时间：2022-04-18 00:48:56
导语：在后厨工作意见的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、目标任务
年我镇农村沼气建设目标任务是：要求年新农村建设点有20%以上的农户建沼气池，08年以前新农村建设点每个点至少建2个沼气池，除年外历年都无新农村建设省扶点任务的村每个村至少建2个沼气池。结合发展“猪—沼—果（渔、菜）等农业生态经济，建设沼气池。
二、奖补标准和办法
1、奖补标准：新农村建设省扶点上的新建沼气池，按每座8m3计算进行奖补，经县新村办和县农业局验收合格后，每座补助1600元，其中：县农业局的国债项目资金补助800元（包括技工工资和国家招标器材在内），县新村办在新农村建设资金中补助800元；非新农村建设点上的沼气建设每座由县农业局补助800元（包括技工工资和国家招标器材在内），新农村建设资金不再奖补。
2、奖补办法：沼气池建好后，由县农业局验收，县新村办复核，合格后分别予以奖补。使用協鑫科技有限公司生产的沼气罐，达到质量要求，能正常使用的，凭单验收，由县新农村办直接补助企业800元/个，不足部分由农户自筹，企业负责把沼气罐送到建设地点，县农业局负责沼气池安装及所有器材的配备，由国债项目资金每个800元包干。改厕与沼气池建设相结合的农户，应从新村办下拨的改厕资金中按每户400元的标准一并予以奖补。
三、工作措施
（一）加强领导。发展农村沼气是改善农村生态环境，促进农民增收和推进新农村建设的重要途径。各村（居）要把发展农村沼气作为民生工程和社会主义新农村建设的一项重要工作来抓，列入重要工作日程。切实加强领导，实行村（居）书记、主任亲自负责，亲自抓。切实把关系到农民切身利益的好事办好，实事办实。
一、认真抓好《关于进一步加强首都环境建设的工作意见》的落实，不断提升城乡环境建设整体水平
一是不断提高首都环境建设基础保障水平。进一步强化首都环境建设委及办公室和各区县、乡镇环境建设机构建设，明确工作职责；进一步理顺部门职责交叉程序建设，明确城市管理问题主责部门管理规范、工作流程和工作介入点；积极推进城市管理重心下移，推动基层城市管理机构建设和联合执法落实；建立完善环境建设资金保障和资源配置机制，依据新时期城市管理改革要求，完善市区两级财政投入机制，推进环境建设以奖代补等制度建设。配合推进环境建设综合考评和网格化管理体系建设，加大首都环境建设办关于综合考评及城市环境网格化管理协调力度，科学确定综合考核评价项目，推进环境建设网格化管理全覆盖，建立健全环境建设督查反馈机制，逐步完善举报、反馈、督查、绩效考核和群众评价等机制，切实推动城市环境管理再上新台阶。
二是大力开展环境建设四大惠民工程。第一，深入开展群众身边环境集中治理工程。认真总结三年来城市道路环境建设达标工作，按照贴近市民、深入生活的要求，把市级达标道路与区域环境建设提升工程紧密结合，区级达标道路与街巷胡同整治紧密结合，进一步修改完善城市道路达标标准，优化验收流程和指导形式，科学确定达标数量，协同部署，一体建设，集中治理，整体提升。第二，扎实开展中心城区环境改善工程。按照郭金龙书记和王安顺市长关于“加大中心城区胡同环境整治力度”要求，认真研究“大杂院里听民声”、“楼宇社区问民计”、“田间地头访民需”相关意见建议，2014年在东城区、西城区确定30至50条街巷胡同，根据调查摸底情况，结合推进城市校园周边、老旧小区、集贸市场周边、旅游景区及公园周边环境建设，明确三至五年目标任务，建立工作标准，提高设施建设水平和管理水平，并按以奖代补方式给予资金支持，不断提升中心区域环境水平。第三，积极开展郊区农村环境整治工程。按照首都环境建设城乡一体化要求，总结延庆、顺义等区县农村环境建设经验，研究制定关于提高农村环境建设水平的指导意见，提出村庄建设指导标准和工作内容，把农村环境建设逐步纳入城市环境建设中并提供相应资金支持。第四，着力开展群众环境建设参与工程。加强首都环境建设热线宣传和资源利用，加大资金投入，强化数据分析，建立与其他热线的资源整合交流，有效解决群众实际需求。同时加大“门前三包”落实力度，明确标准、内容和检查奖惩的依据和标准，研究推进环境建设公共服务领域的社会组织建设，完善城市环境公共服务工作。
三是积极推进其他重点环境整治建设工作。第一，统筹推进环境建设重点项目。在2013年试点工作基础上，2014年拟在全市范围继续组织开展区域环境综合提升工作，每区一个，共拟定16个区域提升项目。第二，继续开展铁路沿线环境整治。部分铁路沿线积重难返的脏乱差问题，单靠某个部门难以解决，明年拟以京哈线北京段为试点，与规划、铁路等多部门联动，深层次研究铁路沿线痼疾顽症治理，通过拆、改、建等综合措施，力争对常规的环境整治有所突破。第三，全面完成环二环绿道建设。督促协调西城尽快完成绿道2期（白纸坊桥至永定门桥）环境建设工作，协调加快东城段绿道建设。通过生态护岸改造、亲水性建设、挖掘文化内涵等方式，对滨水景观进行提升，完整建设环二环滨水绿道，最大限度发挥滨水绿廊的休闲、景观、生态功能。第四，深入推进环境乱象集中治理。起草印发2014年城乡环境建设集中治理行动方案。深入开展街面秩序、经营秩序、旅游秩序、交通秩序、市容环境等方面的脏乱现象治理，强化工作统筹协调，强化牵头单位作用和区县主责地位，调整完善工作机制，根据三年工作目标的要求，实现年度目标任务。第五，努力做好APEC会议环境保障和国庆65周年环境布置。结合中央和北京市APEC筹备小组工作方案，制定印发全市环境治理、环境保障和环境布置工作方案。继续强化进京第一印象区域（铁路沿线、机场地区、高快速路沿线）、重点区域（会议、驻地、活动区域）、旅游景区和繁华商业区的环境建设，全面遏制突出问题，提高城市环境水平。根据中央和市委、市政府要求，提前着手国庆65周年环境保障和环境布置的设计、招标工作，并结合APEC会议安排做好城市环境布置，彰显隆重热烈的节庆氛围。
二、认真抓好生活垃圾处理设施建设，不断提升垃圾全过程科学管理水平
一是大力推进生活垃圾处理设施建设。按照《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》和《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》关于第二阶段（2014年1月-12月）进度要求，全力推进生活垃圾处理设施建设，主要推进项目有：建成南宫生活垃圾焚烧厂项目1项，续建3项，开工建设12项。餐厨垃圾处理设施建成董村餐厨垃圾处理厂1项，开工建设6项。垃圾渗沥液处理设施开工建设4项。
二是切实抓好生活垃圾处理设施运行管理。生活垃圾产生量增长率城区控制在1%，郊区控制在2%，保持生活垃圾产生量的缓慢增长势头。进一步提高生活垃圾焚烧、生化处理能力比例，力争达到45%。在完善市属垃圾处理设施在线监控系统基础上，建设全市生活垃圾处理设施在线监控系统，推进生活垃圾登记排放系统和生活垃圾处理设施IC卡计量系统开发项目（二期）等信息化管理项目建设工作。开展生活垃圾处理设施定额管理工作，包括劳动定员和费用预算定额等方面内容，从而完善北京市市容环卫相关标准规范。
三是继续推进非正规垃圾填埋场治理。根据《北京市非正规垃圾填埋场治理三年实施方案（2013-2015）》，2014年应完成100处治理任务，完成总量的40%。2014年非正规垃圾填埋场计划开展治理103处，其中新增项目72处，结转项目31处。
四是深入开展生活垃圾分类管理工作。按照“十二五”时期规划目标，2014年北京市居住小区垃圾分类达标率达到70%以上。2014年将继续在全市选择相当比例数量的居住小区开展垃圾分类试点工作，进一步巩固和完善已开展的近3000个居住小区垃圾分类成果，继续完善垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的全过程管理体系。在全市16区县开展垃圾分类居民奖励试点工作，开发居民奖励管理系统。切实提高专业化收集运输和处理水平，构建垃圾分类技术物流体系。进一步深化垃圾减量垃圾分类的宣传工作。重点在全市中小学开展垃圾分类宣传活动；继续发挥垃圾减量垃圾分类工作专家库和绿色宣讲团的作用，把“社会大课堂”、“区县行”、“社区行”活动持续深入进行下去；继续办好“北京市生活垃圾分类网”，提升市民垃圾分类知晓率；在16区县各建至少一个垃圾减量垃圾分类宣教基地；继续组织开展好“周四垃圾减量日活动”和“垃圾文明一日游”活动，争取直接受众达到十万人以上。
五是积极推进餐厨垃圾和废弃油脂规范管理。依托朝阳区餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点工作，全面开展餐厨垃圾规范收集、运输和处理工作，力争全市餐厨垃圾规范收集率和资源化处理率达到45%以上。继续深化和完善餐厨废弃油脂统一收运、定点处置工作，采取“疏堵结合、重点突破”的方针，全面推进餐厨废弃油脂综合监管和资源化利用工作，力争全市餐厨废弃油脂规范收集率达到100%。大力推动每日就餐人员规模1000人以上的党政机关建设餐厨垃圾就地处理设施，实现餐厨垃圾就地资源化处理。进一步推进餐厨垃圾和废弃油脂管理信息化建设，逐步建立餐厨垃圾价格收费体系。
六是全面加强道路清扫保洁工作。2014年纯电动环卫车辆比例达到30%，继续增置多功能清洗车辆，城市主干道开始实施再生水冲冼，每月对城六区道路尘土残存量进行监测，并及时公布监测结果。
七是着力加强建筑垃圾运输规范管理。按照《进一步加强建筑垃圾、土方、砂石运输管理工作提出如下意见》，进一步抓好建筑垃圾运输规范管理工作。2013年前全市建筑垃圾运输车全部实现密闭化，2014年6月全部安装定位系统。完善建筑垃圾、土方、砂石运输行业管理制度，自2014年7月1日起，凡不符合北京市建筑垃圾、土方、砂石运输专用车标准的车辆不得从事运输。实行建筑垃圾、土方、砂石运输企业从业管理制度。严格办理建筑垃圾消纳许可，并在施工现场进行公示。实行建筑垃圾、土方、砂石运输通行证制度和运输企业信用管理制度。
八是努力提高公厕服务管理水平。继续推进旱厕改造工作，改善群众如厕环境。按照《市行业公厕服务管理工作标准》，继续加大对行业公厕的检查分类指导力度；修订出台《北京市公厕建设标准》，加强公厕宣传工作，推动公厕建设管理水平再上新台阶。
三、认真抓好燃气热力安全供应保障工作，不断提升市政基础设施安全稳定运行水平
一是积极推进气热等市政设施建设。继续推进陕气进京四线北京段工程、东北热电中心供气工程等重点工程建设，增强本市燃气供应保障能力。建立天然气资源供需预测和调度运行响应机制，扩展热电气联调联供监控平台功能。统筹规划新增热电厂、煤改气、冷热电三联供等大型用气项目，落实天然气资源。全面推进农村地区瓶装液化气供应网点建设。
二是切实加强燃气行业安全监管。启动燃气行业立法工作，完善行政许可制度。加大资金投入，继续坚持和完善燃气供应企业综合评价和气质抽测制度。选择部分企业进行燃气行业安全生产和用户服务标准化试评，取得经验后在全行业推广。推进燃气企业安全生产标准化建设，开展天然气供应企业的评级试点，组织开展燃气供应企业服务质量监督评价。整合北京市液化石油气充装站点，对餐饮经营单位实行液化石油气专业配送。建立燃气使用安全审查和社会公示制。
三是加快推进供热改革步伐。开展既有居住建筑供热计量改造，推动热费制度改革。落实北京市与财政部、住建部签订的《既有居住建筑供热计量及节能改造工作协议》，力争完成8500万平方米既有居住建筑供热计量改造。加快推进热费制度改革，研究制定热计量用户采暖费“暗补”变“明补”政策，调动用户参与热计量改造和节约用热的积极性。力争出台特殊群体冬季采暖补助政策。积极推进供热地方性法规的制定工作。
四是全力做好冬季供热保障。实施老旧供热管网改造和燃煤锅炉清洁能源改造工程。在优先安排老旧小区综合整治、管线老化、供热不达标小区的基础上，继续实施200个小区老旧供热管网改造任务。完成1600蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造。在做好热源供需平衡的基础上，协调做好热力、燃气、电力三方的联调联供。
五是健全完善地下管线综合管理体系。进一步加强地下管线综合管理，统筹地下管线数量、运行现状、管理机制等情况，通过建立和完善地下管线管理组织体系、基础数据信息管理体系、隐患排查治理管理体系、安全服务管理体系、应急处置与管理体系、法规标准保障体系等，形成“综合协调管理、部门分段负责、行业和区域监管、权属主体负责”的地下管线运行综合协调管理体系，提高地下管线安全运行的保障能力。
六是深入推进“城市生命线实时监测物联网应用示范工程”建设。依托“城市运行监测平台”，围绕“城市生命线”系统，加快项目实施，建立“日常监测”和“特殊应对”机制，实现燃气、热力、供水、排水、电力五大示范企业数据集成和共建共享。
七是强化落实行业安全生产责任。按照“管行业必须管安全”和 “一岗双责”的要求，落实安全管理责任。组织开展市政市容系统安全生产检查，排查治理隐患，落实安全生产各项规章制度和技术规范标准。加强燃气、供热、环卫行业有限空间作业安全管理和监督。重点开展公共服务用户燃气使用安全专项检查，健全和完善重大活动服务保障工作机制，强化城市公共设施安全应急管理，保障城市安全有序运行。
四、认真抓好基础保障机制建设，不断提升城市环境精细化管理水平
一是提升健全统筹协调和责任标准体系。发挥首都城市环境建设委员会统筹领导和综合协调作用，落实首都环境建设办专兼职领导席位制度。健全市区两级环境建设统筹协调体系。明确各级政府环境建设属地主责，厘清部门间的工作职责，落实作业单位和社会单位环境责任制，提高管理、作业、执法、监督的效能。进一步健全首都环境建设标准体系。
二是不断完善执法协调和监督考评体系。加强市区两级城市环境秩序行政执法体系建设，落实行政执法责任制，加强行政执法协调，整合区县执法资源，推动基层联合执法。发挥市行政执法部门联席会议制度重大执法事项统筹协调作用，加强对执法工作的督察。完善首都环境建设综合考评体系，进一步加大考评结果在行政效能监察、组织人事考核的比重。落实“月检查、月曝光、月排名”制度，每月在市政府会议曝光环境乱点，每季度在市委常委会进行曝光、通报。
三是切实增强资金保障机制建设。研究完善城市环境综合整治专项资金管理办法，建立健全补助机制，重点采取以奖代补、以奖的方式，加大对重点整治项目的支持力度。研究建立适应区域发展、持续提升环境水平的资金保障机制。
关键词：特大城市；生活垃圾；管理问题；对策研究
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009
近年来，城市生活垃圾管理问题日益突出，很多城市面临着“垃圾围城”的困境。在这样的情况下，如何解决城市生活垃圾管理中的问题，如何实现城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化，成为城市管理中的重要问题。而在这些问题的表现及其解决上，特大城市具有重要的标本意义。本文以天津市为例，通过深入调研，旨在系统分析当前城市生活垃圾管理存在的问题及其原因，进而提出解决对策。
一、特大城市生活垃圾管理中的问题
20世纪90年代以来，天津市以创建国家环保模范城市、国家卫生城市为载体，以建设生态宜居城市为目标，大力加强了城市生活垃圾无害化处理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的进展。例如，自20世纪90年代起，天津市多方筹措资金，集中建设了一批垃圾处理设施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾处理环节建设方面取得了很大的成绩，共建有生活垃圾处理场9座（卫生填埋场7座，焚烧发电厂2座），大、中型垃圾转运站6座、小型垃圾转运站223座，总处理能力为5900吨/日，[1]生活垃圾无害化处理率从“十五”末的80%达到“十一五”末的93%。[2]这些垃圾收集、处理设施的建成及运行，有效地提升了城市生活垃圾无害化处理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成绩的同时，在垃圾收集、运输等中间管理环节，垃圾处理的终端环节，以及垃圾管理的宏观环境方面都还存在很多问题，阻碍着垃圾管理水平的继续提升。
（一）中间管理环节的问题
1.分类收集难以有效推行
分类收集是垃圾管理的发展趋势。2010年6月，国家环保部、住建部、发革委联合的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》，要求推进生活垃圾分类收集，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化。同年7月，天津市在《生活垃圾分类处理工作意见》中提出，拟在市内六区和滨海新区选择条件较好的居民区开展试点工作，首先对生活垃圾中的餐厨垃圾进行分离，实现餐厨垃圾处理和运输密闭化。[3]但是，这项工作当前却面临着很多障碍。
首先，尚没有适合国情的、科学可行的分类标准。中国城市生活垃圾管理的一个突出特点是，垃圾中的大部分可再生组分已通过市场化的方式自发回收，剩下需要处理的主体是餐厨垃圾，有机组分高。对于这样的垃圾如何回收，国际上通行的“可回收”、“不可回收”标准并不一定适合于中国，而如何构建适合国情的垃圾分类标准，尚在讨论中。
其次，尚需建立分类收集、运输、处理的体系。垃圾分类收集并不仅仅是一个简单的管理环节，而是一整套管理体系。例如，需要确立简单易行的分类标准，需要居民严格进行初次分类，需要足够的收集和运输不同种类垃圾的车辆、设施和技术，需要处理不同类型垃圾的技术和设施，以及需要对工作人员进行专门培训。而收集、运输、处理车辆和设施的建设，又需要大量的投入和一定的时间。在这些方面，天津尚处于试点阶段。
再次，尚需培养和提升居民的分类收集意识和知识。在生活垃圾的分类收集中，居民按照标准进行严格的初次分类是基础。但是，长期以来居民并没有分类收集的意识和知识，这成为阻碍分类收集制度建设的严重障碍。
2.监管体制不顺，监管不到位
搞好对垃圾管理的日常监管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通过“大部制改革”将负责对生活垃圾的收集、运输进行日常监管的城管综合执法部门并入了市容园林委。2012年1月成立了专门对垃圾处理环节进行监管的“天津市生活垃圾处理中心”，并出台了一系列规范性文件①。但是，当前垃圾管理中仍然存在监管体制不顺的问题，并由此导致监管不到位。
首先，多头监管与监管力量不足并存。按照现行体制，生活垃圾中间管理环节的日常监管权在城管综合执法部门。但该部门不仅执行生活垃圾的日常监管权，还要执行城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理，以及省级政府授予的其他行政处罚权。[4]由于受到人员编制等的限制，真正用于生活垃圾日常监管的力量十分有限。另一方面，原来的市容环卫部门虽然有一定的生活垃圾日常监管力量，但没有“执法权”，不能有效制止垃圾管理中的违法行为。此外，由于各方面原因，各区县的城管综合执法局普遍存在缺编严重，执法力量不足等问题②。这些体制上的问题严重妨碍了生活垃圾日常监管执法效果的发挥。
其次，对“体制外”垃圾收储主体的监管仍是空白③。在中国的生活垃圾管理中，除了一般意义上生活垃圾收运处理系统之外，还活跃着一支“体制外”、市场化的垃圾收集储运“大军”。这支“大军”从居民和企业手中低价买进可回收的垃圾，再将其作为“原材料”转卖给相应的生产企业。客观地看，这一生活垃圾收集储运模式有利于垃圾的无害化、减量化、资源化。但问题是，这支以个体经营为主的垃圾储运“大军”基本上处于无人监管的状态，由此产生了非法收集、倾倒、处理生活垃圾等一系列问题。
3.餐厨垃圾收运难
在中国的各类城市生活垃圾中，餐厨垃圾是种类比较特殊、产量比较大、问题比较突出的垃圾。由于下述三方面的原因，当前的餐厨垃圾存在着收运难的问题。
首先，投入和硬件设施建设方面的不足制约了餐厨垃圾的收运能力。餐厨垃圾主要来源于餐饮企业和居民，成分主要是有机废弃物。由于性状不同于其他垃圾，需要特殊的收集、运输车辆和设备。但是，由于受到财力限制，这方面的投入不足，导致了收运能力有限。
其次，利益驱动导致餐厨垃圾收运难。当前的现实是，餐饮企业将餐厨垃圾交给正规的垃圾处理场，得不到“收购费”；如果交给上述“体制外”收储主体，则可以得到一点“收购费”。这导致很多餐饮企业更愿意将餐厨垃圾交给“体制外”的收购主体，从而造成了餐厨垃圾的收运难。
再次，监管不到位导致“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。受到利益驱使，“体制外”收储主体收购的餐厨垃圾，一部分直接成为猪、鱼等的饲料，生产“垃圾猪”、“垃圾鱼”。另一部分甚至作为“地沟油”的原料，经过处理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述监管体制上的问题，当前对餐厨垃圾的监管很不到位，“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。
（二）终端处理环节的问题
垃圾处理是垃圾管理的终端环节。天津市在加强城市生活垃圾处理硬件设施的同时，垃圾处理环节仍然存在下述三大方面的突出问题。
1.垃圾无害化处理能力和技术有待进一步提升
首先，无害化处理能力有待进一步提高。城市生活垃圾产量主要与经济发展和非农业人口增长有关。随着小城镇建设速度的加快，大量农业人口转变非农业人口，城市生活垃圾产量也会有较大幅度提高。据天津市环保局预测，到“十二五”末全市生活垃圾产量将达到402万吨/年，较“十一五”末增长190万吨/年。而“十一五”末天津市无害化处理能力为250万吨/年左右，垃圾无害化处理能力存在约150万吨/年缺口，现有处理能力明显不足。[5]
其次，垃圾无害化处理技术有待进一步提高。目前，天津市生活垃圾处理技术方面的问题主要是，由于以卫生填埋为主，造成生活垃圾填埋场的渗滤液处理问题不容乐观。市环保局监测数据显示，双口垃圾卫生填埋场渗滤液处理设施需要升级改造；大韩庄垃圾填埋场出水水质不达标；汉沽垃圾填埋场渗滤液处理设施处理量过低；大港垃圾填埋场渗滤液处理设施冬季不能正常运转；蓟县垃圾填埋场无渗滤液处理设施。[6]垃圾填埋场渗滤液达标难度大，如不妥善处理，会对周围水体和土壤造成污染。
2.对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够
虽然近年来天津积极构建生活垃圾处理的市场化模式，但当前对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够。例如，由民营的晨兴力克环保科技发展有限公司投资运营的青光垃圾焚烧发电厂，政府批复的垃圾处理费为55元/吨，远远低于垃圾处理成本，这造成青光垃圾焚烧发电厂亏损严重。此外，位于津南区的小站餐厨垃圾处理厂（民营）也面临着土地使用权长期无法办理，临时租用垃圾中转场地造成收运不便、非特许经营单位扰乱餐厨垃圾收集处理秩序、作业车辆没有完全享受购置税免征待遇、设备长期“吃不饱”等诸多困难，企业资金已无力承受，举步维艰。
（三）宏观环境问题
除了上述问题外，还有一些“宏观环境”方面的问题也在影响着天津市生活垃圾处理水平的提高。
1.认识问题
首先，对垃圾管理重要性和严峻性的认识不到位。第一，政府部门对垃圾管理的认识不到位。很大程度上，一些政府部门及其工作人员，甚至决策层，并没有对垃圾管理给予应有的重视，往往抱着只要“不出事、不曝光就行”的心态对待垃圾管理。这种心态在很大程度上是投入不足、监管不到位、经济调节机制不健全（表现在优惠政策、市场准入等方面）等问题的重要原因。第二，公众普遍缺乏对垃圾管理的认识。由于没有实行垃圾分类管理和收费制度、宣传不到位，以及受到整体文明意识和文化素质的制约，长期以来中国公众对垃圾管理普遍缺乏认识，甚至对垃圾还需要“管理”和“收费”感到不可理解。在很大程度上，这成为垃圾中转站、处理场等设施选址难、收费难、分类不自觉、包装过度等问题的重要原因。
其次，对生活垃圾管理“特殊国情”的认识不够。中国城市生活垃圾管理的最大“国情”，在于垃圾的收集、运输、处理等主体可以分为“正规军”和“非正规军”两大类。“正规军”主要是公有公营的垃圾收集、运输、处理企业，以及经批准的民营企业。“非正规军”则是体制外的生活垃圾收储主体。很大程度上，正是这两大部分实行不同的运营方式，导致了生活垃圾管理的特殊性和复杂性。具体而言，“正规军”实行接近于国际通行的垃圾管理运营方式，政府对垃圾管理给予财政补贴④。“非正规军”则从居民等生活垃圾产生者那里“购买”垃圾，并将其作为原料直接投入相关物品的再生产。可以说，这一特殊“国情”既有一定的优势，又带来了特殊的问题。其优势是，两大类主体共同参与垃圾管理，增强了垃圾管理的力量；“非正规军”对于生活垃圾的减量化和资源化，客观上能够起到一定的积极作用。其特殊问题是，正是“正规军”和“非正规军”在生活垃圾管理运营方式上的“矛盾”导致了生活垃圾管理中的诸多问题，如需要探索特殊的垃圾分类制度、垃圾收费制度实行难、监管难度大等。
2.垃圾收费制度实行难
实行垃圾收费制度是建立了较为完善的垃圾分类制度的国家和地区的普遍做法。建设部2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》规定：产生生活垃圾的单位和个人，应当按照规定缴纳城市生活垃圾处理费。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但是，由于下述三方面的原因，多年来并没有真正实行。一是缺乏科学的成本核算体系；二是公众没有缴垃圾处理费的习惯，对收费不支持、不认可；三是垃圾管理“非正规军”的存在阻碍了收费制度的实行。由于没有实行垃圾收费制度，垃圾处理的费用全部由政府财政支出，这无疑加大了政府财政负担，影响了垃圾处理能力的提升。
3.农村和城郊结合部往往成为垃圾管理的薄弱环节
当前，中国的城市化还存在着发展战略不明确、不彻底、不和谐等问题，[7]这在很大程度上影响到城市生活垃圾管理。在天津市所属的各区县中，除了市中心内的六区外，都有一定的农村社区，且农村社区的总量远远大于城市社区。据统计，目前天津市共有1448个城市居委会，3782个农村村委会。[8]当前的问题是，城市化进程中农村地区和城郊结合部的垃圾管理主要还是依靠村民委员会的自我治理，随意堆放问题严重，得不到及时处理，成为垃圾管理的薄弱环节。
4.规范性文件不健全，执行不严格
近年来天津市在生活垃圾管理规范性文件制定方面取得了重要成绩，解决了很多领域“无法可依”的问题。但是，相对于先进国家、先进地区，以及新出现的一系列问题而言，相关法规仍然存在问题。首先，一些颁布实施的法规存在规定过粗、过时的问题。例如，《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市环境卫生管理规定》等生活垃圾管理的重要法规，还需要进一步细化和修订。其次，规范性文件的执行不严格。受生活垃圾管理现状的制约，生活垃圾管理规范性文件的执行总体并不严格，甚至一些规范性文件颁布之后并没有真正施行。例如，2001年市政府就颁布了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但由于受到一系列因素的制约，并没有实行起来。
二、特大城市生活垃圾管理问题的解决建议
在城市生活垃圾管理问题的解决上，特大城市具有重要的典型意义，可以说，天津市存在的问题很大程度上也是困扰其他城市生活垃圾管理的问题。本文基于天津市的调查和分析，结合中国其他特大城市生活垃圾管理中的普遍问题，提出解决城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建议。
（一）理顺生活垃圾管理体制机制
目前中国特大城市在生活垃圾管理中存在着管理体制不顺的问题，这一问题成为其他问题的重要渊薮。因此，解决特大城市生活垃圾管理中的问题，提升垃圾管理水平，首先应理顺管理体制机制。对此，本文的建议如下：
1.理顺市容园林系统的职责配置
2008年开始的以“大部门制”为特征的政府机构改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容园林系统牵头负责的生活垃圾监管体制。但是，与天津市类似，这一监管体制普遍存在着体制不顺、监管不到位的问题。解决这一问题，应进一步整合市容园林系统内部生活垃圾管理部门与城管综合执法部门的关系。为了便于管理，在市容园林委内部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及时交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。针对城管综合执法部门人力不足的问题，应实行原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门间的“互助执法”和“联合执法”。所谓“互助执法”，是指原垃圾管理日常监管力量监督和发现违法行为后，由综合执法部门工作人员行使执法权。所谓“联合执法”，是指由原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门共同组成执法队，进行生活垃圾监管。
2.理顺生活垃圾管理相关部门之间的关系
除理顺市容园林系统的职责配置外，还应进一步理顺规划、建设、环境保护、市容园林等生活垃圾管理相关部门的关系。具体而言，应在生活垃圾管理的主管部门――市容园林委建立生活垃圾管理的“联席会议”制度，针对垃圾管理中存在的跨部门事宜，定期或不定期召开相关部门之间的联席会议，共同商讨解决方案。对于其中带有普遍性的问题，在深入研究的基础上，由相关部门共同制定一体化政策。
3.探索各区县间的生活垃圾管理新方式
这主要包括，相邻区县的生活垃圾主管部门可以就垃圾管理建立“合作论坛”，共同探讨垃圾管理合作事宜。相邻区县可以就生活垃圾管理中的运输、处理等事宜签订“合作协议”，甚至进行一定程度的“管辖权让渡”，即用购买服务的方式将这些事宜交由“更便利”的区县来管理。欧美等先进国家的经验证明，运用“合作协议”、“管辖权让渡”等方式，可以减少公共服务成本，提高公共服务的效率和水平。
（二）规范生活垃圾管理相关主体的行为
中国的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，应高度重视并“充分利用”这一特殊性，构建适应国情的垃圾分类、收集、运输、处理主体间合作网络，并规范相关主体的行为。
1.进一步规范居民的垃圾分类行为，探索适合国情的垃圾分类和收费制度
在垃圾分类和收费制度建设上，应充分考虑中国垃圾管理的特殊国情，充分发挥垃圾产生主体――居民的积极作用。中国城市居民具有勤俭持家的传统，长期以来形成了以能否“卖钱”为标准的垃圾分类行为。客观地看，这一标准具有“以可否回收为标准”的雏形。对于主管部门而言，应尊重、强化并规范这一标准以及相应的垃圾分类行为。主要措施是：制定并向居民发放如何“以可否回收为标准”进行垃圾分类的宣传画，指导居民做好垃圾分类工作。对于可回收的部分，应充分利用既有市场化的回收力量，做好回收工作。对于不可回收的、以财政补贴来收集、运输和处理的部分，可以探索建立并逐步实施合理的收费制度，以进一步培养居民的垃圾分类意识和知识，增强政府的垃圾管理能力。在收费标准上，可以先实行较为“笼统”的标准，如按月按户向居民征收垃圾处理费；在技术条件成熟时，再实行更加“量化”的标准。
2.对不同性质的生活垃圾处理企业给予共同的“国民待遇”
无论是对财政投资运营的垃圾处理企业，还是对民营资本投资运营的垃圾处理企业，都应该一视同仁，实行共同的国民待遇。对于餐厨垃圾处理等亟需加强的领域，相关管理部门还应该从土地使用、建设审批、银行贷款、财政补贴等诸多方面加强扶持力度。当然，管理部门也应该加强对企业垃圾处理行为的监管。
3.加强和规范“体制外”垃圾收储处理主体的生活垃圾管理行为
将“体制外”垃圾收储处理主体纳入生活垃圾管理系统，并加强和规范其垃圾管理行为，是当前中国城市生活垃圾管理中亟需进行的一项工作。具体而言，市容园林部门应联合工商、质检、税务等部门开展“体制外”垃圾收储处理主体的调研和登记审批工作，对于符合条件的管理主体发放许可证，不符合条件的则严格取缔。在此基础上，市容园林、工商、环境、卫生等管理部门应加强对其垃圾管理行为的监管，纠正和制止其不规范行为。
（三）推进生活垃圾管理的宏观环境建设
除了上述措施外，当前还应该特别加强生活垃圾管理的宏观环境建设，强化政府和公众对生活垃圾管理的认识，营造生活垃圾管理的良好氛围和环境。
1.政府应加强对生活垃圾管理重要性及特殊性的认识
生活垃圾管理是现代城市管理的重要内容，其管理形势日益严峻，政府应强化对其重要性的认识，将其纳入重要的议事日程，加大投入，不断改造和提升生活垃圾收运、处理的技术水平和能力。同时，政府还应重视中国城市生活垃圾管理的特殊性，改变单靠政府自身力量来进行生活垃圾管理的传统认识，规范、调动和发挥各类主体的积极作用。
2.发挥大众传媒、社会组织等的积极作用，营造生活垃圾管理的舆论氛围
先进国家在现代生活垃圾管理体系建立的过程中，大众传媒和社会组织都发挥了重要作用。当前，针对城市居民普遍对生活垃圾管理认知度较低的问题，市容园林等生活垃圾管理部门应与电台、电视台、报纸、网络等大众传媒合作，制作和播放生活垃圾管理节目，以提升公众对生活垃圾管理的认识。同时，也应注意发挥居委会、业主委员会，以及致力于环保的新兴社会组织的作用，共同营造生活垃圾管理的良好氛围。
3.城市居民应增强生活垃圾管理意识，积极配合政府的生活垃圾管理工作
中国的城市生活垃圾管理制度正处于建设的初期，实行垃圾分类和收费制度是发展的必然趋势。作为城市居民，应关注生活垃圾管理问题，养成良好的生活卫生习惯，与政府共同做好生活垃圾管理工作。作为垃圾中转站、处理厂附近的居民，也应对政府的垃圾处理工作给予理解和支持，对于垃圾运输、处理中可能影响到自身生活的方面，应以理性、合法的方式提出诉求。
在当前以及将来的一段时期，中国仍将处于快速城镇化的进程中，城市生活垃圾管理问题必将更为突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精细化、完善化的必然要求。做好这项工作，需要培养和传播相应的意识和知识，需要构建并完善适应国情的体制机制，需要政府、企业、社会组织、公众等的多方合作。目前，中国的城市生活垃圾管理建设处于亟需提升的阶段，随着城市化的发展以及环保形势的日益严峻，这项工作必将得到重视和改进。
说明：本文系天津社科基金项目《城镇化背景下的城市市容管理创新研究》（项目编号：TJGL11-055）、中国博士后科学基金第52批面上资助项目《城市生活垃圾管理中的府际合作研究》（项目编号：2012M520576）。
注释：
①例如：《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》（2000年9月13日）、《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》（2001年5月24日）、《关于加强城市生活垃圾处理管理工作实施意见》（2003年8月5日）、《天津市生活废弃物管理规定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理规定》（2010年2月23日）。
②调研发现，这一问题的形成原因如下：受到财政限制，区县综合执法部门更愿意使用“协管员”进行执法，但“协管员”本身并没有真正的执法权。而综合执法系统实行“双重管理，属地为主”的原则，这又妨碍了市综合执法局对区县综合执法局日常工作的监管。
③这里的“体制外”垃圾收储主体主要指处于生活垃圾管理部门监管体制之外的垃圾收储主体，不包括民营但处于监管之下的垃圾收储主体。
④在国际通行的生活垃圾管理运营方式中，用于垃圾收集、运输、处理的费用，除了政府财政补贴之外，还有相当部分来源于向居民等垃圾产生者收取的“垃圾处理费”。
参考文献：
[1]天津市环境卫生工程设计院，天津市市容和园林管理委员会.天津市市容建设和城市绿化“十二五”规划[Z].2011.
[2]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
[3]天津市容园林委.天津市内六区及滨海部分居民区拟试点，生活垃圾将干湿分离[EB/OL].天津市市容和园林管理委员会网站，2010-7-9[2014-09-20].http：///system/2010/07/09/010051674.shtml.
[4]国务院.国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定[Z].2002.
[5]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
[6]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.
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