时间：2023-01-25 17:22:28
导语：在农村宅基地管理办法的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
（一）基础工作情况
经调研，我街道辖5个行政村，3个村有宅基地，总户数1435户，总人口4457人，宅基地总面积835亩，宅基地总宗数1519宗，其中闲置宅基地769宗、面积316亩，颁发集体土地使用权证593宗，颁发不动产权证644宗。未建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统。
（二）建立健全体制机制情况
在党委政府统一领导下，应建立“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。我街现从事宅基地管理工作兼职人员一名。无其他建制。
（三）审批管理情况
未制定出台本地农村宅基地审批管理办法（或审批流程），无农村宅基地主管部门，未建立窗口对外受理，未建立多部门内部联动联审联办制度，建立了宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求，但未发生过宅基地审查审批项目，村集体经济组织未设立村级宅基地协管员。
（四）闲置宅基地及农房盘活利用情况
经排查，承德街道无关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例。
一、现状与问题
经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：
1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。
2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。
3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。
二、原因剖析
困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。
1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。
2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。
3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。
三、工作建议
加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。
自农村中心成立以来以落实机构改革任务、村级网格化管理、农村宅基地改革试点、农民合作社建设、农村“三资”管理、农村人居环境整治等工作为中心，扎实有序地推进各项任务落实落细，较好地完成各项工作任务。
1.完成中心机构改革工作任务
按照区委公益事业单位调整目标，全面完成了农村中心职能配置、内设机构设立、人员编制调整、固定资产划拨、办公地点整理、事业单位法人证书办理、银行账户和社保账户设立等工作。紧紧围绕建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系这个目标，以完善管理制度，狠抓内部管理为突破口,认真研究制定了考勤制度、请销假制度、值班制度、印章管理制度、财务管理制度、公务出行管理办法、公文管理制度等多项规章制度,确保中心各项管理工作有章可循,形成用制度管事管人的长效机制。
2.全力推动村级网格化管理工作
农村中心认真贯彻落实区农委、区委农办相关文件要求，12月初制定印发了《静海区村级网格化管理信息统计表》，组织各乡镇开展村庄三级网格员确定和网格划分工作。到目前为止18乡镇383个行政村，选定一级网格长383名，二级网格员1498名，三级网格员11540名（另配备党员7199名），农村网格化体系基本实现全覆盖。深入静海镇、蔡公庄镇、西翟庄镇等多个乡镇的村庄走访调研，推动村级网格化管理工作。在深入调研的基础上制定的《村级网格管理考核细则》（初稿），现已报送区委农办审定。12月28日会同区网格化管理中心，对各乡镇政府辖区内行政村的村级网格电子地图划分工作进行了培训，目前各乡镇正在全力推动落实。
3.探索农村宅基地改革试点工作
按照区委“一个试点、一个方案、一个专班”的要求，农村中心配合区农村宅基地改革试点专班积极开展宅基地摸底调查工作，目前，先期确定的6个试点村已制定出了初步实施方案，并成立相应工作专班。根据试点村调研情况，形成了《静海区宅基地改革试点村调研情况汇总表》，起草了《静海区宅基地改革试点村情况报告》、《静海区农村集体经济组织宅基地所有权管理暂行办法》、《静海区农村集体经济组织宅基地资格权管理暂行办法》和《宅基地管理系统设计需求》等初步文稿，制定了《静海区农村集体经济组织宅基地所有权管理办法》（暂行）等10个管理办法，并分别向农村宅基地制度改革试点工作领导小组成员单位和乡镇村征求意见。
4.协同推进农村人居环境整治工作
配合区农委开展村庄污水处理项目督查，成立了3个专项督查组，由中心分管领导带队利用两个月的时间，分别对中旺镇等7个乡镇的9个村庄开展督查工作。通过与乡镇、村、施工方对接，协调解决各方问题、困难，圆满完成农村生活污水处理项目建设任务。
农村中心联合区帮扶办成立新一轮结对帮扶困难村基础设施建设缺口资金专项核查小组，对工程中的水泥路面硬化、里巷红砖硬化、面包砖硬化、修葺护坡、健身广场、环村植树等项目进行实地测量、验收，目前已开展了对13个乡镇43个村的缺口资金项目核查工作。
5.认真落实合作社和农村“三资”工作
2020年农业合作社销售收入1000万元以上的共有15家，其中：国家级示范社4家；市级示范社1家；市级合作社3家；普通合作社7家。
（一）区政府对全区农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，负责组织联合执法，查处农村宅基地自建住宅建设中的违法行为。
（二）各镇人民政府、街道办事处对各自辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，具体负责辖区内农村宅基地自建住宅建设的日常监督管理工作。
（三）国土资源分局负责农村宅基地用地的审批管理工作。
（四）规划分局负责农村宅基地自建住宅规划管理工作，制定村民宅基地自建住宅的规划管理办法。
（五）区建设和住房保障局负责农村宅基地自建住宅拆迁评估行业管理工作。
城改、公安、质监等相关部门，按照各自职责，做好农村宅基地自建住宅建设管理工作。
二、严格审批程序，规范村民宅基地自建住宅建设行为
（六）凡申请划拨宅基地新建住宅应严格按程序履行土地、规划、审批手续；在原有宅基地上新建、改建、扩建住宅应严格履行规划审批手续。未办理审批手续或手续不全的房屋，在拆迁过程中一律不予补偿。
（七）村民申请划拨宅基地自建住宅的，在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和土地利用年度计划的前提下，应当向村民小组、村民委员会逐级提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报镇人民政府、街道办事处审核后，报国土资源分局办理宅基地审批手续。在实施建设前，须经规划分局审查同意并办理规划手续。
规划部门办理规划手续时应当明确用地位置和面积，建筑物层数和面积。
列入城中村改造计划或重大建设项目拆迁范围的村庄建设按照相关规定执行，不再新划拨宅基地。
（八）村民申请在已划拨宅基地上新建、改建、扩建的，应按上述程序办理规划审批手续。
（九）规划分局应针对不同区域的实际情况，编制农民宅基地自建住宅通用设计图，免费发放给村民，指导村民建房。
三、建立健全拆迁补偿工作的利益导向机制
（十）因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅的，由各镇人民政府、街道办事处会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区政府主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。
纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。
（十一）给予村民的住房安置，原则上按照规划审批的面积进行安置。原人均房屋面积不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的标准补差安置，补差增加的面积收取房屋重置价。
本通知下发前村民已建成的住房，二层（含二层）以下部分的补偿，结合原房屋建筑面积，按照人均不少于65平方米的标准安置。超出应安置面积部分，严格按重置成新价予以补偿；对于临时搭建非正常使用的面积部分，除严格按重置成新价补偿外，须扣除拆除费和建筑垃圾清运费。
对于严格按程序建设，拆迁前未突击加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆迁安置时可以按照不同区域给予一定数额的补偿。
（十二）对于在村民宅基地自建住宅建设及拆迁安置管理工作中成绩突出，未出现突击加建的村庄，由各镇人民政府、街道办事处报区政府同意后，按实际拆迁补偿费用（安置房建设除外）的5%予以奖励。
（十三）因城市建设需要，村民自建住宅被拆除超过1/3户数以上且耕地较少的村庄，可以由区政府组织实施整村拆迁安置，剩余土地依法征收后依法纳入储备。
四、规范评估行为，保证国家和社会资金的合理使用
（十四）区建设和住房保障局应当加大对宅基地房屋拆迁补偿评估工作的管理力度，进一步规范评估市场行为，尽快制定集体土地房屋估价技术标准和实施细则，完善评估行为的约束机制，按照有关规定对房屋重置价定期进行调整并予以公布。
（十五）评估机构在评估中应严格按照拆迁评估标准对现状房屋及其附属物进行评估，对不符合质量标准、不合理的结构布局、工序工艺不到位的房屋墙体、门窗、粉刷以及附属物和装修等，在相应的评估标准中予以扣减。评估结果应报评估委托单位审核，并向社会公布，接受监督。
五、加大打击力度，坚决遏制突击加建行为
（十六）对以获利为目的，在农村宅基地房屋拆迁安置过程中，组织村民突击加建的个人或组织，以及因生产、销售、使用伪劣建材和违规施工等造成伤亡事故的个人或组织，由相关部门依法处理。情节严重的，依法追究相关责任人刑事责任。
（十七）评估机构不严格执行房屋评估技术标准和实施细则，不按房屋实际质量进行评估，造成国家和社会资金不合理使用的，由区建设和住房保障局按照有关规定进行处理，并依法追究相关责任人法律责任。
六、落实责任追究，建立长效管理机制
（十八）各镇人民政府、街道办事处要切实加强监管工作，凡发生1次死亡3人以上（含3人）责任事故的，在目标责任考评、表彰奖励等方面实行“一票否决”，并按相应组织原则处理。
（十九）各镇人民政府、街道办事处应当加强本辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作，制定具体管理措施，将管理责任落实到人，对不履职尽责、失职渎职者，依法追究相关责任人的行政责任。
（二十）各镇人民政府、街道办事处要组织对本辖区内宅基地自建住宅现状进行摸底分类，登记造册，保留影象资料，报区政府备案，为今后拆迁安置提供补偿依据。
各镇人民政府、街道办事处应结合城市规划及辖区实际情况，研究制定整个区域内村庄的规划建设、拆迁安置实施方案。
（二十一）各镇人民政府、街道办事处应当加强农村宅基地自建住宅建设的日常巡查和管理工作，对违法占用集体土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、扩建自建住宅的行为，应当及时制止并责令自行拆除。不自行拆除的，由相关镇街报请相关职能部门依法拆除，并按照有关规定进行处罚。
关键词：粮食核心区；农村宅基地；入市流转
中图分类号：F301.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017
Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.
Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation
与城镇国有土地相比，我国集体土地无论是在政策支持还是在利用方式中都受到了严格制约，后者的利用条件都要比前者苛刻得多。作为数量最大的建设用地，宅基地粗放利用与城市化进程对空间渴求之间的矛盾日趋白热化。农村宅基地现状却是中国最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项制度[1-2]。我国农村宅基地量多、面大、覆盖范围广，变革宅基地制度理应属于土地制度改革的重要领域。当前，在我国耕地保护更加规范严格前提下，宅基地顺利入市无疑已成为当前土地制度改革的一个关键点。作为粮食核心区的河南省，耕地保护更是任重道远，土地资源却越来越紧缺，与此同时又要面对航空港综合试验区、“米”字形高铁网及配套“一路一带”战略发展。因此，开展农村宅基地入市研究，让农业大省“沉睡的资产”活起来，让人口大省的农民享有更多财产权利，是经济新常态下河南省集体建设用地利用方式和发展模式的重要研究内容。
1 农村宅基地现状及存在问题
1.1 农村宅基地现状
1.1.1 新建住房无序扩张 目前，我国农村新建宅基地在审核趋于严格，但用地区位却比老宅基地要好得多，特别是农民分户后，多数都愿意重新选址建新房。据抽样统计，当前农村中10%～30%的农户拥有一户多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面积下降了10～30 m2，宅基地数量却增加了13.33万hm2。
1.1.2 现状住宅严重超标 据《全国土地利用变更调查报告》，我国新增村庄建设用地总量呈逐年增长态势，农村人均住房面积也是逐年上升。长期以来由于对农村建房缺乏科学有效管理及宅基地免费的使用制度，导致农户超占、乱占，农户人均住宅面积严重超标。目前，全国农村宅基地人均用地约260 m2，河南人均用地约308 m2，二者都远远大于人均用地标准[3]。
1.1.3 存量用地闲置浪费 宅基地中闲置和空心化问题突出。原因如下：农民外出经商、打工及家庭传统的分家方式是宅基地荒废的主要原因；其次，因村民搬进新住宅，旧宅依旧存在而形成闲置；第三，村民老房屋周围有大量自留地，一旦房屋闲置就荒废而无人问津。全国1 333万hm2农村宅基地中有10%～15%于闲置状态，计133.3万～200万hm2；据统计，2013年河南省仅清理整顿的闲置地就可以再建21个郑东新区。
1.1.4 农村宅基地管理失控 尽管法律在宅基地管理上规定的非常严格，但事实上很难实施。首先，因村庄规划滞后，新村建设与旧村改造脱节，政府缺乏对农户新房规划，建新规模得不到控制，加上村民法制观念淡薄，新村中土地乱占滥用，严重影响了村庄统一规划[4]。二是乡镇基层国土所因人手少，致使宅基地执法巡查不到位，很难对本辖区内的农民建房实施有效管控。三是我国土地用途管制是一种用地规模控制制度，属于从上到下一种管控，其末端农民盖房用地一般很少考虑，从而迫使农民新房用地要占用承包地，严重危及耕地保护。
1.1.5 宅基地流转地区差异 不同经济条件地区，农村宅基地流转区域差异极其明显。农村宅基地流转在城市郊区相对较多，在偏远区域流转却很少。在经济发达地区特别是城乡结合部，通过房屋买卖、出租、抵押等流转的宅基地占10%～40%，其流转活跃度要远远高于一般区域。在同一流转半径范围内，农村宅基地活跃程度伴随着距中心城市的距离增加而逐渐降低。河南省宅基地流转呈现较明显“城中村、城乡结合部和一般农村”三个区域。
1.2 农村宅基地制度中存在的问题
1.2.1 所有权主体不清 目前，我国《土地管理法》在一定程度上对农村宅基地的所有、使用权进行了简单约束，但从法律层面上并没有说明村民集体应该如何行使所有权，造成了在农村宅基地使用和管理上出现县、乡、村、组四级主体权责不明、管理混乱，致使农村宅基地确权登记困难并滞后，农户无法行使自己的权利。
1.2.2 用益物权不完整 物权法将宅基地使用权明确为用益物权。又说“宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本，是农民基于集体成员身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足。近几年，各地推行村庄整理、集中居住、宅基地换房等一系列活动基本都不考虑农民宅基地的收益权。对于整理节余的建设用地出让收益及增值收益，农民及其集体都享用极少或很难分享。
1.2.3 财产权利无法实现 目前，我国法律法规明文禁止宅基地抵押，也不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的个人或组织，而建立在宅基地上的住宅却允许作为贷款的抵押物，使得农户无法对自己的宅基地拥有最终的处置权和经营开发权，不可避免地损害了农民的财产权利。宅基地使用权是一种没有市场价值的权利，农民土地资产价值难以实现。但农村宅基地私下交易无法避免，“隐形市场”和随意定价的转让行为使原本属于集体所有的宅基地转让收益大量流失。
1.2.4 宅基地制度设计效率低下 制度的设计不仅需要考虑公平性，更需要注重效率。我国农村宅基地制度在很大程度上维护了农村内部集体成员间的基本公平，但由于其无偿的和无时间约束的使用期限，使其在产权制度的安排上因没有时间节点而缺乏效率。随着土地资源性理念强化，宅基地使用权制度的设计要求不仅要保障农民住房需求，又要实现效率价值目标，更要求土地产权从“以所有为中心”转变为“以利用为中心”[7-8]。
1.2.5 宅基地私下流转问题严重 据国土资源部有关统计，经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地自发、隐形的市场遍布各地。更为重要的是，相关的宅基地产权缺少法律条文约束，国家颁布的法律法规存在着互相引用和相互矛盾，导致现行条件下宅基地登记管理制度混乱、缺乏对宅基地使用上的必要监督。同时缺乏宅基地退出机制，无法实施有效的村庄整理和中心村镇建设规划，因宅基地流转引发的矛盾不断。
2 促进宅基地入市流转的建议和措施
在我国工业化、城镇加速进行之中，以和谐发展的城乡居民利益互补为导向，宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段，通过土地管理制度改革，依法准许并探索宅基地入市模式。建议如下。
2.1 科学引导，促进农民适度集中居住
科学预测农村宅基地数量和用地规模；结合美丽乡村建设，适度开展村庄治理，加强宅基地规划管理，严格用途管制，从严控制村庄建设用地规模和布局。通过流转、置换、整理等方式，整合优化农村宅基地布局，逐步推进农宅集居化建设。再者，要实施差异化战略，以组为单位实行集中居住，逐步打破行政区划，严格实行“一户一基”、“统规自建”，逐步引导迁村并点建设[9]。第四，进一步强化增减挂钩政策实施，以政府主导、市场化运作为原则，通过异地置换，真正实现人、地、钱协调统一发展。
2.2 明确产权，完善宅基地立法体系
首先，明确宅基地用益物权，切实赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和D让权及继承权；其次，要理清宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况，早日完成《集体土地使用证》和《房屋产权证》的登记发证工作；第三，废除上位法中关于限制宅基地自由流转的有关条款，规定村民集体有宅基地的处置权，国家具有宅基地宏观配置权，农户具备宅基地微观使用权、收益权以及一般转让权；允许宅基地在城乡居民之间自由流转；第四，加强宅基地立法体系建设，修改《土地管理法》及其《实施条例》，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地入市流转的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等，明确收益分配；第五，制定城乡统一的《房屋征收与补偿条例》，实现同地同价、同房同价，推进建设用地城乡一体化。
2.3 严格管理，构建入市价格体系
首先，坚持总量控制和用途管制，改革宅基地规划管制，明确宅基地管理责任，上级政府实施村庄规划和依法管制，制订宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公开竞争的土地市场，完善市场价格形成机制，构建集体建设用地的定级估价和价格管理制度[11]，建立区域最低限价制度和地价公示制度。第三，要建立交易价格核准制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投机行为；建立交易价格归入制度，对于超过核准价格的土地收益，直接归入为集体经济组织所共有。第四，大力发展有助于土地交易健康发展的评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等中介组织，建立并完善以区、县为单位的农村产权交易管理服务市场体系。
2.4 合理分配，切实保护农民合法利益
首先，停止新增宅基地审批，所有入市流转宅基地必须符合规划，对登记在册的超标宅基地每年按超标面积大小采用累进收费。第二，建立合理的土地收益分配机制，将流转收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在国家和集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理调配，大部分留给原宅基地使用者，国家则通过土地税的形式分享。第三，宅基地交易由买卖双方按照市场价格自由进行，政府不参与其中，政府通过征收税费来实现对财富的“二次分配”；同时规定“初次”交易上缴集体组织的土地使用权补偿金多数，“二次”交易免缴上述费用。第四，转让的宅基地，要经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意，本集体经济组织内部成员在同等条件下享有优先购买权。
2.5 加强监督，完善宅基地流转保障体制
首先，加大违法违规宅基地查处，鼓励农民加入到村庄建设中，对村庄违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处；对违规建房的现象做到早发现、早处理，对非法占用农村宅基地进行房地产开发或变相开发行为，要追究其刑事责任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地闲置收回制度。为保障宅基地使用权人的合法权益并实现宅基地使用权效益价值，建议建立宅基地使用年限制度，附加续期申请制度；同时建立配套的宅基地转让期限，约定超过制度设计的宅基地使用权期限部分无效，并以剩余期限为限期。第三，对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定合理期限，在闲置时间达到该期限，需要按年缴纳闲置费，超过闲置期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地。第四，建立完善的农村养老保险、医疗保险、社会救济等保障制度，将大量的农村人口从土地上解放出来，降低承包地和宅基地所承载的过多的福利保障功能[12]。
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关键词：激活；农村房屋；抵押权；法律问题
中图分类号：F293.3
文献标志码：A
文章编号：1673-291X（2012）17-0024-02
河南省叶县农民李红伟2010年流转了近1 000亩土地种植高效有机蔬菜，由于扩大规模建大型温室，没有抵押物而贷不到款。不得已，只好向郑州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押贷款，才解了他的燃眉之急。当前，农民房屋不能够办理抵押，造成农民“贷款难”和金融机构“难贷款”，农民很难获得有效的资金支持，制约了农村经济的发展。因此，如何解决“两难”问题，值得我们深思和探讨。
一、农村房屋的法律问题
（一）农村房屋所有权
农村房屋是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋，不包括农村集体经济组织和乡镇企业等所有的房屋。《宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第七十五条规定，“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”据此，农村房屋是农民合法的私有财产，受国家法律保护；农民对自己的房屋享有财产所有权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
（二）农村房屋所有权与宅基地使用权的关系
《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条的规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地属于集体所有，农民有权取得符合法律规定的宅基地，并建造住宅及其附属设施，其所有权受法律保护。我国担保法和物权法明确规定，不得在宅基地上设定抵押权，否则无效。法律禁止对宅基地进行买卖和抵押。这意味着农村房屋所有权和宅基地使用权不能分开单独设立抵押权。
二、抵押权相关规定
抵押权是债权人对于债务人或第三人提供的作为债务履行担保的财产，在债务人不履行义务时有权就其抵押财产折价或者以拍卖、变卖所得的价金享有优先受偿的权利。
市场经济条件下，市场主体筹集资金的基本渠道是向金融机构融资。金融机构为了防范风险，要求融资人提供担保，保护自己的金融安全。市场主体通过融资，投入市场进行生产经营，推动社会经济的发展；同时，金融机构也获得了利益，实现双赢[1]。另一方面，由于抵押担保不转移占有，对债权人来说可以减少保管担保物的风险，对债务人来说可以充分利用担保物实现增值，符合社会经济的发展要求。有学者说，现代经济生活中的抵押权在抵押物权中得到严重化[2]。
三、农村房屋抵押的现实意义
第一，农村房屋抵押能够激活农村沉睡的房产资本，充分发挥农村房屋的经济效益。目前我国农村，农民面临的主要问题是农业产业升级所急需的投资如种植有机蔬菜、购买新型种子、农用机械、新型灌溉技术等，均需要通过贷款来解决。金融机构贷款都要求提供担保物，对农民来说，房屋是农民手里最值钱的财产了。如果允许以农村房屋抵押贷款，将大大缓解农民“贷款难”和金融机构“难贷款”的难题。农民通过房屋抵押融资来发展经济，对发展农村经济十分有利。
第二，农村房屋抵押，对金融机构来说风险易于控制。我国《土地管理法》第五十九条、第六十二条规定，农民建房应当使用宅基地，一户农民只能拥有一处宅基地的使用权，宅基地面积上限不能超过省、自治区和直辖市的规定。我国农民每户仅有一处宅基地，房屋用于抵押取得贷款后，抵押人非常清楚不能偿还贷款所面临的法律后果，使其更加珍惜和合理使用来之不易的贷款，同时，能调动农民发展经济的积极性和主动性。此外，金融机构通过完善管理机制，加大对贷款用途和使用情况的监管力度，将信贷风险控制在最小限度内。
第三，允许农村房屋抵押对搞活农村经济，培育社会主义农村市场具有深远重大的意义。我国目前至少有70%左右的人口住在农村，这些人口是我国发展社会主义市场经济不可或缺的参与主体。中国要真正摆脱贫穷落后，就必须充分调动广大农民群众的积极性，缩小城乡差别，让更多的农民走上富裕之路。随着农村剩余劳动力不断增加，广大农民也正在积极寻找致富的门路，可是又缺乏必要的资金。如果不允许他们将自己的私有房屋抵押来获得发展经济所必须的资金，让他们眼睁睁看着失去一个又一个的致富机会，很可能让部分农民产生畸形心理，从而影响到社会的稳定。
四、我国目前农村宅基地使用权转让的有关规定
我国对农村宅基地使用权的转让有着严格的限制。根据“地随房走、房地一体”的原则，在实现农村房屋抵押权时必须依法处理宅基地使用权的转让问题。
宅基地使用权是农民基于集体经济组织成员身分而享有的社会福利和社会保障，是农民的安身之本。在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，土地承包经营权解决了农民的基本衣食来源，宅基地使用权解决了农民的基本居住问题。这两项制度的福利色彩成为维护农业、农村、农民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用权制度的首要功能，关于宅基地使用权的取得、行使和转让问题，必须尊重这一现实，以利于保护农民利益，构建和谐社会[3]。
关于农村宅基地使用权的转让，我国法律或行政法规没有直接的允许或禁止性规定，但是国务院及其所属职能部门对该问题了一些明确的政策性规定。（1）1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”（2）2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”（3）2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”（4）2008年建设部《房屋登记办法》第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。” 2）2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”（3）2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”（4）2008年建设部《房屋登记办法》第八十七条规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”
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虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。
五、农村房屋抵押的现状
为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。
从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。
六、农村房屋抵押权实现的方式
农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：
1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。
2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：
（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。
农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。
参考文献：
[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.
[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.
[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。
虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。
五、农村房屋抵押的现状
为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。
从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。
六、农村房屋抵押权实现的方式
农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：
1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。
2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：
（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。
农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。
参考文献：
[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.
[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.
[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。
存入我的阅览室
虽然我国现行立法未就农村宅基地转让直接作出允许或禁止的规定，但有关法律及国家的政策性规定所体现的立法精神及其价值取向是明确的。国家对农村宅基地转让进行严格限制，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且其使用宅基地的面积不得超过法律法规规定的面积，除此之外的转让行为，应确认为无效。
五、农村房屋抵押的现状
为了解决农民贷款难的问题，我国已经有不少的地方进行积极的尝试：安徽省宣城市某区2003—2009年共办理农村房屋抵押登记9 506户，贷款总额7.2亿元；2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》，积极推动开展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。
从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。
六、农村房屋抵押权实现的方式
农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：
1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。
2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：
（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。
农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。
参考文献：
[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.
[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.
[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者简介：王向阳（1967-），男，讲师，从事法学研究。 展农村房屋抵押贷款试点；2010年底，重庆市人民政府出台《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》（施行），截至目前，重庆市依据该办法已发放贷款共计99.5亿元；2011年8月河南省郑州市人民政府《郑州市集体土地上房屋登记暂行办法》，于10月1日起开始实施，农民以房屋抵押的方式获得贷款，首先要办理房屋所有权登记，取得房产证，然后到房管部门申请办理抵押登记，就能申请农业专项贷款，解决目前资金短缺的困难。
从试点的情况看，农民房屋设立抵押的一般程序是：（1）产权登记，农民先办理宅基地使用权证和房屋所有权证；（2）房产评估，对农民的房屋进行评估；（3）签订合同，农民和金融机构签订贷款合同和抵押合同；（4）抵押登记，合同双方到房屋登记机构办理抵押登记。
六、农村房屋抵押权实现的方式
农村房屋具备实现抵押权的条件时，可以通过以下方式实现：
1.实现抵押权时具备拍卖或者竞价的条件，应当优先适用拍卖或者竞价的方式，抵押权人以拍卖或者竞价所得的价款优先受偿。这主要是基于实现抵押房屋的价值最大化考虑，也是充分保护抵押人权益的体现。拍卖或者竞价的条件主要有三个：一是竞买人在两人以上；二是全部竞买人均是本集体经济组织的成员；三是全部竞买人都符合向本集体经济组织申请宅基地的条件。
2.实现抵押权时不具备拍卖或者竞价的条件，则分别处理：
（1）抵押权人是本集体经济组织成员，且符合申请宅基地的条件，则可将抵押房屋以折价或变卖的方式转让给抵押权人，使其优先受偿；如果抵押权人已拥有一处宅基地的，则应当由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，对抵押房屋则作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
（2）抵押权人不是本集体经济组织成员，则由本集体经济组织将抵押房屋及宅基地一并收回，统一安排使用，而对抵押房屋作价补偿，抵押权人以补偿款优先受偿。
3.抵押权人或者本集体经济组织其他成员取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集体经济组织收回后，应当依法到土地管理部门办理集体土地使用权主体变更登记手续，到房屋登记机构办理房屋所有权转移登记，完成房屋所有权及宅基地使用权的转移。
农村房屋设定抵押，根据“地随房走、房地一体”的原则来实现抵押权，既不违反法律，也有利于社会经济的发展。但在实现抵押权时只能在本集体经济组织成员内转让，并且要及时办理集体土地使用权证户主变更手续，完成农村房屋抵押实现的全部过程。因此，没有必要禁止农村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相关的法律法规还不健全，特别是宅基地使用权的转让受到严格限制，因此，农村房屋抵押在实践操作中应当注意相关手续的办理及完善，不得违反我国土地管理的法律法规。建议国家要尽早立法，明确农村住房登记办证及抵押贷款相关制度，建立健全农村社会保障体系，保障农村房屋抵押权得以实现，激活农村沉睡的房产资本，促进农村现代化建设；制定相应的金融政策，引导金融机构参与和支持农业经济发展，把更多的信贷资金投向农村、农业，为现代农业的发展增添强大动力。
参考文献：
[1] 谢在全.民法物权论（下）[M].北京：中国政法大学出版社，1998：532.
[2] 许明月.抵押权制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王胜明.中华人民共和国物权法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2007：328.
[4] 程啸.中国抵押权制度的理论与实践[M].北京：法律出版社，2001，107.[责任编辑 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
论文关键词 土地承包经营权 宅基地使用权 流转
在我国，土地所有权分国家所有与集体所有两种，根据《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规之规定，城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，土地的所有权只能由集体所有转变为国家所有，而不能逆向行之。现阶段，农村集体土地主要经没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因转为国有土地或者限制在本集体经济组织内部成员之间进行使用权转让，在市场经济蓬勃发展的今天，这已严重阻碍了土地价值的真正实现。探索新的集体土地流转模式，不仅有助于我们合理开发和利用稀缺的土地资源，而且对于我国经济发展的整体规划也大有裨益，极有研究价值。
一、集体土地流转问题概述
资本主义国家实行较为严格的土地私有制，自英国“圈地运动”之后，工业经济和城镇化飞速发展，土地流转制度也历经几百年发展，几经阵痛，业已建立起一套完整的法律程序，对于私人土地的征收、征用、征购以及土地买卖、交换、赠与、转让、出租、抵押等问题都有明确规定，虽然我国实行土地国有和集体所有制，不存在土地买卖问题，法律仅规定了集体土地可以经过被没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因单向不可逆地转变为国家所有，但国外的很多有益经验仍然值得我们借鉴。
在现阶段城乡统筹背景下，社会主义市场经济与城乡二元社会体制均发生了深刻变化，城市土地正经历着新一轮的洗牌，农村土地使用权的权利效能也产生了深刻变化，随着改革的深入，集体土地流转出现了诸如流转不规范、交易纠纷多、产权意识混乱、流转比例低等一系列问题。对此，我们要充分发挥市场驱动力，完善农村土地承包经营权流转制度和宅基地使用权制度，明确界定宅基地使用权流转范围，逐步放开宅基地的入市流转，相关部门更要尽快出台相关政策措施，引导和规范农村土地使用权流转行为，保障集体土地实现有序流转。
二、土地承包经营权的流转难题及对策
土地承包经营权就是承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。土地承包经营的范围被依法确定，承包期限也确定为30年，在承包期限内严格限制调整承包地。
土地承包经营权流转是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关规定，法律承认了土地承包经营权人的流转权，并且规定了流转的方式，同时，对土地承包经营权的流转也设置了较多的限制性规则，当然，这些限制的初衷是为了保障农民的基本生存权利，但是随着我国经济改革的不断深入，很多规定已经不适应发展的需要了。
（一）土地承包经营权的流转难题及成因
1.土地承包经营权为我国所独创，现存的主要流转难点在
（1）集体的农业用地原则上不能用于建设，要进行建设必须先“变性”，而且，集体建设用地使用权原则上也不可以进行交易；（2）流转对象被严格限制在本集体经济组织内部成员之间；（3）承包地在承包期限内不得进行调整，农村大量新增人口无法取得土地，土地配置不均现象严重，导致无地农民生活困难，现实矛盾突出；（4）出嫁妇女一旦丧失原有土地承包经营权，可能在丧夫后“两头落空”，失去最基本的生存条件；（5）承包地被征收后的土地补偿费分配不均，导致了农民采取一系列抵制措施。
2.造成现有困难的原因分析如下
（1）法律规定与民间社会规范的冲突是承包经营权流转难的社会根源；（2）法律规定之间的内在冲突是土地承包经营权流转困难的法律根源；（3）政策频繁变化是导致农村现实利益冲突并阻碍土地承包经营权流转的现实原因；（4）法律规定与复杂的农村现实之间的脱节是引发土地流转难的直接原因；（5）现行土地所有权设置上的“双轨并行”、“城乡分治”是土地承包经营权流转难产生的深层次体制根源。
（二）关于解决现有流转难题的对策
现存土地承包经营权的流转难题很多属于法律缺陷，有待制度的进一步完善，我们可以努力建立一套农村土地承包经营权流转的纠纷解决机制，譬如：
1.从消除纠纷产生的根源出发，构建纠纷预防机制
不断深化改革，打破土地制度设置上的二元体制，推进土地承包经营权的有序流转。在农村土地制度的设置上因地制宜，给地方留下一定制度创新的空间。此外，保持政策的稳定性，健全相关法律规定，强化基层政府的指导和服务职能。
2.建立多元化的纠纷解决机制，促进纠纷的及时和有效解决
我们要注重调解，充分发挥农村基层组织的作用，同时稳步推进农村土地纠纷仲裁工作，强化农村土地流转纠纷的仲裁解决机制，当然，诉讼解决机制也必须健全，保证司法救济途径的畅通，这样才能做到及时化解矛盾，维护农村社会的长期稳定。
三、宅基地使用权制度的弊病及对策
宅基地使用权是农村集体经济组织的成员有权占有、使用集体所有的土地，并在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地位用权是农村村民个人重要的财产权利，关系到农民的切身利益。伴随农村特别是一些城郊村房地产市场的不断活跃，农村宅基地使用权由简单地农民自己享受居住的权利转变为农民转让自己的宅基地或将宅基地上所建房屋出租、出售与他人的方式实现财产利益的一种权利，由此所涉及的权属、流转纠纷也越来越多。
（一）对宅基地使用权流转的限制
1.关于农村宅基地的转让
《土地管理法》第62条规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该法出台后，国务院为加强农村土地的管理，已明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。因此，《物权法》又明确规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。村民依照规定转让宅基地使用权的不得再申请宅基地。”
可见，宅基地的转让被严格限制在本集体内成员之间协议转让，但须经乡、镇政府批准，且转让方不得牟利。尽管农村的宅基地使用权拥有比国有土地使用权更长的使用期限、更鲜明的财产属性，但农村宅基地仍不能设置抵押权，不能与外部进行合资。
2.宅基地使用权的流转难题
现存的主要问题有：
（1）产权意识混乱，流转比例低。我国农民的土地产权观念淡漠，甚至相当部分农民没有产权概念，而农村劳动力的转移远快于农村宅基地流转增长，两者发展比例不协调，是加剧农村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流转不规范，交易纠纷多。据有关调查显示，大部分宅基地交易都未经集体同意而直接在私下进行，收益归于个人。因缺乏法律明确的规范和指引，一些农村的宅基地无法实现有效管理，尽管农户的自发流转行为和结果受到法律保护，但是流转的方式、范围、收益以及土地产权关系调整等方面缺乏法律约束和保障，极易产生矛盾和纠纷，从而危害农村社会的稳定。
（二）完善宅基地使用权制度的对策
1.完善农村宅基地所有权制度
当前，要从农村土地集体所有的前提下确立农民土地产权的主体地位，从政策层面转到法律层面给予有力、可靠保障，改革更应在符合土地利用规划和用途管理的前提下，允许宅基地在尽可能大的范围内流转，而不是毫无限制地进入市场。在实现有序、适度流转的同时，使农民切实参与到宅基地收益的分配中来，一同分享社会进步所带来的好处。
2.界定宅基地使用权流转范围
宅基地和农用地相比具有更大的收益，因此，为避免人为扩张宅基地导致农用地减少的情况，必须限制流转的条件：依法办理土地登记而获得土地权属证书、土地界限清楚且权属无争议；符合国家和地方的土地利用总体规划及城镇建设规划，保证耕地不被占用；规范宅基地使用权出让过程中的主客体范围、各方权利义务以及农民户口迁移等特殊情况下的具体处理措施，避免不必要的纠纷和土地资源流失。
3.允许宅基地入市流转
宅基地使用权本身是农民的一项财产权利，属于农民的物权。农民作为市场经济的主体之一，对自己的住宅应当有自由转让的权利。为了实现农村宅基地流转的市场化，真正实现土地的市场价值，宅基地上市转让应当向购买对象放开、放开购买价格并放开购买区域，保证农民分享土地流转的增值收益，保障其在经济上实现自己的土地权益。
四、解决集体土地流转问题对我国经济发展的意义
（一）我国集体土地流转现状
我国集体土地产权不清、交易困难、流转的法律依据先天不足，呈现出流转不规范、交易纠纷多、产权意识混乱、流转比例低等问题，已经严重制约了我国城郊经济的发展和农民收入水平的提高。因此，对于农村集体土地使用权流转的对策与建议，需要我们充分引入市场机制，完善农村土地承包经营权流转制度和宅基地使用权制度，同时，改革也不能走完全市场化的道路，而是要在坚持自身固有的特点的基础上引入一些市场经济的原则和方法如有偿使用、平等竞争等，走出一条具有当前中国农村特色的集体土地使用权流转之路。
（二）解决集体土地流转问题的意义
我国当前正处于改革和发展的关键阶段，集体土地流转矛盾激增，日益成为严重阻碍我国经济健康发展的桎梏，但是我们相信，只要采取合理的市场化措施，一定能够解决好这个问题，并对整个社会经济意义重大：
第一，有助于减少对稀缺的土地资源的浪费，提高我国单位面积土地的收益率，同时提高整个社会的生产效率。
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转，包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”； 《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”； 《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。
为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕 第 11 号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
(一)住户的构成
此次白马镇生态屏障区调查区域涉及5个行政村，29个村民小组，合计1959户，5230人，见表1。其中渔光村5个村民组，计149户，493人;杨柳村7个村民组，计313户，906人;沙台村5个村名组，计224户，734人;铁佛村11个村民组，计1238户，2956人;三溪村1个村民组，计35户，141人。此次调查的是生态屏障区中所有住户的情况，因此人员构成包括农业人口和非农业人口，分别占调查人口的93.16%和6.84%。
(二)承包地
渔光村桐麻弯组和铁佛村黄荆坝组未进行土地承包面积的登记，因此在统计分析中对这两组户数进行剔除处理;此外调查对象中存在6.84%的非农户，而且其中一些非农户拥有承包地，所以将这些非农户也纳入到数据统计中。对余下的27个村民组进行统计分析。土地是一切生产活动的承载基础，它在农业生产和农民生活中发挥着重要的承载、养育功能［3］，因此此次调查将承包地分为水田、旱地和林地三种。笔者仅对各村承包地的户数和承包地的主要类型进行分析，如图1所示。除三溪村三种类型的承包地的承包户数比较接近外，其他4个村的差异都比较明显。承包水田的户数最少，仅占所有承包地总户数的9.30%，而承包旱地和林地的比例分别为46.51%和44.19%，白马镇生态屏障区内住户承包地类型差异很大。
(三)“两证”情况
调查中涉及到宅基地使用权证、房屋产权证和土地承包证三种与土地有关的证，而许多人将宅基地使用权证和房屋产权证看作是同一种证，只提供了其中的一种，因此在统计分析时，笔者将这两种证作为一个整体进行了统计。见表2，整个调查区域内有土地承包证的有496户(包括拥有承包证的非农户)，占总户数的25.32%。宅基地使用权证或房屋产权证不办证的情况也比较普遍，整个屏障区未办证的百分比高达77.18%，沙台村未办证的比率高达85.27%。
(四)房屋结构与面积
通过百度百科知，房屋结构包括6种类别:钢结构;钢、钢筋混凝土结构;钢筋混凝土结构;混合结构;砖木结构;其他结构［2］，而根据三峡库区住房的实际情况，此次调查中将房屋结构种类设计为砖混、砖木、土木和其他四类。在统计调查表时发现存在无房或未进行房屋面积登记的情况，如铁佛村就有277户。因此，此处只对有效登记户数(有房并且进行了房屋面积登记的户数)进行分析。表3和图2的数据表明调查区域房屋结构主要是砖混、砖木和土木三种，砖混最多，达到1040户，占有效户数的66.07%，面积132774m2，土木和砖木分别占29.99%和6.10%，面积分别为61987m2和12305m2，而对于钢结构和钢筋混凝土结构等其他结构的房屋类型仅有2户，130m2。从每户住房面积看，房屋面积差别很大，最小的仅30m2，最大的697m2。如果将面积的大小分为小于100m2、100～200m2、200～300m2和大于300m2四个等级，各级户数的百分比分别为27.93%、62.91%、6.85%和2.31%。
(五)居住位置、方式与环境
1.居住位置三峡工程带来了巨大的社会经济效益，但是也给库区部分人民的生活带来了不便之处，主要是土地被水淹没，为了最大程度地发挥三峡工程的作用，保障人民的生命财产安全，此次后续工作规划考虑设置库区绿化带和生态廊道。因此本次调查需要了解农户的居住位置以及方式。居住位置主要考虑两个因素，一个是库区周围100m绿化带，另一个是是否存在地灾风险。分析数据发现，整个调查区域处在库周100m绿化带的仅有98户，其中渔光村29户，杨柳村16户，沙台村1户，铁佛村52户;居住地存在地灾风险的有307户(见表4)，地灾类型主要是滑坡，分布在杨柳村、沙台村和铁佛村，其中脱胶分厂滑坡的影响最大，几乎影响了铁佛村整个黄荆坝组的住户。2.居住方式居住方式分为集中居民点和散居两种。居民点是指居住人口大于等于50人的集中居住点，否则称为散居。根据统计数据分析，整个区域有14个居民点，分布在杨柳村、沙台村、铁佛村以及三溪村4个村，共计726户，1776人，其他为散居户和无房户。对于散居户，进行了公路边和非公路边的调查，公路边是指离最近的机耕道不足100m，而超过100m的为非公路边。统计数据表明在公路边的共计605户，1847人，非公路边的309户，980人。见表5，除三溪村外，对其他各个村所有散居户而言，均是居住位置靠近公路的户数占多数，这表明住户在住房的位置选择时倾向于靠近公路修房，因此靠近公路边的土地利用作为建设用地使用的程度较高。此次后续工作规划涉及农村居民点的优化、基础设施的建设与完善。通过表6的数据统计，可以发现调查区域居民点有以下特点:一是居民点分布不平衡，如渔光村无居民点，而杨柳村有6个居民点;二是居民点大小差别很大，除铁佛村有三个较大的居民点外，其他各村的居民点都较小;三是居民点的数量少，散居户占绝大多数。3.居住环境结合库区的实际情况，居住环境可以从距最近场镇的距离、饮水方式及“一池三改”三个方面进行分析。(1)距最近场镇的距离距场镇的距离，指的是住户到政府所在地的空间直线距离，因此场镇距离就是住户到白马镇的距离。此项调查数据是根据1/2000的遥感解译土地图上量测估算的。距离场镇的远近与农户的生活关系密切。为方便计算统计，根据调查数据的范围，将到场镇距离分成五个级别(参考表7)。根据表7的统计数据计算，距离场镇不足2km的占有效统计户数的40.97%，2～4km的有55.89%，累计96.86%。尽管距离大于4km的户数不多，仅52户，但是他们的生活随着距离场镇距离的增加变得越来越不便。(2)饮水方式饮水方式分为自来水和挑水两种。整个调查区域通了自来水的有876户，约占总户数的50%，分布在渔光村、杨柳村、铁佛村和三溪村，不过此处自来水并不单指自来水厂的自来水，也包括通过修建水池，经过沉沙处理，通过水管引进家的水。铁佛村的水源是自来水厂的自来水，计765户，其他各村所谓的自来水是自己修建水池所取的水;剩下住户饮水的方式是挑水，水源类型主要有井水、山泉水、堰塘水以及溪沟水等，这些用水基本没有进行净化处理。可见，真正使用自来水厂消毒净化过的水源的住户不到总户数的50%，住户的饮水状况堪忧。(3)“一池三改”“一池三改”是指沼气池建设，即改厨、改厕、改圈。此次调查涉及一池三改的共计242户，一池三改率为14.62%。结合距场镇的距离、饮水方式以及“一池三改”的统计分析，研究区域内住户的居住环境并不十分理想，对于部分人而言，他们对自己的居住环境感觉一般，但是对于另一些人来说，距离场镇较远、水质差、取水方式落后、通信设施不完善以及厨卫条件差等，这些住户的居住条件需要改善。
二、武隆县生态屏障区存在的问题
(一)人口结构导致土地不合理利用
生态屏障区内的住户构成包括了一定数量的非农户，又可以分为纯非农户(全家都是非农业户口)、半非农户(既有非农业户口，也有农业户口)。调查区域内水田承包户仅占所有承包地户数的9.30%，旱地为46.51%，整个区域内部农用地结构极度失衡。然而，当前还存在着非农户拥有承包地的现象，如杨柳村就有35户纯非农户拥有承包地。此外还存在非农人口占用农村宅基地的现象，杨柳村就有21户纯非农户口有宅基地使用证，还有30户纯非农户有住宅。这些现状不仅增加了农村建设用地面积，减少了农用地面积，使用地结构恶化，同时由此产生的土地问题将不断增加。这些现象是与当前有关土地的法律法规相抵触的，同时也表明土地管理部门以及集体经济组织对农村土地管理的力度不够，认识有待提高，法律法规的执行有待加强。
(二)土地证件缺失可能导致移民利益受损
在出现土地纠纷的情况下，土地证件是重要的凭证。5个村中杨柳村未办证的比率是最低的，但是也接近50%，其原因值得我们进一步去思考。笔者认为造成当前这种承包证、宅基地使用证(房屋产权证)办证率低的原因有三点:一是相关部门管理的不完善，“两证”的宣传不到位;二是住户对土地证件没有正确的认识，不愿意办证;三是历史原因，部分住户的宅基地是继承祖辈的财产得到的。此次调查的主要原因就是确定生态移民的户数与地点，由于相关证件的缺失，实施生态移民工程时如何保障住户的土地权益不受损害成为三峡工程后续工作规划中需要注意的重要问题。而对于今后的管理来说，这种现象必须要彻底改变。
(三)房屋结构有待调整，宅基地超标现象普遍
当前土木结构和砖木结构的房屋仍然占着一定的份量，从安全性、稳定性和舒适性的角度看，砖混结构、钢筋混凝土结构是今后修建房屋的主要类型，因此当前屏障区内的房屋结构有待调整。从每户的面积看，大小差异很大，小至30m2，大至697m2，但主要集中在100～200m2，占有效调查户数的62.91%。《重庆市农村宅基地管理办法》规定:山地丘陵区，村址在平原地上的，每户面积不得超过132m2，依此规定将有470户超过这一标准，占有效调查户数的30.11%。大量超标的宅基地占用了大量的土地，使农村宅基地管理办法制定的标准难以执行，甚至可能使宅基地面积超标行为盛行，使农村宅基地建设面积呈扩张的趋势;同时屏障区内沿路建房的现象比较常见，以致公路两侧的耕地被大量的用于宅基地的建设，使耕地的数量大量减少，对原本农用地就很紧张的区域来说，用地压力日益增加。
(四)地灾导致土地减少
土地是国家赋予农民的社会保障载体，失去土地意味着农民失去:①可再生产资料;②就业机会;③稀缺性资源增值成本;④风险抵押资本;⑤后续继承使用权等［4］。因此，土地是农民的保障。然而存在一些非人为因素造成土地资源减少，如滑坡、泥石流等地质灾害。三峡库区是我国历史上滑坡、岩崩等重大地质灾害的多发区之一，近年来在云阳、秭归、武隆、丰都等地就多次发生大滑坡［5］。此次调查的区域，共涉及9个滑坡地带，307户受到了不同程度的影响，有的甚至是整个村民组都受到了影响，尽管有些滑坡地带已经进行了治理，但是这并不能彻底解决这些住户的实际问题。同时，这些区域在降水量较大的季节还可能产生泥石流、崩塌等地质灾害，因此必须妥善处理这些受影响的住户。
(五)人居环境有待改善
随着新农村建设的开展，农村居民点建设是改善农村面貌、提高农民生活水平的一项重要的措施，同时也有利于土地资源的利用。然而，农村居民点土地利用现状比较粗放无序，农户居住仍呈零散分布状态，导致道路、自来水、电力、广电、通信、环保、文化等基础设施的配套半径拉长，资源共享程度低下，建设运行成本大为增加［6］，以致农村基础设施陈旧落后，基础设施缺乏，环境杂乱无章。居住环境对于每个人来说都是住房选择的重要因素，然而当前调查区域内的居住环境十分不理想，其居民点现状可以概括为少、小、不均衡，而且表现在赶场的不便，教育质量低，农村卫生环境差，饮水，“一池三改”等诸多问题。
三、对策建议
此次规划的目的是生态屏障区、库周绿化带内生态移民数量的确定，需要根据规划的要求、土地的承载能力、环境容纳量确定生态移民的数量。因此在对策建议的提出时，必须要体现这一点，据此笔者提出了以下建议。
(一)贯彻执行相关法律法规，加强农村土地管理
相关的法律法规对农村土地利用、管理进行了规定，为农村土地的合理有效利用以及有序高效管理提供了法律保障，必须一丝不苟地执行。严格进行农村宅基地建设的审批管理，杜绝非农用户宅基地申请获批的现象出现;建立并完善农村宅基地流转市场，明确宅基地流转的条件、范围和对象;对于那些已经取得宅基地使用权的非农户，采用征收宅基地使用费的方式进行管理，建立农村宅基地退出机制。按照《土地承包法》的规定，只能是本集体经济组织的农户才可以承包土地，因此对于那些非农户所拥有的承包地必须予以收回，并重新在本集体经济组织内发包。
(二)改进土地证件管理，明晰相关产权
宅基地使用权证、房屋产权证以及农村土地承包证有着和身份证一样的作用，它们表明了宅基地、房屋或者承包地的使用者，是土地身份的证明。因此必须完善基层的土地管理与承包地的发包工作。规范对宅基地使用权证、房屋产权证以及农村土地承包证的管理，要严格发证程序、规范证书填写，建立发证档案，健全发证手续［7］，核查土地面积，按时发放相关证件;加强相关法律法规的宣传，提高农民对土地证件及管理的认识，督促未办证的农户补办相关证件，及时开展证件的换发工作。
(三)建立农村宅基地规划制度，引导农村宅基地使用
宅基地建设是农村建设用地的主要构成部分，当前的遍地开花以及超标用地的宅基地利用现状要求必须将宅基地纳入农村建设用地的规划范畴，编制乡村宅基地利用规划。结合当地土地利用规划与三峡库后续工作规划，建立包括房屋结构、分布、人口总数、人均宅基地面积、规划实施的保障措施以及相关配套设施建设等内容的农村宅基地规划制度，充分发挥规划的控制和引导作用，严格控制农村宅基地超标以及过度占用耕地的外延扩张趋势。
(四)加大地质灾害防治力度，保护农户生命
财产安全滑坡、泥石流、崩塌等地灾的发生不仅威胁人民的生命财产安全，也会造成土地尤其是农用地的减少，因此必须通过相关的措施予以控制和防治。首先必须进行工程治理，以保证当前住户的安全;其次，从长远出发，必须将处在危险区域的住户进行搬迁，以彻底解决安全隐患，对相关区域进行降坡处理;此外，不管是进行工程治理还是进行搬迁避让，对于潜在危险区域，以“3S”技术为支撑，建立监测和预警机制［8-9］，以保证生命和财产安全，同时可以充分利用农用地资源，提高土地利用效率。
(五)完善农村居民点建设，加强配套设施
增加居民点的建设和管理力度，对原有的居民点进行适宜性分析，对于不适合保留的居民点，选择合适的位置，进行整体搬迁处理或合并到其他居民点;对于适合保留的居民点继续进行经济、土壤与环境容纳量的分析，确定居民点可容纳的人数，最后决定居民点是进行扩建，还是进行居民的外迁。参考卫星城的原理［10］，选择一点建立相对集中的居民点区域，使其具备场镇的大部分功能;加强水、通信、环保文化等基础设施的建设，进行一池三改，发展农村沼气，建设生态家园，发展农村庭院经济，改善农村人居环境，提高农民生活质量，增加农民收入，保护生态环境［11］。
四、小结
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