时间：2022-07-05 22:43:09
导语：在十六届三中全会公报的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词 农村剩余劳动力；转移情况；贵州省
中图分类号 F323.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）20-0281-03
Study on Rural Surplus Labor Transfer in Guizhou Province
YANG Qi-xin
（Guizhou Agriculture Committee，Guiyang Guizhou 550001）
Abstract The status，restraining factors and tendency of the rural surplus labor transfer in Guizhou Province were studied.The tactics of the rural surplus labor transfer in Guizhou Province were proposed，that was adopted only by combining external transfer and internal digestion，to transfer the population pressure into human resources by taking the internal and external powers and more feasible measures，further promoting the harmonious development of the industry and agriculture，the co-prosperity between the downtown and countryside.
Key words rural surplus labor；transfer condition；Guizhou Province
农村剩余劳动力向非农产业和城镇聚集，是有效改善城市用工瓶颈和建设社会主义新农村的主要方式。贵州省作为农村人口基数大、欠开发、欠发达的农业省份，经济社会发展长期滞后，农村剩余劳动力转移的速度缓慢。在全国全面建成小康社会的进程中，贵州省要在较为严峻的形势下实现后发赶超，在全省实现“三化同步”和与全国同步小康，关键点在重新审视“三农”问题，着力点在高效转移农村剩余劳动力。
1 贵州省人口概况
贵州省位于中国西南的东南部，总面积176 167 km2，占全国国土面积的1.8%。2011年末，贵州省常住人口3 469万人（其中15～64岁的人口为2 302.38万人）；按城乡划分，城镇人口1 212.76万人，乡村人口2 256.24万人；按性别划分，男性人口1801.21万人，女性人口1 667.79万人，性别比为108。2011年人口出生率为13.31‰，人口自然增长率为6.38‰。贵州是一个多民族省份，据第六次人口普查公报，全省常住人口中少数民族人口占36.1%。
2 贵州省农村剩余劳动力转移现状
2.1 农村剩余劳动力的数量测算
由于农村剩余劳动力具有“隐性”性质，很难精确计算，且因计算方法不同，其数量也会有所不同。在此，根据冯晓宪等[1]所用的产业结构偏差公式测算法，对贵州省2011年农村剩余劳动力的数量进行了初略测算。测算公式为：L=F×S=F×（L[1]-G[1]）。公式中，L表示农业剩余劳动力，F表示广义的农业劳动力，S表示农业劳动力剩余率，L[1]为农业从业劳动力占从业劳动力合计的比重，G[1]为第一产业增加值占国内生产总值的比重。2011年，贵州省农业从业劳动力为1 194.39万人，从业劳动力为1 792.80万人，第一产业增加值为726.22亿元，国内生产总值为5 701.84亿元[2]。将上述数据代入公式后得出，截至2011年底，贵州省农村剩余劳动力的数量大约为643.54万人。
2.2 农村剩余劳动力的转移特点
2.2.1 转移的滞后程度逐年增加，但增幅不明显，整体可控。为了了解贵州省农村剩余劳动力的转移速度，通过计算产业结构偏差系数（E），对贵州省2006—2011年农村剩余劳动力转移的滞后程度进行分析，计算结果见表1。可以看出，2006—2011年间贵州省第一产业就业比重的下降速度快于第一产业产值比重的下降速度，但程度较不明显，说明农业生产力有所提高；E值一直为负数，且有逐年减小的趋势，说明近年来贵州省农村剩余劳动力的数量越来越多，不过变化幅度不大，说明转移的滞后程度在政府干预等因素的影响下整体上得到有效控制。
2.2.2 逐步表现为群体性转移和季节性转移。尽管剩余劳动力的转移速度较慢，但从近年来的情况看，转移的方式和结构有所变化，即逐步表现为以群体转移为主、个体转移为辅。不过这种群体转移大多停留在人数上的聚集、小规模转移，多为有经验的或者打拼成功的人带头结队转移。同时，由于贵州省农村劳动力市场建设近乎空白，中介组织十分缺乏，劳动力供求信息不对称，导致农民工进城后竞相仿效，就业区域和行业基本相同。并且受家庭和农业生产等影响，转移的人中尤其是省内转移的有相当一部分为“候鸟式”转移，季节性较强，多为农闲时节外出，农忙时节返乡务农。
2.2.3 以省外转移为主，省内转移为辅。从历年的《贵州年鉴》统计资料来看，贵州省农村劳动力的转移数量呈逐年增加的趋势，且多转向省外尤其是沿海发达地区和东部地区。以2011年为例，全省农村劳动力在外就业人数总规模达到704.6万人，其中在省外就业536.2万人，同比分别增长7.9%和6.3%，且转移的大多为16～40岁具有初中及以上学历的人群[2]。另外，根据对近年来的《贵州省农村住户调查年报》进行统计分析，可以发现，非农行业成为农民转移就业的主要领域，并主要集中在采矿、制造、建筑、住宿和餐饮等行业。
2.2.4 转移前后的收入差距较大，转移收入已成为家庭的主要收入来源。基于贵州省农村劳动力受诸多因素影响，人员主要转移到采矿、制造、建筑、餐饮和住宿等行业且多为私营单位，通过查阅相关资料，对2011年贵州省私营单位从业人员的年均收入进行计算，并计算了采矿、制造、建筑、餐饮和住宿4个行业的从业人员年均收入。经过计算发现，2011年贵州省私营单位从业人员年均收入和上述4个行业的从业人员年均收入分别为23 006、21 549元。而2011年贵州省农民人均纯收入仅仅为4 145.35元，两两相比，差距仍然较大。所以笼统地讲，农民工转移前后的收入差距明显，甚至在部分家庭中转移收入已成为家庭的主要收入来源。
2.2.5 各地区农村劳动力转移数量不平衡，少数民族地区的农村劳动力剩余数量相对较多。从整体上看，贵州省的农村剩余劳动力转移存在地区间不平衡性。一方面，在交通便捷、文化先进、信息畅通的地区，农村劳动力的转移较为顺利，甚至出现过分转移的现象。大部分青壮年劳动力只身外出，将老人、小孩和妇女留在农村，造成农村的“空心化”，一些县份的妇女一度成为农业劳动力主体。另一方面，在一些相对贫困的少数民族地区，随着国家对这些地区农村劳动力的培训力度的不断加大，农村剩余劳动力转移数量逐年上升，但由于劳动力剩余数量较多，且主要集中在偏远地区，受生产生活习惯和民族传统的限制，剩余劳动力的转移黏性大，转移总量及转移比重较其他地区低，劳动力的剩余现象将在较长时期内保持不变。
3 贵州省农村剩余劳动力转移的制约因素
3.1 农村劳动力文化素质整体偏低
近年来，贵州省对教育的投入力度越来越大，公民的素质得到较大程度提升，但受人口基数大、贫困程度深、受教育愿望低等因素影响，农村人口的受教育程度未得到质的提高。据调查，贵州省乡村总人口中劳动年龄人口占常住人口的62.8%，受教育程度主要为小学和初中，其中，小学文化程度占44.25%，初中文化程度占31.96%[3]。由于文化水平较低、经验缺乏、信息捕捉能力较弱，且多数未经劳动技能培训，丧失了与其他人公平竞争的机会，增加了转移的难度。
3.2 制度长期存在
一是社会保障体系缺位。有观点认为：农民移入城市的决策是建立在获得较高收入和遭受长时间失业风险两者平衡上的[4]。但斯塔克和布鲁姆等人提出：迁移的决策并不是由孤立的个人而是由家庭做出的，在决策过程中人们集体行动，不仅要求预期收益最大化，而且要使风险最小化[5]。其实，不论是由个人还是集体做出迁移决策，都无可回避对迁移风险的考量。迁移存在固有的风险，而有效降低风险的主要措施就是建立健全针对这群特殊人群的社会保障体系。但由于我国国情特殊，相关的医疗、养老、就业、权益维护等保障体系还不够完善，出于对转移后的惶恐，农民工理智地选择了保留自己的“农民”身份。二是户籍制度改革不彻底。按照十六届三中全会关于“在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍”的要求，一些地方政府在户籍制度改革方面进行了有效尝试。相关制度、规定的出台，有效维护了进城农民工的合法权益，但受计划经济时期遗留下来的诸多人为因素干扰，这些政策在一些地方执行不实。农民工因户籍问题只能选择有限的工作岗位、农民工子女入学需要交高低不一的择校费或只能在较差的学校就读等现象时有发生。正是由于这些障碍的长期存在，导致农民工从事职业与角色转变不同步，并因为被政策边缘化和游离于城市农村之间，不得不将农村作为自己的归属，从而人为地延缓了农民稳定转移的进度。据相关调查显示，贵州省有62.4%的人员已经外出务工1年以上，其中23.6%在5年以上。但在今后的安家意向上72.5%选择了回乡，只有不到5%的外出户选择留在大中城市[6]。
3.3 农村土地流转不畅
十六届三中全会以后，在政策的引导下，农村土地流转在东部发达地区开始流行起来。但贵州省由于经济社会发展相对滞后，农村长期坚持传统的农业生产，农民对土地的依赖和眷恋程度较高，尤其是少数民族人口受传统的生产生活方式和特定的民风民俗影响，不愿意放弃土地、离开故乡，走进另外一个充满未知的生活区域。近年来，一些农民尝试在不放弃土地收益权的前提下，将土地有偿流转。但因贵州省改革开放的时间较晚、程度较低，土地流转的机制和市场还不完善，土地流转规模偏小、方式单一、形式简单、收益不大，在缺乏合理、持续的引导和中介机构参与下，一些农户丧失了将土地流转给大户、开发商的机会，只能将流转范围限于村内或亲属间，且通常大多没有明确的土地流转期限，也没有签订书面流转合同，只是口头约定，导致土地流转时限不一，收效较低。在一些地方，由于大部分劳动力到外地打工，缺乏劳动力，土地很难流转，而农民又不愿意撂荒，只得花钱请人代种甚至倒贴将土地转包给他人，这些都严重阻碍了农民的长期性转移。
3.4 城镇化水平低
“十二五”以来，贵州省实施了工业强省和城镇化带动战略。全省各地的招商引资和园区建设如火如荼，既有力发展了经济，又促进了社会事业的全面发展，全省城镇化水平明显提高。2011年，贵州省城镇化水平35%，较往年有明显提高。城镇化水平的提高，创设了更多的就业岗位，使农村剩余劳动力的合理有序转移成为可能。但贵州省客观上存在城市总量少、发展规模小、市镇比例过低、空间分布不均衡、城镇基础设施建设水平和经济水平总体偏低、中等城市经济以资源型属多等特点[7]，第二、三产业发展相对滞后，对农村剩余劳动力的吸纳能力十分有限。
4 贵州省农村剩余劳动力的转移趋势分析
4.1 农村剩余劳动力的数量在短期内将有所增加，转移形势严峻
贵州是一个农业省份，农业生产力水平整体不高。但随着农业经济结构和产业结构不断优化升级，农业生产力将得到有效释放，加之工业用地和城市建设用地的增加以及人口的自然增长，农村剩余劳动力数量预计会在短期内呈现逐年增加的趋势。为了促进经济发展和维护社会稳定，亟需对剩余劳动力进行有组织、有计划的转移。
4.2 仍以省外转移为主导，但省内转移和农业内部转移的数量会有所增加
基于贵州省经济社会发展长期落后于西部和全国平均水平，贫困程度深，贫困面大，在未来一定时期内，农村劳动力仍然主要是向省外转移。但进入“十二五”时期，贵州省在《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》等优惠政策的扶持下，在工业强省、城镇化带动的战略推动下，全省经济社会发展已经出现转型升级、提速增效，“5个100”工程等也应运而生。一些产业园、农业观光园等不断出现，小城镇建设也被摆在更加突出的位置。这些既发展了地方经济，又服务了农村剩余劳动力转移的工作大局。现今已有相当一部分人开始返乡创业就业，随着发展水平的不断提高，省内转移的数量会越来越多。另外，受传统生产观念和家庭影响，一些农村劳动力会倾向于选择就近就地转移，尤其是一些妇女劳动力会选择在农业内部进行转移，即由传统的种植业和养殖业向内部其他产业转移，例如将土地转包后选择留在转包大户或企业里工作，从而实现生产和生活方式的共同转变。
4.3 由“离土不离乡”向“离土又离乡”转变
长期以来，受多种因素影响，贵州省农村剩余劳动力的转移多为临时性转移，真正扎根城市的很少，具有典型的“离土不离乡”性质。但随着农业生产力的不断提高，有限的土地面积与高效的农业生产之间的矛盾将日益突出，而一些社会保障体系逐步健全后，农民工的权益将得到有效保障，经历了外出收入增加、享受的公共服务越来越多、安全感逐步提高的农民工，会尝试离开土地和故乡，走进城市。尤其是随着国家大力发展九年制义务教育和职业教育，农民工子女的文化素质得到有效提升，有学历、有愿望、有胆量的他们将作为进军城市的主体。
5 结语
贵州省在庞大的待转移数量和有限的转移能力面前，仅仅依靠单纯的向外输送是远远不够的，必须采取外部转移和内部消化相结合的策略，依靠城乡协调、工农共进才能有效解决农村劳动力剩余问题。就外部转移而言，需要国家和地方政府做好以下几项工作：一是在全国范围内建立健全中央和地方相配合、覆盖农村的医疗、养老、就业、权益维护等社会保障体制，减少农民对土地的依赖程度，增加剩余劳动力转移的安全感；二是加速户籍等制度改革，通过科学论证，逐步取消对农民工就业和子女入学等方面的限制；三是加快完善农村土地流转政策，在保证土地用途不变的前提下，探索建立鼓励和支持农村土地使用权商品化的改革试点，并逐步健全土地流转中介机构，降低土地流转成本，实现土地流转从“散户—散户”的分散性自发流转向“散户—中介服务组织—大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制[8]；四是鼓励和引导民间资本进入社会公共服务领域，增强经济发展活力，扩大社会就业，增加人民收入；五是进一步完善人口计生政策，强化工作成效监督，控制人口数量；六是加大教育投入和加强农民就业培训，在继续大力发展基础教育和职业教育的同时，开展多形式、有特色、富成效的就业技能培训，引导农村剩余劳动力有计划、分区域地转移；七是加快小城镇建设，完善城镇基础设施配套，提升城镇功能，发展和壮大第三产业，提高对人口的容纳度[9-10]；八是努力完善就业创业扶持政策，尽力彰显政府服务职能，改善投资“软环境”，为招商引资和吸引返乡人员创业就业开辟“绿色通道”。
内部消化方面，要通过建立农村经济发展内生机制，增加对农村剩余劳动力的吸纳能力。一是大力发展乡镇企业和农民合作经济组织，并适度发展劳动力密集型企业，增加就业岗位；二是抓紧制定形式多样、能满足不同群体需求的农业生产扶持政策，夯实农业发展基础，壮大农村经济实力；三是深入推广农业生产新技术、新设备，削弱农村剩余劳动力的“隐形”性质，准确把握剩余劳动力的数量[11]；四是加大农村土地整治力度，弱化土地边界观念，实行土地综合开发，提高产出。
6 参考文献
[1] 冯晓宪，舒瑜.贵州省农村剩余劳动力转移研究[J].贵州大学学报：社会科学版，2010，28（2）：20-24.
[2] 贵州省统计局，国家统计局贵州调查总队.贵州统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012.
[3] 杨筱堃.家政服务业呼唤贵州品牌[N].贵州日报，2010-01-26（7）.
[4] 黄珊.海南省农村劳动力有序转移的障碍与对策[J].海南金融，2007（12）：31-35.
[5] 李竞能.现代西方人口理论[M].上海：复旦大学出版社，2004.
[6] 笪信仁.贵州省农村剩余劳动力转移研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2007.
[7] 单晓刚，陆筑新.交通条件支撑下的贵州特色城镇化发展格局[C]//单晓刚.贵州民族村镇住宅保护规划与整治技术论文集.贵州：贵州民族出版社，2011：1-15.
[8] 黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策-兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报，2008，38（2）：38-47.
[9] 陈景信.贵州省农村剩余劳动力的变动状况及其转移的动因[J].安徽农业科学，2011（24）：15085-15088.
关键词：深圳；全民健身；服务体系；调查
中图分类号：G807 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）02-0148-05
一、前言
《全民健身计划（2011-2015年）》提出“到2015年，形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系”。《全民健身计划（2016-2020年）》提出了到2020年全民健身公共服务体系日趋完善的发展目标。全民健身事业的可持续发展需要构建起覆盖面广、稳定的全民健身服务体系。深圳有良好的经济条件，全民健身事业理应走在全国的前列，因此，深入分析、研究深圳的全民健身服务体系，可以为经济发达地区的全民健身发展提供参考和借鉴。
二、研究对象和研究方法
（一）调查对象
本文按照地理区域概念的区划，以深圳市现有的10个行政区作为研究单元，以行政区辖属的51个街道622个社区作为研究的子单元。抽样时，按原特区关内、关外、新区的行政区划为依据，各随机抽取2～3个社区健身点的健身相关人群为调查对象。
（二）研究工具
1.问卷编制
在搜集整理有关体育健身服务的理论、方法、问卷等相关资料的基础上，根据当前我国全民健身服务的发展趋势和课题研究需要，设计了针对普通市民和健身指导员（或骨干）的《深圳市全民健身服务健身参与群体和健身指导群体调查问卷》和针对社会健身工作人员的《深圳市全民健身服务现状健身管理群体调查问卷》的初稿，问卷设计完之后，为保证问卷的客观性、有效性，对问卷进行有效度以及问卷的结构合理性进行检验，采用专家评定法进行检验，聘请五位专家对设计的问卷进行有效度检验和效度评价，并根据专家的建议和意见对问卷的初稿进行修改、补充。
2.信度和效度检验
为了保证问卷的信度，利用再测法进行问卷的信度检验，首先在小范围内发放问卷并回收，20天之后同样内容的问卷通过邮寄或者直接发放的形式对一部分受调查对象进行再次调查，回收问卷后，利用SPSS软件对两次问卷的相关系数进行计算，《深圳市全民健身服务健身参与群体和健身指导群体调查问卷》的结果r=0.86，P
本研究采用客观检验法检验问卷的效度。正式调查前，在深圳市南山区随机进行了100个样本的试调查，并从回收率、有效回收率、未回答问题、填答错误等方面进行了检验，在检验的基础上，对问卷进行了修改。
（三）发放与回收
以深圳市全民健身参与群体、指导群体和全民健身管理群体为调查总体，预调查抽取市内2区合计100人，主调查共抽取市内3区合计600人，构成调查的样本。对深圳市健身相关人群发放《深圳市全民健身服务现状健身参与群体和健身指导群体调查问卷》，有效回收率94.4%。对群众健身调查抽样对应地区的工作人员发放《深圳市全民健身服务现状健身管理群体调查问卷》60份，有效回收率92.8%。
三、研究结果
（一）深圳市全民健身服仗逑荡嬖诘奈侍
1.健身参与群体和健身指导群体认识到的问题
全民健身的政府投入问题一直是我国群众体育发展的制约因素。对深圳市健身参与群体的调查同样反映了这一问题，政府投入不足被选中的频率为最高。深圳健身参与群体认为政府投入不足、健身宣传力度不够、健身组织机构运作乏力、健身活动氛围较差是当前存在的主要问题（见表1），政府投入不足选中的频率为59.7%，健身宣传力度不够选中的频率为43.9%，健身组织机构运作乏力选中的频率为39.5%，健身活动氛围较差选中的频率为35.1%。政府投入不足带来的直接结果是公共健身器材设施难以满足群众健身的需求，公共体育场馆设施匮乏，健身活动组织开展项目减少。健身宣传力度不够，不能有效地吸引更多的群众参与到健身活动中来，也难以形成良性、积极的健身活动氛围，最终会影响到全民健身计划的贯彻实施。
健身指导群体这里主要是指指导群众健身的社会体育指导员和社区健身服务点的健身骨干。健身指导群体对全民健身工程的了解程度要高于健身参与群体，对深圳市全民健身服务的情况也有一定的认知。因此，他们对深圳市全民健身服务体系所存在问题的认识与健身参与群体相比，表现出一定的差异性。从表1的统计数据可以看出，深圳健身指导群体认为健身指导薄弱、健身宣传力度不够、健身组织机构运作乏力、健身活动氛围较差等问题是选中频率较高的选项，健身指导薄弱选中的频率为77.9%，健身宣传力度不够选中的频率为69.5%，健身组织机构运作乏力选中的频率为66.1%，健身活动氛围较差选中的频率为64.4%。
健身指导群体和健身参与群体所选中频率都较高的主要问题有：健身宣传力度不够、健身组织机构运作乏力、健身活动氛围较差。这反映了两个群体对这些问题认识的一致性，也可以认为这些问题确实是深圳健身服务的重要问题。健身指导群体和健身参与群体在政府投入不足和健身指导薄弱这两个选项上表现出较大的差异：健身参与群体把政府投入不足列为首位的问题，认为健身指导薄弱并不是主要问题；而健身指导群体却把健身指导薄弱列为首位的问题，认为政府投入不足不是主要问题。
产生这一差异的原因可以从两方面解释：一是这两个群体自身掌握的健身知识的多少引发的对全民健身服务认识的差异；二是这两个群体接触了解全民健身服务体系的差异性引发的对健身服务运行认识的差异。
2.健身管理群体认识到的问题
从全民健身管理人员的调查情况来看，选中频率排在前五位的问题为：体育场地设施利用率低（62.1%）、体育活动开展的类和量少（58.6%）、健身管理组织有待加强（55.2%）、健身管理人员队伍需加强（43.1%）和健身宣传力度不够（32.8%），数据见表2。这五大问题是全民健身管理群体所认识到的深圳全民健身服务现阶段存在的主要问题。体育场地设施利用率低是当前深圳全民健身工作存在的首要问题，体育活动开展的类和量少是排在第二位的问题，健身管理组织有待加强排在第三位。从健身管理群体所揭示的现行健身服务存在的问题进行分析不难看出：这一群体的问题多集中在健身服务提供方面，是从服务提供者的角度去发现问题。
（二）对全民健身服务体系的改进意见和建议
分析健身相关人群对深圳全民健身服务的意见建议，可以为我们改进和完善全民健身服务体系提供有益的参考。
从表3健身相关群体对改进全民健身服务的建议统计发现：健身参与群体对健身服务的改进建议排在前五位的是重视健身场所设施规划建设（64.7%）、加大健身活动的类和量（56.3%）、加强科学健身方法宣传（54.8%）、建设公益性体育场馆（50.2%）、加强健身指导人员的培训（43.2%）；健身指导群体对健身服务的改进建议排在前五位的是重视健身场所设施规划建设（69.5%）、加强健身指导人员的培训（67.8%）、加大健身活动的类和量（64.4%）、加强科学健身方法宣传（55.9%）、建设公益性体育场馆（52.5%）；健身指导群体对健身服务的改进建议排在前五位的是重视健身场所设施规划建设（77.6%）、建设公益性体育场馆（74.1%）、加大健身活动的类和量（68.9%）、加强全民健身组织机构的建设（67.2%）、加大全民健身管理人员队伍的建设（63.8%）。
在健身相关群体对健身服务的改进意见反馈中，重视健身场所设施规划建设、建设公益性体育场馆、加大健身活动的类和量、加强健身指导人员的培训是三类群体都列在前五的建议。
四、完善深圳全民健身服务体系和营造良性运行机制的思考
（一）统筹规划公共健身场地设施建设
体育场地设施主要包括公共体育场馆、企事业单位所属的体育场地设施、社会健身休闲场地、商业性健身设施等。公共体育场馆和企事业单位所属体育场地设施虽是政府投资，但向社会开放有限，需加大开放力度。社会健身休闲场地是满足群众基本健身需求的主要场地。不断建设群众健身活动的场所，是有效推进全民健身计划的基本手段和保障。商业性健身设施提供了个性化、高水平的健身服务，是公益性体育场地设施供应不足的重要补充。
健身场地设施是实施全民健身计划的根本保障，公共健身场地设施建设必须统筹规划。公共健身场地设施建设要从规划人手，落实公共健身设施配套按区域均衡建设。公共健身场地设施建设要整合已有体育场地设施资源，把体育行政管辖外的体育场地设施资源进行优化组合，形成一个优势互补、多层次的综合性公共体育场地设施网络。公共健身场地设施建设要从政策上引导社会资源参与体育场地设施建设，形成一种政府主导、社会参与的公共健身场地设施建设格局。
（二）促进全民健身供给主体的社会化发展
十六届三中全会公报指出：政府职能要从全能型政府转向服务型政府，形成公共服务由政府、社会、市场共同供给的多元化格局，并进行合理分工。2009年《全民健身条例》第三条“国家推动基层文化体育组织建设，鼓励体育类社会团体、体育类民办非企业单位等群众性体育组织开展全民健身活动”。第六条“国家鼓励对全民健身事业提供捐赠和赞助”。《全民健身计划（2011-2015年）》指出：“鼓励社会兴办全民健身事业。”深圳市全民健身服务体系的发展必须走政府主导、服务供给主体多元化的发展道路。促进全民健身供给主体的社会化发展，首先要强化政府在公共体育服务中的统筹管理作用，以服务为本，加快政府职能转变步伐。其次是加强在政府主导下的全民健身服务供给主体多元发展的建设。依托深圳市良好的经济发展优势，引入市场力量和市场机制，带动社会资金投入到全民健身服务，推动全民健身产品生产与供给的多样化，在政府和社会组织之间建立一种优势互补的协作关系。
（三）加强全民健身组织管理体系和人员队伍建设
体育健身组织为群众参与体育健身活动提供组织与管理服务，是全民健身体系正常运转的重要保障。目前深圳全民健身的组织化数量不足，参与面窄，健身组织的社会化程度底，管理力度不足。要培育和促进群众体育组织发展，首先要增加群众体育组织的数量。利用体育社会组织专业化、运行机制灵活的特点，让其参与全民健身服务体系建设，促进体育社会组织发展、成长；其次，政府应该发挥体育社会组织的作用，积极推行服务外包。
既具有体育专业背景又具有管理经验的管理者极为匮乏，全民健身发展中的专业指导是全民健身活动推进的主要问题之一。人才队伍的培养首先要扩大培养规模，选拔一线骨干进行培养；其次，在内容上要注重实践技能培训，要分项目和根据服务人群特点进行培训，提高服务的针对性；再次，要形成合理的社会体育指导员人才梯队；最后，要定期组织参观、交流经验等，参考借鉴他人经验。
（四）完善健身信息服务网络体系
建立完备的信息网络系统是提高健身服务体系服务水平的重要途径。现阶段深圳市已初步形成了健身信息网络，健身信息量越来越大、内容越来越丰富、传播信息的手段也越来越多，对推动全民健身计划的实施发挥了积极作用。但从总体看，信息提供的动力不足，信息内容缺乏整合，效果欠佳。全民健身服务应拓展服务内容，以满足民众多层次的健身需求，将现有的体育运动训练资源和专业技术服务资源进行整合，形成面向社会、服务专业、咨询丰富、便捷高效的健身信息服务网络平台。健身信息服务网络为广大市民提供公共体育政策、公共体育场所、健身知识信息等。统筹各类信息资源，有机整合现有资源和信息传播途径，对传统手段在传播中所存在的不足加以改善，服务于健身活动开展的新需要。
（五）保障全民健身服务的财政投入，广辟资金社会化筹集渠道
体育经费是发展全民健身事业的基本物质条件，是实现全民健身全面、协调、可持续发展的重要保障。全民健身经费投入要形成以政府为主导、社会投资为辅助的多元化发展格局。政府应将全民健身事业经费和基本建设经费作为专项支出列入体育主管部门预算，其发展规划应纳入国家与地方国民经济发展计划。
当前深圳社区体育资金来源有限，政府拨款是社区全民健身活动经费的主要来源。这和体育事业长期依赖国家拨款的旧体制有关。在改革中应加大体育彩票公益金在体育健身方面的支出和比重，减轻政府财政拨款负担的同时加大对健身的投入，并逐渐向个人和社会共同兴办全民健身活动的方向转换。政府通过公共财政支出提供体育健身的公共产品，以保证全体公民享有基本体育公共服务的平等权利与平等机会，切实维护弱势群体的权益。引入社会资金参与全民健身服务，个性化、特色化的健身活动应交由市场操作，由社会资金组办的健身会所去完成。深圳经济发达，社会资金力量雄厚，“花钱买健康”的体育消费观念正逐步形成，为社会资金进入全民健身服务提供了有利条件。
关键词 生态补偿;生态系统服务;外部性;利益相关方;补偿标准;政府
中图分类号 F062.2,X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0041-10 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.008
我国的生态补偿实践始于20世纪70年代。四川青城山的保护区生态补偿可看作我国较早的生态补偿实践之一[1]。1998 年,长江流域的特大洪水对我国片面追求经济增长的不可持续的发展方式敲响了警钟,中国的生态环境建设已刻不容缓。在这一宏观背景下,我国启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态环境建设工程,涉及范围之广,政府投入力度之大,史无前例,我国政府主导的生态补偿实践随之全面展开。21世纪以来,生态补偿的研究与实践已经扩展到包括森林、湿地、草地、流域、矿产、自然保护区、海洋、农田、公路建设、区域和土地征用等在内的越来越广泛的领域,生态补偿的内涵也在实践中不断丰富和发展。但是,对生态补偿基本概念、补偿标准、政府的作用等生态补偿重要问题的认识和理解不一,影响了生态补偿的实施效果。本文在查阅大量文献和深入调研的基础上,基于人类活动对生态系统作用类型分析,得出生态补偿的基本概念,阐述了生态补偿标准制定中受益或受损的生态系统服务价值和受损成本的计算方法;列举了生态补偿中政府介入的领域及作用,简要说明政府不是生态补偿利益相关方的原因,以期为我国的生态补偿实践提供一定的理论支持。
1 人类活动对生态系统作用类型分析
当代某一人群的活动作用于生态系统,可能会引起一定程度的生态系统结构和功能的改变,导致生态系统服务的变化,该变化可能会对当代其他人群产生一定的影响,从而使当代人群之间因享有的生态系统服务的变化而产生一定的相互关系。同时,当代人类活动对生态系统结构和功能的改变,会使后代人享有生态系统服务的机会发生变化,从而使当代人和后代人因生态系统这一共同的载体而联系在一起。上述人类活动对生态系统的作用涉及当代人与生态系统、后代人与生态系统、当代人与人之间和当代人与后代人之间的错综复杂的相互关系;更由于价值取向、权利分配和伦理道德等因素的影响,使得人类活动对生态系统的作用愈加复杂。人与生态系统和人与人之间关系的研究是一项巨大的系统工程,非本篇文章所能阐明。为探索生态补偿问题而分析人类活动对生态系统作用类型,有必要设置一定的假设条件,将某些因素(或许是非常重要的因素)界定在研究边界之外,在此前提之下,方有可能展开本文的分析。
假设条件1:研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务。 2003年,在由联合国和相关机构发起和赞助的国际合作项目“千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment)”中,将生态系统服务定义为:人类从生态系统中获得的各种收益。该定义把自然生态系统和人工生态系统都作为生态系统服务的来源,使用“服务”这一术语来概括人类从生态系统获得的有形收益和无形收益。生态系统服务只有一小部分能够进入市场被买卖,该部分生态系统服务具有非公共物品属性,按照供求关系所确定的价格进行交易,不存在补偿的问题。大多数生态系统服务属于公共物品或准公共物品,无法进入市场,对其的恢复、维持、改善、保护和利用通常会使相关各方利益关系扭曲,应该通过某种手段使利益相关方利益均衡;同时,属于公共物品或准公共物品、无法进入市场的生态系统服务仍然是可以描述、测度和估价的[2]。所以,本文以具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务为研究对象,探索通过补偿手段,使相关各方利益均衡的可行之道。
假设条件2:人类利用既定生态系统服务的权利均等。即当代人之间、 当代人与后代人之间具有同等的利用生态系统服务的权利。
假设条件3:不考虑对后代人的影响。因为在当代,后代人缺位,当代 人无法得知后代人对生态系统服务的价值取向。只要在满足当代人需求的同时,能够恢复、维持和保护生态系统,后代人便可以拥有同当代人均等的利用生态系统服务的机会,实现人类对生态系统服务的可持续利用。因而,以下仅分析当代人类活动对生态系统服务的影响。
假设条件4:人类活动对生态系统服务的作用分为恢复、维持、改善、 保护和利用5种方式。对生态系统服务的利用对应着从生态系统中获取物质和能量,包括在生态系统阈值之内的利用行为和超过生态系统阈值、对生态系统的破坏行为两个层面,对生态系统相对有害;恢复、维持、改善和保护生态系统服务则需要向生态系统输入物质和能量,对生态系统相对有利。其中,对生态系统服务的恢复、维持和保护能够使人类(当代人之间、当代人与后代人之间)利用生态系统服务的机会均等。对生态系统服务的改善可以使当代人享用更好的生态系统服务,但也意味着在一定程度上对生态系统结构和功能的改变,但这种改变一般不会超过生态系统阈值且容易逆转,假如后代人对生态系统服务的价值取向与当代人不同,后代人可以相对容易地将生态系统恢复到原有的水平。如植树造林对当代人来说是对生态系统服务的改善,如果后代人不这样认为,可通过大规模的砍伐将生态系统服务恢复到原有水平。因而,生态系统服务的改善对当代人有利,不会危及后代人对需求的满足。
王兴杰等:生态补偿的概念、标准及政府的作用中国人口•资源与环境 2010年 第5期 假设条件5:全体当代人分为当代人群A和当代人群B,且A≠B。
假设条件6:当代人类活动作用于生态系统过程中,能够明确地界定出 受益者和受损者。
在上述假设条件下,当代人群A的某种活动作用于生态系统,在人力(人类向生态系统输入或获取物质和能量)和自然力(生态系统自我维持和调节)的综合作用下,对生态系统服务的影响将出现如下4种可能的结果:第一,当代人类活动对生态系统服务没有影响;第二,当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高;第三,当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降;第四,当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替。上述4种结果作用于当代人群B,将对B产生不同的效应。以下针对上述4种结果,分析当代人群A对生态系统的作用及相应的生态系统服务对B的作用效果。
1.1 当代人类活动对生态系统服务没有影响
类型1:当代人群A向生态系统输入(或获取)物质和能量,实 施了对生态系统有利(或有害)的行为。由于生态系统具有自我调节和自我维持的能力,在人力和自然力的共同作用下,生态系统不发生变化,从而当代人群B享有的生态系统服务不变。在此情景下,虽然存在受损者(向生态系统输入物质和能量)或受益者(从生态系统中获取物质和能量),但由于生态系统服务不变,A对生态系统的作用对B不产生影响,从而A和B之间不存在补偿的关系。该情景或可称为自然生态补偿[3]。如A在非生态敏感区栽植或砍伐一棵小树而受损或受益,但一棵小树的增减对当地生态系统几乎没有什么影响,B所享有的生态系统服务几乎没有变化。A和B之间不存在补偿问题。
类型2:当代人群A对太阳能、风能、潮汐能等恒定性资源的开发和对阳光 、空气等非竞争性、非排他性环境的利用,不影响生态系统服务质量,也不会影响他人对该类资源和环境的利用,不用承担任何责任和义务。既不存在人类对自然的补偿,也没有受益者和受损者之间的补偿。
① 维持也看作有利行为,因为维持也需要投入物质和能量。如果没有上述物质和能量的投入,生态系统服务可能会下降。
② 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。1.2 当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高所谓有利影响,是指当代人恢复、维持、改善和保护生态系统,使生态系统服务维持①或在原有基础上有所提高。假设当代人群A投入成本α(包括直接成本、机会成本和发展成本),向生态系统输入物质和 能量。在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务H恢复、维持或在原有的基础上提高,A因投入成本α而受损。
生态系统服务具有公共物品属性,难以避免“搭便车”行为;同时生态系统服务可以自由流转。当存在生态系统服务空间流转时,随着A、B所处空间位置的不同(见图1)和生态系统服务流转程度和影响范围的不同,A的投入所带来的额外的生态系统服务②可能对当代人群B产生不同的影响,即 A的行为具有外部性。由于生态系统服务维持或提高,B至少不会受损。所以,只存在B受益和不变两种情况。
在A受损,B受益,H维持或提高的情况下,因A和B对生态系统服务的竞争性和非竞争性利用而区分为类型3和4。
类型3:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用会减 少A所享用的生态系统服务价值,即A和B对生态系统服务的利用具有竞争性。则:①当A、B同区时(见图1),B人群享用到的生态系统服务价值提高为ω人,由于B的利用而导 致的A的生态系统服务价值损失为ν人,利益相关方为A,B;②当生态系统服务扩展到B1 时(见图1),B人群中只有B1人群享用到增加的生态系统服务价值ω人B1,A的生态 系统服务价值损失为ν人AB1,利益相关方为A,B1;③当生态系统服务流转到A1和B1时(见图1),B1人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B1,A1和A2人群损失 的生态系统服务价值分别图1 A、B空间位置图
Fig.1 Spatial positon of A and B为ν人A1B1和ν人A2B1,利益相关方为A1,B1;④当生态系 统服务扩展到A1和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B,A1和A2 人群的生态系统服务价值损失分别为ν人A1B和ν人A2B,利益 相关方为A1,B;⑤当生态系统服务扩展到A和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人AB,A人群的生态系统服务价值损失为ν人AB,利 益相关方为A,B;⑥当生态系统服务跨区由A流转到B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为 ω人,A人群的生态系统服务价值损失为u人,利益相关方为A,B(见表1) 。理论上讲,如果没有受损者的投入,受益者就享用不到增加的生态系统服务价值。为使利益均衡,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,受损人群依据其额外受损的成本和生态系统服务价值,由受损方对受益方实施补偿。 流域上下游生态补偿基本体现了类型3所述内容。流域上游植树造林、保持水土、改善环境而投入成本,使流 表1 A和B对生态系统服务的利用具有竞争性
Tab.1 Competitiveness in utilization of ecological system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人B10ω人A1B10ω人A1Bω人ABω人A成本损失A1价值损失A2价值损失αν人αν人AB1ανA1B1νA2B1αν人A1Bν人A2Bαν人ABαu人
① 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。 域生态系统服务得以改善和提高;流域下游享用到了上游投入所增加的生态系统服务。随着生态系统服务的流转和影响范围的变化,上游可能产生生态系统服务价值的损失,下游应依据享用的额外的生态系统服务的价值对上游投入的成本和损失的价值实施补偿。如闽江、九龙江流域上下游各设区市通过协商、签订协议等方式,以保护流域水环境、改善水质、保障生态需水量为考核要求,实施上下游生态补偿机制。流域下游的福州、厦门、三明、南平、漳州、龙岩6市政府每年共出资4 000万元,通过上下级财政结算上缴省财政,用于补偿上游地区为保护水源、治理污染承担的成本。
类型4:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用不会 对A所享用的生态系统服务价值产生影响,即A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性。则:①AB同区、A+B和A到B三种情况下,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 人群没有生态系统服务价值损失,利益相关方为A,B。②A+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人AB1,B2人群没有生态系统服务价值增加,A人群不产生价值损失,利益相关 方为A,B1。③A1+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人A1B1, B2人群没有生态系统服务价值增加,A1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B1,利益相关方为A1,B1。④A1+B时,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B,利益相关方为A1,B(见表2 )。与情景3同理,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,对受损人群的成本和额外的生态系统服务价值损失实施补偿。 我国三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、天然林保护工程、森林生态效益补偿、自然保护区生态补偿、退耕还林工程中的生态补偿等基本体现了类型4的内容。特定人群A的投入使B受益,但B对生态系统服务的利用一般不会对A所享用的生态系统服务价值产生影响。
类型5:A受损,B不变,H维持或改善。即A的行为导致的额外的生态系统服 务提高对B没有影响,生态系统服务得以维持和改善。这种情况可看作A为了生态系统服务的维持或改善而自觉约束自身的行为,并投资于生态环境系统,是A为了获取良好的自然生态环境而对生态系统的自愿投资。
1.3 当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降假定当代人群A从生态系统中获取物质和能量,在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务在原有的基础上下降,但人类活动对生态系统的影响未超过生态系统阈值,生态系统可恢复。A因对生态系统服务的开发而受益δ。由于生态系统服务的公共物品属性,A的开发造成的额外的生态系统服务①下降就可能对当代人群B产生影响,即A的行为具有外部性。降低的生态系统服务作用于当代人群B,使B至少不会直接受益。但是B可以通过与A的某种交易而间接受益。因而,B可能存在受益、受损和不变3种类型。A的行为导致的生态系统服务下降也会使A所享有的生态系统服务受损,但显然其损失的生态系统服务价值不应得到补偿。生态系统服务空间流转对A和B的影响与类型3和4基本类似,在此不再分析生态系统服务空间流转的影响。
类型6:B受益,H受损。A和B之间应存在着一定的交易,使双方都受益,但 却使H受损,利益相关方为A和B。假定B的受益为ζ。为了使H恢复,A和B必须分别依据 其获利δ和ζ,支付一定的恢复费用,由A,B或委托他人实施生态系统服务恢复行为。
排污权交易制度可看作类型6的典型案例。A和B
表2 A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性
Tab.2 Noncompetitiveness in utilization of ecologica l system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA,B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人AB10ω人A1B10ω人ω人ω人成本损失ααααααAA1价值损失00A2价值损失00ν人A2B1ν人A2B0u人
首先通过购买等手段,向政府有关部门购得排污权,然后在总量控制的前提下,A和B可以就各自的排污权进行交易,使A,B皆获利。但即使有总量控制,A,B依然排污,所以A和B依然共同损害了H。由于排污总量控制在生态系统阈值内,生态系统服务可逐步恢复。
类型7:B受损,H受损。由于A的行为,B和H皆受损,利益相关方为A和B。 为恢复生态系统服务并使A,B利益均衡,A应依据其获利δ,自己投资或向他人支付一 定的费用,实施对H的恢复,通过生态系统服务的恢复弥补B因生态环境受损而造成的损失。
矿产资源开发过程中造成的生态环境问题及其恢复补偿可看作为类型7的典型案例。1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元的资源费,用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理[4]。1989年,江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金;1990年,福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“生态环境保护费”。1992年我国政府在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策》的报告中指出:按照资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。1992年广西自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策等[5]。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度[6]。
类型8:B不变,H受损。A获利,并造成生态系统服务的下降,但由于危害 较小,不对B造成影响,利益相关方仅有A。可以由代表公共利益的政府部门依据其获利对A采取经济性惩罚,如罚款,约束和规范A的行为,以可持续提供生态系统服务。
1.4 当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替特定人群作用于生态系统的行为超过了生态系统阈值,导致生态系统的结构和功能的改变,不可能通过人力和自然力的共同作用而恢复,生态系统发生次生演替。可区分为不可更新资源开发活动和生态系统破坏行为两种类型。
类型9:不可更新资源开发。对于不可更新资源(如矿产资源),A的开发 利用会导致B开发利用的机会减少;同时,由于不可更新资源的不可更新性,一旦开发,不能恢复,原生生态发生次生演替,因而对生态系统服务也存在损害。但限于人类现有生产力水平,对部分不可更新资源的开发又势在必行。可以收取资源矿区使用费或稀缺性资源租,亦即资源影子价格或资源净价格,使资源品价格等于资源品边际生产成本和资源影子价格;同时,随着时间的推移,矿区使用费须以利率相同的比率增长,使任何时点的资源耗用获利水平相同,亦即资源耗用的时间机会成本为零[7],以实现不可更新资源的可持续利用。
类型10:生态系统破坏行为。生态系统破坏行为会显著改变生态系统的结 构和功能,是对生态系统的不可持续利用,属于生态系统服务开发的严格禁止层面;或为维护生态系统服务的稳定或改善而应严格限制的行为。应该有强有力的刚性手段,如法律,对生态系统破坏行为进行约束。建国以来,我国在加强资源保护立法方面做了大量工作,已经制定了较为完整的资源环境保护法律法规,明确规定了对人类利用生态环境过程中违法行为实施行政法律惩罚。
随着全球化进程的加快,当今人类活动已经远远超出了一国的范围,与之伴随的是日益严峻的全球生态环境问题,生态补偿领域的国际合作也因之全面展开。主要表现为两种方式:其一是跨国组织(如各类基金会)发起的生态补偿实践,主要是向特定国家的政府和社区提供资金和技术的援助,开展有利于生态系统结构和功能改善的活动;其二是世界各国通过共同签署的国际协议而采取统一的行动,按照各国对全球生态系统的影响、发展水平、具体国情等确定各国所应承担的份额,以保护、恢复、维持、改善和可持续利用全球生态系统。
2 生态补偿的概念、标准及政府的作用
2.1 生态补偿的概念
通过对上述人类活动对生态系统作用类型分析,解析出生态补偿的基本属性和基本概念:
2.1.1 不属于生态补偿的人类活动(1)未引起生态系统服务变化的人类活动。人类活动要能够引起生态系统服务的变化A对生态系统服务的维持和保护也可看作为生态系统服务的变化。因为,如果没有A的投入,生态系统服务就不会维持。,自然生态补偿和对恒定性资源及非竞争性、非排他性生态环境的开发利用不属于生态补偿。
(2)破坏生态系统的行为。人类活动对生态系统的作用不能超过其阈值,即在人力和自然力的作用下,生态系统能够恢复和改善,这种情况下才存在补偿的可能。因而,超出生态系统阈值的生态环境破坏行为不属于生态补偿的范畴。
(3)不可更新资源开发利用。由于不可更新资源开发利用后不能恢复,因而不可更新资源的开发利用不属于生态补偿的范畴(但不可更新资源开发造成的受损生态环境的恢复、改善和保护属于生态补偿)。
(4)对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用。具有非公共物品属性的生态系统服务按照供求关系所确定的价格进行交易,相关方利益均衡,不存在补偿的问题。
2.1.2 生态补偿的必要条件(1)生态补偿的作用对象包括当代人和可更新的自然生态环境(包括可更新资源),二者缺一不可。生态补偿通过调整人与人之间的关系达到可持续利用生态系统服务的目的。在人类作用于生态系统的某一过程中,只有对人的影响而没有对生态环境的影响或仅有对生态环境的影响而没有对人的影响,都不属于生态补偿的范畴。
(2)当代人类活动要具有外部性。生态补偿的研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务,当代人群对生态系统的作用要通过对生态系统服务的变化对他人产生外部影响,即要具有外部性。
(3)生态补偿要能够使外部效应内部化。生态补偿按照“受益者付费、受损者获补”的原则,通过合理调整利益相关方的关系,实现外部效应内部化。其中,受损者获补的依据为其受损的成本(直接成本、机会成本和发展成本)和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。
综上所述,生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续提供生态系统服务的一种手段或制度安排。具体而言,生态补偿是按照受益者付费、受损者得到补偿的原则,受益者依据其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所额外增加的额外的生态系统服务价值向受损者支付费用,受损者依据其受损成本(直接成本、机会成本和发展成本)和受损的额外的生态系统服务价值获得补偿,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务、促进代内和谐(人与人的和谐,人与自然的和谐)和代际公平的一种手段或制度安排。因而,上述类型3,4,6,7属于生态补偿的范畴,其余不是。
2.2 生态补偿标准
理论上讲,应分别计算受益者额外受益的生态系统服务价值、受损者承担的成本和额外受损的生态系统服务价值,作为生态补偿标准的依据。
2.2.1 额外受益或受损的生态系统服务价值以当代人群A的投入使生态系统服务维持或提高而导致B受益时,B额外受益的生态系统服务价值或由于B对生态系统服务的利用而使A额外减少的生态系统服务价值的计算过程为例,说明额外受益或受损的生态系统服务价值计算过程:
第一,区分存量价值与增量价值,计算当代人群A对生态系统服务的作用结果。假设生态系统服务原有的总价值为R,即价值存量为R,该部分价值在A投入之前 已经存在。当代人群A的成本投入α使生态系统服务维持或提高,假设维持或提高的价值为μ,则A投入后的生态系统服务总价值Q为存量价值与增量价值之和,即Q=R+μ。计算A的 投入对生态系统服务的作用应首先从Q中将A投入之前已经存在的存量价值R剔 除,只计算由于A的投入而产生的增量价值μ。
第二,区分自然资本与人造资本,计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额 (或由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额)。增量价值μ 由两部分组成,其一为A向生态系统输入的物质和能量与生态系统相结合所形成的人造资本 的价值u人;其二为生态系统在外界干扰下通过自我调节和维持能力而形成的自然资本的价值μ自,即μ是人力和自然力综合作用的结果,μ=u人+μ自。计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额应将μ自剔除,仅计算u人。如某地原有的生态系统 服务价值为R,当A投入成本α植树造林后,森林使该地增加的生态系统服务价值为μ。μ中不仅凝结 了u人(人类劳动)的价值,而且凝结了光、热、水、土等生态系统对该森林所提供的价值μ自。即只有u人可以归功于α,而μ自应归功于自然生态系统(当然,如果没有α的投入,就不会有μ的产出,可将人类α的投入看作μ产出的前提条件)。同理,假设B 对生态系统服务的利用会使生态系统服务减少,减少的生态系统服务价值为ν,ν=ν人+ ν自,其中ν人是因B的利用而减少的生态系统服务价值,ν自是 由于B的利用引起自然生态系统的调整而减少的生态系统服务价值。计算由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额应将ν自剔除,仅计算ν人。
第三,区分外部性价值与非外部性价值,计算B受益的价值或A受损的价值。上述u 人同样由两部分组成,其一为A的投入使B额外受益的价值或A的投入能够产生外部性 的价值ω外,称为外部性价值;其二为B没有享用的价值或A的投入对B没有产生外部性的价值 ω非外,μ人=ω外+ω非外。因而,计算B受益的价值应仅计 算ω外,不应将B原来享有的生态系统服务价值和ω非外计算在内。同理,ν人也由两部分组成,其一为A额外减少的生态系 统服务价值或B的行为对A具有外部性的价值为Y外;其二为A原本没有享 用的价值或B的行为对A没有产生外部性的价值为Y非外,ν人=Y外+Y非外。因而,计算A受损的价值应仅计算Y外,不 应将A原来享有的生态系统服务价值和Y非外计算在内。
综上所述,计算B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值,应首先从变化后总的生态系统服务价值中剥离出增量价值,然后从增量价值中区分出人造资本的价值,最后从人造资本的价值中提取外部性价值。外部性价值才是真实的B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值。
生态系统服务价值评估过程中,原本计算R的难度就非常大,再区分μ、u人或ν 人、ω外或Y外的难度可想而知。由于存在上述难点,A的投入所导致的B享用的 增加的生态系统服务价值量的计算往往非常困难,不同类型、不同计算方法的生态系统服务价值差异极大,计算结果可信度不高,生态系统服务价值评估方法和手段亟待改进。
2.2.2 受损成本受损成本一般包括直接成本、机会成本和发展成本。直接成本包括直接投入和直接损失。直接投入是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务而投入的人力、物力和财力。直接损失是为纠正生态系统服务利用外部性或实现生态系统服务交易时给当地造成的损失。机会成本则是由资源选择不同用途而产生的。机会成本是各国生态补偿主要考虑的因素。发展成本主要是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务、放弃部分发展权而导致的损失,也可能是个人因保护、恢复、维持和改善生态系统服务而牺牲的发展机会[2,8]。直接成本通过对生态系统作用过程中投入的人力、物力、财力等衡量,尚可计算;而机会成本和发展成本是未发生的,更由于社会经济环境及市场的复杂性和不确定性而难以计算。
实践中,受益、受损的影响因素、利益界定和成本与价值的计算极其复杂。第一,受益者和受损者地域边界界定的高成本。一方面由于部分生态系统服务具有全球效应或大的区域效应,其服务范围往往远远超出提供服务的生态系统所在的地域范围,如温室气体减排,森林生态效益等,从而无法确定真实的生态系统服务的受益者和受损者的地域范围;另一方面,生态系统服务具有流动性,如生态系统所提供的食物、原材料等的流动,使生态系统服务的受益者和受损者的地域范围也随之变动。上述两方面都导致了受益者和受损者地域边界界定成本极高。第二,社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响。不同地区、不同时间,不同人群所处自然、经济、社会、文化环境会有很大的不同,风俗习惯、价值观、社会文化网络等对于特定的生态补偿实践中受益、受损的界定会出现较大的差异,导致了受益、受损界定的复杂性。基于上述原因,实践中,往往通过利益相关方的谈判确定生态补偿标准[2]。因而,相关方的谈判能力对补偿标准的制定至关重要。
2.3 政府的作用
人类活动作用于生态系统类型分析中经常需要政府的介入,世界各国的生态补偿实践中,也不时闪现政府的影子。生态补偿中,政府究竟扮演了什么样的角色?
2.3.1 生态补偿中政府介入的领域及作用(1)制定规则。政府的重要职能之一是制定各项社会经济活动规则,对社会经济运行做出宏观的规划、指导和调控。我国各级政府为了保护和建设生态环境,制定了一系列规则,其中与生态补偿相关的有:2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。其中《生态环境保护纲要》指出:“坚持谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利,充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。”2004年,十六届三中全会提出了科学发展观,强调人与自然的和谐发展。十六届五中全会发表的关于“十一五”规划的公报中明确提出“按照谁开发谁保护,谁受益谁补偿,加快建立生态补偿机制”的要求。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,“我国推行有利于环境保护的经济政策……要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素,国家和地方可分别开展生态补偿试点。”2005年6月在中央民族工作会议上也提出了生态补偿问题,当时主要是解决老少边穷地区,特别是少数民族地区发展与保护的关系问题。2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出,要尽快建立生态补偿机制;《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》等相关法律;《退耕还林条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《生态环境保护纲要》、排污收费制度、排污权交易制度、水权交易制度、《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》、《浙江省矿产资源管理条例》、《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》、《浙江省关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《广东省环境保护规划》、《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》、《农村沼气建设国债项目管理办法(试行)》、《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》、《黄河水权转换管理实施办法(试行)》、《黄河可供水量分配方案》、《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》、《黄河水量调度管理办法》等与生态补偿直接或间接相关的条例、规定、意见、办法、制度、方案及生态补偿相关经济合作政策等。世界各国的生态补偿实践都是在政府规则框架下展开的,随着实践的不断深入,新的问题、新的现象不断涌现,新的规则和制度也就不断出现,以适应实践发展的需求。
(2)组织实施。我国中央政府组织实施的重大生态环境建设工程,如退耕还林(草)工程、天然林保护工程、三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程等。各级地方政府积极推动生态补偿,如北京、浙江、江苏、广东、江西、内蒙古、宁夏、新疆等省、市、自治区的森林生态效益补偿、流域生态补偿、矿产资源开发补偿、水权和排污权交易等生态补偿相关实践。各级地方政府还积极参与生态补偿利益相关方谈判和费用支付,如流域上下游补偿中地方政府的财政转移支付等。
(3)财政支持。①财政转移支付。如以中央财政转移支付的方式实施的退耕还林、天然林保护、退牧还草、三北及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理等大型生态工程建设中的生态补偿。地方政府组织的流域上下游财政转移支付等。②建立专项基金。如中央财政森林生态效益补偿基金,各省、市、自治区的森林生态效益补偿基金等。③实行税收优惠。④支持生态补偿和生态系统服务价值评估等的科学研究等。
(4)国际合作。如参与生态补偿领域国际谈判与合作,接受国际组织捐赠等。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平,促进了和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。
2.3.2 政府是否是利益相关方虽然生态补偿实践中政府发挥了极其重要的作用,但政府不是生态补偿的利益相关方。因为生态补偿中,政府的作用表现在上述制定规则、组织实施、财政支持、国际合作和监督执行等领域,但政府既非生态补偿受益者,也非受损者。财政转移支付和专项基金属于政府的费用支付,表面上政府受损了。但是深入考察政府资金来源可知,政府(包括中央政府)的资金来源于当代人(后代人缺位,自然不能付费)社会经济活动中的各项税费收入,即政府的财政资金来源于当代人,包括生态补偿范畴内的受益者和受损者,也包括生态补偿范畴之外的其他人。政府集中全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)不同来源的资金,进行必要的、高效率的生态补偿投入,使一国(中央政府的作用)或区域(地方政府的作用)的生态系统服务得以保护、恢复、维持和改善,使全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)享受到更优良的生态系统服务。即当代人的税费上缴通过政府又投资给了纳税人或缴费人,政府相当于生态补偿中利益相关方的人。但生态补偿实践中,政府的高效、公平却发挥了生态补偿效益倍增器的作用,促进了生态补偿高质量、高效率地实施。
如退耕还林工程明显改善了生态环境,受益者是全区域乃至全国的当代人,受损者是参与退耕还林的农民。中央政府补偿资金来源于全体受益者因受损者对生态系统服务的投入受益而增加的产出,将上述补偿资金补偿给受损者,在此过程中,中央政府既未受益、也未受损,但却发挥了中央政府高效、公平和生态补偿效益倍增器的作用。地方政府是工程执行机构,没有从中受益;至于地方政府因退耕财政收入受损问题,应属于国家实施退耕还林工程这一重大的战略举措的实施成本或运行成本,或者说地方政府退耕还林中的财政收入受损是由于中央政府的战略决策而导致的。事实上,中央政府已经就此对地方政府实施了补偿。实施退耕还林的县,其农业税收入减收部分,由中央财政以转移支付的方式给予适当补助国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见(2002年)。。再比如,流域下游的地方政府通过横向转移支付向上游政府支付费用,表面上看,流域下游地方政府损失了大笔的财政收入。但事实上,流域上下游生态补偿中,下游受益者是流域的个人、企业和组织,地方政府仅仅是他们的人,所支付的费用应来源于上述个人、企业和组织因享用生态系统服务而增加产出的税收等(如没有相关生态系统服务,可能就没有这部分财政收入)。因此,下游地方政府不存在受损问题;同样,上游地方政府接受的下游的补偿也应该全部发放到上游因维护和改善生态系统服务而受损的群体手中,上游地方政府也仅仅是该过程的执行机构而非利益相关方。矿产资源开发补偿中,各级政府将来自于矿产资源开发受益者的各类资源税费投资于因矿产资源开发而受损的生态环境的恢复和改善,弥补了受损者的生态系统服务价值损失。森林生态效益补偿中,各级政府将来自享用森林生态效益而受益者的资金,补偿给因经营生态林而受损的人群,以激励其改善生态系统服务的行为。等等。
综上所述,中央政府和各级地方政府都不是生态补偿的利益相关方。有时各级地方政府属于中央生态补偿决策的具体执行机构,中央政府应激励地方政府,以充分发挥其在生态补偿实践中的作用;并应调动各方力量,如受益者、受损者、非政府组织等监督地方政府,避免其寻租行为[2]。总之,政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥其在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
3 简短的结论
通过人类活动对生态系统作用类型分析,首先将人类活动作用于生态系统过程中不属于生态补偿的4类活动界定在生态补偿边界之外,即未引起生态系统服务变化的人类活动、生态系统破坏行为、不可更新资源开发利用及对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用不属于生态补偿的范畴。然后通过归纳生态补偿所应具备的必要条件,在剩余的人类 作用于生态系统的活动中,筛选出具备条件的可能属于生态补偿的人类活动,即当代人群作用于生态系统的某类活动要能对当代其他人群和可更新的自然生态环境(包括可更新资源)共同产生影响,当代人类活动一定要具有外部性,生态补偿通过调节相关方的利益关系,要能够使该外部效应内部化。在上述基础上,得出生态补偿的基本概念,认为生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排。
补偿标准的确定是生态补偿实践中的核心问题之一。理论上,受损者获补的依据为其额外受损的成本和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。其中,额外受益或受损的生态系统服务价值的计算要区分存量价值和增量价值、自然资本与人造资本、外部性价值与非外部性价值。受损成本包括直接成本、机会成本和发展成本。但由于受益者和受损者地域边界界定的高成本、受损成本计算的复杂性、生态系统服务价值评估的高难度和社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响,实践中往往通过利益相关方的谈判确定最终的补偿标准。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。通过对政府的作用和政府生态补偿资金来源的分析,认为政府不是生态补偿的利益相关方。政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥政府在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
致谢:感谢中国21世纪议程管理中心周海林研究员、刘荣霞博士、中国社会科学院农村发展研究所谭秋成研究员、中国科学院地理科学与资源研究所谢高地研究员、中国社会科学院工业经济研究所张其仔研究员、北京师范大学毛显强教授对论文初稿提出了宝贵的修改意见。
参考文献(References)[1]闵庆文,甄霖,杨光梅.自然保护区生态补偿研究与实践进展[J].生态与农村环境学报,2007,23(1):81-84.[Min Qingwen, Zhen Lin, Yang Guangmei. Progress of Researches and Practices of Ecological Compensation of Natural Reserves [J]. Journal of Ecology and Rural Environment,2007,23(1):81-84.]
[2]中国21世纪议程管理中心.生态补偿原理与应用[M].北京:社会科学文献出版社,2009:60.[The Administrative Center for China’s Agenda 21. The Theory and Application of EcoCompensation [M]. Beijing: Social Sciences Academic Press (China), 2009:60.]
[3]《环境科学大辞典》编委会.环境科学大辞典[M].北京:中国环境科学出版社,1991: 326.[Editorial Committee for Thesaurus of Environmental Science. Thesaurus of Environmental Science[M]. Beijing: Chinese Environmental Science Press, 1991:326.]
[4]庄国泰,高鹏,王学军. 中国生态环境补偿费的理论与实践[J].中国环境科学,1995,15(6):413-418. [Zhuang Guotai, Gao Peng, Wang Xuejun. Theory and Practice of the Levy on Ecological Environmental Compensation in China [J]. China Environmental Science, 1995,15(6):413-418.]
[5]孙新章,谢高地,张其仔等. 中国生态补偿的实践及其政策取向[J].资源科学,2006,28(4):25-30. [Sun Xinzhang, Xie Gaodi, Zhang Qizi, et al. Ecological Compensation Practice and Policy Orientation in China[J]. Resources Science, 2006,28(4):25-30.]
[6]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M]. 北京:科学出版社,2007. [Task Force on EcoCompensation Mechanisms and Policies, CCICED. EcoCompensation Mechanisms and Policies in China [M]. Beijing: Science Press, 2007.]
[7]《中国资源科学百科全书》编辑委员会编著. 中国资源科学百科全书[M]. 北京:中国大百科全书出版社,2000:136. [Editorial Committee for China Encyclopedia of R esources Science. China Encyclopedia of Resources Science [M]. Beijing: Encyclopedia of China Publishing House, 2000:136.]
[8]谭秋成.关于生态补偿标准和机制[J]. 中国人口•资源与环境,2009,19(6):1-6. [Tan Qiucheng. Ecocompensation Standard and Mechanism[M]. China Population Resources and Environment,2009,19(6):1-6.]
[9]Roland B A de Groot, Leon M. Hermans. Broadening the Picture: Negotiating P ayment Schemes for Waterrelated Environmental Services in the Netherlands [J ]. Ecological Economics, 2009,(68):2760-2767.
[10]M Quintero, S Wunder, R D Estrada. For Services Rendered? Modeling H ydrology and Livelihoods in Andean Payments for Environmental Services Schemes[J]. Forest Ecology and Management, 2009,(258):1871-1880.
[11]Annika Hft, Jürgen Müller, Brbel Gerowitt. Vegetation Indicators f orGrazing Activities on Grassland to be Implemented in Outcomeoriented Agrien vironmental Payment Schemes in NorthEast Germany [J]. Ecological Indicators,2010(10):719-726.
[12]D N Barton, D P Faith, G M Rusch,et al. Paniagua, M. Castro. EnvironmentalService Payments: Evaluating Biodiversity Conservation Tradeoffs and Costef ficiency in the Osa Conservation Area, Costa Rica [J]. Journal of Environmenta l Management, 2009(90):901-911.
[13]Szvetlana Acs, Nick Hanley, Martin Dallimer, et al. Armsworth. The Effectof Decoupling on Marginal Agricultural Systems: Implications for Farm Incomes, L and Use and Upland Ecology [J].Land Use Policy, 2010,(27):550-563.
[14]Jaboury Ghazoul, Claude Garcia, C G Kushalappa. Landscape Label ing: A Conc ept for Nextgeneration Payment for Ecosystem Service Schemes [J]. Forest Eco logy and Management, 2009,(258): 1889-1895.
[15]J CalvoAlvarado, B McLennan, A SánchezAzofeifa, T Garvin. Defores tatio n and Forest Restoration in Guanacaste, Costa Rica: Putting Conservation Policie s in Context [J]. Forest Ecology and Management, 2009,(258):931-940.
[16]Astrid Zabel, Brian Roe. Optimal Design of Proconservation Incentives [ J]. Ecological Economics, 2009,(69): 126-134.
[17]B Kelsey Jack. Upstreamdownstream Transactions and Watershed Externa liti es : Experimental Evidence from Kenya [J]. Ecological Economics, 2009,(68): 18 13-1824.
[18]Suzanne Elizabeth Vedel, Bo Jellesmark Thorsen, Jette Bredahl. Jacobse n. F irstmovers, Nonmovers, and Social Gains from Subsidising Entry in Markets fo r Naturebased Recreational Goods [J]. Ecological Economics, 2009,(68):2363-2 371.
[19]Jacques Pollini. Agroforestry and the Search for Alternatives to Slashan dbum Cultivation: From Technological Optimism to a Political Economy of Defore station[J]. Agriculture, Ecosystems and Environment, 2009, (133): 48-60.
[20]Rhona F Barr, Susana Mourato. Investigating the Potential for Marine Resou rce Protection Through Environmental Service Markets: An Exploratory Study fromLa Paz, Mexico [J]. Ocean & Management, 2009,(52):568-577.
[21]Benjamin Blom, Terry Sunderland, Daniel Murdiyarso. Getting REDD to Work L ocally: Lessons Learned from Integrated Conservation and Development Projects [ J]. Environmental Science & Policy, 2010,(13):164-172.
[22]Lorena Ashworth, Mauricio Quesada, Alejandro Casas, et al. Pollinatordep endent Food Production in Mexico [J]. Biological Conservation, 2009,(142): 105 0-1057.
Concept and Standard of Ecological Compensation, and Role of Government:
Based on Types of the Roles of Human Activities to Ecological SystemWANG Xingjie1,2 ZHANG Qianzhi3 LIU Xiaowen1 WEN Wujun1
(1. Research Center for Sustainable Development of Shandong Province, Jinan Shandong 250014, China;
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS,Beijing 100101, China;
3.Land Expropriation and House Demolition Center of Hightech D evelopment Zone of Jinan City, Jinnan Shandong 250101, China)
购物车(0)