时间：2022-04-30 14:55:57
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【关键词】社保档案；管理制度；建立；完善
社会保障是国家的福利制度，是从政策的角度整合社会闲散资金，经过合理配置之后用于扶持社会中的弱势群体，包括低收入水平的公民或者是缺乏劳动能力的公民经过审核批准后都可以享受这一福利待遇。生存于社会中的弱势群体，往往会由于经济收入低于社会平均收入水平而被推向社会的边缘。随着中国社会经济的发展，社会弱势群体的生活状况也要相应地改善，以维护社会稳定。建立并完善社保档案管理制度，有助于更好地维护社会稳定。
一、建立并完善社保档案管理制度的必要性
（一）随着企业的改革不断深入，需要建立并完善社保档案管理制度。企业以创造更高的经济效益为主。为了降低人力资源成本，将传统的终身聘用模式打破，而采用了签订合同的方式，使得企业的工作人员的流动性增加，企业也更具有生机和活力。但是，企业在人力资源管理上实施了这一系列改革，失业人员的生活保障问题就由政府来承担，以保证社会的和谐稳定。这就需要国家有关部门将社会保障体系建立起来，以对失业人员的基本生活问题予以解决。
（二）建立并完善社保档案管理制度是国家性质所决定的。在中国的社会保障体系中，主要包括4个方面的内容，即社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济，其中社会保险是最为重要的组成部分。目前的失业问题已经成为了社会性问题，如果失业的人越来越多，就会给社会造成一定的负担，同时社会的稳定性也会受到影响。除此之外，医疗问题和养老问题已经得到了社会的高度关注，特别是中国正逐步迈进老龄化社会运行轨道，养老问题就倍显突出。与这些社会保障内容相关的单位要提高服务质量，以达到人民满意，就要秉承“为人民服务”的宗旨，做好社保档案管理工作。建立并完善社保档案管理制度可以确保社会保障工作有序展开。
二、社保档案管理制度的运行现状
（一）社保档案管理工作缺乏系统化。中国的社会保障档案管理部门比较多，由于管理工作缺乏系统性，就会导致档案管理工作难以过于繁琐而导致工作责任分散，难以提高档案管理效率。将社会保障档案管理制度建立起来，就是要构建相应的组织机构，将有关的法律制度融入其中，以使得社会保障工作无法统一性管理。社会保障档案关乎到公民基本保障是否能够稳定运行，做好档案资料管理工作，有助于更好地落实社会保障工作，提高工作效率。比如，在医疗保险管理中，不同的管理内容需要相应的管理部门管理，民政部门管理最低生活保障金，其中并不含有社会保险等方面的内容。这就必然会影响到社会保障工作。办理社会保障业务的公民就需要到不同的部门办理相关的工作内容，公民在办理社会保障工作中，不仅费时，而且也费力。如果有公民办理社会保障业务而有部门工作人员推脱的现象，就会导致工作人员与公民之间的矛盾产生。
（二）社保档案管理工作的透明度不够。中国的社保档案管理工作受到传统管理模式的影响而存在管理制度保密的问题。公民没有权力查阅文件的原件，就难以获得有效的工作证据。即便是公民可以看到文件，也要遵循规定的各种限制条件。这就存在着“有保不能查”的问题。社保档案管理工作的透明度不够，不利于社会保障体系的可持续发展。
三、建立并完善社保档案管理制度的策略
（一）将统一的社会保障档案管理机构建立起来。要确保社会保障档案得到科学和规范的管理，就要将相应的管理机构建立起来，以使得目前众多管理部门针对社会保障时管理更为规范化，而且能够切实保障相关的管理责任落实到位。只有根据工作实际需要实施合理化的管理，才能够确保社会保障体系能够发挥稳定社会的作用。随着社会保障档案管理机构的建立，并实施制度化管理，才能够使得社会保障的工作效率有所提高，以获得真正意义上的方便民众，给民众带来利益的效果。
（二）社会保障档案管理按照法制化轨道运行。随着中国的发展步入法制化运行轨道，社会保障体系也要法制化运行，以使得公民的权益得到保障。将“以人为本”的观念作为支撑，将社会保障档案管理的相关法律制定出来，并落实到具体工作中，还要针对制度进行不断地修改和完善，按照法律法规而展开，使得社会保障档案管理在法律的保障下展开，不仅流程规范，而且还提高了有关管理部门的约束力，使得社会保障管理机构更为重视档案管理工作，以使得档案管理工作人员的工作效率有所提高。
四、总结
综上所述，在国家的社会福利制度中，社会保障制度是重要的组成部分。建立社保档案管理制度，在于对社会保障工作有效管理，并根据社会发展的需要对相关工作不断完善，以推进社会保障良性化发展。
【参考文献】
[1]马晓华.百年社保档案管理存在的问题及应对措施[C].第七次华北地区档案学会学术讨论会论文集，2012.
宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。十七大也提出要关注民生，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障是社会安定的重要保证，这也是我国构建和谐社会的重要基础。按照国务院1999年9月颁发的《城市居民最低生活保障条例》中规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”.所以，城镇居民最低生活保障制度是对于城市居民的一项“普惠性”的社会保障制度，同时又是最基础的一项社会保障制度。我国正处于经济、社会转型时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，因此对于政府来说，社会救助是其不容推卸的责任。但是从目前的运行情况看，无论是制度框架本身，还是实际操作中，的确存在着不少问题。
因此，本文在收集大量数据和资料的基础上，分析了低保制度的现状，十多年来的发展进程和取得的重大进展，了解制度框架本身和制度运行中存在的问题，提出了完善低保制度的政策建议。以期对我国低保制度的发展和完善有所裨益。
一、城镇居民最低生活保障制度的概念
关于我国城镇居民最低生活保障制度以下简称“低保制度”,我国理论界在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国现阶段的实际，分别给出了各自的定义。比较有代表性的有以下两种：一种是陈雁提出的，即低保制度是指由政府对实际收入低于最低生活保障线每个城市根据本地经济发展情况和人民生活水平所确定的维持城镇居民基本生活的最低支出标准的城镇居民进行社会救济的一项制度，其内容包括保障对象和保障标准的确定方法、资金来源和管理体制等。另一种是多吉才提出的，即低保制度是以保障城市城镇居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。
仔细比较上述两种定义，可以发现两者是“大同小异”.虽然在语句的表述上有差异，如前者突出了低保制度的保障主体政府、保障对象实际收入低于保障线的城镇居民，但对如何兑付低保待遇则语言不详后者强调了低保制度的目的保障城镇居民的基本生活，并且简明扼要地介绍了低保待遇的兑付方式通过差额补助确保低保对象的收入水平达到最低生活保障标准。但是两种定义在实质内容上是接近的、一致的。笔者认为，如果将上述两种定义“取长补短”,予以综合，则可以将我国城镇居民最低生活保障制度定义为以保障城市城镇居民基本生活为目的，由当地政府根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、合理地确定当地的最低生活保障标准保障线，然后由政府对其家庭成员人均收入低于保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。
按照国务院颁发的《城市居民最低生活保障条例》中的规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”.对于享受低保人员的界定，仅是以家庭收入为考量标准，并无其他层次的“歧视”标准。最低保障线也是针对所有城镇贫困居民设置的，所以，城镇居民最低生活保障制度是对于城镇居民的一项“普惠性”的社会保障制度，同时又是最基础的一项社会保障制度。
二、城镇居民最低生活保障制度的现状与存在的问题（一）我国城镇低保制度的现状
经过十多年的实践，我国城镇居民最低生活保障制度得到了迅速的发展。1993年，上海市率先出台了城镇居民最低生活保障制度，取得良好效果。
截至2009年底，全国人均低保支出水平有所提高，低保对象主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。从低保对象的构成看，2009年己将离岗职工中的生活困难者纳入低保范围，是净增人数最多的一类，占低保对象的22.9%.其他增幅较大的人群依次是贫困人口家属及其他、失业人员、下岗职工、在职职工、退休职工和三无对象。在现有的低保对象中，特困职工（包括在职职工、下岗职工、离岗职工和退休人员）已经成为主体，占到总数的50%左右，而传统上由民政部门救济的三无对象只占5%.低保对象的迅速增加并不表明我国城市贫困人口在迅速增加，它直接说明的是越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现应保尽保的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人日没有保起来，也就是“应保未保”问题。一方面，由于资金不足，各地普遍存在“以钱定人”,人为控制低保人数的做法；另一方而，各地还存在各种十政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在低保之外。此外，一些地区对于属地化管理执行不力，没有将符合低保条件的国有大中型企业特困职工纳入低保范围。因此，过去城市低保这张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有城市贫困人口。所以，近三年来低保对象的迅速增加，反映了低保工作的巨大进步。
（二）城镇居民最低生活保障制度存在的问题
最低生活保障制度实施以来，特别是近两年，确实是起到了最后一道安全网的作用，保障了人民的基本生活，但是从目前的运行情况看，无论是制度框架本身，还是实际操作中，的确存在着不少问题。
1.低保制度的管理体系不够完善
低保制度的顺利推进离不开完善、高效的管理体系作保障。但是，低保管理体系在机构设置、人员配备、管理手段以及工作经费等方面，薄弱之处，不能适应低保工作日益繁重的现实。
（1）就机构设置而占一。根据《条例》第四条的规定，低保管理体系形成了从国家民政部、省级民政部门、县级民政部门、街道办事处到社区居委会的六级网络。其中，前三层级对低保工作的管理属于宏观层次的；四、五层级负责低保的具体管理审批工作，是低保工作的管理审批机关；第六层级则根据管理审批机关的委托，承担对低保的日常管理和服务工作。应该说六级管理网络的设置是比较健全的，各级之间的分工也是比较明确的，是科学、合理的制度设计。问题在于，虽然有六级管理网络，但是各个层级都没有设置专门的低保管理机构。在县级以上是由民政部门内设的社会救济处负责低保工作，街道办事处及镇政府一级则是民政科负责低保作。对如此大规模的人员和资金实行动态管理，没有专门的管理机构显然是难以适应实际工作的需要的。更何况民政部门内设的社会救济工作部门担负的城乡灾害救济以及平时救济工作本身就很繁重，继续由其承担低保管理工作，明显力不从心。
（2）就人员配备而言。一低保工作的管理机构特别是基层的管理审批机关，除了担负日常性的管理、审批工作外，根据《条例》第七条第二款以及第十条第二款的规定，还要负责对申请低保待遇的家庭进行入户调查、邻里访问、信函索证等调查工作，对己享受低保待遇家庭的收入情况需要进行定期核查。两项工作都费时费力，需要调动大量的人员参与。但是，目前基层低保工作人员的配备情况远不能满足工作的需要。在这种情况下，各地一般采用临时借调人员等办法开展工作，这作为一种临时性的救急措施尚无大问题，但若是常态的工作方法，显然是不适当的，会严重影响低保工作的效率。
（3）就管理手段而言。对低保工作的日常管理在很大程度上是对低保对象有关信息的管理。对低保对象实行有效的动态管理，离不开对相关信息的及时、全面的掌握。而且这些信息是处在经常变动之中的。因此，低保管理机构需要处理的信息总量是相当惊人的。处理如此巨量的信息，需要借助先进的信息处理手段，如计算机联网管理，否则依靠传统的手工方式来记录、整理、储存信息，不但工作量超乎想象，而且查询、修改信息也非常不便。但是，目前不少的县级民政部门、街道办事处、镇政府和社区居委会都没有电脑。在起码的信息处理设备都不具备的情况下，运用计算机联网等先进的管理手段显然是不切实际的。
（4）就工作经费而言。由于目前低保管理没有专门的机构及人员，因而也就没有编列专项工作经费。但是，低保管理工作量大、牵涉面广，在入户调查及定期核查等环节均需要不菲的经费支出。工作经费得不到充分保障，迫使基层低保工作人员不得不常常挤占、挪用其它项目的资金，以满足低保工作的需要。这样做显然是不恰当也是不能长久的。
2.低保对象的审核难以确定
现在，非正规就业者、隐性就业者越来越多，他们的收入一方面不稳定，另一方面又很隐蔽，计算起来非常困难，除非申请者本人配合，而实际上这种配合的情形是很少见的。即便是稳定就业的职工、有明确管理单位的下岗职工、离退休人员，要知道他们实际拿到了多少钱，也会有一些困难。如果相关单位遵守规则，公事公办，核定收入还要容易一些。但是，实际上一些单位由于各种原因，通常不报告真实情况。此外，对于一次性的拆迁补贴、解除劳动关系补偿款或捐赠收入等，各地在如何计算方面，也面临着实际困难。并且家庭财产需要重新定位，随着形势的发展，在家庭经济调查中，家庭财产问题需要考虑的。特别是在实行“应保尽保”的打面之后，有劳动能力但目前没有劳动机会的人也被置于最低生活保障制度的庇护，家庭财产，特别是金融资产和房产就成为敏感问题。按照国际经验，关于金融资产的个人资料应该由金融部门提供；房产则分为自住和出租，出租的租金无疑应该算入个人或家庭收入，这方面的信息可以得自于税务部门。当然，要实现最低生活保障制度部门与金融、税务等部门的联合行动，恐怕还需要更加权威的国家力量作为后盾。
另外，有些申请者家里有很多耐用消费品，有住房，甚至有些经营，但是他们目前又确实生活困难，究竟如何解决？当然，有的地方给予临时救济，但是，很多地方是将他们排除的。
3.财政压力大，资金缺口大来源窄，筹集机制不合理这问题的主要原因是低保制度操作层面的不完善性，我国的低保资金主要来源于中央和地方财政，来源渠道比较窄。随着市场经济的发展和社会竞争的加剧，纳入低保的人数成倍增加，财政压力逐步增大。中央财政负担很重，地方财政也比较吃紧，而且经济越不景气的地方，贫困人口越多，财政越困难。随着低保资金的财政支出继续增加，尤其是在把农村贫困人口纳入低保范围后，财政压力会明显增加。
《条例》第五条第一款规定“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”该款规定确立了低保资金完全由地方政府主要是直辖市及其所辖区、县地级市及其所辖区、县县级市负责的筹资机制。根据《条例》的原则规定，并结合本地实际，目前各地在低保资金的筹集上主要有以下两种方式：一是低保资金由市辖区和市直辖市、地级市两级财政分摊，比例不等；二是县级市和县政府所在地的镇所需低保资金由县级财政负担。这种筹集机制没有将各级财政连贯起来从整体上确定各级的分担比例，且现有的两级分担比例不是很合理，导致了在资金的筹集上责任主体不明确，直接影响了低保制度的保障效果。
4.救助标准偏低，低保对象生活难以维持
低保人员生活不稳定，基本生活需要难以满足。救助标准较低，保障供给能力与低保人群实际需要之间存在很大的差距，难以满足其基本生活需求。例如对低保对象的基本医疗需要就无法保障，而贫困和疾病在这一特殊人群中具有相当紧密的互为因果的联系，可能使低保家庭陷入“贫困-疾病-治病-更加贫困”的恶性循环之中。保障不了低保人员的基本生活需要，就不能使他们脱离生活不稳定的状态，从而无法从根本上解决与之相联系的一系列社会问题。我国低保标准在实际执行中只能起到维持保障对象“基本生存”的作用，对于《条例》规定的维持“基本生活”的要求则是无能为力的。
三、完善城镇居民最低生活保障制度的对策与建议（一）建立综合性救助体系
实行最低生活保障制度涉及全社会的各个方面，是社会系统工程。论文格式它要求建立一个全社会协调的完整的科学的运作系统与有效互补的运作机制，否则就会流于形式。低保金与最低工资标准及失业保险金相互制约，例如低保金的额度不能超过失业保险金。最低生活保障制度的完善以职工最低工资标准、养老保险、失业保险等社会保险制度的逐步完善为前提。只有建立健全这些制度，才能有一效的防止贫困面的扩大，减轻最低生活保障防线的压力，让其有效的发挥作用。因此，建立城镇最低生活保障制度要与其他社会保障措施搞好衔接配合。如，凡是申请最低生活保障金的家庭，如果有在职人员，应以在职人员按规定领取的最低工资标准计算其家庭成员人均收入；如果有离退休人员，应按离退休人员领取的最低离退休费计算其家庭成员的人均收入；如果有失业人员的，应按家庭失业人员领取的事业保险金计算家庭人均收入；家庭人均收入低于最低生活保障线的，其差额由最低生活保障金支付。
劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的“兜底”作用。这样，三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。要加大政府各部门协调配合及调整力度，避免民政部门孤军作战。除国家规定的行政职责和法律的硬性规定外，各部门还要在技术上互相协调、互相支持。目前可行的办法是建立城市低保人员的数据库，并与工商、劳动、房管、市政市容、金融等部门实现信息共享，达到信息的最广泛的传播、最有效的利用。有些部门的工作职能可以考虑合并，建立部门联手运行机制，如，民政与劳动部门的相关职能，可以考虑合并。充分发挥职能部门的作用，齐抓共管，提高城市低保工作的效率。实施最低生活保障制度，既不能代替其他社会保障措施，又不是其他社会保障措施的终止。相反，只有不断提高社会保障各个措施的保障功能，才能减轻最低生活保障线的承受压力。因此，注重发挥各种社会保障措施的能力，重视近期保障能力和长远保障能力的有机结合，从实质上讲，也是提高了生活保障线的救助能力。
（二）严格审批制度，做好身份识别
什么人可以吃低保，应该建立一套严格的审批制度和工作程序。在入户调查的基础上建立社区低保的群众评审制度，由低保工作人员、居委会主任、社区人大代表、党员代表、管段民警、居民积极分子等组成评审小组，在对申请人和申请理由进行调查后，召开评审会议，公开评审，当场以无记名投票方式表决，决定同意与否，为了进一步发挥群众评审的作用，评审小组成员要定期改选，并制定和完善相关的资格、审查、备案制度和改选制度，建立评审小组成员的业务培训制度及评审小组成员评审工作的监督机制，并在固定评审员的基础上，增加非固定评审员，以确保社区低保初审的透明性、公正性和民主性。
同时，要完善申报审批的公示制度。在个人申请的基础上，要由居委会进行调查初审，张榜公示。街道办事处及民政局进行审核批准，进行张榜公示。规范档案管理，建立跟踪调查制度。利用计算机系统扩大建档范围和科学分类。把档案分成目前保障对象和原低保对象两个部分，对于后者，在建档的同时，可以给低保对象一个承诺，就是当其再次失业时，当事人及其家庭的基本情况已经为有关机构掌握，可以不必再从头办理，这是因为低保对象即使找到工作大多也是小稳定的，对这类对象做出一些特殊的规定，有利于低保工作顺利开展。
（三）完善低保预算，拓宽资金来源渠道
低保资金的来源除了财政资金外，结合我国国情，大力吸纳社会资金以充实低保资金，也是非常必要和可行的。大力吸纳社会资金，不但可以在一定程度上弥补财政资金的不足，减轻财政负担，而且有利于唤起社会各界对低保人员的重视和关心。应拓宽低保资金筹资渠道，实现低保筹资社会化、多元化，在各级财政拨款主渠道之外，建立健全社会捐助资金的筹措体系，鼓励社会团体和个人踊跃捐资，鼓励社会自主建立民间救助组织。《条例》第五条第二款规定：“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”.有关部门应该有计划、有组织地开展社会公益活动和社会捐助活动，鼓励社会组织和个人为低保提供捐赠，民政部门可以定期或不定期的组织社会各界开展募捐“义演”、“义卖‘等活动，及时救助低保对象遇到的特殊困难，逐步在全社会形成一种扶危济困的良好风气，从而把社会方方面面的力量集中起来，拓宽低保资金来源，最大限度地解决好困难群众的生活问题。
另外，可以开辟个人所得税的一部分为省内低保资金的主要财源，保障城市低保资金来源。个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段之一，可以考虑加大个人所得税的征管力度，将作为地方税收的个人所得税的一部分辟为城市居民最低生活保障资金的主要财源，保障城市低保资金来源。以及发行以筹集低保资金为目的的彩票工作也可以在一定程度上弥补资金缺口。如果使用得当，这笔捐赠资金无疑能够发挥对财政资金的重要补充作用。
总之，通过落实优惠鼓励政策以及加强对受赠资金的管理和使用，才能真正使低保捐赠工作步入健康的、可持续发展的轨道，在筹集低保资金的工作中发挥更大作用。
（四）加大政府投资，做到”应保尽保“
低保工作是一项政治性很强的工作，关乎千家万户切身利益，对于维社会稳定意义重大。但是，资金缺口大却是个大问题。我国东西部发展不平衡，地方财政收入差距悬殊，所以完全靠地方财政负担低保资金是不现实也是不合理的。因此，中央政府应当加大对低保资金的拨付力度，尤其要加大对中西部经济落后省份的投入力度，缓解地方财政压力。同时，地方政府更要”自力更生“,做好开源节流。低保资金应该列入中央和地方各级财政的预决算，各级政府都应建立低保的专门帐户，由民政部门专人管理，确保贫困人口的吃饭问题。专款专用，要确保资金不被挪用和挤占。转帐要按己确定的各级财政的分摊比例做好收入帐，一目了然。同时要按贫困人口的具体人数，做好支出帐。低保资金除了对低保对象发放以外，其他出口一律堵塞，避免挤占、挪用，做到专款专用。低保资金的划拨应做到及时、足额到位。应以资金到位为前提，经财政部确定后下拨，并须在规定的时间内拨到基层专户中。建立一个稳定可靠的最低生活保障资金筹措机制，逐年增加财政对城市居民最低生活保障资金的投入，是逐步使所有符合条件的困难人口都能享受保障的前提。
随着社会保障体系改革的深入和财政支出结构调整力度的加大，各地民政部门应积极争取当地政府增加最低生活保障资金投入，建立和增加地方最低生活保障专项资金，形成可靠的低保资金筹措机制。地方财政没有列支最低生活保障资金的少数地方，要予以列支；地方财政投入资金不足的，要积极争取增加投入。同时，中央财政应根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。实行低保资金预期拨付制度。为了确保低保金每月按时、足额发放，每年年底，由地方各级民政部门根据核定的保障对象所需资金提出下一年度的用款计划，经同级财政部门审核后列入财政预算，实行预期拨付、年终结算。为实现社会最低生活保障应保尽保的目标，针对长期以来财政紧张，经济属欠发达地区的实际情况，应认真调查研究，科学测算资金缺口，积极向上争取资金，以确保低保资金的按时足额发放。样的制度设计充分考虑了不同地区的财政状况及低保需求，符合分级负担的原则，又能保证资金的及时足额到位，提高资金的使用效率。
论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障
十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。
1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件
帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。
过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。
实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。
土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。
市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。
2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进
以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。
2．1农村土地承包经营现状及存在问题
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。
农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。
这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。
农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。
另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。
2．2完善农村土地承包经营机制
针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。
3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善
土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。
3．1农村社会保障制度建设与完善
3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障
财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。
最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。 转贴于
3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。
新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。
3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度
在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。
3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设
从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。
我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。
斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。
论文摘要:作者以营稍理念为切入点，有机将价值链管理、服务利润链管理、SWOT分析等管理思想相融合，采取技术经济学的方法，全面而系统的分析营销理念在医院经济管理实践中应用的实效性和可行性。
1医院经济管理的含义
医院经济管理是指医院按照医学科学和现代经济规律的要求，运用货币价值形式和经济手段，对医院全部活动，即医疗服务的生产、交换、分配和消费的全过程，进行计划、组织、指挥、调节和监督，合理筹集和使用医院人力、物力、财力资源，力求以尽可能少的劳动耗费取得尽可能大的医疗社会效益和经济效益。
2医院价值链管理
价值链概念最早由美国学者迈克尔·波特提出。每个企业都是采购、生产、营销，以及对产品起辅助作用的各种作业的集合，所有这些作业都可以用价值链表现出来。医院作为服务行业，其服务的目的是治疗疾病、产出健康，其价值主要体现在医学知识的拥有和使用，以及社会、病人对医院医疗服务的认可上。医院价值链，即医院运营的各种作业的集合。
价值链管理在医院经营中具体实践战略:
(1)强化可以增加医疗服务价值的增值作业，同时减少或者消除不能增加医疗服务价值的非增值作业。减少病人待诊过程中的等待时间、病人的手术准备时间、检验科对标本的复核流程等。如减少“退药”作业这一非增值作业环节，医院可以通过加强医生和药房之间的沟通来降低处方的失误率以解决这一问题。
(2)简化和压缩非增值作业。如对门诊实行挂号交款一条龙服务，对门诊就诊流程实行网络化管理，以减少病人排队和待诊时间。
(3)将医院的物资流、药品流、资金流和服务流统一起来，最终形成资源、作业、成本及价值的有机结合，获取竞争优势。
3医院服务利润链管理
1994年，由美国哈佛大学商学院教授赫斯凯特(JamesL. Heskett)、萨塞(W. Earl Sasser)、施莱辛格(Leonard A.Schlesinger)、琼斯(Thomas O. Jones)等提出了“服务利润链”这一服务管理模型。
对于医院服务利润链而言，一线人员的满意度直接决定了他们的忠诚度和工作效率，他们的忠诚度和工作效率决定了他们在工作中确保患者的利益和价值;只有患者获得他们期望的价值，才能保证患者的满意度，满意的患者很大部分会成为医院的忠诚患者，忠诚患者在有新的医疗服务需求时，会再次到医院就医;忠诚患者的长期价值会使医院业务量增加，医院经营成本降低，医院品牌形象的改善，医院竞争力的增强，最终确保医院核心竞争力的提升;医院的经营和竞争能力将会进一步提升医院对员工的服务质量和员工的满意度、忠诚度。
服务利润链在医院经济管理中具体管理战略:
(1)实施人性化管理。从制度、组织、经费等方面建立开展人性化管理的保证机制;完善沟通渠道，及时了解员工的愿望和需求;关爱、关注员工生活中的热点和难点;完善对员工的激励和约束机制，完善对员工的绩效考核机制，并将绩效考核结果体现在薪酬、晋升、培养发展、职位变动等方面上。
(2)实施网络化管理。创立医院体检中心、运营监管中心、后医疗服务管理中心，建立患者数据库，跟踪随访患者信息，进行有效的健康答疑咨询服务。
(3)强化医患和谐关系。坚持“你走进医院，我们走进您心中”服务宗旨，加大院内、外的宣传，用忠诚患者的口碑宣传效应来提高医院的社会效益，间接地帮助医院创造经济效益。
4基于SWOT分析目前医院战略规划
SWOT分析代表组织的优势(S)、劣势(W)、机会(O)和威胁(T)的分析，实际上是对组织内外部条件的各方面内容进行归纳和概括，进而分析组织的优劣、面临的机会和威胁的一种方法。其中优势的分析主要是着眼于组织自身的实力及其与竞争对手的比较，而机会和威胁分析将注意力放在外部环境变化对医院的可能影响方面。 1医院伏势分析
(1)政府扶持与市场结合紧密，强化市场营销运作和应变能力.利用各种媒体，进行强势宣传，高薪聘用专家，突出专科特色，打造品牌，吸引病人就诊;对于已就诊的患者，强化其对医院忠诚度，以帮助预约复诊等方式，让其逐步成为忠诚患者。
(2)加强医院经济管理，不局限收支方面的管理，还应拓展到资产经营和资金管理，切实降低病人医药费用，吸引更多病人来院诊治。
(3)应用计算机管理网络，提高劳动生产率，降低人力资源成本和行政、后勤管理成本，提高医院盈利能力。
(4)提供温馨的服务。门诊导诊为患者提供全程优质服务，逐渐推行人性化、个性化服务，尊重病人隐私;针对前来就诊的住院患者，健全电子、手写双项病历档案，定期以短信的形式发送祝福信息;前来就诊住院患者实行免费接送，加强医后、术后跟踪随访服务，将病人的关心延伸到院外，有效改善医患关系。
4.2医院劣势分析
政府扶持有局限性。中心型医院、疾病控制、卫生监督、传染病、精神卫生等医院国家投人全覆盖，而中小医院公益性质相对弱化，唯有靠经济管理、营销实践、温馨服务，引人竞争机制，才有可能促使医院降低医药费用，增加经济收益。 3医院机会分析
面对竞争激烈的医疗市场，要吸引患者，必须增强紧迫感、危机感，充分利用现代医院经营管理上的灵活性，创新医疗服务项目。只要看准市场机会，适时调整营销思路，不断寻求新的经济增长点，就能在竞争中站稳脚跟，稳步发展。 4医院威胁分析
1)医疗市场份额有限，各种不同类型的医院都将积极参与竞争，抢占市场份额的意识和行动是保证医院生存和发展的先决条件。
(2)部分从业者虚假广告，形成了对现代医院信任危机的考验。
(3)有些医疗纠纷处理不妥，后果严重。
因此，目前医院只有发挥优势、克服劣势、利用机会、化解威胁，才能找到发展的空间和成长的机会，并在激烈的医疗市场中立于不败之地。
5医院市场营销战略
医院营销战略是以扩大医疗市场份额为目标，不断提高自身形象，树立诚信、廉洁、奉献精神，开展独树一帜的核心技术，提供患者预期的、贴心的、超前的服务，不断满足需求，吸引病人，占领更多的医疗市场。 1医院营销战略的4Ps
(1)服务。全程优质并具特色，如:“一站式服务”、“后医疗服务”、“人性化服务”，等等。
（2)价格。不同的诊疗方法有不同的价格，通过病人选择不同的服务方式，而合理进行不同的收费。
（3)渠道。即医院为赢得病人信任而进行的各种活动。如“开展白衣天使献爱心，走进社区大型义诊”、“帮扶贫困地区服务下乡”、“优质服务送健康，精湛技术送光明”等活动。
(4)促销。医院将其服务项目和专家简介告知患者，便于患者选择医生，同时让患者了解在院诊治过程中各种惠民政策。如针对贫困低保患者，弱式群体提供的大型设备可减免部分费用，为雷锋式先进群体提供免费健康体检，旨在实现医院社会效益最大化。 2医院营销战略的4Cs
(1)病人问题的解决。根据病人需求提供服务，通过精益求精的医疗技术帮助有医疗需要的人们解决问题。
(2)病人的成本。既低于病人的心理价格，容易接受，亦能够让医院有所盈利。
(3)便捷。看病或就诊一条龙服务，省时、方便、快捷、高效。
论文关键词：居家养老 社会保障 社区 养护员
社会保障制度是我国社会主义市场经济的重要组成部分，目前我国已经开始进入老龄化社会，老年人口的数量越来越多。但是我国传统养老模式还存在许多不足，建立适合我国国情的养老机制颇为重要。大连市沙河口区中山公园街道重视社会福利事业，积极探索社会福利社会化的新途径，于2002年9月首创“居家养老院”，探索出一条适合我国国情的养老模式。中央电视台、香港凤凰卫视、纽约时报、读卖新闻等多家媒体相继报道了“居家养老院”的情况。
美国驻沈阳总领事、日本养老问题专家多次考察并给予高度评价，认为“中国人找到了一条适合自己的养老方式，解决了一个世界难题。”民政部领导称为“具有中国特色的养老新模式，具有创意的就业新形式。”
一、居家养老的概况
居家养老，不是指我国传统的家庭养老方式，而是特指与我国传统的家庭养老紧密联系的一种新型养老方式，即在城市的各个社区建立居家养老服务站，人们可以向服务站申请医疗和家政服务，由服务站派人到家中提供有偿的各种长期服务的养老方式。大连的具体做法是：根据社区老人经济条件和养护员岗位的需求，分为A、B、c、D四个档次。A类：每户每月享受政府养护补贴300元，条件是户籍、居住在本地，生活基本不能自理的高龄(80岁左右)三无老人(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养的人)；无子女享受低保的老人。B类：每户每月享受的政府养护补贴200元，条件是户籍、居住在本地，生活需要照料的男70岁、女65岁以上的老人；双亲老人家庭月收入1000元以内(含1000元)、单亲老人家庭月收入在600元以内(含6OO元)的；年龄在70岁以上的病重老人，生活不能自理(卧床不起、下肢瘫痪等重大疾病由医院出具证明)，如其子女是本区下岗失业人员，可以作为养护员选用，但必须经过街道、居委会人户调查，情况属实，由居委会张榜公布3天，如无异议，可享受政府补贴。C类：每户每月享受政府养护补贴100元，条件是在享受B类条件以外的社会老人生活需要照料的；夫妻一方有重病，生活不能自理的，另一方是失业人员且同时享受低保待遇家庭的。D类：居住在本地，经济条件较好，需要此项服务的自费老人。居家养老审批时间定在每月的10日前，由所在街道将申报者的户籍、工资、医院证明等相关材料各一式两份(原件、复印件各一套)报送区民政局社会福利科审批。
沙河口区中山公园街道现有六十岁以上老人9700多人，占辖区人口的12％，子女不在身边的“空巢”老人600多人，孤寡老人近20户。通过调查发现，全街道共有47户特困老年家庭急需照顾，有的是孤老户，有的是子女下岗、失业无力赡养户。以前，街道办事处和社区居委会经常在生活上给予他们帮助和照顾，但是由于人力有限，时间不固定，不能从根本上解决这些老年人的养老问题。另外随着退休职工纳人街道管理，社区干部愈加繁忙，很难长期担负起照顾老人的任务。虽根据“星光计划”要求，在对老人服务上，建立了三级服务网络，为老年人建立了服务设施和活动场所，每个社区都有老年活动室和室外健身器材，但对重病、孤寡老人“老有所养”的问题仍未解决。同时，街道有许多下岗职工，尤其是大龄下岗失业女工再就业困难，长期在家，靠低保金过日子，生活十分坚苦，而下岗女工都是料理家务能手，加上老人的特点是恋家，所以街道巧妙地将这两个弱势群体结合起来，先将下岗女工培训成养护员，再利用社区慈善会所得捐赠支付养护员工资，这样既解决了照顾扶养老人问题，又解决了就业问题，可谓一举两得，开创出一条不设围墙的家庭养老模式。
由于居家养老费用低、服务周到、家庭氛围浓、适合老人生活习惯、符合中国国情，所以到各层次老人欢迎，居家养老迅速发展起来，由最初的13户17人发展到现在的77户118人，这一做法也得到了社会有关部门的认可，沙河口区在全区16个街道推行这一做法，目前沙区居家养老院已发展到498户，2003年居家养老院获得区长特别奖，目前此项措施已在大连市全面推行。
二、居家养老的组织机构
为了促进沙河口区社会福利事业的改革与发展，加快社会福利社会化工作步伐，建立适应社会主义市场经济发展的居家养老服务体系，促进沙区居家养老事业健康、适度、有序的发展，特设立以下机构。
第一，沙河口区成立居家养老院管理办公室。办公室设在民政局社会福利科，负责行业审批、各项管理制度的制定及福利养老人员的审批，把居家养老院纳入社会养老机构重点指导、服务、管理范围。
第二，街道成立居家养老院管理中心。管理中心负责街道和社区的居家养老日常管理工作，院长由街道主管民政工作的副主任担任，副院长由街道办事处社会事务科科长兼任。主要职责是：研究确立家庭养老院的工作计划、措施的实施，人户摸底调查，制定各项工作制度和管理办法，确定居家养老院的养护对象和养护员；负责签署养护员协议、养护员的调配、管理、考核和培训、发放养护员的工作补贴；协调相关部门的工作关系，募集慈善资金等。
第三，社区居委会成立居家养老服务站。站长由居委会主任兼任，主要职责是：调查、采集家庭养老需求信息，上报社区需要增加的养护对象；定期征求老人意见，改进服务；负责养护员的管理、业务学习、考核和业务讲评；为有家庭养老需求的老人选派养护员；负责居家养老院的设施建设与维护；传达部署养老院工作任务。
第四，居家养老院。每个居家养老院由一名养护员和一户被养护对象组成，养护员与老人签订协议书和服务承诺，养护员必须遵守职业道德，爱心奉献，热情服务；必须每天到老人家中提供服务，清扫卫生，买菜做饭，和老人谈心，带老人看病等。有病、有事需要到居委会请假，居委会派人接替，养护员每日填写日记和家庭财务收支帐；经求老人意见，居委会月考核、季评议，如果老人不满意可提出更换养护员。
第五，社区医院。社区为每户居家养老院选派家庭医生，为每个老人建立健康档案，详细记载老人的身体健康情况，开展有针对性的治疗和预防；每周一次为老人体检并做好记录，为每个老人发放一个急救卡，老人可享受免费就诊；定期对养护员进行日常护理培训和老年人常见病例护理以及各种急救常识的培训。
第六，监督员。监督员由街道老龄委、退管站和部分老党员组成，负责养老院各项制度的检查落实，对养护员工作实行监督、检查，征求养护对象意见，及时提出有利于养老院建设和发展的建议。
三、居家养老的发展趋势
居家养老经过一段时间的发展，各方面趋于完善，目前正向“六化”方向发展。即管理规范化、投资主体多元化、运行市场化、服务方式多样化、服务对象公众化、养护员队伍专业化、职业化。
1．管理规范化。养老事业水平是小康社会的重要标志之一，居家养老院从创建到现在得到了各级政府的大力支持和指导，没有规矩不成方圆，为了规范居家养老院的发展，市、区政府出台了《大连市家居养老院实施办法》、《关于加快推行社区居家养老院建设实施方案》等三个文件，明确了指导思想，确定了工作目标，即“十五”期间，沙区要建成区、街道、社区三级规范的居家养老院管理机构，确保生活需照料的三无老人、享受低保的老人，全部纳人居家养老院福利服务养老范围，满足社会老人居家养老的需求，提供有偿、低偿的养老服务；各街道建立的居家养老服务中心必须具备“9有”，社区建立的居家养老服务站，做到“六统一”，即统一标识、统一服装、统一合同文本、统一体检、统一培训、统一管理，建立养护员考勤、考核、评议、奖励制度，使居家养老院在管理体制、用人制度、补贴标准等方面建立科学的管理规范。
2．投资主体多元化。目前制约居家养老事业发展的最大问题是资金，随着居家养老规模的日益扩大，供养对象的增多，支付养护员工资标准的提高以及培训费用、管理费用的增加，资金不足、来源渠道不稳定等问题凸现出来，必然制约、影响居家养老服务事业的发展。发展居家养老的资金应建立多元的筹措和运行机制，具体的方法是：政府为主，社会力量积极参与。沙区政府为每个街道下拨居家养老院开办事业费，对无子女、享受“低保”的老人，区政府每月资助300元养护费，低收人老人每月补助200元，社会老人人均月收人低于1200元的月资助1120元。区政府年出资十万元用于养护员公益岗位工资和培训，每年市民政局发行1-2次专为居家养老筹集资金的社会福利彩票，所得资金款项用于居家养老费用。沙河口区成立慈善总会，各街道成立慈善办事处，动员社会力量向海内外募集款项，对捐助额4千元以上的单位、个人可给予一年“冠名权”，长期包户捐助可予以永久“冠名权”，对为社会福利事业做出突出贡献的单位、个人，可授予荣誉称号。
3．运行市场化。居家养老事业要按照产业化、市场化经营的思路发展，在管理方式、用人制度、分配制度、责任制度等方面建立科学的管理体制，努力实现居家养老服务事业的良性循环和持续发展。沙区居家养老院已发展到498户，其中享受资助的“三无老人”仅41户，其余全部自费。目前，全市已发展自费户500多户，养护费每月300-1300元不等。沙区今后的工作重点是通过政府对居家养老的老人资助和政府购买公益岗位发展自费户，未来居家养老市场潜力非常大，不仅适合“独居”、“空巢”老人，而且适合与子女同住的老人，这种方式使双职工子女白天安心工作，免去其后顾之忧，晚上同父母享受天伦之乐，又可以节省子女去养老院探视的时间，费用适中，因而受到不同层次老人的欢迎。
4．服务方式多样化。目前居家养老院提供的服务是老人需要的最基本的生活需要，随着其发展还要满足老人更高层次的需要，根据不同老人特殊需求不断充实服务内容，扩大服务范围，满足老人的个性化需求，形成完整的居家养老服务体系。比如根据老人兴趣、爱好提供服务，充分利用社区资源，为健康老人提供室内外活动场所，社区医院为低收人老人提供免费医疗服务。根据老人的不同需求，为老人提供小时服务、单项服务、日托、相谈等服务。中山公园街道还联办了“夕阳红”养护院，为卧床不起生活不能自理的老人提供24小时服务和针对临终老人的“临终关怀”。
5．养护员队伍专业化、职业化。居家养老服务是新的“银发产业”，发展前景广阔，劳动部门和街道办事处，要根据需要有计划地优先在公共服务社及辖区失业人员中培训养护员，逐步建立职业资格和职称序列等级管理制度，提高居家养老服务队伍的专业化水平。沙区中山公园街道与大连职业技术学院，大医护理学院联合办学，建立了中山公园居家养老培训基地，利用高校的师资和先进的教学设备培训下岗失业人员。培训基地常年开设家庭护理、老年心理、老年常见病防治和急救知识、养护员职业道德规范等课程，请专家教授讲课，建立标准化题库，使养护员培训正规化。市劳动局为居家养老院设立养老护理员职业标准，并逐步建立养护员职业资格和职称评定制度，未来的养护员的工资依职称和服务质量而定。中山公园街道目前已培训253名养护员，184位已走上养老护理岗位，并且和市内各军队干休所达成协议，派出养护员40多名。
6．服务对象公众化。居家养老院在确保国家供养的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和无子女享受“低保”老人需求的同时，为社会老人提供有偿和低偿的居家养老服务，鼓励有支付能力的老人自费享受居家养老服务，做大做强“银发产业”，即解决了老人的需求，又解决大量失业人员就业。
四、发展居家养老的重要意义
1、居家养老是我国社会养老的发展方向。我国是世界上老年人口最多的国家，60岁以上的老年人口占全国人口的10％，并以年均5％的速度递增。据估计到本世纪中叶，我国60岁以上的老年人口将达到4亿左右，占亚洲老年人口的1／2，占世界老年人口的1／5。中国人口老年化的速度之快，高龄人口之多，都是世界人口史上前所未有的。这个庞大的老年人群体主要依靠退休金生活，或者依靠家人实现保障，这已远远满足不了形势发展的需要：一是老人多，子女少，4个老人2个孩子照顾，压力大；二是社会服务提供的家庭保姆和小时工虽可解决老年家庭服务的部分问题，但服务质量、稳定性无法保证；三是公办养老院数量有限，对急剧增加的老人来说怀水车薪；四是私人养老院收费较高，管理不到位。而居家养老是一种更普遍、广泛的养老方式，随着它的不断发展，其覆盖面不仅包括“三无”老人，而且包括享受养老金待遇的人，甚至可以惠及到广大城乡的全体老人。
关键词： 学校社会工作 大学生 弱势群体 救助
大学生是国家宝贵的人才资源，是民族的希望、祖国的未来，肩负人民的重托、历史的责任，是社会上富有朝气，充满活力的群体。但是，随着社会转型的深入和加速发展，社会结构变迁引致的社会分化加剧，我国弱势群体问题凸显，社会阶层的分化正日益影响着大学校园宁静的生活，校园里的阶层分化越来越严重了。大学生弱势群体的存在往往和所处阶层背景有关，社会阶层差距通过家庭背景、经济状况等因素慢慢显现出来。教育是有目的地培养人的活动，如果教育中的弱势群体不能得到及时的关注，那么不仅会影响教育目的的实现，而且他们走向社会后大多会转化为社会中的弱势群体，成为社会进步的消极力量。因此，关注大学生弱势群体的帮扶，促进大学生弱势群体的和谐发展是学校社会工作现实而迫切的问题。
一、大学生弱势群体的特征
当前学术界对什么是弱势群体有许多观点。总的来看，弱势群体主要是指那些由于自然环境、经济结构、社会变迁、城乡经济发展差异、社会贫富差距越来越大等方面存在的诸多障碍，使其在社会上由于缺乏经济、政治和社会机会而处在不利地位的人群，在社会学领域是一个用来分析现代社会经济利益分配不合理、社会权力分配不公平、社会结构不协调的概念。在高校中也出现了一些由于在占有教育资源、获得教育机会等方面处于不利地位的群体。把社会弱势群体引申于高校就对应了大学生弱势群体这一现象。这类群体最基本的特征就是表现在经济状况方面贫困、文化创造方面缺乏自觉、日常行为方面失范、心理人格方面失衡等这些问题。
经济弱势群体顾名思义就是在经济基础上低于正常水平的群体。大学生经济弱势群体主要指那些出生于边远农村家庭、城镇低保家庭的学生，部分无依无靠的孤儿，以及因突发变故而导致家庭贫困的学生，他们因为家庭贫困或者没有支撑而处于经济弱势地位。这个群体大多家庭经济状况不佳、生活困难，勉强支付在校的正常生活开销，甚至还有部分学生没有任何经济来源，正常生活都难以维持。伴随人们日常消费水平的持续走高，大学生经济弱势群体的规模日趋扩大，使他们的生存状况常常处于不利地位。
文化弱势群体主要是指文化创造方面缺乏自觉。所谓文化自觉就是重新寻找文化定位。伴随着改革开放与经济社会的快速发展，世界各种文化加速撞击、交融，这是文化发展的必然趋势。在这种情况下，大学生缺乏文化选择的主动性、文化参与的积极性、文化创造的主体性。在大学校园里，理论性刊物、名篇名著受到冷落，而言情小说、消遣性刊物却被热捧。他们宁愿去读外文原著而不愿去读诸子典籍，能考出令人咂舌的托福高分却看不懂简单的文言文，甚至有些大学生连中文写作都做不到文通字顺，对本民族文化缺乏应有的认同感和自豪感，文化特别是传统文化在大学生中呈现弱化的趋势。这种文化上的被动性或不能自主，使得人们的思辨能力逐步丧失。
日常行为弱势群体是指大学生的思想和作为与大学生的身份、社会的期待，甚至与做人的基本准则发生违背的行为。在大学校园里经常能听见不文明用语，课桌上、厕所里、墙壁上到处可见一些大学生留下的笔迹；食堂就餐时混乱无序，考试作弊，论文抄袭，损坏公物，随地吐痰，在图书馆大声喧哗，学习主动性较弱，逃课与挂科现象普遍；更有甚者有盗窃、抢劫、聚众斗殴等危害行为；在人生价值观取向上过于急功近利，敬业意识薄弱，理想追求淡化，重实惠、求实用，社会责任感淡化，甚至陷入极端个人主义的泥沼。当前大学生的行为失范日趋严重，有的甚至给社会安定和人们的日常生活带来威胁。
心理人格方面失衡是指人格发展的内在不协调，在没有认知障碍或智力障碍的情况下，个体出现的情绪反应、动机和行为活动的异常，严重的表现为明显的社会适应障碍，不能正常地学习和生活。当前大学生面临着生活、学习、交友、恋爱、就业、家庭的各种压力，处在人生苦闷、烦恼、内心敏感而又脆弱的成长期，缺乏勇气和信心，在挫折、困难面前常常知难而退，甚至不战而败。人格失衡表现为心理脆弱，耐挫折能力差，自主自立能力欠缺，褊狭固执，消极应付，或嫉妒心强，自暴自弃，甚至轻易地放弃自己的生命，等等。
大学生弱势群体的存在是一个普遍现象，使大学生群体在某一层面来讲处于不利或者劣势地位。这种划分不是绝对的，不同类型的划分是做好学校社会工作救助弱势群体转强工作的前提。
二、学校社会工作对大学生弱势群体救助的路径选择
学校社会工作的任务是助人，帮助学生摆脱困境是它的基本功能。学校社会工作就是致力于改善学生在学校学习环境和条件，帮助不同类型的大学生弱势群体提高适应经济、文化、行为、心理、生活等方面的能力，以克服其身心成长中的困难，实现个人社会化和学校教育的目标。面对日益增多的大学生弱势群体，高校有责任健全弱势群体的救助体系，充分发挥自身优势，构筑全方位、多层次的救助弱势群体模式，营造良好的生存氛围，促进每个学生的健康成长。
从微观层面来看，个案工作模式是学校社会工作救助大学生弱势群体的着手点。个人能力和素质的提高是形成救助弱势群体社会资本的前提和基础。以个人为着手点，透过对个体及所处学习、生活环境的有效调适，促进个体的成长。要求学校社会工作重视学生主体作用的发挥，尊重学生的独立人格，根据不同弱势群体的不同的个性特点，有针对性地开展工作。大学生一般拥有较高智商、受过系统而良好的教育，与一般社会群体相比，他们有着更加强烈的自主意识、权利意识、民主意识。学校社会工作要坚持助人自助的理念，借助专业化的方法，围绕案主开展工作，帮助其实现自我转化，这不同于对个体的心理咨询，也不同于面对面的学校思想政治教育工作。学校社会工作者通过与案主建立专业关系，运用有关人和社会的专业知识与技术，协调可利用的各种社会资源的关系，为案主提供直接的一对一的服务。通过提供物质帮助、精神支持等方面的服务，协助案主充分认识自身拥有的资源和潜能，解决困扰他们的问题，促进其个性的自主发展，引导其完善自我，挖掘和激发案主的潜能，促使其采取行动解决自身问题和改善现状，提高学生的自我救助能力，增强其解决困难的能力。
从中观层面来看，小组工作模式是学校社会工作救助弱势群体的重要推动力。人总生活在社会关系中，人的归属感来自于社会群体，离开了人与人之间的关系，无论是个体还是群体的弱者，既无法提升自己的能力，又无法表现自身对他人或其他群体的影响力。人正是在社会交往中认识自我，在个体与群体的互动过程中形成自己的价值观，在认识和改造主客观世界中发展自己，在良好的人际关系中得到心理慰藉、情感温暖、意志磨炼，增强智慧。小组工作方法协助参与团体活动的个人，通过小组过程及小组工作者的协助，使小组中的个人在环境中获得行为的改变、社会功能的恢复与发展，达到个人与小组共同发展的目的。大学生弱势群体在小组活动中，一方面通过群体内的真诚互动结成一定的社会关系，建立良好的朋辈支持网络，从而拥有一定的社会资源，这些社会资源可以改善其学习、生活环境，可以对他人产生影响并受到他人的影响。另一方面通过组员互动提升自我形象，改变对自身群体的不利评价，争取公平、平等的社会环境。任何困难的解决都存有着一种重要的推动力，即凝聚人心、汇集智慧的团队，只有依靠集体的力量而不是孤军奋斗，才能推动弱势群体转化。
从宏观层面来看，社区工作模式是学校社会工作化解弱势群体的有效手段。所谓社区，从社会学角度是指居住在一定地域中的人们生活的共同体，因此一所学校就是一个社区。学校是大学生学习生活的主要空间，健康文明的校园社区生活是促进大学生全面发展的关键。一方面，高校应继续增加对弱势学生的帮助。建立健全以国家助学贷款、奖学金、困难补助、社会资助、勤工助学、减免学费、师生互助等为主体的多元化经济困难学生资助体系；深化勤工助学管理，积极为经济困难学生联系社会上的勤工助学岗位，鼓励学生通过自己的劳动获得报酬；建立完善的经济困难学生管理制度和补助审批制度，建立经济困难学生档案，把有限的资金用到真正贫困又品学兼优的学生身上。另一方面，高校要营造良好的人文关怀氛围，给大学生弱势群体实实在在的关怀和激励。面对时代的变迁、多元文化观念的相互融合，当代大学生不论是学习、生活、人际交往、恋爱情感、择业创业，还是世界观、人生观、价值观等领域都出现了不少新的现象，学校应给学生提供一个安全自由、充满人文关怀的学习环境，开展丰富多彩、积极向上的学术讲座、科技文化、艺术、体育娱乐等活动，构建起弱势学生展示自己才华和个性的平台，给弱势学生更多参与各种社会活动的机会，使学生在优美的校园环境与健康活泼的校园文化氛围中，不仅能美化学生的心灵，陶冶情操，激发求知欲，开阔胸襟，而且能激发学生的上进心，为他们成为社会有用的人才打下坚实的基础。
大学生弱势群体的救助是一个系统工程，不是一朝一夕就能够解决的。学校社会工作不仅能为大学生弱势群体增强物质的和精神的支持，以帮助他们克服当下面临的各种困难。它的精髓更在于为学生弱势群体增强信心、增加希望、坚定决心，充分调动学生的积极性、主动性和创造性，最后达到求助者自助并在自助中得以发展的境界。只有奋发向上，不断充实自己，适应社会，做生活的强者，才能真正化解弱势困境。
参考文献：
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【关键词】 社会养老服务体系 老龄化 少子
近年来，少子老龄化问题日益突出。根据全国31个省份公布的各自第六次全国人口普查数据显示，我国有21个省份都属于少子化范围，11个省份甚至属于超少子化。其中，北京、上海的青少年人口比重在全国最低，均不到10%。而与之相对应的是，全国有26个省份65岁以上老龄人口占比已越过7%的“红线”，老龄化趋势开始向全国扩散。这组数据意味着，一方面是青少年人口越来越少，一方面是老龄化越来越严重，今后我国将不得不面对少子老龄化、高龄空巢化的严峻局面。
著名的社会学家教授曾指出：与西方的“接力模式”不同，我国传统社会就是采取“反馈模式”来解决赡养老年人这个任何社会都必须给予解决的问题，即多数传统家庭以三代或四代共同居住方式，在扩大家庭中“反哺式”地实现对老人的经济保障、生活照料和情感慰藉。然而，随着少子老龄化形势不断深化，必将给我国传统的家庭赡养模式带来巨大的冲击。因此，现阶段必须立足国情加快完善社会养老服务体系。经过10年的探索和实践，目前我国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架，但是还很不完善，仍存在许多问题。
一、少子老龄化背景下社会养老服务体系存在的问题
1、居家养老发展滞后
居家养老是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种养老方式。它是对传统家庭养老的补充与更新。传统的家庭养老是完全由家庭对老人提供经济保障、生活照料和情感慰藉，而居家养老则是通过在社区建立一个支持家庭养老的社会服务网络，让老人不离开家庭，仍然也能够享受到一定专业水平的养老照料。《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》强调，“护理年长者的一个基本原则应当是使他们能够在社区里尽可能长地维持独立生活”，并且建议“应尽可能充分地在社区范围内发展保健和与保健有关的各种服务”。因此，目前依托社区进行的居家养老已成为国际社会解决老龄化问题的全球共识，并取得了相当好的效果。现如今美国、德国、荷兰、日本等国，居家养老的老年人比例都超过90%。2008年2月22日，由全国老龄委、国家发改委、民政部、劳动保障部、财政部等十部委联合推出了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，该《意见》的推出传达了这样一个信息：为了破解我国日趋严峻的养老难题，必须马上把“居家养老”提到议事日程上来。虽然我国的社区居家养老服务已初具规模。但从整体上看，其仍处于起步阶段，主要还存在以下几方面的问题。
（1）政府重视程度不够。到目前为止，很多地方政府的兴奋点仍然停留在发展经济上，对居家养老的重要性、迫切性认识不足。表现在：一是专门针对居家养老服务建设的政策文件极少，仅有的政策也大都散见于民政、社会保障、卫生、文化、教育、体育、工青妇、老干部局等多个部门的规章之中，缺乏有效整合，即便现有的政策也没有很好执行。二是财政投入也比较欠缺。由于目前社区居家养老服务的公共财政政策尚未建立，政府对各类组织和个人的资金补贴仍显不足。在社区服务发展所需经费中，发达国家政府投入一般占服务资金构成的50%以上，而目前我国政府的投放最多占30%。
（2）社区服务供给不足。目前社区所能提供的居家养老服务缺乏广泛性和针对性。就服务对象而言，服务的重点是分散供养的“三无”老人、享受低保且生活特别困难同时子女享受低保无赡养能力的老人。可见，社区养老服务的供给有一定偏斜。但居家养老作为一种普遍性的养老方式，它不是“补缺型”而是“普惠型”的，因此服务的对象应是有服务需求的全体居家老人，但显然目前社区的供给能力相当有限。就服务内容来说，当前社区服务的重点放在了满足老人的生存需求（多是为老人提供家政服务），而忽视了老人的精神需求和发展需求。可是，随着“空巢家庭”数量的快速增加，空巢心理障碍症已经悄然成为了威胁中国老年人心理健康的隐形杀手，如果以上心理问题得不到足够重视和及时解决，就无法从根本上提高居家老人的生活质量。但目前社区实际上真正提供的服务与老人的需求之间存在着一定程度的错位。
（3）服务队伍人员缺乏。一是专业服务人员欠缺。根据测算，2009年我国老人中至少有1130万失能失智人口，如果按照3个人配备一位养老护理员计算，至少需377万护理员，但是目前全国能够持证上岗的有养老员护理资质的全国加起来仅有2万多人，专业服务人员奇缺。二是志愿者队伍不稳定。社区志愿者也是社区居家服务人员中一支不可或缺的重要力量。但目前我国社区志愿者队伍建设仍处于初级阶段，许多社区居民对于志愿者服务活动的了解不深，对志愿精神及志愿服务者权利义务等理解不清，有些抱着凑热闹或体验一下的态度加入其行列，在参加几次活动后，热情减弱，常出现年头报名、年中退出的现象，导致志愿者队伍不够稳定。
2、机构养老社会化进程缓慢
截至2010年底，全国各类老年福利机构3.99万个，床位314.9万张，平均每一百位老人拥有1.77张床位，与发达国家平均每百位老人5―7张床位相比，差距较大。据保守估计，目前我国养老机构的床位缺口数量至少在300万张以上。面对如此巨大的机构养老需求，完全依靠政府去办养老机构，不仅经济负担重，而且资源浪费突出，因此大力推行养老机构社会化是解决这一难题的必由之路。但社会化不等于市场化。迄今为止，大多数人认为：“民办”的养老机构是市场化的产物，政府不应该过多地关注“民办”的养老机构。这也就致使“民办”养老机构被边缘化，不能有效地和“政府办”养老机构同平台竞争。由于长期以来，我国政府缺乏对“民办”养老机构的培育与支持，致使“民办”养老机构发展困难、举步维艰，这不仅大大抑制了民间养老机构的发展，也造成了我国机构养老社会化进程缓慢。对于我国绝大多数中等和中低收入的老年群体，想选择一家合适的养老机构确实是非常困难。
基于以上存在的这些问题，应如何着手完善我国社会养老服务体系呢？
二、加快完善社会养老服务体系，积极应对少子老龄化
1、加快社区建设，充分发挥居家养老的基础作用
（1）强化政府主导作用。一是制定好发展规划，将社区居家养老服务作为保障老年民生的重中之重，摆上议事日程，纳入当地社会发展规划，应从居家养老的角度来规划和发展社区。二是整合资源，居家养老不仅仅是民政部门的事，还需要多个部门的协调配合。因此政府应成立专门机构，负责协调整合民政、社会保障、老干部局等多个为老服务部门，盘活各类闲置资源，实现各部门为老服务的资源有效对接。三是加大投入，政府应提供可持续、制度化、多元化的财政支持。各地结合具体市情既可以采取政府购买居家养老服务的方式，也可以采取将相关福利补贴发放给老人的方式等多种不同形式来增加财政资金的有效供给。
（2）健全社区服务功能。要在硬件和软件两方面双管齐下，齐头并进。一是加快社区硬件建设。首先，要规划好社区内各项居家养老服务设施的位置，要能最大化的方便老年人；其次，在预算允许的前提下，配备比较完善且实用的医疗、康复、家政等设备设施，并组织好设备的保管和维护；再次，必须完善社区的通讯条件，保证老人的应急救助。当老人遇到突发状况或者需要帮助时，能够第一时间赶到老人家中，为老人实施救助。二是加快社区软件建设。首先，社区应建立健全居家老人的资料档案，了解老人的家庭和健康状况；其次应针对不同的老人，开展不同的服务项目。根据居家老人的生活自理能力，年龄患病情况的不同，分别提供不同层次的服务；再次，将服务内容从关注老年人物质需求向关注老年人精神需求发展，特别应关注精神居家养老。针对空巢、单身老人因孤独造成心理严重失衡的现实问题，应如何有效应对？根据美国芝加哥大学心理学家罗伯特・哈维格斯特提出的著名老年理论“活动理论”认为，老年人应该积极参与社会。只有参与，才能使老年人重新认识自我，保持生命的活力。从该理论来看，老人若要摆脱孤独的困扰，就必须维持足够的社会互动，拓宽交际活动的空间，重新融入社会，因此，必须在社区营造居家老人之间相互沟通的人文环境。通过社区定期组织的丰富多样的有益活动，为居家老人提供一个广交朋友、互相交流的平台，为老人搭建了互相帮助、重造家园的桥梁，这样才能使整个社区的服务更上一个台阶，才会更加贴近居家老人的实际需求。
（3）加快服务队伍建设。队伍是事业成败的关键。建设一支专业化和志愿者相结合的养老服务队伍成为当务之急。一是培养专业服务人员。2010年11月24日，全国养老护理员职业技能竞赛在北京拉开帷幕，本次竞赛是建国以来首次举办的国家级养老护理员职业技能竞赛。可见，国家对如何尽快提升养老护理员的专业素质也是高度重视。因此，应以本次竞赛为契机，尽快建立以在岗培训为重点、多元化培养方式相结合的模式。通过专题讲座、传帮带、实习提升等多种形式和途径，强化专业知识培训，尽快建立一支适合居家养老需求的专业技能人才队伍。二是大力发展社区志愿者。应重视整合和充分利用现有社区资源，特别是要重点开发利用“年轻”老人这个庞大的群体，因为，很多老年人尽管已经卸下了工作重担，但依然期望“老有所为”。因此，社区可以尝试建立多种激励机制，让志愿服务可学、可做，充分鼓励和支持“年轻”老人们在力所能及的情况下，争当志愿者，走“以老养老”、“助人自助”之路。
2、加大扶持力度，充分发挥机构养老的补充作用
在我国确定的社会养老服务体系中，机构养老虽是补充，但其仍是社会养老服务中的重要一环，因此，必须加大扶持力度，充分发挥机构养老的补充作用。面对当前“民办”养老机构艰难的生存局面，应大力推广“民办公助”制度。所谓民办公助，就是对多种社会力量投资举办“非营利”性养老机构的行为，由各级政府给予政策扶持和引导性的资助。
（1）突破土地供应瓶颈。只要社会资本承诺按与政府的约定运营“非营利性”养老机构项目，政府就应在土地取得方式、获得土地的价格等方面给予与政府事业单位相同的待遇。
（2）加大资金扶持力度。对于非营利性的民办养老机构，必须加大资金的扶持力度。政府既可以在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或者分期给予建设补贴，又可按照床位数、收养人数、入住率等指标，给予一定的运营补贴。通过这些措施都能有效的鼓舞社会资金的投资热情。
（3）政府承担部分风险。政府应承担易于控制的一部分风险，如实行托底支持等，从而有效提振社会资本投资信心。
总之，现阶段必须加大扶持力度，尽快把一个个优质的养老机构建立起来，就是社会为老人尽孝。社会养老服务体系是一个复杂的系统，其建设需要多个子系统的配合协调，我们必须尽快整合政府、家庭、社区、个人和民间机构等各方资源，完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，不断提升老年人的晚年生活质量，更加积极的去应对少子老龄化的挑战。
【参考文献】
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随着社会经济的发展，许多年轻人离开农村去大城市务工，然而，他们的孩子却不得不留在农村学习，得不到父母的照顾，且这些留守儿童的权益也无法得到有效的保障，所以，对农村留守儿童权益采取法律保护就显得尤为重要。我们通过对留守儿童的监护，教育，人身安全等方面提出相应法律保护对策，旨在逐步缩小农村和城市之间的差距，使其学习和生活都能够更好地发展。
论文关键词 留守儿童 受教育权 法律权益
进入社会主义建设的新时期，我国的城市化进程逐步加快，大量农村剩余劳动力逐渐向城市转移。虽然这在一定程度上推动了社会经济的发展，但我们不得不承认在经济发展的同时也产生了一系列我们不容忽视的问题。这其中之一就是留守儿童问题。许多在外务工的人员只能自己进城的，但是却无力让孩子进城就读。所以，他们只能选择将孩子留在农村由父母中的一方或托付他人代为照管，而子女在一年中也很少能和他们见面，甚至好几年也盼不到与父母相聚。这不仅增加了农村留守儿童及其父母来自教育、医疗、交通及住宿等方面的压力。而且，长此以往也制约着社会的发展进步。
一、农村留守儿童的权益法律保护现状
(一)农村留守儿童监护权缺失
我国《民法通则》第16条规定：未成年人的父母是未成年人的监护人，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等担任监护人。 据统计，农村留守儿童的监护主要有隔辈监护，单亲监护以及亲友监护。而且在农村留守儿童中，绝大多数是单亲监护或隔代监护。在我们调查的300户中，大约有60%的孩子是留在农村和爷爷、奶奶、外公、外婆生活在一起，有27%的孩子是单亲监护，大约13%是和其他亲戚住在一起。
这样，农村留守儿童从父母的双亲监护向非亲权的监护或着单亲监护转变的一个最直接的后果就是监护的不力。对于隔辈监护而言，这些监护人大都是年迈的老人，他们的健康状况也不是很好，身体身体较弱或是患有疾病，有的甚至久病不得不常年卧床。因而，他们对农村留守儿童的监管已是极其不易，更不用说给予这些儿童更好的照顾来满足他们情感，学习，生活等各方面的需求。另外，这些老年人祖祖辈辈生活在村子里，很少接受大城市中各方面的信息，这样由祖辈教育在观念和方法也是有所滞后，极易使这些孩子产生娇生惯养及放任自流的教育倾向。特别是，他们文化素质普遍较低，没有能力辅导孩子学习，这在一定程度上不利于农村留守儿童受教育水平的提高。可见，隔辈监护必然会使留守儿童的监护权弱化。
对于单亲监护的方式来说，受传统观念的影响，一般是由农村留守儿童的父亲外出打工，由母亲对这些留守儿童行使监护职责，照顾这些留守儿童的生活，对他们进行管理和教育。但是，由于单亲监护人的母亲不仅要负责耕作自己的承包地和农田，还要照顾患病的亲人，因此，单亲监护的母亲在承受沉重的劳动负荷以及巨大的生活压力下，根本无法给予留守儿童适当的监护，这势必会损害孩子获得适当监护的权益与受教育的权益。
除了上述两种监护类型外，还有的就是由成年的亲属或朋友来对这些农村留守儿童进行监护。这些亲属和朋友一般也都有未成年子女需要照顾，这就会使被监护的留守儿童处于管教真空的状态。而由同辈的兄、姐对其监护，一方面，此类监护人有的自身年龄尚小，并且也缺乏监护的能力，客观上无法去履行监护职责。另一方面，有的自身缺乏教育能力，经常酗酒斗殴，违反社会治安管理，甚至，触犯法律。所以，此种监护也对留守儿童的监护权益产生了一些不利影响。
(二)农村留守儿童受教育权重视不足
无论社会发展程度的高低，教育都是人类的一项基本权利，在一定程度上促进了公民个人人格形成和发展，同时也是培育作为民主政治具体承担着的重要途径。此外，我国《教育法》、《义务教育法》的颁布，基本保障了青少年接受义务教育的权益。 然而，近些年来留守儿童受教育权问题仍然没有得到切实有效的解决。
在农村，由于留守儿童的父母出外打工维持生计，无法在孩子身边帮助他们学习，因此，他们中有的孩子缺少监管，加之自制力薄弱，难以形成正确的学习观，而且无心学习，学习成绩也普遍偏低。此外，对于单亲家庭或是在祖父母辈的隔代监管中，这些孩子在饮食起居上有保障，然而，长久生活在不完全的家庭环境中对其自身的成长也或多或少带来了一些不利的后果，极其容易导致孩子的性格缺陷以及心理障碍等方面的问题。最终，他们逐渐出现厌学，甚至是辍学。
另外，除了上述所说的留守儿童家庭因素影响外，还存在学校教育的因素。首先，有的学校在对学生的教育中并没有给予应有的重视，缺乏有效的管理体制，教学设施不齐全，教育质量偏低，无法让留守儿童与城市的孩子一样获得平等的教育资源。其次，在一些偏远山区，教师资源资源匮乏。因而，根本无法达到正常的教育水平。最后，有些留守儿童处于叛逆期，不遵守学校的监管，在管理不了时，学校并没有积极处理，采取开除方式来规避学校责任。最终，使有些留守儿童流入社会成为问题儿童，以致使其走上青少年犯罪的道路。
(三)农村留守儿童人身安全问题
根据相关法律规定，公民的人身权利受法律保护。农村留守儿童因其家庭无法给予有效的保护，自身是无民事行为能力人或是限制民事行为能力人，缺少自我保护能力，因此易产生人身安全问题。近日就有报道，在江西，宜春，一个偏远的小山村。李细秀老人的五个孙子孙女，同时溺亡于村后的一口水塘。出事时，李细秀得到孙子报信，急忙向村里人求救，然而，却没有找到一个能下水救人的年轻人，因为这个季节，年轻人都出去打工了。而且，近些年也频繁发生留守儿童各种悲剧事件，2008年7月湖南省涟源县遭遇一场特大洪灾，12名儿童死亡，其中11名是留守儿童。2009年11月，广西贺州鞭炮黑作坊爆炸，11名被哄骗来的留守儿童受伤，扶风县5名小学生相约自杀，其中4名是留守儿童。 这次5名留守儿童的溺亡，全村找不到一个年轻人施救。 而且，农村留守儿童受侵害及自身犯罪的案例也屡见不鲜。他们大都缺少父母关爱和教育，在心理和行为上极易产生消极情绪，沉迷于网络游戏或是与社会上不良分子混在一起，甚至触犯刑法，给社会造成不良的危害。
二、完善农村留守儿童权益法律对策
农村留守儿童的保护关系到孩子们的身心健康和全民族素质的提高，而且会影响社会主义新农村的建设发展，因而则更需要法律上对他们给予相应的保护。
(一)完善监护制度
首先，留守儿童的父母需要加强对其子女监护力度。父母在子女教育中地位尤为重要，所以，对于子女的教育不单单是给他们提供物质条件，更重要的是给予足够的关爱以及引导他们树立正确的人生价值观。为此，父母尽量将孩子带在身边履行监护职责，这样，就能够及时了解孩子在学习，心里以及生活需求，引导留守儿童健康成长。当然，在父母外出打工而实在没有条件带上孩子时，则要选择适当的监护人。同时，还要及时与与子女以及学校进行积极地沟通。其次，加强社会力量援助。目前，政府虽然积极采取各种方法不断改善留守儿童生活和学习状况，但政府资源还是有限的，对留守儿童进行监护的条件也尚不成熟。所以，在这样的情况下，我们认为可以在社区或学校的组织下，以民间的捐献、志愿者的参与为主体，逐步推行留守儿童的集体监护。 而且集体监护也正好为社会大众参与留守儿童的监护提供一个平台。
(二)建立公平的教育机制
在农村教育过程中出现了城乡义务教育的不平等，所以应该修改相关法律，调整相关政策。尽快制定留守儿童权益保护的相关条例。与此同时，提供外来务工人员子女在户籍外的地区入学的机会，给予这些农村留守儿童充足的教育资源。此外，学校应建立留守儿童成长档案和联系卡制度。学校每学期都要对留守儿童的家庭情况、教育和托管情况以及父母的打工地点和联系方式等进行全面的了解。这样不仅可以帮助教师全面掌握留守儿童在学习和生活等方面的问题。同时，也可以帮助家长了解孩子的状况，及时与学校协商有效的教育方法。
(三)完善行政监督
首先，通过建立留守儿童法律援助中心，为这些孩子提供切实可行的法律援助，从而避免农村留守儿童权益受到侵害，使留守儿童被监护权及受教育权等权益得到法律应有的保障。例如，加大对农村留守儿童不法侵害惩罚力度，严惩教唆留守儿童进行违法犯罪的教唆犯。其次，还要增强留守儿童的法制观念，降低这些留守儿童因无父母监护或是得不到到适当的监护而误入歧途进行违法犯罪行为。另外，民政部门可以讲符合农村低保条件的留守儿童纳入最低当地生活保障体系，卫生部门也要全面了解留守儿童的健康情况，及时提供的综合全面的医疗保障。总之，通过政府各个部门有效措施更好地为农村留守儿童的合法权益提供可靠的保障。
〔论文摘要〕随着老年人口数童的增加，城镇老年人的养老问题日益突出，因为老年人的生活空间主要在社区，居家养老是符合中国国情的养老模式。推动居家养老良性发展.有利于促进和谐杜会的发展。
据2005年11月1日零时全国人口1%的抽样调查，福建省常住人口为3532万人，居住在城镇的人口1671万人，占47.30%，其中65岁及以上的人口306万人，占8.67%，由此推算出居住在城镇的65岁及以上的人口约为144.738万人。福州市60岁以上的老年人有77.7万，占户籍人口的13.95%。千百年来，人们认为养老是家庭问题，“养儿防老，，是社会传承的“孝文化，’，但如今呈现在我们面前的现实是，作为一个老龄化社会，当人们老有所养遇到问题时，养老便逐渐演化为社会间题，它不断对我们传统的养老模式提出挑战。目前养老方式主要有三种:社会养老、社区养老、家庭养老。家庭养老是目前福州老人主要的养老方式，但由于个体差异等各方面的原因，这种方式逐渐暴露出种种弊端，这些弊端需要社会养老和社区养老来补充。(中华人民共和国老年人权益保障法》中明确规定，“发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点”。这不仅从根本上明确了我国老年人权益保障的主要问题，而且也为开展和加强我国社区养老助老服务提供了充分的法律依据。
一、居家养老服务的类型、形式和内容
居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以民族传统为支撑，以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常基本生活困难为主要内容的社会化服务。也就是说老年人可以生活在自己熟悉的住所和环境中，政府不必花过多的资金建设集中的养老机构和设施，只是在老年人所生括的社区范围内实行各种上门服务，为老年人提供购物、清扫、护理等日常的生活照料。
(一)居家养老的类型
一是独立型的居家养老，老年夫妻独立居住在自己的房子，即老年空巢家庭，或是单身老人独立居住在自己的房子，即老人单身家庭;二是与子女合住型的居家养老，即传统的多代同堂家庭。
(二)居家养老服务形式
一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务;二是在社区创办老年人“日托”服务中心，为老年人提供日托服务。
(三)居家养老服务的内客
社区照顾。社区照顾应分为居家老人照料服务和社区养老机构照料服务，其中，以前者为主，后者为辅。居家老人照料服务又分为上门照料和“日托”照料，以前者为主，后者为辅。上门照料服务的内容应包括家务型服务和护理型服务，服务对象应涵盖具有有效需求的健康老人、部分不能自理老人和长期卧床不起老人。
社会参与。社会参与是老人实现自身价值、寻求精神寄托、获得心理满足的需要。对于绝大多数老人来说，社区是他们参与社会的重要窗口和桥梁。社区应当为老人提供参与社会的途径和舞台。
社区活动。社区活动包括各种社区老年活动中心，不同规格的社区老年学校，各式各样的社区老年文体活动，以及社区专门为老年人举办的各种活动。
社会支援。一些社会服务机构在市场经济的原则下，以社区服务的名义在社区里开办的各种为老年人所需要、所欢迎的项目和连锁服务。
二、发展居家养老的意义
(一)居家养老的社会意义
随着社会竞争的加剧、成家压力的增加，年轻人外出闯荡的越来越多;经济、住房等条件的改善，老年家庭空巢化呈明显上升趋势，传统合住比例在下降;人口老龄化和家庭小型化，许多城市居民的家庭结构呈倒金字塔形，“4:2:1”(4个老人、1对夫妇、1个孩子)家庭增多，传统家庭的养老模式和观念受到很大冲击。预计到2030年，每4个中国人中就会有1位老人，而每对中年夫妇将要负责照顾4位老人。有关资料表明，50年代初生育高峰期出生的人即将进人老年，预计到2010年，60岁以上城市老年家庭中的“空巢率”将达到80%以上。且未来的“空巢”老人家庭基本上都是独生子女，将无法完全尽到赡养的责任。虽然大多数老年人都喜欢家庭养老，有儿孙绕膝、精神上能经常得到子女的慰籍，享受天伦之乐，但这种方式让越来越多的子女心有余而力不足。并且随着老年人年龄的增长，参与社会活动的减少，心理上的孤独感也会越来越强，他们需要得到子女的关怀、理解和精神安慰，老年人这种心理和感情上的需求，是任何福利机构难以满足的。据2005年11月1日零时全国人口1%抽样调查，福建省平均每个家庭户的人口为3.01人，而这样的小家庭，即核心家庭要全部胜任传统家庭养老模式是不可能的，老年人的家庭观念比较牢固，地缘文化观念浓厚，重视街坊邻里的情感维系.他们对社区有较强的认同感、依赖感和归属感。因此倡导“居家生活，社区养老，社会服务”的养老理念，是符合老年人需求的养老方式。
(二)居家养老的经济愈义
机构养老虽然能使老年人得到较好的照顾，但大多数老年人并不愿意去养老院，况且社会福利单位床位非常有限。据福建省2005年国民经济和社会发展统计公报，2005年末福建省总人口3535万人，其中65岁及以上307万人，占全省总人口的8.7%。而全省各类收养性社会福利单位床位1700张。那么大规模发展机构养老既不可能也不现实，也不符合中国国情。在福州，传统的家庭养老方式一直占主导地位，作为老人来说，“养儿防老”是天经地义的，老人辛苦一生，最乐意的是在晚年时能够子孙满堂，享受天伦之乐，因此有的老人认为子女把自己送人养老院，就是遗弃自己。而有的子女虽然工作负担重，但是也不愿将老人送人养老院，就是担心别人说自己不孝。另一面，一些早年退休的老人退休金较少，进养老院的费用也是一个家庭考虑的重要因素。当前政府财力杯水车薪，但又要必须解决“未富先老”的现实困难，家庭养老和机构养老的最佳结合点就在社区，让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。社区养老是一种适合我国国情的社会养老方式。
三、居家养老发展过程存在的困难
(一)资金问题
我国是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下提前进人老龄社会的，属于未富先老。即使福建省人均GPD在2005年已达2237美元，高于全国水平，但与发达国家多是人均CDP在5000美元以上进人老年化社会有相当的差距，发达国家是在基本实现现代化的条件下进人老龄社会的，属于先富后老或富老同步。
2005年末全省参加基本养老保险人数410.08万人，其中参保职工321.88万人，参保的离退休人员88.2万人。
社会养老的很多环节都需要资金，由于社区缺乏自我造血功能，“居家养老”服务机构工作活动经费以及设施建设费用难以筹措。因此制约居家养老服务发展的最大的问题是资金，发展居家养老的资金应建立多元的筹措和运行机制。改革资金来源的单一渠道，多渠道筹措资金，采取财政拨款、社会集资、有奖募捐、各方捐助、街道和居委会出资等方式解决社区养老助老服务资金问题。政府要造就一个良好的环境，用实实在在的具体措施和保障，使投资渠道畅通，象高新技术产业的发展一样。如上海浦东罗山市民会馆就是全国第一家引进社会团体一:上海基督教青年会投资、独家管理的社区服务机构。
(二)服务人员问题
社区“居家养老”服务机构的服务人员基本上是一些年龄较大、文化程度较低、就业相对困难的人员，服务内容局限于生活照料和家政服务，素质有待提高。这支队伍儿乎没有接受过专业化、正规化的培训。根据发达国家和地区的经验，社区养老助老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑，组成诸如“老年服务小组”、“送温暖小组”、“孤老残疾保护网络”等志愿组织。他们所提供的救助和服务是无偿的和非盈利性质的。据了解目前福州市社区中的志愿者服务队伍普遍不足，绝大多数社区根本没有形成志愿者组织，也就谈不上具有志愿者队伍。
四、促进居家养老良性发展的具体举措
(一)建立老年家庭档案
街道和社区责成人员负责为空巢家庭建立档案。社区服务根据空巢家庭的要求实行包干制或定期服务制。社区服务的内容可以是多样的，比如便民服务的一般项目，特别应增加如修脚指甲、陪同看病等专门为老人的项目。有条件的地方，应该安装有远程中央控制和服务的电子呼叫系统。没有条件的地方，街道或社区应组织建立联系人制度。联系人可以是健康的离退休老人、学龄孩子或其他社区内的志愿者。联系人与空巢家庭定期保持联系，有问题则按街道和社区提出的应急办法处理。即使安装了电子呼叫系统的地方，也最好建立联系人制度。如果街道或社区需要送饭的老人比较多，可以统一组织符合条件的食堂或饭馆给老人营养配餐送餐。
(二)建设老人活动站
养老院只能解决很少一部分老人的养老问题，更多的老人的老年生活只能在社区进行。近年来，福州市社区建设有了很大发展，小区设置了简单健身场所和老年活动之家，但离真正意义上的新型社区标准还有相当差距。老人们在经济有了保障的同时，更渴望丰富的文化娱乐活动，以增进生活的情趣，扩大社交的范围，使精神生活得到充实。如福建福州台江上游社区老人活动站是社区老人的聚集地，很多老人习惯在这里聊天、看报纸、打麻将。社区老人基本上是本地人，熟悉很多风土人情，喜欢唱闽剧，社区老人自发组成乐师团，老人们自由地登台演唱。老人活动站给老人提供了一个愉悦的场所，使老人之间交流多了。
(三)设立服务呼叫中心
有条件的地方可安装电子呼叫系统。如北京市潘家园地区，从1999年在这建立“社区综合服务呼叫网络管理中心”，为所辖1800户居民提供包括生活用品配送在内的各种服务。青岛市的南区，创建了”社区综合服务呼叫网络”系统，将俗称“一点通”的服务终端设到居民家中，由服务中心根据居民随时提出的需求提供上门服务。由于这种“一点通”的使用特别简单，因而尤其适合独自居家、行动有障碍的老人使用。
(四)设立“时间储蓄”
社区服务志愿者为服务对象提供服务所花费的劳动，以时间为单位记人个人服务储备账户，等到自己年老需要接受他人服务时，就可以从自己的服务时间储备账户中支取等值的服务时间。’如北京市朝阳区潘家园松榆里第一居委会自发筹办”时间储蓄”，组织低龄老人义务照顾高龄老人，并为服务者发放《服务卡》，用于记载服务时间和服务内容，今后，可持卡在本居委会范围内享受相等时间和质量的服务。南京市鼓楼区1999年出台了(鼓楼区社区助老服务储备制度》。该制度规定，凡具有本区常住户籍的16周岁以上社区居民可申请加人助老服务志愿者队伍，领取《助老服务储备卡》，凭卡在管理机构的安排下为老人无偿提供包括生活照料、精神抚慰及权益保护等方面的服务，服务时间以小时为单位记人储备卡。服务者可在自己年老时支取服务时间储蓄，也可将服务时间储蓄转让给65岁以上的直系亲属。上海市虹口区和静安区先后出台的(老年生活护理互助会章程》及《管理办法》也有相关规定。这种以互助服务为基础、以低收人老人为对象的社区服务新方式无疑是一种适合国情、适合国人尊老敬老传统的社区养老重要补充形式。”时间储蓄”在更大范围内动员了社会资源，节约了社会成本，不失为一种中国特色的社区养老新选择。
(五)设立各种与老年人相关的组织机构
设立老年婚姻介绍所。在伴随社会家庭小型化趋势，娜寡老人日益增多，老年人求偶需求也会增加。老年人再婚其实就是自我养老意识的一种体现。设立社区老年婚姻介绍所，帮助鲜寡、孤独、离异的老人求得生活伴侣，互相照顾、互相关心、安度晚年，也应是社区养老助老服务不可缺少的内容。老年人一旦自立自强，可以大幅减轻儿女的压力，间接节约社会资源。
开办社区老年学校。利用广播、电视、网络、函授等多种方式，或采取集中授课的方式开办老年书画班、音乐班、舞蹈班、电脑班、外语班等，以满足老年人求知、自尊的需求。
设立老年人才市场。老年群体是一个蕴含着极大开发价值的人才资源群体，尤其是离退休的老干部、老科技工作者，是国家的宝贵财富。设立社区老年人才市场，使老年人中的各类人才通过人才市场找到发挥余热的场所，以自己的优势再就业，继续奉献，参与社会发展，体现老年价值。这样既为社会发展做出了新的贡献，又满足了老年人自我价值实现的需要。
开展老人法律援助。开展社区老人法律援助、咨询、调解、庇护等服务活动，帮助老年人解决诸如丧偶、离异后的再婚问题;无子女及亲人瞻养问题;老年人受虐待问题;家庭财产分割问题等等，维护和保障老年人权益，使其安度晚年。
五、服务队伍社会化
建立一支由专职人员、兼职人员和志愿者组成的服务队伍。以专职人员为主休，兼职人员为辅助，青年志愿者为基础，形成庞大的服务队伍;充分动员社区公众和年轻型的老年人参与自愿助老服务;增强老年人的自助能力和代际间的互助意识。社区养老助老服务是一项长期的具有丰富内涵的工作，要把它作为一个专业来研究和发展;要从专业院校选用相应专业的大中专毕业生，充实社区养老助老服务专业工作人员队伍;还应分批选送在职工作人员到有关高校或培训机构学习老年服务知识和技能;国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准，实行劳动准人制度，提高专业工作者队伍的质量和服务水平。通过以上专业化措施，为社区养老助老服务的发展提供最基本的人才保障。超级秘书网
设立助老服务员岗位。服务于家庭养老的人员必须在养老机构取得相应的上岗资格，才能进人家庭服务。从社会角度来看，就是加强居家养老护理队伍的建设，必须和普通的家政服务相区别。让养老机构在社会养老事业中发挥更大的作用，也应该有相应的政策支持。目前福州市选取了西湖社区、杨桥社区、庆城社区三个社区作为助老服务项目的试点，政府出资聘请下岗工人为社区内的老人服务。社区聘请”公共护理员”，每人每月工资暂定为600元，所需经费由区财政和街道各负担一半。助老服务员必须热爱老人和社会养老事业，能够认识到养老事业虽然面对的是夕阳群体，但却是朝阳事业，能够安心工作;助老服务员必须接受相当程度的专业训练，具有较高的专业技能，包括社会工作者的专业知识，管理者的能力，接受心理咨询的能力和医疗护理专业的能力。助老服务员可以在家办公，为社区内需要帮助的老人联系提供小到送餐到户，大到医护上门的各类服务。社区助老服务员现在还只是免费为孤寡老人服务，她觉得对于一些家庭比较富裕的老人，今后可以适当收取一定的费用。助老服务员目的是给老人提供方便、快捷、价格低廉的社区服务员。
发挥社会志愿者的帮扶作用，通过志愿者的行动来影响和带动更多的人关注老龄问题。除青少年志愿者，杜区组织还可以把社区低龄老人、低保人员纳入到志愿者行列中来。
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