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关键词：行政处罚权；相对集中；城市规划；实践
中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）10-91 -02
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）指出，在城市管理领域，可以集中行使法律、法规和规章规定的城市规划管理方面的行政处罚权。在实践中，各地大致有三种做法：一是规划行政处罚权全部纳入相对集中行政处罚权的范围，由城市管理综合执法部门集中行使；二是规划管理行政处罚权不纳入相对集中行政处罚权的范围，仍由城市规划部门行使；三是对未取得规划许可的违法建设行为的行政处罚权归城市管理综合执法部门行使，规划部门行使对取得规划许可但未按许可内容建设的违法行为的行政处罚权。魏明月[1]从法理和实践的角度对相对集中行政处罚权制度进行了剖析，姚爱国[2，3]分析了推进相对集中行政处罚权制度对我国城市规划法制的影响，并认为相对集中城市规划行政处罚权应慎行。本文主要从实践角度谈一谈相对集中行政处罚权对城市规划的影响。
一、城市规划行政处罚权相对集中行使带来的问题
（一）行政行为分割，削弱了监督检查权
城市规划管理从规划编制、审批到实施、修改、监督检查，再到竣工验收，是一个循序渐进、从宏观到微观逐步深化细化的连续过程，各环节密切相关，不容分割。对行政处罚权的部分划转，违反了行政处罚权不能分割理论[4]，也违背《行政许可法》“谁许可、谁监管”的原则，法律制度层面的冲突造成了城市规划管理的实践困扰。尽管在理论上可以将许可权和处罚权完整地区分开来，但在实际运行中这些行政权力的行使往往相互纠缠，界限模糊，很难严格划分清楚。《行政许可法》要求行政许可机关必须认真履行监督检查职责，行政处罚机关要履行职责也必须监督检查，从而形成了新的职责交叉。但在操作中，许可权与处罚权分离后，规划部门与城管部门之间反而容易出现了监管真空，规划部门无行政处罚权无规划监察队伍，不能切实有效履行职责。较之规划部门，城管部门往往不参与城市规划的编制，也不参与具体项目 “一书两证”的核发，对规划管理过程缺乏了解，对违法建设项目的相关情况熟悉程度低，只行使行政处罚权，不愿意履行监管职责。双方不能或不愿意履行监管职责，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，实际上是削弱了监督检查权[5]。
（二）执法成本增加，影响了规划执法效率
实行相对集中城市规划行政处罚权，无论是原有职能、人员的调整还是组建执法机构、招募执法队伍，在数量和装备上都比实施试点前有过之而无不及，不可避免地增加执法成本，而这与“精简、统一、效能”的原则是背道而驰的。同时，因城市规划管理很强的专业技术性，城管部门集中行使城市规划行政处罚权，仍然需要规划部门的深度参与，如查处违章建筑，要咨询规划部门是否经审批，规划部门答复后，又往往要咨询是否可补办手续，这使得原本由一个部门即可解决的问题毫无必要地在两个部门之间周旋，增加了执法环节，加之不顺畅的协调机制，影响了行政执法的效率。
（三）以罚代管，影响了城市规划的实施
在规划执法过程中，规划部门对违法建设的认定有着无可比拟的先天优势，其认定结果和处理意见，应当作为城管部门行政处罚的依据和参考。但在实践中，城管部门在违法建设认定上也常常是自作主张，不依据或不重视规划部门的意见，加上专业知识的不足和对相关技术标准、规范的理解偏差，在执法过程中存在照本宣科、生搬硬套的现象。
履行行政处罚权的过程，应是全过程跟踪监督检查的过程，城管部门不重视过程监管，却“严”把验收关，给违法建设提供了空间。对潜在的违法建设睁一只眼闭一只眼，不提醒也不制止，为了部门乃至个人利益，不顾违法建设可能带来的严重后果，在造成既成事实后再处罚，即“养肥了再宰”。在作出行政处罚（主要是罚款）后函告规划部门请予补办相关手续，甚至不告知。
由于违法建设行为不易被查处以及日常监督检查不到位，很多违法建设行为在规划验收时才被发现，此时对违法后果已难以采取补救措施，造成不可逆转和无法挽回的影响。在查处违法建设时，由于对违法建设的认定标准不统一以及出于对“拆除”的执法成本考虑，对违法建设保留多、罚款多、拆除少。以罚代拆、以罚代管现象比比皆是，实际上是将违法建设合法化，造成了违法建设滋生蔓延，扰乱了城市建设有序发展，也使得规划部门对城市规划的实施失去了控制，影响了规划的有效实施。
二、对策与建议
从相对集中城市规划行政处罚权制度的实践看，相对集中行使城市规划行政处罚权不但没有显示出优越性，反而引发了一系列问题。伴随着城市化进程的加快，违法建设也呈上升势头，规划执法面临严峻挑战。遵义市政府审时度势，为了加强规划执法，维护城市规划的权威性，切实遏制违法建设行为，于2012年6月将规划行政处罚权从相对集中行使中剥离出来， 并在城乡规划局重新组建规划稽查执法支队[6]，给了我们很好的启示。进一步理顺规划管理的体制机制，加强规划管理，应做好以下三个方面的工作：
（一）分类行使处罚权
鉴于规划执法的综合性、复杂性、专业技术性和违法建设的严重危害性[3]，不宜将城市规划管理纳入相对集中行政处罚权范围；已纳入的，宜将其从相对集中行政处罚权中剥离出来，转回规划部门，通过对违法建设分类处理，对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，仍由城管部门予以查处；对于已取得建设工程规划许可证、但未按其规定条件进行建设的，则按照《城乡规划法》的规定由规划部门行使行政处罚权。
（二）强化规划部门的话语权
退而求其次，城市规划被纳入相对集中行政处罚权范围时，对规划违法的认定必须由规划部门作出并作为独立的行政行为，直接指导规划行政处罚权的行使。
（三）加强协调配合
建立、健全各层次配套制度，完善城管部门与规划部门的执法协调与配合机制，在审批许可、监督检查、行政处罚等环节实现信息互通和共享；加强各方监督，推进过程监管，加强能力建设，做到公开透明、健康有序。
参考文献：
[1]魏明月.相对集中行政处罚权制度之困境和对策研究——以城市管理领域为视角，硕士学位论文.北京：中国政法大学，2008，4.
[2]姚爱国. 试析全面推进相对集中行政处罚权制度及其对我国城市规划法制的影响[J].城建监察，2003，（12）.
[3]姚爱国.相对集中城市规划行政处罚权应慎行[J].规划师，2004，（07）.
[4].相对集中行政处罚权制度发展研究—以城市管理领域为例[J].法学，2004，（09）.
[5] 吴海燕，戴银燕. 城市相对集中行政处罚权的矛盾与求解对策[J].上海城市管理职业技术学院学报，2009，（05）.
[6]查处违法建筑划归规划部门管，市城乡规划稽查执法支队正式开展工作.
http：///2012-07-06/8037060.htm.
论文摘要：行政主体与行政相对人在某些情形下应当平等，行政平等是制度的要求也是现代法治的要求。支持行政主体与行政相对人平等的理论基础是社会契约论和行政相对人的独立性与行政的开放性的理念。行政主体与行政相对人并不是一概平等，只有在某些行政行为中才可以体现出来。比如行政补偿、行政处罚、行政合同与行政收费中，甚至在某些抽象行政行为中亦能体现。
实现行政主体与行政相对人平等应当使双方的权利义务尽可能对等，通过课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利，通过认真贯彻行政公开原则，在行政程序中保障双方的平等性，通过听证、申辩等具体制度使双方的平等具体化。
政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位，它决定着行政法关系的权利力与义务的内容，具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、管理与被管理的关系。
从本质上来说，行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人平等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域平等。
一、行政主体与行政相对人平等的理论基础
我们应当树立行政机关与公民平等的观念，“平等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的平等,也就没有社会平等、公民之间的平等；行政机关与公民间的不平等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”［1］
（一）从行政权力的来源看
按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府,行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的合法性地位,这样的国家和组织行使权力才有合法性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说:“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］对人的欲望不是通过纵向的等级制度来限制,而应通过横向的相互尊重与平等对待来限制。
（二）是制度的要求
是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33条规定:“公民在法律面前一律平等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人平等的情况下,才被有意识地加以发展。自由和平等是的终极关怀,也是最高理想。行政机关一向处于优势地位,对其进行限制是理性的表现,平等是对政府的最好限制。
以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变,亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤,在此土壤之上,个人利益与公共利益都平等化为法权，并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”［3］。
（三）行政相对人的独立性与行政的开放性
现代行政法有如下特点：(1)从行政相对人方面讲，行政相对人具有独立的主体资格；(2)从行政方面来讲，现代行政呈开放性，具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证统一、相辅相成的,表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“如果没有独立性，行政相对人的意志就难以得到尊重，当然自由就更无法谈起。”［4］公众参与有利于行政相对人维护自身合法权益,有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视,保障社会公正；有利于加强对公权力的监督。
（四）从法治理念分析
法治理念包含着对行政权力的限制,政府与人民平等,追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与平等理念有异曲同工之妙,法治是平等理念赖以成长的土壤”［5］。
一般情况下，行政主体与行政相对人不平等。行政主体是社会事务的管理者，行政相对人是被管理者。但在特殊情况下二者可以平等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者平等地位的条件”［6］。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用,极大地改善了行政主体与相对人之间的关系,它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合,是民主行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔,双方合作的程度越高,对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。
二、行政主体与相对人平等的适用范围
平等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的平等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。
管理性质的行政行为主要有以下几种：行政许可（“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”［7］）；行政确认（“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”［8］。）；行政监督，即行政主体以法定职权，对相对方遵守法律法规规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为；行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政管理职能，行政相对人在参与时一般无法发挥平等性。
1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的平等性
随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”
这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为合法的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。”
2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性，行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。
3、行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等精神。4、某些抽象行政行为，在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的平等，因为“平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已产生获取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主体与相对人平等的途径
如何才能实现行政主体与相对人平等？笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。
首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等状态的形成”［10］。
其次，通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度,是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公开原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加入世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公开的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公开的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公开，其制定过程也要公开，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人平等的基本表现。
结语：传统行政法是建立在人民对政府的怀疑与不信任的理念基础之上的。在权力行使中,行政主体与行政相对人处于相互对立的地位,行政活动如果得不到行政相对人的配合与支持,权力活动就可能表现出强制性的暴力(或者软弱无力的状况)。我国的行政法,是建立在国家利益、集体利益与个人利益三者一致的理论假设基础上的,强调个人利益应服从集体利益和国家利益。这一假设前提下的行政法,突出了行政权力色彩,强调了行政相对人的绝对服从,未给予行政相对人的利益以应有的保护,从而在实际行政管理活动中也产生了行政相对人与行政主体相互敌对的局面:抗拒与消极抵制。我们应当以合作取代冲突。通过合意的契约手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,则易获取行政相对人的通力合作,从而便于行政职能的实现。
注释：
［1］张春莉、杨解君《论行政法的平等理念—概念与观念》，文史哲，2005年第5期(总第290期)。
［2］卢梭《社会契约论》商务印书馆出版2003年版，第29页
［3］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。
［4］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。
［5］范文进,陈亚玲：《行政契约中的平等权及其制度保障》，邢台学院学报，第20卷第4期。
［6］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第122页。
［7］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第129页。
［8］肖金明：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社，2004年版，第288页。
［9］肖金明：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社，2004年版，第148页。
【关键词】环保执法；一事；不再罚
一、引言
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，被很多民众包括法学界学者认定或解读为行政处罚领域的“一事不再罚”原则。然而，基于严格的解释原则来说，这条规定实则仅仅道出了“一事不再罚款”制度[1]，而非确立“一事不再罚”这一不仅仅针对“罚款”处罚类型的原则。在我国行政处罚领域，基于此种不同的理解和解释行为，易于导致行政执法部门对“一事不再罚款”原则的错误理解和具体运用，也直接造成了实践操作中的混乱执法行为。基于此，从“一事”与“不再罚”两者的角度出发，重新界定和解读“一事不再罚”原则，将有利于实现行政领域在处罚执法实践操作中的评判体系合理化、标准化和规范化。
法的目的不在于惩罚而在于威慑和教育。对于一事不再罚原则的具体涵义进行深入探讨和解释是我们基于法的威慑和教育功能在行政处罚方面的再解读。大多数学者认为“一事不再罚”原则源于古罗马的“一事不再理”原则[2]。而其在德国法上又被称为“双重处罚禁止原则”[3]。我国《中华人民共和国行政法》第二十四条的规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”是我国大多数法学界学者们认定为我国现有法律对“一事不再罚”原则进行的规定。然而，也有学者对此持怀疑和不肯定态度，认为上述第二十四条仅仅是对“一事不再罚款”进行了规定，并非“一事不再罚”原则的正式规定。
二、简要解读“一事”与“不再罚”
笔者认为，要对行政法领域的“一事不再罚”原则进行正确的法理梳理和认定，就必须首先对“一事”以及“不再罚”两者进行正确的理解和阐释。
（一）对“一事”的界定
对于“一事”的界定，在学术界有着并不统一的理解。一般而言，判定“一事”的现有学说主要有以下几种：法规构成说，认为只要一个违法行为符合违反同一性质法律法规的即为“一事”；类似于刑事犯罪行为构成要件学说争议中的四要件、三要件以及只需要符合主体和客观方面的二要件构成说[4]。在学理界也并无较为统一的认定标准，其中最为重要、最为复杂的“持续性”违法行为应否被认定为“一事”，也是争议最为集中的。
对于以“持续性”为基本特征的普遍的环保违法事件来说，如何正确判断和界定“一事”是有很有意义的。在环保行政相关法律规定中还未对“一事”进行相应规定的现实情境下，可以借鉴刑事法律规定对“一事”的分类界定，分为单纯的一事、法定的一事、处断的一事[5]。不同的学者对“一事”从不同的角度对其有不同的界定。有学者以行政法为视角对“一事”的界定角度进行了具体化分析，认为“一事”应具备“可罚性”，还应注意到其起始点和终结点位置[6]。
笔者认为，对其在行政法领域进行相应界定时，必须关注到其在某些方面存在的特殊性。如该违法行为是否具备同一违法主体以及违法状态存续时间间断与否，以及是否属于法律规定的同种类型违法行为等。对上述问题进行综合整理，必须基于特殊领域的具体情形加以分析，由此才能得出合法合理界定标准的前提。
（二）对“再罚”之理解
简单地就“一事不再罚款”这一规定来看，对“再罚”的理解争议主要是指，针对同一行政违法行为触犯两个以上不同行政法律规范或导致两个以上行政机关都享有行政处罚权，即出现学理上的“法条竞合”现象[7]时，能否给予两次以上的处罚。对于触犯不同行政法律条款的同一违法行为，应否仅仅依据“一事不再罚款”原则不进行第二次处罚，或仅在“罚款”领域内不复罚呢？对此，学者们各有不同的理解。
有学者认为，不同行政机关可以依据不同法律规定进行相应处罚，可以有重复的处罚行为方式，但只可罚款一次。另有观点为，不同行政机关可依不同行政法律条款分别进行不同种类的处罚方式，但罚款及其他处罚方式均不得重复。还有学者认为，行政处罚只能进行一次，不管是否是不同行政机关依不同行政法律作出的处罚方式；当遇到不同行政机关作出了重复性的处罚方式时适用的规则可以为：先管辖优先后管辖无效或重罚吸收轻罚[1]。
在笔者看来，针对不同行政领域内的行政机关在适用不同行政法律规定作出了重复或重叠的行政处罚行为时，应当依据具体情况进行具体而微地分析。
三、一事不再罚原则在环保执法领域之新论证
一般行政行为与环保行政行为就如同一般与特殊的存在。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定仅仅对于行政“一事不再罚款”作出了处罚的适用范围和部分具体操作规定。然而对如何合理而正确地理解和认定“一事”以及“再罚”却未有更进一步的规定，在现实背景中也仍存在着各行政部门依据各自不同的理解去参与实践操作的现象。进一步将该规则运用于环保行政处罚领域时，应否将环保行政执法的处罚类型扩张到罚款之外是值得我们探讨和深思的。环保行政行为作为一般行政行为的特殊存在形式，有其独特的理论研究特点和实际操作方式。一事不再罚原则在环保执法领域的新解读应主要侧重于对“一事”与“不再罚”的全新论证。
（一）环保行政中的一事之判定途径
环保行政处罚中，对“一事”的认定标准决定着环保违法事件的起始点和终结点，也一定程度上影响着行政机关对违法者作出处罚类型以及处罚金额的认定。在环保行政违法行为中，一般较多地是简单而易于区分的违法行为，其并不存在时间长短、复杂的违法主体、多层次违法构成要件等争议，因而相对来说更易于操作“一事不再罚”原则。从理论上论及界定“一事”与“多事”是并不困难的，但在实践操作中对于连续状态下的违法行为的认定仍然存在相当程度的困难[7]。因而对连续状态下的环保违法行为进行区分和认定其是否为“一事”以及应否适用“不再罚”原则的违法行为是环保行政处罚学理研究和实践操作争论的焦点。
对于“一事不再罚”原则中“一事”的判断途径，有学者认为应从行政处罚行为的构成要件来进行分析。该种观点认为借鉴德国的《违反秩序罚法》第一条对行政违法行为的构成要件判定标准由构成要件的不同，可以将行政处罚行为分类为“该当一个构成要件的单一行为”和“该当多个构成要件的单一行为”两种类型[8]。另有部分学者借鉴刑法理论中的单纯的一事、延续性的一事以及牵连性的一事来理解和分析环保行政中的违法事件应否具备“同一性”[9]。还有部分学者在上述学者对“一事”的理论划分中增加了选择性、想象竞合性、法规竞合性环境行政违法行为[5]。
笔者认为，在我国环保行政领域还并无成熟和成功地对“一事”独特细致、具体而微的评判界定时，可以先借鉴刑法理论中界定“一事”的成功实践操作经验。因此，可以将环保行政违法行为大致分为以下三种类型：单纯性一事违法、继续性一事违法、连续性一事违法。
单纯性一事违法是指基于同一事实和理由，同一违法行为主体触犯了法律规定中的一项违法行为，且其违法状态不存在不间断性，也称为单纯性违法行为[10]。继续性一事违法是指基于同一事实和理由，同一违法主体触犯了法律规定的一项违法行为，但其违法状态长时间不间断，从而造成巨大损失的违法行为。连续性一事违法是指同一违法主体在一定时间段内重复多次地实施了相同类型的行为，从而造成了叠加损害后果的违法行为。
部分学者认为将继续性违法行为以及连续性违法行为都予以认定为一事，将造成法律所欲保护法益与违法成本的显著不协调、不对等，更是不符合环保法律法规本身所存在的价值的[11]。笔者认为，无论是针对何种法益进行保护都是无法用经济价值予以衡量的，因此，不存在将法益经济量化与其他成本进行比较的情况。此外，就《中华人民共和国环境保护法》的立法宗旨来看，“保护和改善生活环境以及生态环境”、“保障人体健康”等都是基于公益以及维护社会秩序而言的，将上述三种违法行为认定为“一事”更便利于环保行政执法机关的管理和监督职能、职责的履行，也更能高效地实现和达到环保执法效果。因此，对上述三种违法行为都予以认定为“一事”是存在可行性和必要性的，但能否一概而论地适用“不再罚”原则则应进行具体分析。
（二）环保执法中的“不再罚”之种类
在我国环保行政中对违法行为进行处罚的实际操作模式应为：根据相对人触犯不同环保行政依据的具体情况进行细化分析、判断和处罚。
对于简单的单纯性一事环保违法行为，只需按照法律已有规定进行非重复性的行政处罚即可。如应当缴纳排污费的企业逾期缴纳或不缴纳的，则应当将“一事不再罚款”原则引申为“一事不再罚”原则，此时“罚”的类型应设定为不限“罚款”的任何处罚行为。此时，“不二罚”的对象为任何类型的处罚方式。在实践操作中，由于设定行政执法依据的法律条款不完善，导致不同行政部门间执法权利的多重交叉、“一权多授”等[12]现象普遍存在，因而当行为人已受到一个行政部门合法作出的处罚处理后，另一有权执法行政机关再次基于相同事实和法律规定作出相同处罚时，相对人应获得法律规定的申辩权。此外，在多个行政机关合法依规作出不同处罚，或处罚方式发生重复和重叠的情形时，相对人同样可以向后管辖机关出示已受过的处罚依据并依此行使申辩权，后管辖行政机关也应合法合理地处理此种申辩权利的行使，不得无故推诿和忽视。
对于继续性一事环保行政违法行为，在一些特殊环保行政执法领域如环保执法与食品安全执法重合时，则只需依现有的“一事不再罚款”原则作出只针对罚款行为的“不再罚”规定，但应同时认可其他重复处罚类型的存在。这就是说在存在一些法条竞合情形，即同一违法行为符合了两个或以上的环保行政法规时，对于罚款处罚的实施方式应为“从一重”处罚[6]，而其他类型的处罚方式则可以直接合并处罚。对于不同行政机关作出的相同处罚方式，各行政机关理应都享有监督和管辖权，但应当遵从相关监督和管理方面的法律规定，这是对人们人身健康、财产安全负责的表现，同时也是严格执法履行的需要。
对于连续性环保违法行为而言，英美法模式中的“按日连续处罚”方式已在环保行政处罚实践中得到运用，但是该种处罚方式的理论基础在我国仍然充满争议[3]。该种新型的处罚方式应否在我国领域内进行广泛地推广，以及环保行政机关能否得以概括性认定违法相对人的连续性违法行为为“一事”，都是理应先予充分论证的。在环保行政实践中，按日连续计罚方式是基于督促违法者及时纠正违法行为并尽快弥补由其行为造成损失的目的而设定的。部分学者认定此种处罚类型并不悖于行政处罚法中的“一事不再罚款”规定[5]，理应得到广泛运用和推广。该种观点认为，按日连续处罚理论以及“一事不再罚款”这一并非原则的规定，都须得遵循一个上位概念――“过罚相当”理论。在环保违法事件中，因其存在过多人类不可操控性和后果无法预测性、危险潜在性和损失巨大性等特点，理应和须得在环保行政执法的实践操作运用中引入英美法模式的“按日连续处罚”理论。此外，在实践操作层面，也有学者提出对此种违法行为应由“最先发现地有管辖权的主管机关”进行管理、监督和实施处罚”[13]，基于此，也就不存在多个行政机关重复处罚的问题。
笔者认为，对于“不二”的正确理解应为不重复无实质效果、无公平合理性质的处罚，不管是在处罚类型上还是处罚次数上都应遵守这种原则。在环保执法领域的行政处罚中，日益增长的环保违法事件以及日趋恶化的自然环境都要求有更为先进和合理的执法处理模式，并非必得依靠简单的惩罚来解决环境污染和破坏的难题。因此，对环保执法“一事不二罚”原则进行创新性解读，并非简单地减轻违法者的受罚负担，而是探讨建立合理合法的环保违法处罚模式，多样化环境污染和生态破坏问题的解决方式，依此健全我国当下环保执法职能。
四、结论
基于我国社会实际情况来看，为解决我国环保行政执法领域已存在的法律法规执行不足、执法不规范等问题[14]，首要的是理清法律法规等依据在我国实际情况下的具体操作方式。确立环保领域的“一事不再罚原则”并不存在未能充分体现环境违法成本与环境损害后果之间正相关性[15]影响的后果。确立环保行政执法领域的“一事不再罚”原则，并未放松或放弃对环保行政领域的执法严格性，而是基于人权保障、法安定性原则、比例原则、信赖保护原则等，采取地或对抗或约束或制约国家公权力恣意行为的危险的措施，维护公民工作稳定和生活秩序的保障手段[16]。
在我国环保行政执法领域，存在很多执法自发性、盲目性和滞后性等问题，而对违法行为的界定标准不够正确以及处罚执法简单、多次重复等不够规范等都是产生上述问题的深层次原因。配合于依法行政和依法治国的现实大潮流，认定单纯性违法、继续性违法、连续性违法为“一事”，并在对其进行规范化处理和认定的基础上建立“不再罚”的具体操作程序，是将“一事不再罚”原则具体运用于环保执法实践操作领域、进行全新理论解读的前提。
全新界定和理清“一事不再罚”原则在环保行政执法领域的执行运用依据以及具体操作流程是树立我国环保行政执法规范化、合理化模式的首要前提，同时也是为在我国环保领域实现真正意义上的自由、平等、公平和正义等价值理念以及维护环保行政执法和谐、健康的发展秩序发挥其应有的作用和贡献的必经之途。
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论文摘要:在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。尤其当前不断优化城市土地和空间资源配置，合理调整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服务等城市规划管理的手段也得到了进一步的深化。本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析。
引言:20世纪90年代初，伴随着改革开放的不断深入，城市规划越来越成为关注的焦点，而城市规划管理作为一项综合性技术行政管理工作更是重中之重，城市规划管理很好的保障城市规划顺利实施，随着我国经济社会的发展，城市规划管理相对滞后，以至于不能满足于当前我国城市化进程需要。普通老百姓对城市规划缺乏应有的了解，也缺少对城市规划的支持和参与，由此城市规划的管理中也出现了一系列其他问题，本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析，探索解决城市规划管理中的问题思路。
一、城市规划管理中存在的问题
城市规划管理中存在的问题首先是缺乏法制保障，导致规划缺位，政府行政管理体制影响规划审批权。当前缺乏完善的城市规划法规体系，规划行政处罚与违法行为不对称，缺乏对违法建设直接当事人的处罚，另外地方性法规不完善造成规划权威性受损，同时规划行政处罚权分割影响城市规划管理工作的开展，行政程序立法不完善影响城市规划管理的规范化。还有就是政府行政管理体制影响规划审批权，目前，在我国大多数城市规划受政府和规划部门双重领导。负责城市规划管理各个部门在不同层次不可避免地存在既得利益冲突，由此所制定的政策，就难免会影响政策的贯彻和执行。
还有就是城市规划管理缺乏大众监督。缺乏大众监督是城市规划管理遇到的一个很重要的问题。在我国的很多城市规划决策往往还停留在领导者才是“决策者”，规划决策权集中领导和少数几个规划专家手上，是少数人的决策。与此同时地方政府和规划管理部门自由裁量权过大，对行政审批缺少约束和监督机制。规划管理的主管部门既是规划管理者又是规划单位的直接上级，这就使得规划管理和实施一直是处于规划管理者单方面的动作之中，这往往会造成决策主体的错位，使得决策缺乏大众监督，容易滋生****等问题，从而使城市规划管理背离城市规划目标，同时公共利益会被某些群体利益所替代，造成最终使城市规划管理的方向偏离原有的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，也会造成一些政府官员利用城市规划管理对城市建设进行干预，谋取个人利益，并产生各式各样的寻租行为。
二、城市规划管理中存在问题的对策分析
首先是要完善规划法规。建立健全规划法规体系，运用法律手段，保证科学制定和实施城市规划，进一步强化城市规划管理的综合协调职能，城市的土地利用各项活动都纳入统一的城市规划管理，实施统一管理，这样才能够保证城市合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段，是切实搞好城市规划管理工作的保证。这也就要求各级城市规划管理主管部门抓紧法制建设工作，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城市规划的实施。注意运用法制手段维护城市规划及其管理的权威，将城市规划行政执法工作提高到新水平。要节制规划许可自由裁量权，使遵守法定程序，严守合理性原则，逐步推行城市规划审批法制化、城市规划技术标准化，最终组成严密的管理体系，从而使城市规划管理工作更加科学化。
其次是设计合理的规划许可审批程序和管理体制。要使城市规划管理遵循城市发展客观规律，就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性，制止各种滥用职权行为发生。同时需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件，对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据，对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任。另外一个就是改革管理体制，有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，就要建立健全城市规划行政许可和审批制度，在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法，深化城市规划管理制度改革，建立规划委员会制度，健全城市规划管理决策机制，城市规划管理的重点由开发转向保护。
再次是加强城市规划实施的监督，建立规划管理行政责任追究制度。各级城市规划部门要把规划实施的监督作为一项重要内容来抓。做好土地使用建设活动审批后的各项管理工作，及时发现和处理各类城市规划违法活动，及时发现纠正，督促提高城市规划行政管理的质量水平。建立规划管理行政责任追究制度。将规划管理的行政责任具体分解落实，使城市规划管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对于由城市规划管理工作中的各种违法行为要追究直接责任人责任，城市规划管理责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家和人民权益。
最后是要完善城市规划行政许可听证制度，有效防止决策的片面性，提高规划实施的合法性和合理性。
参考文献
[1]任致远.透视城市与城市规划.中国电力出版社，2006.
冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理.中国建筑工业出版社.2006.
论文关键词 相对集中 行政许可权 路径
《中华人民共和国行政许可法》第25条：经国务院批准，省自治区直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这是我国首次通过立法的形式高屋建瓴的对相对集中的行政许可权进行了概括。迄今为止，相对集中的行政许可权开始走入大众视野。
相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。我国行政机构庞杂，职能部门繁多，不同层级的政府和同一政府不同部门划分不同的行政许可权，完成一个审批项目，手续之繁琐，耗时之长久，令行政相对人疲惫不堪。同时也不利于政府职能的有效发挥。相对集中的行政许可权的提出，在一个部门集中行使许可权的制度下，提高了效率节约了资源降低了成本，给相对人带来便利，同时对改善了资源环境，提高市场准入方面都不无裨益。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》提出，其中部分篇章对相对集中的行政许可权进行专门的论述，并且在全国各县市进行常识性的实践活动，积极推行各种名称不同形式各异的试点，比如成立“行政服务中心”、“行政超市”等一站式行政服务机构，集中办理行政许可，但不放手行政许可权，有的地方政府成立了行政审批局，自主拥有行政许可权，专门行使。下文即通过对当前我国相对集中的行政许可权制度的实施状况分析，对几种试点的模式进行价值衡量，期许找到合适的路径。
一、相对集中的行政许可权概念和内容
关于相对集中的行政许可权，学界尚无定论，但较为主流的说法：“所谓恰当集中行使行政许可权，是指由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，从内容上分析，相对集中的行政许可权主体必须为一个行政机构，由组织法法定赋予的职责权限，有配备的人员和独立经费，其行使客体为实施权和监督权，使权力的行使过程接受来自行政相对人，其他机构和本机构的多重监督，以达到过程公开化通明。借鉴了相对集中的行政处罚权，两者都是相对集中的行政执法的重要组成部分，对相对集中的行政许可权定义的准确界定，有利于从立法上改变行政执法随意扩张的局面，从源头上控制行政权力滥用。
二、相对集中的行政许可权两种模式的价值分析
（一）两种模式分析
1．“一站式”服务
“一站式”服务即一站式办公，阳光下作业，规范化管理的运行模式，政府建立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。目前，大多以行政服务中心的形态出现，内涵实质相同的类似称谓还有政务服务中心，便民服务中心，公共服务办事大厅等。
2．行政审批局
2008年12月24日，成都武侯区行政审批局成立，是我国首个采用行政审批局试点的地区。武侯区行政审批局是政府主管行政审批事项办理工作的政府工作部门。行政审批职能部门不再行使行政审批权，实行审监分离的行政体制，主要承担监管职能，同时将许可类事项分离，实质为行政许可事项审批的绝对集中和其他事项审批的相对集中。行政审批局的亮点在于其职能的全面扩展和延伸，除了原本的审批职能外，触角涉及各个方面，比如对规范化政务服务窗口的建设，对电子政务的指导监督，这与国家政治体制改革中倡导的建设有服务性政府的追求是一脉相承的。行政审批局设6个内设机构，即办公室，政策法规科，社会类事项审批科，经济类事项审批科，建设类事项审批科，规范化服务型政府（机关）建设管理科。
（二）两种模式的价值衡量
1．法律依据方面，相对集中的行政许可权的行使机关法律性质和法律地位面对着定位困境和职能困境
行政服务中心模式把过去由行政机关分散、封闭和串联式的审批，改革成集中、开放和并联式的审批。如此一来有益于规范行政许可行为，保障行政审批的有效进行。行政许可服务中心仅仅为空间场所的集中，或者职能部门内部或职能部门间的机械集中，他不是一个审批业务主体，也不是一个审批监督主体，无法履行对行政审批的监督管理职能。许可审批功能外移后原来的职能部门的运作体制也随之发生变化，职权范围随之改变，无法与原来的信息、权力做到衔接和对称。由于缺乏法律定位，导致行政许可服务中心在机构设置，部门功能上形形层出不穷。而行政审批局模式增加了职能部门，易导致行政机构设置冗繁混乱。
2．在精简人员和机构设置方面，相对集中的行政许可权可能会造成机构与人员更为膨胀的负面效果
在一站式行政服务中心下，部分集中许可权又造成了新的职位和新的部门，导致了职能的重复和权力的交叉，非常容易与原行政机关保留的行政许可权混淆不清。而行政审批局模式，优越性则十分明显，在不同地段不同时期，通过人员重组，合理调派，使得审批事项忙闲不均的问题得以消减，有利于行政效率的提高。
3．在具体领域方面，专业性较强的领域是否可以集中有待商榷
在现实实践中，有的试点地区为了盲目追求政绩，行政许可权已经大大超出了初期预定的范围，造成了行政机关内部关系混乱，难以理顺。对于一些专业领域较强，知识性较为突出，技术性较为明显的领域，比如环境保护，城市规划等，对参与人员的专业水准和使用设备的精确性科学性要求较高，否则难以得出规范的结论。行政审批局模式并未将技术设备一并转移到行政审批局，也并非集中了所有领域内的专业人员，这在实际操作中也是难以实现的，所以遇到专业性问题是往往显得捉襟见肘，一站式的行政服务中心更是无法实现科学性的决策，它仅仅是人员的临时调派，在专业性的行政资源方面更为匮乏。
4．相对集中的行政许可权的行使机关与原机关的职责衔接不流畅
某一项社会事务的行政管理领域往往要经过调查权，许可权，管理权处罚权，强制权等一系列流程，分别交由不同的行政机关行使。而相对集中的行政许可权的形式机关则认为的割裂了各个机关的联系，在这种体制下，权力的衔接出现脱节。在一站式的行政服务中心模式下，原行政机关不想放权，造成与服务中心冲突，严重影响综合执法。而在行政审批局模式下也会导致相对人耗时耗力。举例来讲，建设一个游泳馆，行政审批局负责审批，体育行政主管部门负责提供资料，而后再跟踪监管商家的规范运行。同时，行政审批局将行政许可权从原行政机关剥离出来，导致原行政机关的计划和规划不能有效实际，造成了资源的浪费。
三、相对集中的行政许可权的路径选择
（一）相对集中的行政许可权的载体建设和主体角色定位
行政服务中心为各个部门集中办理身体提供了一个开放的平台，从全国各地的试点来看，行政服务中心仍然是行政体制改革，建立服务性政府的一个合适之选。一方面行政服务中心要改变管人者不管事，管事者不管人的局面，赋予行政服务中心人员实权，避免因远离原行政机构而被“边缘化”的担心和忧虑。另一方面，在社会主义市场经济条件下，行政机关中适当引入竞争机制，平衡同一层级间机构的权力，摒弃上下级之间领导与被领导的关系，并通过立法的方式加以确认和保障，以防止决策权与执行权职责重叠权力交叉。行政许可权的相对集中即审批场所从部门分散集中于中心大厅、部门审批权从处室分散审批变为集中于审批办、审批人员从多人变为集中于首席代表。这样，使得相对集中的行政许可权有了法律依据，又使行政审批改革在保证稳定的前提下有所突破。
（二）行政许可权的相对集中
对于行政许可涉及的专业技术性强弱是行政许可必须考虑的因素，像规划、建设等专业性较强、需要专门的设备和专业人员进行勘验检测后尚能做出判断的领域，行政许可权不宜集中。专业性技术性不强，一些普通员工就能依程序做出许可的领域，可以进行集中。在行政许可中，存在特殊许可的事项，需要采用招标、拍卖等方式进行，认可涉及对申请人的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的确定，需要利用考试或者检测手段等。原行政许可机关对于申请人是否符合许可条件的判断力强，此类许可由原行政机关行使比较恰当，不易集中行使。
（三）理顺与原行政机关的权力关系
首先，明确立法，统一授权，赋予原行政机关对于审批事项最终解释权，避免出现纠纷时，对相对集中行政许可权实施的机构托词逃避，而原行政机构以无权受理而求告无门的现象发生。其次，对群众生产生活息息相关，与企业利益密切联系的关键性审批项目一定要落实到位，坚决杜绝推诿扯皮。再次，根据权责一致原则，明确划分原行政机关与行政服务中心各自权力并对此负责，实行责任追究制。最后，建立原行政许可的机关与现先集中行使许可权的机关双方长效合作机制，有问题及时沟通，促进了解，互相扶助，加快配合，提高行政审批的针对性和效率。
（四）相对集中的行政许可权的监督与救济制度
必须落实长效监督，坚持内部监督和外部监督并重。既要在政府部门建立并完善自我监督体制，实现执行决策监督三者分离的职能形态，即通过分权实现限权，以防止权力高度集中而滋生腐败。同时，加强其他行政机关，新闻媒体，人民群众等外部监督，丰富监督来源，拓展监督途径，促使行政机构高效廉洁运行。权利受损时，行政相对人不应向原行政机关寻求救济，而应依法行使审查权的行政机关为被审查对象，即谁行使谁负责。
论文摘要：近年来，城管与摊贩之间的矛盾屡见报端，暴力执法和暴力抗法现象时有发生，城管和商贩等“违法”经营者已经达到水火不相容的境地。结合我国城管机构与摊贩的历史变迁，从制度层面上以产权经济学的视角来分析他们之间的矛盾并提出相应的解决措施。指出摊贩经济之所以存在，在于产权的不合理配置，而解决摊贩经济的困难在于较高的交易成本，进而提出了对摊贩和城管进行分区域划分的解决办法来化解摊贩与城管的矛盾。
论文关键词：摊贩；城管；外部性；交易成本
1 引言
保障和改善民生是关系人民群众根本利益和国家发展进步的重大举措。改革开放以来，我国经济社会发展迅速，取得了举世瞩目的成就，但也出现了一系列的社会矛盾，在当前建设和谐社会的大背景下，遍布于各大城市的摊贩治理问题显得尤为重要。如何更好地规范城管与摊贩间的关系，是我国进一步推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，不断提高人民生活水平的重要一环。
对于城市摊贩问题的探讨，学者们多是从摊贩经营的特点以及城管执法的不规范等方面作为分析的焦点。我国目前处于转型时期，而转型过程中的体制改革等在使得国民经济获得较快发展的同时，也造成了城市中大量的人员因年龄、知识、技能等原因而失业。由于摊贩经营的进入成本低，经营成本小，见效快，而且适应性强，灵活度大，因而成为了劳动力和时间等均较为充裕的的失业人员和农民工的经营方式之一。同时，我国几乎所有的城市都要求摊贩必须持有卫生部门的健康证明，并在经营时进行注册登记，但由于登记注册的成本相对过高，且注册程序繁琐，摊贩大多没有按照上述规定执行，而是投机取巧进行经营，从而造成了摊贩经营的非法化，成为了城管执法的重点对象，并出现了暴力执法现象。另一方面，由于摊贩多是由下岗失业人员及进城打工的弱势群体组成，国家的社会保障力度相对较弱，而且这一群体，作为城乡边缘人，经常遭受各种歧视，缺乏维护自身利益的话语权，加上政府部门的多头管理，滥设收费项目等，摊贩同样出现了暴力抗法现象。
目前，针对城管与摊贩间的矛盾纠纷，一些城市提出了按照“管而不死，活而不乱”的原则进行治理，或直接设置“摊贩中心”，但事实证明，这些办法并没有很好地解决两者间的矛盾，甚至还有扩大的势头。
本文结合了以往学者对两者之间特点的分析，首先对城管与摊贩的历史变迁进行了说明，然后以利益矛盾为出发点，从产权视角对城管与摊贩间的关系做了进一步的分析，并据此提出了相应的解决措施。
2 城管与摊贩的历史变迁及其现状
我国城市管理部门，或称综合执法局（简称“城管”）是在20世纪80年代大规模治理“脏乱差”而成立的“五讲四美三热爱办公室”（简称“五四三”办公室）基础上产生的。20世纪90年代，为解决由于城市流动人口急速增长带来的城市管理中的各种矛盾和问题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。1997年，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，在民众中有着重大影响的城管才名正言顺地出现。有了“相对集中行政处罚权”的尚方宝剑，全国各地城管纷纷招兵买马，职权更在一天天扩大。急剧转型的中国社会，为他提供了施展拳脚的广阔舞台。
目前城市管理部门集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。而本文主要是考察城管与摊贩之间的关系，因此集中于城管的处罚权与摊贩利益的关系。
事实上，我国城管部门的产生与流动摊贩的变迁有密切的关系，在这里我们可以大概分为四个时期。
第一时期是1949年到1977年。这段时期的流动摊贩主要是农村中的私营商业者。国家把他们定性为劳动人民，但由于其生产方式落后，不符合国家“多快好省”地建设社会主义的总要求，同时也为了让他们走上社会主义道路，共同致富，所以有必要对其进行社会主义改造，其改造的方式不像现在动用行政力量进行。而是以“团结——批评——团结”为思路，运用公私合营、合作小组、代销、经销等方式，把流动摊贩纳入到国家的计划经济体制下，流动摊贩在全国范围内基本杜绝。
第二时期是1978年到1996年，随着改革开放和商品经济的发展，农村的部分剩余劳动力得到了解放，许多农民开始到城市谋生，由于流动摊贩市场准入低，成本少，成为很多农民的谋生手段。但由于城乡二元结构的限制，在加上全国开始大搞创建卫生城市活动，流动摊贩无疑成为城市治理的对象。城管部门就是在这样的背景下建立起来的。不过当时的城管部门只是一个临时的机构，没有相关的法律法规规范，其人员也不固定。他们主要的职责就是路边去赶摊贩，捡走路人丢下的垃圾等。
第三时期是1997年到2005年，随着国有企业的改革出现了大量下岗失业职工，由于他们既无资金也没有有没有一技之长，再加上很多人都是岁数比较大的，因此他们中间的很多人加入到了流动摊贩的队伍中去，影响城市生活的社会问题愈加严重，为此各地政府相继出台法律法规，把处罚权集中于城管部门身上，城管部门也正式的成为了地方政府的执法机构。
第四时期是2005年至今，随着城管部门执法不规范和管理不严格，爆发了许多城管与摊贩的矛盾，有的甚至上升为暴力执法和暴力抗法，城管与摊贩的关系从来没有像今天一样引起社会广泛关注。城管部门需要一次新的变革。
从上面城管与摊贩的历史变迁可以看出，摊贩经济的存在有其必然性和合理性，它是转型经济过程中的必然产物，他在我国目前市场经济中承担着重要的角色，由于我国当前存在着庞大的收入微薄的弱势群体。广大农民和城市下岗工人等收入低，无法与先富起来的企业家、商人等一样付高额的租金在大商场、超市经营，摆摊经营成为市场准入低、成本少的谋生手段。同时由于价格便宜，很多低收入阶层也很喜欢在摊贩购买东西，这样可以降低他们的生活成本。小摊贩作为弱势群体以极低的成本维持生存，本身就是值得鼓励的。在我国市场经济的转型中，摊贩经济能够吸纳一部分未就业人群，同时为许多人提供价格低廉的服务。这不仅缓解了社会的矛盾，同时方便了人们的生活。因此说摊贩经济在我国目前有其必然性和合理性。
但是，目前摊贩经济也存在许多问题，首先就是占道经营，道路作为公共产品主要在于实现人车分流，而摊贩经营占用很多道路对行人造成了很多不便同时对市容造成了很大的影响。其次，一些经营食品等的商贩对道路和空气造成的污染，这些污染对周围的居民产生了很大的不好的影响。再者，由于我国摊贩缺乏管理，其流动性很强，设施简陋，因此其贩卖产品的质量很难保证，即使给购买者造成了损害也很难追究其责任。因此综上，依法规范流动摊贩势在必行。
而目前我国城管执法也面临许多问题，主要有以下几个方面。
一是缺乏相关的法律支持，目前城管的行政处罚权主要是相关政府部门的多部门让权。因此作为城管既没有上级部门，也没有下属单位，处境极为尴尬。而且行政处罚法只赋予行政机关相关的执法权，而城管是否属于行政机关，是没有相关法律支持的。
二是城管执法过程中对执法程序的漠视，很多地区的城管在执法过程中自由裁量度大，即使是依据《行政处罚法》予以处罚也没有依据合理地法律程序，城管罚款是并没有相应的罚款标准，收缴工具也没有相应的程序支持。这样难免会滋生腐败现象。而且许多城管还是临时工或者短期合同工，即使发生腐败行为，也不能像公务员那样给予行政处分。执法过程基本是无约束的。
三是缺乏服务意识，城管作为城市管理者，宗旨应该是服务市民。相反，很多城管并没有意识到自己是服务者，而把自己当成管理者。因此在执法过程中带有许多个人主义，难免会发生暴力执法现象。
四是录用执法人员程序不合理，且缺乏系统的法律专业知识和岗位基本素质培训。目前城管队伍中人员素质参差不齐，他们中有短期临时工，有部队转业人员，甚至还有一些高学历人员。队伍的参差不齐会造成对城管管理的混乱，而且对于缺少一个法律约束和上级组织的机构，很容易造成执法不规范。
3 基于产权视角的制度分析
从上面的分析可以看出，解决城管与商贩经济之间矛盾最主要的方面在于解决摊贩经济带来的外部性。这种外部性一方面体现在占道经营和环境污染上，道路和空气作为公共财产，人人都有使用的权利。但作为公共财产，通常任何一个成员有使用权，但没有交换权，个人份额不能资本化。权利不会因不使用而丧失，同时权利持有人一旦离开团体就不能再受益。公共财产并不必然意味着每个持有人对有关资源的使用量是均等的。个人可以使用一定份额的资源，但并不以某一特定的物质单位来表示。在这里我们把道路和空气看成是居民的共同财产，任何人都有使用道路和空气的权利。行人和居住在周围的居民有对干净道路和良好环境的权利，摊贩有在道路上摆摊的权利。行人在道路上行走一般不会对道路造成很大的破坏，同时周围居民一般也不会对环境造成多大的破坏，但是摊贩在道路上经营会对公共道路和环境产生负效应。这里的负效应主要是指对道路的污染和占用以及对周围空气环境的破坏。而这种负效应并没有进入摊贩经营的成本中。而外部性的另一方面主要体现在产品的质量上，他们在经营的过程中经常缺斤少两，并且物品的质量和卫生很难保证。由于摊贩一般都是流动性作业，购买他们东西的消费者一般都是过客，所以即使购买的东西对消费者造成损害，也很难再找到当时购买的摊贩。因此对消费者损害的外部性也没有进入摊贩的成本中。
之所以产生上面的外部性很大一方面是产权界定的不清楚，产权的一个主要作用在于使外部性内部化，在外部性内部化后，每个人都要对自己行为的全部结果负责，而这是一个有效激励机制的先决条件。因此，产权的配置方式就要和所解决的外部性问题的特征相匹配。就外部性的波及范围，可能涉及私人，社区和全社会等几个层次，外部性能够在哪个层次上被内部化，就应该把产权配置给那个层次。如果某种外部性的波及范围只是少数几个人，那么产权就应该界定给私人，如果外部性的波及范围主要是周围的居民，那么产权就应该界定给社区，如果外部性的波及范围是全体公民，那么产权就应该界定给全体社会。
然而，我们城管在执法的过程中主要是使用驱赶、罚款和没收摊贩物品等手段试图消灭摊贩经济。这样不但不能起到应有的作用还会产生另外的问题。作为法律意义上没有界定清楚的城管，作为政府的人，其职责应该是消除摊贩经济的外部性。但是许多城管在执法过程中暴力没收属于摊贩的物品。他们没收的物品大多属于小商贩的劳动所得，属于商贩们的私有财产，从产权的角度说，其产权界定应该属于商贩，因此，除法院强制执行外，其他机构无权没收属于商贩们的私有财产。因此产权界定不清楚是导致城管暴力执法和摊贩暴力抗法的根源所在。
因此，就摊贩经济而言，如果摊贩造成外部性的波及范围是全社会，就应当把产权——主要指道路使用权和环境权——界定给全社会。如果摊贩造成外部性的波及范围主要是社区，那么就应该把产权界定给社区。因为如果产权界定的不清楚，会使消除外部性的成本非常高。进而使得外部性无法消除。我们假设摊贩具有占道和污染环境的权利，那么路人为了要求宽敞干净的街道和良好的环境，可以支付给摊贩一笔费用以便能消除这种外部性。但是由于道路和空气不能排他的使用，难免会有搭便车行为，要想在所有行人之间达成一个协议将要花费很大的费用，可以想象，虽然宽敞干净的道路对每个行人的价值总和超过摊贩占道污染对摊贩的价值，但由于达成协议的交易成本很高所以外部性很难消除。反过来，假设行人拥有宽敞干净道路和清洁空气的权利，因此摊贩要想使用道路要经过所有行人的同意，假设摊贩想要获得部分在道路经营和排污的权利，他就要一一与所有者签订合同，其成本也是很大的，因此协议很难达成，这种外部性很难消除。但如果根据外部性波及的大小，把产权界定给那些外部性影响最大的那些人，那么达成协议的交易成本将会降低很多，协议也就容易达成了。
4 政策建议
要想解决摊贩经济和城管之间的矛盾，关键应该从制度层面上解决摊贩经济的外部性。根据上面的论述，结合我国的实际情况，我们可以采用分区域管理的办法，对于那些摆摊会造成通行不便，严重影响市容的地方，比如广场、车站和主干道两侧等，其外部性的波及范围很大，因此应该绝对禁止在该区域摆摊。这种地方的管理应该有市政府来进行。而对于那些妨碍行人和影响市容较少的地方，其外部性的波及范围中等，应该在区政府的管理下，在对摊位的规模、经营时间和经营范围有一定的限制的情况下有条件的进行摆摊。而对于那些像住宅区，社区等其外部性主要影响本辖区的居民的地方，应该把权力界定给社区，由社区和摊贩进行协商，把外部性内部化。
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随着我国的经济体制改革逐步加深，我国企业的组织结构也变得复杂，在社会管理的体系中工商管理具有重要的作用，特别是在行政执法和政府主管市场的监督方面，工商管理依然拥有重要的地位。尤其是在我国进入世界贸易组织（WT0)后，我国的经济贸易与世界经济接轨，来往更为密切，如何在新形势下充分发挥工商管理的综合职能，是能够促进我国经济市场稳定、持续、多元化发展的重要性环节。近些年来，我国的经济学者都在重点研究新形势之下世界工商管理的发展方向，深入探索工商管理的性质和制度创新，为提高我国的工商管理水平起到了积极作用。
一、我国工商管理现状分析
随着近几年来市场经济的快速发展，工商管理机关在面对新形势、新任务时，不论是在夯实基础还是优化组织结构方面都起到重要的作用。但是，目前我国的经济市场发展形势复杂，在工商管理的相关工作方面还存在着很多不足之处：
(一）工商管理的制度不完善
随着我国经济体制改革的不断深入，工商管理在市场监控方面发挥的作用和功能也越来越大。客观形势上需要拓宽工商管理的管理范围，使薄弱环节加强。不仅要管理好个体私营的经济，还要关注公有经济体制的发展，维护好社会主义市场秩序，并且要把握好市场经济调节的活动管理，在对宏观调控计划上也要监督实现。这便要求建立完善的工商管理体制，而目前我国的工商管理制度是按照行政区来管理，因此，加快建立社会主义市场经济体制的重要一步就是建立健全社会主义经济条件之下的工商管理制度，这也有助于我国经济管理与国际惯例的接轨。
(二）工商管理人才缺乏
根据人才招聘的数据统计情况来看，初级工商管理的人才需求是比较可观的，但是作为中级和高级工商管理人才的部分却存在着很大的缺口，尤其是高级工商管理人才更是十分紧缺。现代的市场经济是新形态的经济体制，建立在知识的生产分配和消费上。但是它要求从事管理的人才必须具有国际金融、经济、贸易等思想，要有市场竞争意识，这样才能够适应时代和市场经济的要求。一直以来，工商管理在培养人才的过程中都比较注重于专业的传授和需要，偏重于知识理论的学习，实际上是不利于创新性人才的培养。首先，工商管理培养的途径过于单一，缺乏创新，教学方法也很传统，在课程设计和教学内容方面都偏重理论知识，而与实际的工作不符，没有做到理论联系实际应用；其次，工商管理学习考核的方法比较单一，不利于学生的综合素质锻炼，也使得高校培养的发展停滞不前。在我国，大部分的高校工商管理专业考核都是以考试成绩来判定学生的能力，这种评估模式并不能完全地反映学生的实际水平，并且也不利于学生的综合素质发展。
(三）工商管理执法力度不强
工商管理机关是促进社会和谐、有效推动依法治国的重要力量。工商管理人员在执行工商职责时要严格依法行政，切实履行工商管理的行政执法职能，并且还要不断加强执法力度，保证执法效能，以促进社会和谐为工作的主要基础。在现实的工商管理执法过程中，现代社会关系日趋复杂，工商管理部门遇到很多难题，并不能自如方便地应对，执法手段也不被社会大众认可。首先，《反不正当竞争法》限制了行政处罚权和行政强制执行权的结合使用，以至于工商部门在做出行政处罚之后却并不具有强制执行的权利，这也就减弱了执法的权威性和严肃性，没有威慑力；其次，工商行政的管理执法严重受到地方干预。地方政府一般都认为工商行政管理阻碍了地方的经济发展，持不支持态度，并且会私自决定工商管理部门在不得到政府许可的情况下不得对企业进行检查并处罚，从根本上大大增加了工商管理人员的执法难度。
(四）工商管理内部制度不够完善
在市场经济和社会管理体系中作为政府主管市场监督和行政执法工作部门的工商管理机关起着重要作用，但是部门内部的管理问题也是存在的。首先，因为工商管理部门的职能部门很多，导致国家投资很多，而由于单位的财务管理制度不完善，以至于资产使用率较低，出现严重的国有资产流失的现象；其次，工商管理部门审计机构不健全。但目前来看，我国工商管理的内部审计制度不够健全，无法开展独立的经济监督活动，以至于会出现影响内部会计的控制效果。
二、创新我国工商管理的对策
(一）满足工商管理专业人才需求，创新工商茜理人才培养模式
随着我国经济全球化发展的加快，高等教育也在不断普及，工商管理的专业化教育也面临着国际化和市场化的发展和挑战，并且也对工商管理的专业人才提出的新的要求，必须要具有创新能力和适应现代经济社会发展的能力。因此，我国的工商管理人才培养模式必须要不断改革，创新出新的人才培养模式。
1.教育理念创新。工商管理的人才培养应以创新教育为主要目标，适应现代社会的发展趋势。以实践教学体系改革为手段，培养出卓越的有市场经济意识的综合性素质人才，不断吸收新的知识和能力，以求进一步的发展。
2.增强市场竞争意识。要加强工商管理人才市场竞争意识的树立，适应经济全球化而成为热门专业。在新时期的经济管理人才必须具备竞争思想，树立竞争意识，具备国际贸易、金融和经济思想。
3.提高人才的实践能力培养。工商管理的人才主要是从事管理和分析工作，所以在培养人才的过程中，必须十分重视管理理论知识的学习以及理论和管理实践的结合，增强管理实践的能力。
(二）建立完善的工商管理制度
随着市场经济的高速发展，市场日益复杂化、多元化。而在现代的经济社会形势之下，建立健全完善的工商管理体制，这不仅满足了市场经济发展的需要，也是工商管理职能充分发挥的关键所在。
1.健全工商管理体制宏观控制。相关的工商管理部门必须要严格配合国家在各个时期对于市场经济的宏观调控政策、目标和要求，才能更好促进发挥职能作用。在建设工商管理体制的过程之中，可以应用登记管理制度，要求工商管理部门以本地的经济发展现状为基础，促进产业和产品结构协调发展，避免出现比例失调的情况。同时可应用综合监督和管理职能，促进市场制度的完善。
2.建立统一协调的工商管理制度。为保证工商行政管理新的体制能够适应社会主义的市场经济，应加快对现行的工商管理制度的改革，可实行省以下的工商行政管理部门垂直领导，促进国民经济健康发展。
三、结束语
关键词：行业监管；效率；效果
中图分类号：F239.2 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)01-0118-04
一、制度背景
如何加强对注册会计师的行业监管，一直是理论界和实务界备受关注的问题。尽管各个国家根据国情采取了不同的监管方式，而且随着利益各方博弈力量的对比和变化，各个国家在不同历史时期不断对监管方式进行调适。但是20世纪末以来在世界各地不断爆发的财务舞弊案件，如安然、世通等，使人们对注册会计师的诚信大打折扣，也对现存的监管方式提出了许多质疑。受安然事件的影响，美国国会颁布了《Sarbanes－Oxley Act》，成了独立的监管机构PCAOB，改变了100多年来行业自律的模式。其他很多国家，如英国等也进行了类似的改革和尝试。但是监管方式的变革似乎一直是以“被动”、“消极”的方式对危机进行着反应，如何构建一种有效的监管方式成为各国政府感到非常棘手的问题。
受传统计划经济和官僚管理体制的影响，我国在对注册会计师的行业监管中，政府一直处于绝对垄断地位。20世纪80年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的逐步完善，适应环境变化的要求，我国成立了注册会计师协会，负责行业自律工作，并分担政府的部分职能。后来，受国内爆发的系列舞弊案件.如东方锅炉、蓝田股份、麦科特、银广厦等，和国际上连续爆发的舞弊案件的影响，在世界上其他很多国家对监管方式做出大调整的国际背景下，2002年我国财政部收回了原先赋予协会的“三权”，即对事务所的审批权、违规调查权、行政复议权。一方面，意在清政府和自律机构之间的权限关系；另一方面，也发出了国家加强对注册会计师行业行政监管的信号。
从组织型态来看，对注册会计师的行业监管，主要分为政府干预、行业协会自律和两者结合型；从组织监管的具体手段来看，则可以分为法律手段(包括行政、刑事、民事处罚等)、日常行政管理、资格限入、业务检查和指导、道德惩戒和规范建设、同业互查等。那么我国目前的行业监管模式和监管手段的效率和效果如何?对注册会计师的行为能够起到多大的监控作用?研究此问题无疑对提高监管的效率和效果有重要的现实意义。
二、文献综述
对注册会计师行业监管的效率或效果，目前的研究文献很少。对监管效果，能够检索到的一些文献主要是关于市场对某种监管手段，如行政处罚等的反应。如Howe and Schlarbaum观察到如果股票被暂停交易，其价格将在之后很长一段时间里表现出负的超常收益，这和Kryzanomski对加拿大证券市场股票暂停交易得出的结论一致。Smith et a1.通过研究美国证券交易委员会(SEC)依据《美国反海外贪污法案》实施的监管后，认为上市公司违规行为的公布会引起小范围消极的市场反应。Feroz et a1.发现市场对监管行为所产生的反应同利润被夸大的程度成反比。Nourayi检验了美国证券交易委员会对信息披露违规、未按规定保存记录及错误运用GAAP准则的行为实施监管的有效性，发现证券价格所产生的反应与违规处罚的严厉程度直接相关。Wu发现无论是监管者要求的暂停交易还是发行人要求的暂停交易都会为股票带来负的超常收益。
Rafael La Porta、Lopez-De-Silanes、Andrei Shleiter和Vishnv(简称LLSV)则从宏观上研究了法律制度对一国资本市场的影响，在其先后发表的论文中，他们分别研究了一国的法律环境对股票市场、融资以及公司治理的影响。其基本结论是一国法律制度的健全程度会对其资本市场、融资方式产生影响。但是基本没有涉及到法律执行的具体效果。
在中国，伍利娜等研究了我国处罚公告的市场反应，发现借助资金违规受处罚的公司，公告日后市场反应显著为负。陈工孟等通过对我国证监会与交易所对违规行为处理的研究表明，证券市场对违规处理公告表现出负面反应，其中公开谴责、警告和罚款的处罚方式均会为股票带来负超常收益，但公开批评这一方式却几乎不会对市场产生任何影响。㈣曹玉俊通过研究影响我国注册会计师独立性的因素发现，监管者的查处力度是影响注册会计师独立性的重要因素。
但是以上研究多考察了某一监管措施的市场反应，没有考察这些监管措施对行为人本身产生的影响，而且忽视了监管的整体效果，从严格意义上讲不能视为是对监管效率和效果的有效衡量。而La Porta仅研究了法律制度的完善程度对资本市场的影响。本文试图对目前我国会计师行业监管的效率和效果进行比较全面的考察。相对以上研究而言，由于侧重于研究监管组织的整体监管效果，因此，本文提供的仅仅是一种研究框架，其精细度相对而言要低，但是相信对这些问题的研究，同样能为政策制定者提供非常有益的信息。
三、研究方法与数据来源
注册会计师行业监管的效率和效果是非常难以衡量的两个变量。对于监管效率，即监管的产出／投入比，由于监管成本数据难以获得，本文假定在一定时期下，成本的投入是既定的，那么对效率的衡量主要考察其产出的数量，即采取的监督措施和实施力度；由于缺乏一个像资本市场那样的效果显示机制，对效果的衡量主要通过被监管对象的主观感受或者评价来进行，即考察这些监管措施对被监管当事人来讲形成的心理上的认可或约束，从而可能间接表现为某种被禁止或者被限制行为的减少。
基于以上特点，本文对注册会计师行业监管效率和效果的研究，主要通过调查问卷的方式进行。调查分两个角度：一是在会计师事务所层面展开，考察监管对事务所和注册会计师行为和态度的影响；一是针对被审计客户进行的，即被审计客户感受到的监管措施对会计师或者事务所行为的影响。本论文所设计的调查问卷由山东省财政厅(2006年12月)组织发放、回收。共对全省80家会计师事务所发放调查问卷200份，收回问卷111份，回收率55.5％。除了个别问题有漏答外，均为有效作答问卷。对被审计客户发放了问卷100份，回收58份，回收率58％，均为有效作答问卷。被调查者基本情况见表1。
从表1被调查人员的分布来看，各种组织形式、各种规模的事务所均占一定的合理比例。年龄结构、学历层次、获取资格证人员的比例和收入分布情况也比较接近事务所整体情况。从年龄结构来看，30岁以
下的占17％，31～40岁的占总人数的45％，41岁以上的占38％；从学历层次来看，专科生占28％，本科生占65％，研究生占7％；从资格证来看，持注册会计师资格证的占90％；从收入来看，收入水平在4万元以下(多为一般注册会计师)的占42％，收入在4～7万元的(多为项目经理)占30％，收入在7～10万元(多为高级项目经理)占约17％，10万元以上(多为合伙人或者高级管理人员)约占11％。预期这样的调查结构能较全面地反映事务所各层次人员的意见。
四、问卷分析
(一)各监管机构监管效果分析
从表2可以看出，各种监管措施的效果差别很大(有六对p值在千分位上显著)。在所有的监管措施中，制定完备的法律法规对提高注册会计师执业质量影响最大，有77人选择了有很重要影响。注协对执业质量的影响居于第二位，审批制度和执业资格管理制度对执业质量的影响处于第三位。此外，注册会计师对民事处罚的关注稍强于对行政处罚的关注。加强职业道德教育和继续教育对会计师的影响程度基：本接近。媒体对会计师的行为约束有一定作用，但是值得注意的是，与其他监管措施明显不同，有5人认为其有负面影响，因此，在考虑舆论控制措施时，不能忽视舆论的可操控性对会计师行业带来的负面影响。效果最差的是同业互查制度，这可能和其推行不力以致流于形式相关。
此外，调查资料显示，63％的注册会计师认为目前政府部门对违规事务所的处罚力度较轻或者太轻，28％的认为目前的处罚比较合理，只有8％的认为目前的处罚较重。42％的人对注协在业务指导、信息传递与公告、对外协调、培训及维权等方面的工作表示非常满意或者比较满意，49％的会计师表示一般，表示很不满意的占9％。对注协安排的继续教育培训内容与效果，56％的注册会计师认为内容效果较好，认为欠佳者占3l％。会计师或者事务所在诚信方面被的情况如下：89％的调查对象没有面临过被的情况，1l％的近5年年平均≤1件，每年≤2件，没有近5年被次数平均＞2件的事务所。而在被的案件中，80％的事务所100％胜诉，20％的事务所胜诉的比例≥95％。可见，大部分的会计师事务所尚未被民事法律诉讼风暴波及。
与预期有些差异的是，注册会计师和会计师事务所对注协的工作认可度较高，这可能和协会自身的性质有关。因此，如何继续充分发挥协会的这种优势，以取得更好的监管效果，是值得进一步研究的问题。而行政处罚和民事处罚的惩戒作用，尤其是民事责任的惩戒作用还没有很好地发挥出来。
(二)各监管机构监管效率分析
从对监管频率的调查情况来看，近三年内，到会计师事务所检查的政府部门排序如下：1、税务部门(84次)；2、财政部门(63次)；3、审计部门(39次)；4、其他部门(29次)。税务部门位居首次，这可能和最近几年税务部门加强了税务稽查有关系。其次是财政部门，可见，在一般情况下，财政部门在对注册会计师执业质量的监管中起到了带头作用。
但是在监管过程中，也出现了很多问题：首先，最大的问题是主管部门指定客户或指定业务(43％)：其次，有关立法滞后或法规不配套(19％)；再次，对会计师事务所的检查、监督部门过多，经常出现重复检查或多头监督的情况，影响事务所正常执业(17％)，主管部门干预审计报告的出具(11％)；最后，司法部门或政府部门的执法力度不够(10％)。
因此，在监管中，首先要克服政府部门监管中可能存在的寻租行为，增强监管的客观性、独立性和权威性，提高监管的效率和效果；其次，建立健全相关法律法规。由于相关立法效率较低，法律的供给不能满足现实的需要，造成很多不良影响。而从前面的分析来看，健全的法律法规对提高注册会计师执业质量有良好的效果，因此应该进一步加强立法工作；再次，就是反响比较强烈的多头监管、重复检查问题，这直接表现为监管资源的浪费。在此次调查中，46％的注册会计师认为应该由财政、工商、税务等各相关部门组成联合检查小组，定期抽查。那么，在注册会计师眼中，政府监管与行业自律应该如何最有效地搭配呢?52％的会计师认为应该以行业自律为主，政府监管为辅，40％的会计师认为两者应该相辅相成、互为补充，主张以政府监管为主，行业自律为辅的仅占8％。可见。注册会计师对行业自律赋予的期望值还是比较高的。
(三)被审计客户对会计师工作质量、监管效率和效果的感受和评价
收回问卷的被审计客户身份如下：行政事业单位28人，非国有企业16人，国有企业9人，国有控股企业4人，其他1人。其中大部分客户因审计业务与注册会计师发生联系。
对客户的调查显示，4％的人认为注册会计师在提高企业会计水平和会计信息质量方面发挥的作用很好，43％的人认为较好，49％的人认为一般，认为比较差的人占4％。49％的人认为注册会计师坚持独立、客观、公正的原则很好或者较好，认为一般的占49％，认为很差的占2％。
20％的客户认为政府对会计师事务所的监管比较严格，60％的认为监管力度不够，20％的人认为监管方式存在问题。对注册会计师执业质量低(主要表现为出具虚假的审计报告)的原因，32％的人认为是事务所内部质量控制问题，30％的人认为是政府干预导致，28％的人认为是注册会计师的职业道德问题，只有10％的人将其归因于审计技术问题。
从总体来讲，客户对注册会计师执业质量的评价处于一般以上。对于注册会计师执业质量低的原因，60％的客户认为是会计师事务所或者会计师本身造成的，技术因素的影响不大。而政府干预在其中起的负作用，客户和注册会计师都有所关注。从客户角度来讲，进一步加强对会计师和事务所的监管力度，改进监管方式，即提高监管的效率和效果，是需要进一步解决的问题。
五、结论和建议
调查结果显示：不同的监管机构和监管措施效果存在显著差异。在各种的监管手段中，制定完备的法律法规对执业质量效果最为明显；行业协会自律管理的效果次之；再次之是审批制度和执业资格管理制度；而同业互查制度对注册会计师执业质量的作用没有很好的发挥出来；舆论监控对会计师执业质量有一定影响，但是必须同时注意和避免其可能带来的负面影响；最后，民事惩戒机制的作用没有很好地发挥出来。
对政府各部门的监管效率而言，财政部门在对注册会计师的日常监管者中发挥了重要作用。但是在监管过程中，也出现了监管者寻租(行政干预与指定审计业务)和重复监管问题，从而影响到监管效率。此外，有关立法部门制定相关法律法规滞后、法律不完备和执法不力等无效率行为也直接影响到监管效果。
此调查结果在很大程度上支持了注册会计师行业监管中的“悖论”：一方面，为了弥补市场缺陷(纯粹的行业自律监管)，保证社会审计的有效供给，需要政府介入监管以提高效率；另一方面，由于立法滞后、执法不力以及政府人员寻租行为等原因却导致监管效率低下，很难达到理想中的监管效果。因此，政府监管和行业协会自律之间的权力分配关系，是一个必须权衡和处理好的问题。
论文摘要：WTO规则表面上是贸易规则，但实际上是以政府行为为约束对象，所以WTO规则主要是行政法规则。其中司法审查制度是通过成员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会，以纠正违背WTO规则的政府行为，达到消除各种贸易壁垒的目的，最终实现全球贸易自由化。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度，这是WTO规则中最重要的制度。我国的司法审查制度在司法审查的范围、原告资格、司法审查的标准、审判独立等方面均应进行改革和完善，以适应WTO规则的要求。
WTO的宗旨在于通过消除各种国际贸易壁垒，实现全球化贸易自由化。各种国际贸易壁垒，主要来自其成员国的政府行为。WTO规则表面上是贸易规则，但实际上是以政府行为为约束对象——其所有23个协议都规范政府行为，其中21个协议直接与政府有关，所以WTO规则主要是行政法规则，其中最重要的是司法审查制度。因为WTO是通过成员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会，以纠正违背WTO规则的政府行为，达到消除各种贸易壁垒的目的，最终实现全球贸易自由化，所以，缺乏司法审查制度，WTO的很多规则将成为空中楼阁。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度。中国的司法审查制度与WTO有何差距，以及如何缩小这种差距，是中国加人WTO后面临的重要课题。
一、WTO与司法审查范围
1、关于抽象行政行为
在我国，抽象行政行为免受司法审查。我国《行政诉讼法》第11条规定的受案范围仅限于具体行政行为，第12条规定对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，法院不予受理。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条的规定也将抽象行政行为从司法审查的范围中予以排除。
WTO规则体系中GATS第6条第2款(a)项规定：“每个成员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”WTO对这里的“行政决定”虽未做明确的规定，但综观全文，可知是指成员国行政机关针对不特定的相对人作出的决定。…在我国，抽象行政行为是指针对不特定的对象制定和的普遍规范，可见WTO规则规定的“行政决定”与我国的抽象行政行为的含义是相似的，这表明政府的抽象行政行为将成为司法审查的范围。由此修改我国现行《行政诉讼法》就势在必行了。
值得注意的是，WTO确定的司法审查原则并非是一个普遍适用的原则，WTO规定的司法审查范围仍有一定的局限性，即只要求将其所规定的抽象行政行为——般是涉及贸易的抽象行政行为，纳人司法审查的范围。然而，抽象行政行为可以反复适用，一旦违法，更具危害性。现实中，抽象行政行为存在混乱和违法的情况已是不争的事实，主要原因是现行对抽象行政行为的一般监督和备案监督制度不能有效解决抽象行政行为本身的问题。从近年我国理论界和实务界讨论的情况看，逐步扩大司法审查的范围、淡化具体行政行为和抽象行政行为的划分界限、将部分抽象行政行为纳人司法审查的范围，已是众望所归。1999年1O月1日实施的《行政复议法》先行一步，将部分抽象行政行为纳人了行政复议的范围。2001年河北律师乔占祥诉铁道部春运票价上涨案也给了世人同样的信号。因此，我国应以加人WTO为契机，修改《行政诉讼法》，不仅将有关贸易的抽象行政行为纳人司法审查的范围，而且将其他大量的抽象行政行为纳人司法审查范围。
2、关于行政终局裁决
我国在加人WTO议定书中承诺“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说，我国向WTO其他成员承诺了司法最终审查原则。终局裁决的行政行为是指法律规定的由行政机关最终裁决、不受司法审查的行政行为。司法最终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在，行政争议依然可以先向复议机关申请复议，只是复议决定不具有终局性，这就要求对我国相关法律进行修改。我国《行政诉讼法》第12条第4项规定，“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。《商标法》和《专利法》属于知识产权法的范畴，为了与WTO规则相衔接，我国及时废除了其中的复议终局制度，当事人对复议裁决不服，可以向人民法院。新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规均规定了司法最终审查原则。
目前与WTO直接冲突的我国有关行政终局裁决的规定主要有《行政复议法》第14条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”。根据该条规定，国务院有行政最终裁决权，但是当裁决涉及到WTO与我国承诺中有关贸易的内容时，从履行我国对WTO的承诺看，该裁决应该可以进入司法审查，所以《行政复议法》需作出相应的修改。另外，《行政复议法》第3O条第2款关于自然资源的行政终局裁决的规定、《公民出境入境管理法》第15条、《外国人人境出境管理法》第29条第2款关于可以选择行政复议和诉讼，一旦选择了复议，则复议决定为终局裁决的规定与WTO虽然没有直接相冲突，但司法最终审查是一个国家法治水平的体现，也是法治国家的基本理念之一，对所有行政行为进行司法最终审查是法治原则的应有之义。另外《税收征收管理法》第56条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有在缴纳相关款项后，才能申请行政复议，同时规定行政复议是行政诉讼的前置程序。如果税务机关对当事人科以缴纳巨额税款的义务，则当事人可能由于无法缴纳相关款项而无法申请复议，从而被剥夺通过司法审查寻求救济的权利，这在本质上是与WTO司法审查的原则相冲突的。
二、WTO与司法审查的原告资格
司法审查是由原告启动的，明确原告资格直接涉及到保护当事人诉权和司法审查的力度。WTO对诉权享有者的规定有三种情形：一是具体确定享有诉权的人。如TRIPS协定第41条第4项规定的诉权享有人为“参与程序的当事人”；二是以例示方式规定诉权享有人。如《补贴与反补贴措施协定》第23条规定的诉权享有人为“参与行政程序以及直接和自身受行政行为影响的所有利害关系人”；三是一般性地规定受影响的人。如GATS第6条第2项规定的诉权享有者为“受影响的服务提供者”。总体而言，享有诉权的人都是受有关行政行为影响的人。中国加入WTO议定书明确承诺享有诉权的人为“受到被复审的任何行政行为影响的个人或企业”，使用了受影响的任何人，足见享有诉权的人的范围十分宽泛，超出了利害关系人的范畴。
我国行政诉讼法对原告的资格规定是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”。据此，原告资格的享有者仅限于行政行为的直接相对人。2000年3月8日公布实施的<最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条将原告资格的享有者明确扩大为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，理论上称为“行政相关人”。
但是，在行政行为影响广泛而不特定的企业或个人时，这些受影响的个人和企业是否都享有诉权，这是一个国际性难题，各国的做法各不相同。从发展的趋势看，原告资格的限制是越来越少，有些国家已经把人是否与被诉行政行为有利害关系排除在原告资格的条件之外，这是因为行政诉讼在很大程度上是监督行政主体依法行政，从这个意义上说，不管何人只要把不合法的行政行为诉至法庭，法庭就可以进行监督，原告与被诉行为是否有利害关系不具有重要意义。在日本就有所谓的民众诉讼，就不强调人与被诉行政行为的利害关系。当然我国目前还处于社会主义初级阶段，对原告资格没有一定的限制未免太理想化，但总体而言，人世后，我国法律对原告资格再局限于严格意义上的“法律上的利害关系”，显然也不现实。
三、WTO与司法审查的标准
WTO各协定文本中并未明确提及成员国内司法审查应当采取何种审查标准，但WTO协定对行政决定及审查行政决定的机制的规定体现了相关的要求。如GATS就明确规定，各成员国应确保对行政决定的审查程序在事实上会作出客观和公正的审议。GATr还作出了对各成员国的行政救济体制(即司法审查体制)进行国际审查的规定，如果受到要求，实施这种程序的缔约国应当向全体成员提供有关这种程序的所有详尽资料，以便所有成员判断这种程序是否符合GATr的规定要求，而符合这种要求的重要标准就是这些程序和机制是否做到事实上的客观公正。由此可见，WTO规则与我国司法审查标准的冲突，主要集中在合法性标准与合理性标准的冲突，及法定程序标准与正当法律程序标准的冲突。
1、合法性标准与合理性标准。我国<行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第54条规定“”和“行政处罚显失公正”可以作为具体行政行为被撤销的原因。可见，我国司法审查是以合法性审查为原则，合理性审查为例外。其中虽然是我国司法审查明确规定的一项审查标准，但在司法实践中并未取得独立地位，法院几乎从不仅以“”为由判决撤销具体行政行为，即使有时将其作为判决理由，往往也与“事实不清、证据不足”或“适用法律错误”并列，而未用其于本来意义因此，我国法院审查合理性的情形事实上只有一种即“行政处罚显失公正”。‘2孟德斯鸠在《论法的精神》中有一句至理名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”随着法治的发展，明显的违法并不占大多数，大量的违法实际上存在于自由裁量领域。面对广泛存在的自由裁量权司法审查所能做的就是扩大其审查的范围。顺应WTO的要求，在司法审查中确立合理性审查原则是法治的要求。当然，合理性审查要解决程度的问题司法机关在控制行政自由裁量权上一方面应当积极作为，另一方面也要有所克制，以完全理想的标准要求行政行为的合理性将使行政效率不复存在，从而无法发挥行政权的功能和权威。
2、法定程序标准与正当法律程序标准。西方法治国家普遍建立了以正当程序原则为核心的行政程序制度，这一制度同样体现于西方法治国家主导下制定的WTO规则中。WTO虽然没有明确使用正当程序一词，但贯穿了正当法律程序的理念。如TRIPS第4l条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延”。这些规定确立了公平、公正的程序原则，也就是正当法律程序原则。美国法官道格拉斯对正当程序有精辟的论断，称它是“决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。从我国的实践看，行政主体在行使行政权时只被要求遵循“法定程序”，而我国并没有一部统一的《行政程序法》，所以只要遵循现有不多的单行行政法律法规规定的程序，甚至实践中还掌握为只要遵循法律法规规定的强制性程序或对相对人权利义务影响较大的程序，只要不违反“法定程序”，但违反正当法律程序要求则并不构成程序违法。从WTO要求来看，“法定程序”不应是法律法规规定的具体的行政程序，而应当是符合法律精神和原则的行政程序。
四、WTO与审判独立
WTO规则和我国的承诺都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构”，这在我国就是审判独立一方面，这是“自己不做自己案件的法官”这一法治原则的体现，另一方面是为了充分发挥成员国内的司法审查体制的功能，从而有效监督WTO成员贸易有关的政府行为，消除国际贸易壁垒，促进全贸易自由化。这就是WTO要求裁判机构公正独的原因所在。
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