。这种货币政策零边界的推论可由图4说明。
在图4中，垂直的LAS曲线表明具有理性预期的经济主体行为完全由市场价格机制调节，每一条倾斜的SAS曲线则由相应的预期价格水平给出。假设现期发生了出乎意料的总需求增加（货币冲击使AD0移到AD1），则货币工资和价格水平必然会因商品和劳动市场存在超额需求而上升。此时，如果具有不完全信息的厂商（工人）误将一般物价水平（货币工资）的上升当做相对价格（实际工资）的上升并相应地增加产品（劳动）供给，那么经济将暂时“意外”地沿SAS0曲线从A点移动至B点。然而，一旦经济主体理性地认识到实际工资和相对价格并未发生变化并完全调整预期，则SAS0会迅速移到SAS1，产量和就业复归到自然率水平（C点）。因此，除非货币政策不被意料到，否则，无论长期还是短期的货币政策都归无效，而意料之外（欺骗公众）的货币政策本身只能进一步加剧经济波动。如果用“适应性预期”替代“理性预期”概念，则图4也是一个货币主义的AS—AD模型。
实际经济周期学派坚持货币中性论，认为货币对实际经济变量没有影响，因为是产出水平决定货币变化而不是相反，所以货币政策的作用为零。他们主要从生产函数与总供给的关系方面建立起分析模型，强调实际因素（尤其是技术）冲击是经济周期波动的根源。在他们看来，当一个部门出现技术进步后，它必然会通过部门性的波动源传导到经济的其他部门，技术冲击的随机性使产出的长期增长路径出现随机性的跳跃，产量和就业的波动实际上并不是对自然率水平的偏离，而是对生产可能性变化的最优反应，因此，任何反周期的政策都是反生产的没有意义的。关于实际经济周期模型的政策含义，巴罗通过复活李嘉图等价命题" ，认为公债是中性的，经济主体的预期理性会抵消政府无论是以公债还是税收等方式筹资的效应，因而试图刺激经济扩张的积极财政政策无效。基德兰德和普雷斯科特则通过比较有无约定条件下的均衡解，从政策的时间不一致性和政府信誉方面论证了凯恩斯主义的相机抉择政策是无效的。
由上可见，凯恩斯主义为政府提供了市场经济中反萧条的最初的政策理论，并将其边界严格地界定在短期，它的效应也被战后西方国家20多年的实践所证实。新古典宏观经济学将宏观经济政策的期限边界定格为零，虽然这种政策主张远离现实，但作为政策理论却为反思传统的宏观调控政策效应提供了一种路径。现代宏观经济学中，几乎没有任何一派是把宏观调控政策当做长期的政策。
三、宏观调控政策的对象与目标边界：总量稳定还是结构增长
作为一种制度安排，宏观调控政策必然会存在一定的作用对象与目标。关于宏观调控政策作用的对象究竟是总量还是包括结构？它的目标究竟是稳定还是增长？对此的不同认识显然直接影响到对宏观调控政策有效性的评价，而在更宽泛的意义上则影响到能否正确地认识市场经济中市场与政府的作用。
（一）宏观调控政策的对象是宏观经济总量
现代市场经济中的政府制度安排或经济职能从总体的内容层次上可以区分为一般的市场条件的创立与维护、微观经济规制、宏观经济调控三大类。与基于市场失灵外在地要求政府干预经济的微观规制安排不同，宏观调控是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上形成的政府安排。由于动态经济中经济出现周期的波动是不可避免的，虽然市场机制如果假以时日能够自动调节经济至自然率的均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的萧条意味着必须付出总体社会福利损失的严重代价，因此，现代市场经济一般内在地要求通过政府运用一定的宏观经济政策（主要是财政政策和货币政策）去调控经济总量，以减少市场机制调节时滞产生的高昂成本。从宏观调控的内涵来看，它作用的对象显然是总量方面，但其作用的结果又必然会间接地影响到具体微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导表明了宏观调控政策的有效性，这也是为什么说有效的宏观调控必须有坚实微观基础和传导条件的原因。有必要说明的是，如果依据作用结果来界定政策边界，那么也许可以把结构列为宏观调控的对象。不过，随之而来的问题可能就会陷入体制认知的误区（这点将在后面说明）。将宏观调控政策的对象边界严格界定为总量的观点也明确地反映在现代西方宏观经济学的分析框架中。
（二）产业结构是市场配置资源的结果
前已述及，宏观调控政策作用的结果不仅会而且应该影响到微观主体的行为决策和产业结构的相应调整。但宏观调控政策的对象却并不针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。理论和实践的发展表明，对市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发展。在市场经济中，通过市场竞争和价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各产业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场在产业间配置资源的必然结果。历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排（通过产业政策），由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制（如日本和韩国等）。不过由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置而形成的产业结构从长期看是非常脆弱的，日本和韩国经济（金融）危机不断，中国重复建设问题严重，政府安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。
由于产业政策在实质上是政府依据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，产业政策在资源配置的方式上与计划经济是相同的，计划经济所固有的缺陷必然会重现于产业政策的制定上（汤在新、吴超林，2001）。政府对具体产业的干预应以市场失灵为依据确定。如果将产业政策当做一种宏观调控政策，显然它相对市场基础是一种外生的安排，其绩效将存在体制的制约。不仅如此，如果将产业结构作为宏观调控的对象，也与产业结构是市场配置资源的结果存在逻辑上的矛盾。应该承认，中国当前的经济问题主要是结构问题，但结构问题不是宏观调控直接的对象，结构问题的解决有赖于市场基础的发展和完善，这也是理解为什么要大力发展市场经济的关键之所在。
（三）宏观调控政策的目标是为市场对资源的基础性配置创设稳定的外部条件
对于通过宏观经济政策减少经济周期波动、促进经济总量均衡从而为市场机制有效进行资源配置创设稳定的外部条件的目标业已获得广泛的认同，并为当今世界各国政府所采纳（除新古典宏观经济学派反对外），不过，关于经济增长是否应该作为宏观调控政策的目标则在理论上和实践中都存在重大的分歧。严格地说，经济增长属于总供给的范畴，它取决于生产要素的投入与组合，在市场经济发达国家，一般坚信构成总量内容的总供给方面是市场配置资源的结果。即使出现总供给冲击的经济周期波动，认为也应该由市场机制来调节。在现代西方宏观经济理论中，宏观调控政策归属于总需求的范畴，政策的目标被界定在因总需求冲击引起经济周期波动后的稳定方面，而且强调的是短期。如果说凯恩斯主义所强调的积极财政政策的乘数效应中包含了一定的经济增长目标，那么这种增长主要也是随积极财政政策稳定投资者预期而来的私人部门的增长，公共财政支出的增长本身在相当大的程度上仍然属于稳定的手段，目标是为民间投资的启动创设良好的外部环境。在主要发达国家的货币政策实践中，货币政策事实上也一直是以稳定通货而不是经济增长为目标。
最近10年来，随着现代宏观经济学的发展，特别是内生经济增长理论的发展，越来越多的经济学家对政府安排的宏观调控政策能够产生合意的长期经济增长表示怀疑，认为过分关注短期稳定的需求管理政策忽视了长期经济增长的问题。他们指出短期的产量波动虽然具有重要的福利后果，但长期经济增长的福利含义远远超出任何短期波动的影响（Romer，1996），强调现代经济分析的重点应该从总需求转向总供给方面（因为总量非均衡都是微观扭曲的结果）。这种从对短期稳定的关注转向长期经济增长路径探讨的理论发展方向所给出的政策含义是，政府既能够积极地也能够消极地影响长期经济增长，而积极政策的作用主要体现在为经济的最优增长路径提供良好的外部条件。
四、简短的结语
在中国的经济发展进程中，我们一向重视政府制度安排的作用，这无疑是中国客观现实的要求。与此同时，我们又必须对政府制度安排在经济的不同领域和层次内容上的差异有一个清晰的认识。事实上，就宏观调控政策作为一种政府制度安排而言，它在西方国家的理论和实践中具有比较清楚的界定，而国内对其内涵和目标等问题上的认识则是相当含混或者说是相互矛盾的。基于以上的分析，我们对宏观调控问题的基本认识是：
——市场经济有效配置资源是以产权明晰的市场主体行为和形成理性预期从而能对市场价格信号作出灵敏反应为基础的。针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政策本身的问题。
一 2008年中国经济的国内外环境分析
2003~2007年，科技进步和经济全球化使世界经济表现明显好于此前30年的平均水平，中国经济更加活跃，连续5年保持10%以上的年均增长速度。根据主要因素变动趋势分析，构成这一轮世界经济和中国经济高速增长的基本面因素2008年没有大的变化，中国经济增长的国内外环境仍然较为有利。
(一)国际经济环境
2008年国际经济环境存在一些不确定因素。首要因素是美国次级债危机究竟会对美国和世界经济产生多大影响。我们认为，次级债危机的爆发使美国经济的潜在风险加大，但不会严重危及世界经济。从次级债的规模看，据估计，美国的次级浮动利率按揭贷款总值约7500亿~12000亿美元，通过抵押担保证券（mbs）、担保债务凭证(cdo)等方式，大部分次级贷款被证券化，并被美国、欧洲、日本等地区和国家的基金、银行等持有，风险在全球范围内被高度分散。按照目前的次级贷款违约情况，美联储主席伯南克估计贷款损失约为500亿~1000亿美元，穆迪估计损失为1130亿美元。如果全部经济损失由美国承担，会使美国经济降低1个百分点左右。如果经济损失由美国、欧洲、日本等共同承担，会使世界经济降低03个百分点左右。次级债危机爆发后，美联储、欧央行和日本银行等迅速向市场注入流动性，已经对稳定市场预期起了一定作用，国际金融市场基本稳定。美国连续降息后，次级按揭贷款的浮动利率也会相应下调，次级贷款违约状况会有所改善。当然，次级债危机的影响会从金融部门向实体部门扩散，房地产价格会继续下跌，房地产财富效应将影响美国消费增长，美国经济难以出现明显好转，欧元区和日本也会受到一定牵连，从而拖累全球经济。经济危机都有一个逐渐传播的过程。历史经验表明，人们在危机之初往往容易低估危机潜伏的风险。如果美国次级债危机对美国和西方主要工业国家经济产生较大影响，那么难免会对我国出口产生较大影响，从而对我国经济增长产生一定影响。其次是国际油价上涨对世界经济的不利影响增大。由于近期国际油价出现较大幅度的上涨，突破每桶90美元后继续走高。如果美国经济在趋于减速的同时，又因高油价的影响而不敢明显放松银根，那么美国经济受到的影响会更大，并有可能波及日本和欧洲国家。虽然俄罗斯等依赖石油输出的国家经济增长会较快，但由于我国对这些国家的出口与美国相比不在一个数量级上，石油价格过快上涨总体上不利于我国经济和出口的增长。此外，全球经济发展失衡的问题依然存在，贸易保护主义依然盛行等问题也会威胁世界经济。
2008年世界经济发展虽然存在诸多不确定因素，但总体上看有利因素仍然较多。首先，支撑新一轮世界经济快速增长的基础性条件没有变化。从2003年起始的这一轮世界经济高速增长主要源于支撑增长的基础条件不断改善，以信息通讯技术为核心的技术进步提高了世界经济的增长潜力。经济全球化使传统制造业不断向发展中国家转移，先进科技和管理经验不断向发展中国家扩散，提高了发展中国家的劳动生产率。发达国家已度过了产业转移初期出现的产业空心化艰难阶段，产业结构调整取得突破，信息、生物、新材料、新能源、环保、航天和航空等高附加值产业和金融等高端服务业快速发展，吸纳就业的能力明显增强，失业率纷纷下降到较低水平。发展中国家和发达国家在全球化进程中出现了“双赢”的局面，这是新一轮世界经济强劲增长的根本因素。2008年这一基本格局不仅不会逆转，反而会进一步加强。其次，2007年世界粮食有望获得丰收。根据国际粮农组织的初步预测，2007年世界粮食产量增长48%，2008年世界粮价进一步上涨的空间不大，有可能出现高位趋稳甚至小幅回落的态势，这将有利于世界各国消费价格的稳定。第三，新兴市场经济体增长强劲，已经成为世界经济增长的重要火车头。2007年，中国、印度和俄罗斯三国贡献了全球经济增长率的一半。2007年俄罗斯经济增长率在72%以上，连续4年保持在7%左右。印度经济在2006财政年度达到了过去18年来的最高增速，增长了94%，2007年增长率将在85%左右。不同于以往几次金融动荡，新兴市场经济体在次级债危机中没有受到明显波及，经济运行较为稳定。世界经济格局的这一新变化，减少了发展中国家对发达国家的依赖程度，大大增强了世界经济抵御发达国家经济放缓连带影响的能力。第四，全球流动性不会出现匮乏。虽然次级债危机爆发后，市场上出现了暂时的流动性不足，但是各国的宏观调控手段日趋成熟，不论发达国家还是发展中国家，宏观调控政策更加灵活和务实，能够根据经济形势变化积极进行调整。2007年8月份以来，美联储、欧央行和日本银行等迅速向市场注了大量的流动性，美国还降低了贴现率和联邦基准利率。美国的货币政策是全球货币政策的风向标，全球货币政策开始从适度偏紧调整为中性或中性偏松，这有利于稳定金融市场，刺激投资，促进经济增长。在金融市场恐慌情绪消退后，流动性将会逐渐恢复。
总体来看，虽然次级债危机的爆发增大了世界经济前景的不确定性，但2008年支撑世界经济增长的有利因素仍将强于不利因素，因此世界经济稳定较快增长的基本因素没有变。预计2008年世界经济增长率为48%，与2007年大体持平，而美国、欧元区和日本的经济增长速度大约为18%、23%和18%。预计2008年印度和俄罗斯经济增速在8%和7%左右，新兴市场国家会继续为世界经济增长提供动力。世界贸易组织预测，2007年全球货物贸易量增长率将由2006年的92%下降到7%左右，2008年世界贸易增速与2007年基本持平。
(二)国内经济环境
2008年国内体制政策环境、生产要素供给条件等因素有利于经济保持平稳较快增长。党的“十七大”将指导我国经济体制进一步朝着科学发展、和谐发展的方向深化改革，经济发展的体制条件进一步优化。2007年出台的宏观调控措施在2008年将显现更加积极的政策效果，有利于缓解国内经济运行中的突出矛盾和消除经济运行中的不稳定因素。连续几年经济和投资增长保持高位将使经济运行保持较快的增长惯性。近5年固定资产投资形成的生产能力2008年将大量投产达产，这将大大增强我国经济增长的供给保障能力。以能源为例，2003~2006年共新增原煤开采能力63908万吨/年，天然原油开采8174万吨/年，天然气开采373亿立方米/年，新增发电机组容量25亿千瓦。2007年1~9月发电量增长164%，原煤产量增长11%，能源生产总量增长104%，煤电油运基础条件进一步改善。2006年基础产业和基础设施施工项目情况如图1所示。国内劳动力供给充分，储蓄率保持高位，科技进步加快。充裕的国家外汇储备增强了我国利用国内国际两种资源的回旋余地，在经济全球化背景下我国资源配置效率不断提升，经济增长的潜在能力有所增强，社会总供给与总需求之间有望继续保持基本平衡的状况。
当然，2008年国内经济运行中也存在一些的不确定因素：一是粮食连续4年丰收增产后进一步增产难度加大，国内粮食等主要农产品紧平衡状态和国际农产品价格大幅上涨正在逐步改变农产品基本平衡、丰年有余的格局，农产品价格走势存在较大不确定性；二是连年货币流动性过剩，通货膨胀所需的货币条件早已客观存在，2007年居民和企业对价格上涨形成一定预期，2008年居民消费价格新涨价因素存在较大不确定性；三是证券市场已经积累了较大风险，市场整体估值水平超过历史高位和海外绝大多数市场，一定程度透支业绩预期，下一阶段可能发生较大震荡甚至持续调整，如何在化解证券市场风险的同时减少虚拟经济对实体经济的不利影响将是宏观调控面临的严峻考验；四是出口减速可能造成部分行业产能过剩矛盾显性化，对新增就业、企业效益和财政收入都有不利影响。
二 经济运行中存在的突出矛盾及宏观调控需要
进一步改善的主要问题国内外经济环境对我们的发展越有利，经济社会发展越顺利，我们越要保持冷静清醒的头脑，越要正确认识我们面临的矛盾和问题。从近几年宏观调控的实践看，投资增长过快、信贷投放过多和贸易顺差过大等已经由短期矛盾演变为中期问题，在“三过”矛盾没有有效解决的同时，经济运行中又出现许多新矛盾、新问题。从经济运行中新旧矛盾发展看，2008年宏观调控需要重点关注的主要问题有以下几个方面。
（一）财政政策和货币政策实际操作偏松，经济长期在偏快与过热的边缘运行
近年的中央经济工作会议上明确提出实行稳健的财政政策和货币政策，但实际操作中存在稳健不足、实际偏松的现象。财政政策在执行上过于宽松，一是目前我国处于经济周期中的繁荣阶段，经济运行的自发扩张动能强劲，从刺激经济的角度看，目前已经不需要实行赤字财政来刺激社会总需求，但中央财政在连续多年超收规模较大的情况下仍然保留赤字财政安排。二是各级财政在超收规模较大的情况下基本上都超收超支，地方政府甚至用超收资金和土地储备资金“四两拨千斤”撬动银行信贷资金用于刺激投资，地方财政“赤字”规模惊人。财政政策执行中比积极财政政策时期更加积极，政府投资和政府利用可配置资源调控的投资规模过大，成为经济偏快的重要推动力量之一。货币政策在实际操作中同样存在稳健不足问题，在货币信贷连年过快增长的基础上，2007年前三季度货币供应量和信贷继续过快增长。2007年9月末，广义货币供应量(m2)同比增长1845%，增幅比上季度末高139个百分点；狭义货币供应量(m1)余额同比增长2207%，增幅比上季度末高115个百分点；金融机构本外币各项贷款余额同比增长1734%，比上年同期高出1个百分点左右。货币政策在2007年中期以前过于倚重准备金率和公开市场操作等数量型手段，利率、汇率等价格型手段力度不足。从出台时机和力度来看，提高利率的时机有些偏晚，并且调整力度偏小，调整幅度跟不上价格上涨幅度的变化，不足以及时扭转实际利率为负的局面。由于实际利率严重偏低，导致货币流通速度相对加快，抵消了控制货币供应量增长的效果，未能通过有效调节资金的使用成本来抑制投资过热，客观上也助长了经济趋热和资产价格过快上涨。实际有效汇率升值过慢，对出口的抑制作用不明显，这是国际收支不平衡状况不断加剧的原因之一。
（二）资源类价格和税费改革相对滞后，经济增长付出的能源资源环境代价过大
近年来尽管有关部门意识到资源类价格调整和税费改革的重要性，也有相关的政策预案，但必要的政策迟迟未能出台，多次错过价格调整和税费改革的有利时机，从而导致能耗过高、环境压力增大的局面没有改观。在国际市场油价和国内居民消费物价相对较低时错过了燃油税出台的时机，国内成品油、电力价格调整力度不够，对节能减排工作顺利推进不利；资源税税率和矿产资源补偿费上调幅度有限，导致资源开采企业存在巨大的盈利空间，出现资源开采领域过度投资的状况，也间接导致高耗能、高污染产业投资出现较快增长。在目前居民消费价格上涨较快时期，价格调整的难度加大。2007年由于经济增长高位加速，1~9月份重工业增速快于轻工业增速35个百分点，比上年同期扩大02个百分点，使得能源消耗继续保持快速增长势头。2007年上半年，全国单位gdp能耗同比降低278%，单位gdp电耗同比上升364%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低387%。1~9月份工业生产增长185%，比上年同期提高13个百分点，同期内发电量增速为164%，比上年同期提高35个百分点，单位工业增加值电耗不降反升。全国化学需氧量排放量和二氧化硫排放量变化与“十一五”规划目标相差甚远。2007年上半年，全国二氧化硫排放总量12634万吨，与上年同期相比下降088%；化学需氧量排放总量6913万吨，与上年同期相比增长024%。全国环境突发事件增多，环境压力已经非常沉重。
（三）贸易顺差过大导致贸易摩擦加剧，加大了我国经济受外需影响发生波动的风险
2007年前3季度我国外贸进出口总值157083亿美元，比上年同期增长235%。其中，出口87824亿美元，增长271%；进口69259亿美元，增长191%。前3季度累计贸易顺差为18565亿美元。2007年我国在连续5年外贸出口高增长的基础上继续保持较快增长，很多产品对国际市场依赖程度偏高，使我国一些商品受到欧美国家的反倾销调查和指控，频频引发贸易摩擦。近期，国外针对我国产品质量问题加以炒作，掀起了新一轮贸易保护主义浪潮。1~9月份外贸顺差比上年同期增长689%；贸易顺差占gdp的比重继续提高，全年这一比重有可能提高到85%左右，净出口对我国经济增长的贡献度明显偏高，我国经济受国际不稳定因素影响的潜在风险加大。
（四）资产价格上涨呈现泡沫增大现象，财富再分配扩大收入分配差距
不可否认，近年来股指、房价快速上行局面的出现，有诸多因素的支撑：我国宏观经济多年持续健康较快发展，上市公司业绩大幅增长，股权分置改革等各项市场制度进一步完善，大股东向上市公司注入优质资产的步伐加快，企业和家庭资金充裕，人民币升值预期持续存在，居民消费结构升级步伐加快等。这些因素为我国股市和房地产市场发展提供了机遇。但也不能忽视，股市和房地产市场运行中出现了一定程度的非理性现象。从股市看，2007年上半年，大量业绩平平甚至亏损的上市公司在各种题材、消息的作用下，股价攀升较快；下半年，本应发挥市场稳定器功能的大盘蓝筹股则发力上涨，并带动指数迅速攀升。统计数据显示，10月8日至10月15日期间，计入指数的沪市市值排名前十大公司，合计推动上证指数上涨41589点，对上证指数贡献率高达8704％。从年初至10月16日，上证指数和深证成指涨幅分别达到1277％和19123％，个股价格涨幅普遍较高。评论员文章《警惕非理性博弈放大市场风险》，2007年10月17日《上海证券报》。2007年房地产价格上涨势头较2006年有所加快，并呈现逐月加快的势头，5月份到9月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比分别上涨64%、71%、75%、82%和89%，其中新建商品住宅销售价格同比分别上涨66%、74%、81%、9%和10%。不少城市涨幅在两位数以上。房地产市场需求旺盛，供求矛盾比较突出。2007年1~9月，全国商品住宅竣工面积同比增长11%，销售面积同比增长339%，销售面积是竣工面积215倍。股票和房地产市场的非理性繁荣呈现泡沫增大现象，这种有钱人通过股票和房地产市场使财富迅速升值的强者恒强的“马太效应”明显扩大了收入分配差距，部分城市过高的房价挫伤了多数依靠劳动收入购房的购房人的信心，望房兴叹中对房地产市场宏观调控成效普遍存在意见。
三 2008年中国经济发展趋势展望
在国内外较为有利的发展环境中，2008年中国经济将继续保持平稳较快发展态势，经济增长率高位趋稳、小幅回落，物价总水平涨幅趋缓，就业状况持续好转，外汇储备增长速度有所减缓。
（一）三大需求继续保持较高增长，需求结构更加协调
1消费品市场延续偏旺增长态势
受居民收入增长较快和零售物价持续走高的共同影响，2007年社会消费品零售总额名义增长呈现逐月加快的增长态势，前三季度，社会消费品零售总额63827亿元，同比增长159%，比上年同期加快24个百分点。家具类增长387%，建筑及装潢材料类增长403%，金银珠宝类增长415%，汽车类增长381%，以住和行为热点的消费结构升级成为带动消费品市场活跃的主要动力。
展望2008年，连续多年宏观经济景气较旺，新增就业人数增加较多，居民收入增长较快，消费结构升级对消费仍然会保持较强的促进作用，这些基本因素决定了2008年我国消费品市场销售增长率仍将保持高位。此外，2008年奥运会在我国举行，也将会对国内市场销售产生“奥运景气”推动作用。我们开发的消费品零售额先行指数在2006~2007年持续小幅走高，根据先行指数领先于消费品零售额一年左右的经验，可以初步判断2008年消费品零售额可以保持较快增长。根据我们对改革开放以来社会消费品零售总额潜在增长率研究，与10%左右的gdp增长率相匹配的消费品零售总额潜在增长率大体在12%左右，2006~2007年我国社会消费品零售总额实际增长率已经超过12%，2008年进一步提速的可能性不大。2008年商品零售价格涨幅降低对消费品零售额名义增长有一定影响，名义增长率可能稍低于2007年，预计2008年社会消费品零售总额名义增长155%，比2007年低07个百分点左右，但实际增长为127%左右，基本与2007年实际增长率持平，仍为正常偏旺。
2固定资产投资增速将小幅回落
2007年前三季度，全社会固定资产投资91529亿元，同比增长257%。其中，城镇固定资产投资78247亿元，增长264%。全国房地产开发完成投资16814亿元，同比增长303%，住宅完成投资同比增长328%。我国这一轮固定资产投资在20%以上运行已经78个月(6年多)，目前尚未显示出疲态迹象。2008年，促使我国投资保持较高增速的基本因素依然存在。在企业销售收入和利润增长加快的情况下，企业投资的积极性较高；同时，企业自有资金增长较快，为企业扩大投资提供了资金保障。2007年1~9月，全国城镇新开工项目17万个，同比增加18万个，比上月末增加2万个。新开工项目计划总投资60309亿元，同比增长242%，增速比上年同期提高167个百分点，比1~8月提高75个百分点。新开工项目计划总投资占施工项目计划总投资的比重为271%，同比上升13个百分点，比1~8月提高26个百分点。第二季度之后新开工项目数量和新开工项目计划投资额呈现逐月提高的势头，为2008年投资提供了增长惯性。从国家调控政策方面来看，为了淘汰落后产能，加快产业结构技术升级和节能减排，需要加大对先进产能和节能减排设施的投资。2007年以来，国家对房地产价格的调控从以需求侧调控为主转向增加供给、改善供给结构，加大了对经济适用房建设的支持，2008年小户型、经济适用房、廉租房建设项目增加较多，房地产投资成为带动投资增长的重要力量。
0但是，2008年投资增长也面临一些限制因素。由于近期中央银行频频提高利率，实际利率水平上升对企业的投资行为将起到抑制作用。由于房地产市场积累了一定风险，加之美国次级贷款危机对我国起到一定的警示作用，银监会等管理部门已经加大了对房地产贷款的审查力度，提高第二套住房贷款首付比例和其他审慎贷款政策将对开发商和购房者的资金来源产生一定限制。同时，高能耗产品出口限制政策可能使这些行业供求和价格形势发生变化，不少行业投资回报预期降低。
综合各方面因素分析，我们估计，2008年固定资产投资增速仍在偏快区间运行，控制固定资产投资过快增长依然是宏观调控的重要任务之一。对高能耗建材出口的控制将使建材价格上涨较快的情况有所改观，固定资产投资价格指数涨幅由2007年的上升走势转为平稳回落。受价格因素影响，预计2008年全社会固定资产投资名义增长235%，比2007年下降2个百分点，实际增幅下降06个百分点左右；其中城镇固定资产投资名义增长24%，比上年下降21个百分点，实际增幅下降07个百分点；房地产开发投资名义增长25%，比上年下降3个百分点，实际增幅与上年持平。
3对外贸易顺差增速明显下降
2007年前三季度，进出口总额15708亿美元，同比增长235%，比上年同期回落08个百分点。其中，出口8782亿美元，增长271%，加快06个百分点；进口6926亿美元，增长191%，回落26个百分点。贸易顺差1857亿美元，比上年同期增加758亿美元。为了改善国际收支不平衡状况，2007年我国出台政策力度之大、频次之多均超过前几年。在上半年贸易顺差增长过快的形势下，7月1日起我国对2831项商品（约占海关税则中全部商品总数的37%）调低了出口退税率，并进一步改进了加工贸易台账保证金管理办法。8、9月份，宏观调控措施的效果初显，我国出口增速出现了明显下降，8月我国出口增速由7月份的342%回落到227%，比7月份大幅回落115个百分点；9月份贸易顺差为2391亿美元，比前8个月的增幅减缓151个百分点。
2008年我国出口将呈减速态势，一是国际上贸易保护主义重新抬头，针对中国的贸易摩擦增多，特别是炒作中国产品质量问题对2008年的出口负面影响较大。二是美国经济不确定性增大，次级贷款危机造成美国金融机构惜贷现象可能影响到消费信贷资金，房地产的财富效应减弱也降低消费者信心，多年来建立在信用经济和财富效应两大基石上的美国居民消费快速增长可能减速。由于我国对美国出口主要以消费品为主，美国消费减速将对我国出口不利。三是国内2007年密集出台的控制出口过快增长和调整外贸结构的政策效果在2008年进一步明确显现，人民币升值步伐有所加快，各方面生产要素成本逐步提高。这些因素的共同作用将使得2008年我国出口增速下降。
相反，由于国内需求保持较快增长态势，人民币升值和进口关税逐渐下调使国内外比价关系变化的调节作用逐渐显现，加上国家其他鼓励进口的政策，2008年进口增速将基本保持稳定。如果目前国际石油价格和其他矿产资源价格上涨的态势延续到2008年，这些产品的进口额受价格上涨的影响也将呈现加快上涨的情况。
初步估计，2008年我国出口增长19%，进口增长18%，贸易顺差规模大约为3320亿美元，比2007年增加610亿美元，贸易顺差的增幅由2007年的527%下降为225%。
（二）宏观调控政策效果加强，经济增速高位趋稳
受世界经济快速增长和国内需求旺盛的拉动，2007年上半年我国经济从偏热转向过热的势头比较明显。gdp增速由2006年的111%提高到2007年上半年的115%，其中第二季度增速高达119%，6月份工业增加值增速高达194%。针对这些情况，中央加大了运用经济手段进行宏观调控的力度，主要是8次提高银行存款准备金率、5次提高存贷款基准利率、加大公开市场操作力度和发行特别国债，取消或降低部分产品出口退税率和反征出口关税、扩大加工贸易限制列产品目录等，这些政策措施对抑制经济从偏热转向过热发挥了积极作用。第三季度，gdp增速回落到115%。根据宏观经济先行合成指数走势、季度年度经济预测模型测算和各方面因素综合分析，第四季度工业和经济增长率将小幅回落，预计2007年全年gdp增长114%，略高于上年。
2008年的三大需求中，消费稳定增长，投资增速略有回落，净出口增速放慢，总体影响是社会总需求的强劲自发扩张势头稍稍减弱，如果宏观调控政策继续保持稳中偏紧的取向，将使得2008年经济增速呈现高位趋稳、小幅回落的态势，gdp增速将从2007年的增长114%回落到2008年108%，下降06个百分点左右。其中，第一产业增长4%，增幅与2007年持平；第二产业增长126%，增幅比2007年下降08个百分点；第三产业增长105%，增幅比2007年下降05个百分点。
(三)居民消费价格上涨势头放缓，全年呈前高后低走势
2007年以来，居民消费价格涨幅逐月提高，从3月份开始持续超过3%的年度调控目标，7、8、9月份连续三个月突破公认的可承受通货膨胀率界限值5%，8月份当月同比涨幅达到65%。前三季度，居民消费价格同比上涨41%。居民消费价格主要由食品价格上涨推动，非食品cpi涨幅比较稳定，年初以来在05%与07%之间，当前的物价波动仍然属于农产品局部供求不平衡引发的结构性物价上涨性质。我国商品市场供求基本平衡的总体格局没有改变，不存在出现全面通货膨胀的市场供求条件。下半年国家出台了一系列稳定物价的政策措施，对稳定价格预期、控制物价进一步上涨将起到一定作用；但货币流动性过剩的局面没有改观，通货膨胀的货币条件客观存在，居民和企业通胀预期走高，新涨价因素的影响程度较难确定，对控制物价十分不利。综合考虑各方面因素，预计全年居民消费价格上涨47%，比2006年提高29个百分点。
受食品价格变化的影响，2008年居民消费价格的上涨幅度较2007年将出现一定程度的回落。农副产品价格大幅度上涨将引导农民和企业增加投入和生产。根据近10年来的经验，我国食品价格上涨存在大约3年左右的短周期，据此估计，2007年第三季度将是食品价格上涨的高峰期，年底之后将开始回落，2008年将延续下行走势，消费价格涨幅呈现稳步回落趋势。考虑到我国资源类价格改革的迫切性和2007年下半年严格控制出台政府调价措施的后续影响，2008年下半年有条件和需要出台的政府调价项目较多，综合考虑翘尾因素、新涨价因素和政府调价合理幅度，我们估计，2008年全年居民消费价格上涨幅度将回落到4%左右。
国内资源类产品价格与其他产品比价关系的变化，要求我国加快资源类产品价格调整步伐，这将对2008年生产资料价格走势产生影响，使得生产资料购进价格和工业品出厂价格上涨幅度有所提高。初步预计，2008年生产资料购进价格和工业品出厂价格分别上涨43%和30%，比2007年分别提高03和02个百分点。
四 2008年宏观调控政策建议
2008年，为了巩固和发展宏观调控的成果，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，实现经济持续快速协调发展，一方面，要在短期调控政策层面上实行稳健的财政政策和适度从紧的货币政策，加强财政政策、货币政策、产业政策、土地政策和社会政策之间的协调配合，防止经济从偏快转向过热；另一方面，要加大制度层面上的改革力度，着力调整经济结构和转变经济发展方式，着力提高经济增长的质量和效益，着力解决民生问题。
（一）财政政策真正回到稳健操作，实现当年财政收支平衡
2008年经济增长速度将小幅回落，企业收入增速将难以保持2007年的高增长，再加上内外资企业所得税并轨，企业所得税增幅将会有所下降；增值税改革试点将进一步扩大范围，增值税收入增长将受到一定影响；进出口贸易增速也会有所回落，进口环节税收增速会出现回落；证券交易印花税将难以保持2007年的高增长。考虑以上这些减收因素，并结合数量模型测算，初步预测，2008年财政收入将增长20%左右，达到59723亿元，比2007年增收10000亿元左右。2008年为了避免经济从偏快转向过热，同时为了给将来财政政策再度扩张留下空间，财政政策应该真正回到稳健的轨道上来，建议不再安排预算赤字，实现财政收支当年平衡。根据我们的初步测算，2008年财政支出增速只要控制在18%之内，就可以实现财政收支平衡。政府建设投资应全部转为预算内资金安排。财政建设投资支出要严格控制新上项目，重点支持在建项目尽快建成投产、发挥效益和一些已批准的建设规划重大项目，特别要从严控制各级政府楼堂馆所项目重新抬头。应出台严厉政策控制地方财政实际上的“赤字”规模，对政府负债经营城市建设的做法加以规范管理，控制政府投资扩张势头。
（二）实行适度从紧的货币政策，更加灵活运用价格型政策工具
从防止经济运行从偏快转向过热和防范资产价格泡沫等金融风险的角度出发，2008年货币政策应明确适度从紧的政策取向。在货币政策执行上，要保持前瞻性和主动性，注重预调和微调，调控重点从之前的供给调控转向需求调控。2008年gdp同比增速达到108%，cpi同比变化率在4%左右时，考虑到m2流通速度的因素，2008年m2同比增速控制目标定在16%左右为宜，考虑到企业从证券市场直接融资规模扩大，2008年人民币新增贷款应控制在32万亿左右，从总量上真正体现适度从紧的控制力度。2008年在利率调控上，要从国内经济运行需要出发，不能囿于中美利差的限制，有必要选择自主加息，来消除负利率，使利率水平不断趋近均衡利率。为防止贷款利率过高对实体经济增长产生冲击，可选择不对称加息，即暂时维持贷款利率不动，仅提高存款基准利率，实现存款实际基准利率由“负”转“正”。坚持资本项下不可自由兑换，加强对短期国际资本的监控。加强对外汇资金流入和结汇的检查，加强对企业和金融机构短期外债的管理，严格控制短期外债规模，控制短期外债的结汇。建立健全对境外资金流入国内股市、房市的监测监控体系。人民银行、外管局、证监会、建设部等职能部门应加强政策协调和信息共享，密切关注短期资本流动的新动向，形成监管合力，摸清境外资金流入国内股市、房市的渠道、方式和规模，及时制定管理措施和应急预案，防范投机资本的冲击。
(三)引导人民币一揽子货币实际有效汇率小幅升值，提高人民币国际地位
2008年应进一步增强人民币汇率弹性，适度扩大人民币对美元汇率波动区间，将银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价日浮动幅度由5‰扩大至1%。不仅要实现人民币对美元的升值，更要引导人民币一揽子货币实际有效汇率实现小幅升值。在当前形势下，人民币升值对我国利大于弊，对外可以降低进口成本，促进国内企业更多利用国外技术设备、资源和加快“走出去”步伐，对内可以提高出口门槛，压缩国内落后产能通过出口继续生存的空间，加大推进产业结构和贸易结构优化升级。为了提高人民币的国际地位，要扩大人民币贸易结算范围，尝试人民币境外融资。扩大国外机构在境内发行人民币债券的机构范围，允许人民币出境使用，必要时，可允许发行人民币商业票据。尝试允许境外企业在境内直接上市，使人民币融资逐步国际化。
（四）多管齐下抑制物价上涨，不失时机地推出有利于节能减排的价格和税费改革措施
一是加大对农业、畜牧业生产政策支持力度，稳定农业生产资料价格，保护农民生产积极性，力争粮食稳产增产。二要充分利用国家储备吞吐量调控农产品市场，积极增加货源，保证市场供应，维护食品价格稳定。三要全面研究农产品价格稳定机制，从生产、流通、储备、进出口等多个环节建立健全信息收集反馈共享机制、应急反应处置机制，增加财政对农产品价格稳定基金投入。四要大力维护市场秩序，坚决打击相互串通、囤积居奇、哄抬价格、以次充好、合谋涨价等行为。五要打破垄断，在一些垄断型行业，积极引入竞争因素，迫使垄断价格下降。2008年价格工作在以稳定农产品价格为重点的同时，必须把握时机，适时出台有利于节能减排的相关价格改革和税费改革措施。
关键词宏观调控政府安排制度基础政策效应政策边界
与20年来的市场化改革进程相伴随，中国的宏观调控也先后经历了总需求大于总供给背景下的抑制需求型和总需求小于总供给背景下的扩大需求型两个阶段。如果说1997年以前，面对总需求大于总供给的情形还能通过强制的行政手段、法律手段和经济手段压制总需求来实现宏观经济总量均衡的话，那么，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远。对宏观调控政策效应的实证分析和政策的规范研究业已引发出大量的研究成果。然而，目前学术界大多数关于宏观调控的研究往往因暗含宏观调控政策能完全解决经济衰退的假定前提以及由此演绎的逻辑推论而陷入了宏观调控认识的误区。本文基于宏观调控政策也是一种制度安排的观点，依据现代宏观经济学理论，在对市场经济宏观调控政策有效性的制度基础与边界问题进行深入分析的基础上，试图构建一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架。
作为一种制度安排的宏观调控政策：内生与外生的绩效
当新制度经济学家们摒弃制度是外生或中性的新古典假设从而将经济运行分析由“无摩擦”的新古典框架转向“新制度”的框架下进行时，市场被描绘成一种为降低交易成本而选择的制度安排(Coase，1937，1960；North，1981，1990)。在将制度分析引入新古典的生产和交换理论并更深入地分析现实世界的制度问题中，新制度经济学家同样给出了各种非市场形式的制度安排理由，这就是，有限理性和机会主义的客观存在使对市场的使用存在成本，因而，为把有限理性的约束作用降到最小，同时保护交易免于机会主义风险的影响，经济主体必然会寻求诸如政府安排的制度(Williamson，1975)。任何特定制度的安排与创新无非是特定条件下人们选择的结果，而有效的制度安排无疑是经济增长(绩效)的必要条件。正是通过对产权、交易成本、路径依赖等问题的强调，使新制度经济学得以将经济增长问题纳入制度变迁的框架中作出深刻的解释。由于制度安排的范围相当宽泛，这里，笔者并不打算涉及所有正规和非正规的制度问题，而只是运用新制度经济学的分析方法和某些术语(这些术语可能并不一定具有相同的内涵)，在阐述宏观调控政策也是一种典型的政府制度安排的基础上，就它相对市场基础而言是内生还是外生的角度来解释中国宏观调控政策的有效性问题。
市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制，市场经济运行的基本理论已由标准的一般均衡分析框架给定。尽管市场实现帕累托效率的前提条件过于苛刻而被认为在现实市场中不可能具备，但市场经济的发展史表明，对市场制度作用的认识不是削弱而是加强了。出于完善市场配置功能的需要，现代市场经济国家在市场基础上日益衍生出了其他一些非市场形式的政府制度安排。其中最主要的有：(1)针对市场失灵而由政府进行的微观规制(管制)；(2)针对市场经济总量非均衡而由政府运用一定的宏观经济政策进行的宏观调控。作为典型的政府安排，宏观调控是政府在宏观经济领域的经济职能，是现代市场经济中国家干预经济的特定方式，它的内在必然性实际上可由市场经济运行的本质是均衡约束下的非均衡过程推论出来(吴超林，2001)；而它的作用机理已在标准的凯恩斯主义模型中得到了经典的揭示，并被战后西方国家长期的实践所验证。
众所周知，宏观总量是由微观个量组成，宏观经济不可能离开微观基础而存在，宏观调控也必然要依赖于现实的微观基础和制度条件。我们可以简单地从宏观调控是否具有坚实的微观基础和制度条件出发，将宏观调控区分为内生的制度安排和外生的制度安排两类。市场经济内生安排的宏观调控意指宏观经济政策具有与市场制度逻辑一致的传导条件和能对政策信号作出理性反应的市场化主体。相对而言，如果市场经济意义上的宏观经济政策是在没有或不完善的市场基础和传导条件下进行的，那么宏观调控显然就是一种外生于市场制度的安排。一般地，在有效的边界范围内生安排的效应显著，而外生安排的效应则会受到极大的限制。有基于此，我们可以给出一个分析中国宏观调控政策效应为何不理想的理论框架。
中国1993—1996年的主导政策被普遍认为是经济转型时期的一次比较接近市场经济意义上的宏观调控，并成功地使1992年以来总需求严重大于总供给的宏观非均衡经济实现了“软着陆”。但宏观经济只经历了短暂的均衡之后，旋又在外部冲击和内部制约的条件下，陷入了持续至今且严峻的另一种类型的宏观总量非均衡即总需求小于总供给的状态。面对严峻的宏观经济形势，出于“速度经济”的要求及基于宏观经济学的基本常识，中国首先选择的是以货币政策为主的宏观调控政策安排，目的在于阻止经济增长率持续下降的势头。然而，到1998年7月为止，尽管包括下调利率、取消贷款限额、调整法定准备金率、恢复中央银行债券回购业务等市场经济通用的主要货币政策工具几乎悉数释出，经济减速和物价下跌的势头却并未得到有效的遏制。鉴于直观的宏观经济现实，当时人们普遍的共识是货币政策失效。关于失效的原因，大多数的分析是借助IS-LM模型进行的，其中主要的观点是“投资陷阱”论、“流动性陷阱”论、“消费陷阱”论等。应该说，这些观点基本上是在给定货币政策的制度基础和传导条件的前提下，主要从货币政策本身的作用机理方面实证分析了制约货币政策效应发挥的各种因素，这些政策层面的分析无疑是必要而且也是有针对性的。可是，如果给定的前提在现实中并不存在或不完全具备，那么，这种仅在政策层面的分析就不可能从根本上提出有效的对策。
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