时间：2023-02-25 05:19:45
导语：在农村公共产品供给的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、 农村公共产品的供给现状。所谓农村公共产品是与城市公共产品相对应的一个概念，农业、农村、农民生活共同需要的、具有一定典型特征的产品及服务。同时农村公共产品也是一种相对于农民的“私人产品”而言，用于满足农村公共需要，具有不可分割性、非竞争性、非排他胜的产品。
（1） 农村公共产品供给总量不足。在中国,农业极其重要又相对“脆弱”,需要国家财政的大力支持。但财政用于农村支出的比重始终偏低,农村大型的生产性基础性设施,如区域性的水利灌溉设施、电力设施、农业科技推广、农业气象服务等都表现出严重的短缺。另外,涉及农村可持续发展的公共产品供给不力。
（2） 农村公共产品供给结构失调。农村公共产品供给在总体不足的同时,也表现出结构失调的特征。农民急需的生产性公共物品供给不足,非生产性的公共物品不是发展农业生产最急需的,但是基层政府却对非生产性公共产品的供给有着较强的激励,这就使得有限的公共资金不能合理使用,农村公共产品供给“不足与过剩“同时存在。
（3）农村公共产品供给缺乏公平。农村公共产品供给缺乏公平性主要表现在以下两方面：
1、城市与农村公共产品供给不公平
虽然同为中国国民,城市居民与农村村民的待遇却大不相同。农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市,例如农村每千人口,平均拥有不到一张病床,而城市的平均数字约有3.5张;农村每千人口,只拥有一名卫生技术人员,城市则在5名以上;农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%,城市则为42.09%，由此可以看出公共产品的供给在城市与农村之间显著不公平性。
2、农村各地区间公共产品供给不公平
由于农村公共产品供给责任的错位,我国现行农村公共产品由中央政府，地方政府和村集体组织混合供给，而全国各地区农村经济发展的不平衡,必然造成农村公共产品在不同地区供给也不公平。因此在解决农村公共产品供给不公平的问题上不仅要关注城乡之间的差异，更要关注地区间的差异。
二、农村公共产品供给短缺的原因分析
(一)微观方面的原因
1、村级组织行动能力持续下降
随着村级组织从经济领域的退出,大多数村级集体经济日渐势微,已经无法有效地履行原有的公共品供给职能。
2、税费改革后基层政权陷入困境
税费改革后,“三提五统”及“义务工”在名义上成为历史,乡村两级制度外筹集财政资金的渠道从制度上基本被堵死,一个直接后果是乡，村两级财政收入剧减。
3、乡镇政府及村级政权利益目标的多重化
作为基层行政单位的乡镇政府,其利益目标是多重的，它既有为本地区供给公共产品的社会利益目标,又有维护自身组织利益的组织利益目标,它还有执行和落实上级下达的计划任务指标的行政利益目标。
(二)宏观方面的原因
1、非均衡的城乡公共产品供给结构。长期以来,我国公共产品供给一直维持着城乡二元结构下的非均衡供给结构，这种非均衡的城乡公共产品供给体制安排,其结果必然导致农村公共产品供给的相对短缺。
2、不对称的财权与事权格局
提供公共产品是各级政府的主要职能，中央政府主要负责全国性公共产品的供给,地方政府则主要负责地方性公共品的供给。但实际上,由于中央与地方。上级与下级政府之间博弈力量的不对等,各级政府追求自身利益与经济绩效的结果是事权不断下放、财权不断上收，这种不对称的财权与事权格局,制约了基层政府有效供给本社区公共产品的能力。
3、不完善的转移支付制度
由于缺乏规范有效地转移支付制度,也没有进行彻底的地方财政管理体制和行政机构改革,下级政府能从上级政府手里获得多少转移支付不取决于实际的需要,而是取决于其博弈能力。
三、农村公共产品供给的对策
加强对农村公共产品的供给,完善其供给制度,是当务之急,也是建设社会主义新农村的关键环节。
(1)健全农村公共财政体制,确立政府在农村公共产品供给中的主体地位农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的,渐进的系统工程,增强农村公共产品的供给,要建立健全的农村公共财政体制。
(2)开拓多元化筹资渠道,创新公共产品筹资制度
筹资制度创新指的就是改变现行的以制度外资金为主要来源的农村公共产品筹资制度,降低制度外资金在农村公共产品成本中的分摊比例,根据农村公共产品的不同层次和不同性质,构建多层次的公共产品供给体系,通过供给主体多元化,筹资渠道多元化,筹资手段多样化,实现农村公共产品筹资制度的创新。
(3)建立有效的农村公共产品供给监督，约束机制
没有适当的监督机制来处理冲突和监督公共产品生产领域的运作,就会为实施最粗俗形式的政治腐败提供机会，因此,要规范地方基层政府的决策行为,建立有效的农村公共产品供给的监督机制。
参考文献：
[1]张梅龙,郭少华.对新农村建设背景的分析和对策[J].农业经济,2006,(7).
[2]蓝海涛,黄汉权.新农村建设的国际经验和启示[J].农村经济,2006,(7).
关键词：农村公共产品；供给；农村基层设施
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01
中国是一个农业大国，但是，随着中国近几年来经济的飞速发展，农业发展显然没有跟上经济发展的步伐，发展缓慢，农民的实际收入水平不高。我国农村的社会问题日益凸显，农村发展存在较为严重的不公平现象，农村问题已经成为全社会关注的焦点。我国西部地区发展欠发达，农村公共产品供给结构不合理，供给水平较低，如何调整贵州农村公共产品供给结构成为当前贵州农村经济发展的主要工作，因为它对于贵州农村经济的发展有着积极的促进作用。
一、农村公共产品概述
公共产品顾名思义是针对于私人产品而言的，农村公共产品是公共产品的重要部分，非排他性和非竞争力是它的基本特征，根据这个特征可以将农村公共产品分为准公共产品和纯公共产品。农村公共产品是指其具有绝对的非竞争性和非排他性，例如农村基层政府行政服务，农村义务教育，环境保护等公共产品，它应该是由政府免费提供，农民可以免费消费的，但是，目前贵州农村公共产品匮乏，并且大部分都是有乡镇机关或者农民筹资兴办的。农村准公共产品是指在纯公共产品和私人产品之间的，非竞争性和非排他性具有一定的不完全性，例如，农村公共卫生，义务教育，社会保证，农田防护林，病虫害防治等农村公共产品。
二、贵州农村公共产品结构现状
（一）农村基础设施供给水平有限。农业生产很大程度上受到农村基础设施状况的影响，农村水利建设是农业基础设施的重要组成部分。有关数据统计显示，在2010年到2012年间我国西南地区的水利建设总体呈上升趋势，农村水电站数量有较大的增加，贵州省的增幅显然高于以及重庆云南地区，但是与四川省相比，贵州省的水电站数量还有一定的距离。2010年到2012年间，云贵川地区频繁出现旱情，因此，加大贵州省农村基础设施建设有利于农村公共产品结构现状的调整，加大水利设施建设可以解决人民生活和家畜饮水问题，保证农田灌溉，有效促进农业发展。
（二）农村交通设施供给欠缺。在贵州省农村交通设施方面，不管从数量还是质量上，贵州省都处于落后的水平。将农村道路根据不同的道路路面用料，农村交通路面可以分为由水泥、柏油浇灌而成的优质路面，以及由沙石以及砖石铺设而成的较差路面。与、云南等地区比较，贵州的交通设施占有一定的优势，但是与四川重庆这样的城市比较，农村交通设施的差距就凸显出来了。
（三）贵州农村最低生活保障水平有待提高。贵州省农村贫困人口比例较大，城市与农村有着较大的收入差距，无论是从生活保障户数还是最低生活保证人数均高于重庆、四川等地。有力地表明贵州农村贫困人口基数较大，生活最低保证问题急需解决。但是仅仅依靠贵州省民政部门的社会保证支出是远远不能满足贵州省贫困农民的需求的。贵州省相对来说是我国一个欠发达的省份，农村贫困覆盖率广，贫困程度较为严重，所以较大面积的在贵州省市县农村最低生活保障水平对于农村公共产品供给结构平衡有着重要意义。
三、贵州农村公共产品供给结构调整对策
（一）加强财政支持力度，优化供给结构。因为农村公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，那么政府必然成为农村公共产品的主要投资主体。加强财政支持力度，采取各类有效措施加大对农村公共产品的投入，保证贵州省财政支持农村的增长幅度要高于财政支出的增长幅度，同时采用法律明确这一举措。在加强财政对农村公共产品的投入之后，还要注意调整本省农村公共产品的供给结构，避免农村公共产品供给出现不合理的状况，保证农民急需的公共产品供给到位。第一，在农村基础设施建设上投入更多的人财物力，例如农村电网、道路等设施的投入，鼓励现代农民修筑水利、道路。第二，农村教育的投入务必要得到充分的重视，将免费义务教育尽快推行到每一位农民身上，逐渐建立完备与农村就业相关的培训机制，保证农村基础工作的有序进行。第三，对农村医疗以及社会保障的投入力度，加快有序的推进农村合作医疗制度的顺利展开，在贵州省务必要加强农村最低生活保障制度的建立。建立健全农村社会化服务体系，对农业科学技术的投入要加大，保证农民可以更加了解应用农业科学。
（二）完善的财政管理体制是农村公共产品供给结构的有力保证。在省级政府投入与下及政府投入的农村公共产品供给要保证权责明确。在全省范围内覆盖的农村公共产品应该由省级政府部门投入，针对某一区域的农村公共产品应该由该区域政府投入建设。例如，贵州省范围内的环境保护工程，大型的农业基础设施的建设，社会福利建设等农村公共产品应该由省级政府承担，市县级政府负责日常的管理工作，承担农村公共产品的具体运作事物。对于农村医疗，教育社会保证等项目应由省级与市县级政府共同承担。诸如此类上下级职责明确划分应该利用法律条文进行规范，避免上下级政府之间相互推脱责任，增加财政负担。
（三）完善贵州农村公共产品需求表达体制。农民的需求决定公共产品的供给是调整农村公共产品供给结构最主要的目的之一。因此，完善贵州农村公共产品需求表达体制迫在眉睫，以村或者集体为单位，建立农村公共产品需求表达体制，不仅是全面实施农村基层民主制度的具体体现，还能充分实行民主自治。农村农产品需求表达体制主要是由全体村民或者农民对于所属范围内的公共产品进行投票，充分尊重和了解农村对农村公共产品的具体需求，彻底颠覆传统的以政府为主的农村公共产品需求的垄断决策的形势，将农民群众的需求落到实处。
四、结语
贵州农村公共产品供给结构尽管目前还存在一定的问题，但是相信通过供给结构的优化，财政管理体制的完善以及需求表达机制的建立，贵州省农村公共产品供给必然会迎来大好的形势，保证贵州省农业经济较快较好的发展。
参考文献：
[1]于印辉.我国农村公共产品供给问题研究[D].东北财经大学，2010（1）.
[2]韩建.我国农村公共产品供给现状及对策研究[J].财经政法咨询，2012（1）.
[3]郑武权.提高贵州农村公共产品供给水平的对策思考[J].魅力论坛，2011（3）.
内容摘要：农村公共产品可分为不流动的和可流动的公共产品两大类，分别研究它们的供给机制：不流动的农村公共产品只能通过文化与制度的构建促使集体行动增加公共产品供给；流动的农村公共产品可以通过公共资源随同居民一起流动或通过效率原则配置公共资源。
关键词：农村公共产品 集体行动 供给机制
基于集体行动理论分析不流动公共产品供给机制
（一）文化对农村集体行动的影响
文化的内涵包括社会资本、文化认同度、产权界限、从众规模等，不同的文化内涵形成了不同的集体行动方式，它们的关系主要表现在：一是社会资本指成员之间的信任度，社会资本越大表明成员的信任度越高，集体行动越容易。二是文化认同度有两种，较高的集体主义的认同度使集体行动以政府供给方式为主；个人主义很强的差异化认同度使集体行动变得困难，一般由民间组织供给公共产品。文化认同度越低，差异性越强，对公共产品需求的异质性越强，集体行动的可能越小。三是文化中的产权界限分明，政府寻租难有空间，则集体行动的交易成本降低；否则，模糊不清的公共产品供给制度为个人最大化的攫取集体利益提供了机会。公共产品供给目标往往承载着个人私利目标，以导致寻租行为，加大集体行动的成本。四是从众规模的大小决定了公共产品供给行动推进的难易程度，经验研究表明，采取集体行动的规模通常很小。如“采取行动”的小集团的平均成员数是6.5个，而不采取行动的小集团是14个（曼瑟尔•奥尔森，1995）。
经过漫长的发展，我国农民形成了鲜明的文化特点：一是农村社会资本薄弱，学者曹锦清说“中国村落的农民，历来善分不善合”。二是农民居中分散，文化认同度低。我国农民往往以“己”为中心处理各种社会关系，人们坚守始于家而终于家的生存信念（金耀基，1993）。农村中宗族文化、乡庙文化、村风村俗的差异，加深了集体行动的困局。三是文化中的利益界定很模糊，村民往往公私不分，对公共产品缺乏产权保护意识。道路、桥梁、水渠、水库年久失修，树林、鱼塘等被滥伐滥用。四是农民居住相对分散，但行政村中人口数量较大，集体行动的交易成本非常高。但是，在农村人们非常讲究面子，往往认同权威，讲究等级差序，这在一定程度上减少了文化差异，加强村民之间的凝聚力，有利于集体行动的推动。
在文化特征的影响下，农村集体行动的推动者往往是乡镇政府或村里的权威；集体行动属于短视、局部、生存性的取向，主要由初始的宗亲，或比邻为纽带，或村中能人推动；农民在面子偏好制约下隐藏真实偏好；集体行动中一哄而起、一哄而散的情况时常发生，小农特色制约了民主机制作用。
（二）不流动的农村公共产品的供给困境分析
农村不流动的公共产品有农田水利设施、农村道路桥梁、农产品市场行情等，农民常有搭便车的念头，造成公共产品的供给困境，追其原因：一是搭便车行为。农民对公共产品没有共济意识，存在侥幸心理和靠天吃饭的倾向。搭便车行为一旦出现，具有很强的示范作用，没有任何制度安排对其进行约束，它将成为一种“正激励”，全面地破坏农村集体行动。另外，农民面对集体行动往往一盘散沙、议而不决、缺乏团队合作精神。二是公共资金瓶颈。农村税费改革表现在两方面：首先是国家进行农村税费改革，恢复了农村不流动公共产品作为准公共产品的性质；其次取消“两工”制度，不再用“以工代赈”的方式提供这类公共产品，以往供给提供模式丧失了部分政策支持，不流动公共产品建设所需资金和劳力纳入“一事一议”范围统一安排，面对艰难的筹资机制，资金短缺成为公共产品供给的主要障碍。三是技术上很难排他性与靠天吃饭的依赖性的博弈。大部分公共资源型的准公共产品很难采取排他技术，主要是因为公共资源型产品高昂的排他性成本，另外，常见替代品的可获得性也阻止了不流动公共产品的供给。四是制度缺失。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆（2000）认为农村基础设施缺乏可持续性是因为没有任何的制度安排约束搭便车行为，制度提供了一种不良的激励，导致公共产品供给缺失、使用过度、无人维护。
（三）不流动的农村公共产品集体行动的措施
不流动的农村公共产品运作问题归因于集体行动的困境，而集体行动困境难以克服多阶次的“搭便车”问题。其最终的解决路径是依赖制度与文化的构建与培养。首先解决搭便车问题最重要的是解决制度供给、信任、承诺、相互监督问题。制度供给的难题在于它本身就是一个搭便车问题，实际上是纯公共产品供给问题，中央政府承担完全责任；对于利益涉及居中的公共产品供给困境问题，实际上是准公共产品供给问题，中央与地方政府承担相应责任；对于利益积聚、边界清楚的公共产品供给问题，这就要求中央与地方政府及受益的个人分别承担相应责任。
克服搭便车问题大致有两种解决路径：一是依靠外在强制；二是依靠内在强制。外在强制要求在集体之外有一个零执行成本的外在权威，而内在强制则认为强制的权威是内生的，合法内在的强制需要集体成员的认同，这依赖于集体的强大社会资本。内在强制要求每个成员遵守承诺，自愿地支付集体行动的个人成本、承担推动集体行动中个人应尽义务。 在我国农村实施公共产品集体内在供给模式，目前尚缺乏社会资本的支持。若集体中的成员多次违反承诺，且其他成员效仿学习，整个集体中内在强制将陷入岌岌可危的边缘，整体“承诺连续失败”将层出不穷，公共产品的供给将面临极大缺失的局面。长期来看，培养公共产品的内在强制性，就是要积累强劲的社会资本，培育农民的合作与团队精神。目前“公司加农户”的农产品提供模式，让农民深感合作模式带来的利益，农村正在推行的村民自治的政治实践，对内在强制力的培养起重要作用。
社会资本的深入积累有三个条件：一是建立集体成员共同遵守规则制度；二是规则制度切实可行，集体成员能尽可能低成本地履行遵守规则的承诺；三是监督机制的存在，能有效制止搭便车行为及其示范效应，保证遵守规则的监督制度。一种高效而低成本的相互监督制度，首先，建立奖罚鲜明的激励机制，这既能增加对克尽职守者的激励，又能将者置于风险中；其次，监督属于内部权威的强制监督，自觉履行承诺，避免了资源过多地消耗；第三，监督给实施者影响尽可能中性或正向，既给监督者产生一定私利，使监督的履行带有利益诱导，但又不能太多，以免实施者扭曲或过度监督，使成员的遵守行为难以完成。另外，监督成本应尽可能最低。
流动的农村公共产品供给机制
按照蒂布特模型中公共产品的供给模型，假定可通过人的流动选择需要的公共产品，或公共产品的流动选择需要的人，该模型对现实中农村公共产品供给问题提供了一种思路。许多农民进城工作，享受到了城市丰富的公共产品。当然模型中人的自由流动有一定局限性，一是居民的流动不仅受户口限制，且许多地区还设置其他进入门槛。二是居民的完全信息性是不现实的，获取信息要支付成本。三是就业机会有限性，因为大多数人都靠就业来维持生活。
当前我国二元经济结构依然突出，农民流动似乎相对自由，能实现城市与农村的双向流动。但若假定：一是只要孩子的上学问题能解决，户口不再是限制流动的主要制度壁垒；二是人的流动是不可逆的，人们喜欢流入经济发达、公共产品丰富的地区；三是农村大量的劳动力剩余，只有转移到城市才能找到工作。那么可流动的公共产品供给模式就应是物随人走。
（一）公共产品随人流动的供给机制
一个理性人在考虑迁移时，工作可能是其首先要考虑的因素，因为工作不仅可以提供迁移预期收益，也要支付迁移成本。居民面临一个最低水平的迁移门槛B，这里B=B1+B2，其中B1为实际迁移成本，B2为预期迁移成本。实际中，B1表现为搬迁费、户口费等实际成本，B2更倾向于心理上的预期成本，如B2受预期能找到工作的概率影响，也受对迁移到陌生环境带来的不适等因素影响，对城镇居民来说B2相对较大，但对于农村人口大量剩余，农民进城找工作这一事实，农民顺势流入城市工作，因此 B代表的迁移成本相对很低。
农民进城应享用的公共产品依然流入农村，只能造成无端的浪费，且要付出较高的成本C0，因为农村公共产品的规模优势很难发挥，其总利润为0-C0=-C0，因为C0很大，资源浪费与损失很大。
为解决公共资源的闲置浪费，设计出流动性公共产品跟流动性的人口一起迁移，且他们是由差的地域向好的地域迁移，属于顺势而行。公共资源能随着相应的人一起流动，做到对号入座，它的迁移成本为C1，外加农村居民面临一个最低水平的迁移门槛B，则总成本为C1+B。流动公共产品如教育资源给农民带来的收益，可表现为人力资本提高，农民精神愉悦，劳动技能提高等，用R表示，人力资本性的收益应该很大。经推算，最后纯利润为R-（C1+B），因为R比（C1+B）要大的多，纯利润为远大于零的正值。总之，让流动公共产品与人口一起流动合乎效率，也符合实际需求，更富有人性，能一定程度上满足流动人口在城市对教育等公共产品的需求。
（二）公共产品优化配置机制
对于在农村留守的农民，可流动的公共产品供给机制和优化配置问题如何解决？本文举例说明：假设有甲、乙两地，某种可流动公共产品的数量分别为P1和P2，质量分别为Q1和Q2，其中Q2>Q1，表示乙地公共产品的质量高于甲地。可流动性的好处指通过P1和P2的流动，将使二者的质量分别达到Q1`和Q2`。这时，Q1`>Q1；
Q2`≥Q2，这符合帕累托改进原则，即在不使一方变坏的情况下，另一方处境变好。在流动过程中，短期内乙地居民享受的公共产品可能要减少，但从长期来说，甲、乙两地的居民都将从流动中获益。
例如，在我国教师资源的配置很不合理，主要表现为城乡教师资源的配置不均衡。城市教师资源在数量和质量上均存在优势，如果经过城乡教育资源的流动配置，城市教师到农村支教，即使短期内使城市教学质量小幅下降，但若从稍长时间来看，则有利于城市教学质量的提高。因为教师在农村的体验可能会激发其回到城市后的工作动力，或增加其对农村的了解，这些将给学生带来新感受或新知识，能弥补短期内造成的小损失。通常，流动性公共资源若从差的地区流入到条件好的地区，它的流动成本很小，但如果强制要求流动公共资源从条件好的城市进入农村是逆方向的行为，必然要付出较高的成本C0 ，虽然流动成本很高，但这些公共资源流进农村，给农村留守群体带来巨大收益，克服流动成本C0的资源消耗也是值得的。鼓励优质的财政资源流动，使城市中富裕的公共资源流入到最需要的农村，提高了使用效率，也是一种较好的公共产品供给模式。
结论
总之，本文探讨了农村公共产品实现的路径，对不能流动的公共产品通过建立民主制度，以市场的竞争选择，来体现消费者对公共产品的需求，将地方公共产品的决策尽可能地下放到基层单位，发挥地方供给的积极性，更多、更方便地了解消费者偏好，提高公共产品的提供效率。培养农民的产权文化意识，尽可能清晰界定公共资源，建立社会资本，实施监督机制促进集体行动的实施。对可流动的农村公共产品按农民的流动性需求，通过产品追随人的流动实现供给，或按资源配置的效率自由转移公共资源，提高其使用效率，实现帕累托改进。
参考文献：
1.曼瑟尔•奥尔森.集体行动的逻辑.上海三联书店，1995
2.曹锦清.黄河边的中国―一个学者对乡村社会的观察与思考.上海文艺出版社，2000
3.埃莉诺•奥斯特罗姆，拉里•施罗德，苏珊•温.制度激励与可持续发展.上海三联书店，2000
4.叶文辉.中国公共产品供给研究.四川大学，2003
关键词：农业生产设施；农业科学技术；满意率
中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0022-2
0 引言
农业、农村、农民的发展问题一直是我国政府和学术界的关注重点,从2004年起到2012年，中央连续9年了有关“三农”问题的1号文件,足见其重要地位。农业发展不仅是提高农民收入水平、促进农村发展的重要动力，更对保障我国粮食安全、加快产业结构调整具有重大意义。农业发展，必须要有相关生产性公共产品作为基础和支撑，因此，生产性农村公共产品的发展便成为制约农业生产的最直接，也是最重要的因素之一。
生产型农村公共产品是基于功能角度对农村公共产品进行划分而得出的概念，它与生活型农村公共产品、享受型农村公共产品和发展型农村公共产品共同构成了农村公共产品的完整概念。生产型农村公共产品的构成包括两个：农业生产设施和农业科学技术，二者分别从硬件和软件方面保障了农业生产的正常运作。
1 文献述评
目前，生产型农村公共产品的概念仍停留于农村公共产品的分类研究中，在实证方面，则散见于各项相关农村公共产品的研究中：农业生产设施主要体现于农田水利建设的研究中，例如，乔娜（2011）从我国2000—2009洪涝灾情统计出发，着重分析了我国农田水利建设的意义和现实困境[1]；戴旭宏（2011）则从历史、财政、管理、政策四个角度，分析了目前小型农田水利建设的主要挑战[2]。在农业科学技术的研究领域，韩长赋（2012）基于国家政策导向，指出了农业科学技术推广发展完善的改革方向[3]；黄乙书（2010）将我国农业科技发展的现状与发达国家相比，指出我国农业科学技术的发展现实[4]，然而，无论是农田水利建设还是农业科技推广的研究，研究者们都往往局限于宏观分析，缺乏对生产型农村公共产品细致地划分和针对性研究，在农村公共产品研究中，农田水利建设和农业科学技术更只是在分析整体供给现状时一笔带过。农业生产设施和农业科学技术仍属于一个较大的分类范畴，倘若不进一步加以区分，仅从宏观层面进行分析研究，其结果未免缺乏针对性。基于此，笔者对农业生产设施和农业科学技术做了进一步细分，在对生产型农村公共产品三级划分的基础之上，展开实证研究。
由于村民是生产型农村公共产品最直接的消费者，他们对其供给效果的评价无疑具有极大的参考价值，因此，作者从“顾客满意”理论出发，进行调查研究。“顾客满意”理论最早诞生于企业经营活动中，其基本内容是：企业的整个经营活动要以客户满意度为指针，要从客户的角度、用客户的观点而不是企业自身的利益和观点来分析考虑客户的需求，尽可能全面尊重和维护客户的利益。[5]在新公共管理运动中，行政学者将该理论引入到政府管理领域中来，使西方国家的政府管理方法得以发展和创新。由于顾客满意程度直接来自广大用户，因此可以准确、深入地反映某类产品的实际状况并感知其改进方向，通过村民的满意程度，可以发现供给的实际有效与否，并为决策者提供参考。
2 对生产型农村公共产品满意率的实证分析
2.1 调查背景
在设计问卷时，笔者在农业生产设施下划分了农田基础干道、排水灌溉设施、小型水库建设、渠道、农田改造五项，在农业科学技术下划分了病虫害防治、农业技术服务、农业机械推广、良种推广四项。在此分类的基础上，笔者以江苏省7个地级市33个行政村（其中苏南9个村，苏中12个村，苏北12个村，相关市的每个县抽取一个行政村，抽取标准为该村农民家庭人均收入在该县处于平均水平）的1270个村民作为调查对象，进行随机抽样。本问卷采用五分制量表，被访谈者就自己对相关农村公共产品的感受程度打分，从1分到5分分别表示很不满意、不满意、一般、满意、很满意。
调查共回收有效问卷1155份，问卷有效率为90.94%。其中，男女比例约为1:1。由于本次研究关注的是村民满意程度，因此在处理数据时将“满意”和“很满意”合并为“满意”，其余合并为“不满意”，采用五分制量表目的在于使村民能够更好地表达自己的意愿。
2.2 农业生产设施供给满意率
[关键词] 农村公共产品供给社会主义新农村
农村公共产品是指满足农村地区农业、农村或农民生产、生活共同需要的产品或服务。它既包括农村交通、电网、农田水利设施、医疗卫生以及教育设施等硬性公共物品，又包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排等软性公共物品。农村公共产品供给机制是农村社会经济发展的重要基础和保障, 所以面对社会主义新农村的建设要求, 如何打破传统的、不适应现行农村经营体制和经济发展要求的公共产品供给体制, 建立符合社会主义新农村建设要求的公共产品供给体制, 成为了一个迫切要解决的问题。
一、有效的农村公共产品供给是建设社会主义新农村的必然要求
1.有效的农村公共产品是经济改革和农村经济发展的内在要求
经济改革的深化和农村经济的发展是建设社会主义新农村的题中之意。改革20多年来农村政治经济体制发生了根本性转变,由原有的“政社合一”高度组织化的经营体制,转变为以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。在原来体制下,农村公共产品供求主体是统一的,其供求能达到基本平衡。在新的体制下,农村公共产品的供求主体发生了分离, 农户是需求者与消费者,乡村政府组织是供给者。乡村政府组织从自身利益最大化出发,会尽量减少公共产品的供给,造成公共产品供给不足;同时,合作乡村组织的公共产品会供给过度,合作农户的公共产品供给不足;供给总量不足和结构矛盾共存。这种供求不均衡由于供求双方力量的不对称而加剧。乡村政府组织具有组织优势、政策优势、信息优势和决策优势,农户既缺乏组织性、又没有决策权、参与权和监督权,处于劣势。同时,农村的现代化和农业的市场化叠加推进,对公共产品的需求却更强烈,导致农村公共产品供求矛盾加剧。
2.有效的农村公共产品供给，符合城乡统筹发展的战略目标
(1)市场机制导致农村要素流失。我国目前工业劳动生产率远高于农业劳动生产率。在市场机制下,农村生产要素(如资金和优质劳动力)会大量流出,进入城市和工业,使得农村发展失去要素的支撑,使城乡收入差距扩大。
(2)市场机制无法消除既有体制障碍。我国长期实行工业和城市优先发展的倾斜政策,从而形成了一整套城乡、工农差别对待, 有利于城市和工业发展的诸如土地、就业、教育和社会保障等相应制度和政策,阻碍城乡协调发展。这些制度性的障碍是市场机制无法消除的。要统筹城乡发展,首先政府要通过制度创新,消除阻碍农村发展的体制性因素,消除城乡差别的政策和制度,使农村发展有一个平等的起跑线;其次要通过政府的政策扶持来提高农业生产率,提高农业的比较利益,建立农民收入支持制度和生产要素回流机制。
3.增加农村公共产品供给能够促进农村居民收入水平和生活质量的提高
社会主义新农村建设最根本的着眼点就是如何提高广大农民的收入水平和生活质量。当前我国农村教育、医疗、卫生等社会保障方面公共产品的供给短缺影响到农村劳动者素质的提高; 农业基础科学研究薄弱、农田水利等基础设施供给严重不足, 则直接制约了农村经济的发展,直接影响到农民的收入增长。只有增加农村公共产品的供给,才能提高农村劳动者的综合素质, 才能为发展生产提供必要的物质保障, 进而为农民的增收提供有力的保障。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前,城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小,而在公共产品消费,尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在扩大,公共产品的严重短缺,已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高以及生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,甚至在不少地区“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在,许多地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决,许多地区基本达到初步“小康”的情况下,农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变, 因而增加公共产品的供给就成为新阶段社会主义新农村建设所面临的一项主要任务。
二、我国目前农村公共产品供给体制存在的问题
1.供给总量不足
我国是一个农业大国, 多年来国家对农业基本建设的投资数额一直偏低,1978～1998年,农业基本建设投资总额仅为994亿元,占同期国民经济各行业基建投资的1.5%,虽然随后几年有所提高,但比较其他行业,仍然很低,很难适应农业生产发展的需要。农业属于弱质产业,比较利益低,需要国家的大力支持,但我国自1980年后财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势, 1991年～1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%,1998年提高到10.4%,此外,在我国农村,还有许多居民没有获得符合卫生标准的饮用水,农村有近50%尚未饮用自来水;缺乏必要的医疗卫生设施和服务;九年义务教育制定的目标亦未能实现;交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。这些设施, 在城市是免费或以低收费供应市民,而在广大农村,大部分基础设施甚至是村民集资建设的,比如道路、饮用水、社区内的广播系统以及路灯等都是完全由农民自己出资兴办的, 造成农村公共产品供给普遍不足。
2.农村公共产品供给结构失衡
当前，我国农村公共产品供给处于失衡状态，尤其是取消农业税政策后，农村公共产品的供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、农民缺乏社会保障、水电设施落后等。农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需要的提高，也影响了农村经济的可持续发展。因此，通过完善农村公共产品的供给体制建设，解决农村税费改革后更加突出的公共产品供给矛盾，对于推动城乡社会和谐发展，促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。
3.农民承担的农村公共产品成本过重
在农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。在制度内,农民不仅承担了农村公共产品增长的成本,而且承担着城市公共产品增长的成本, 大量农村剩余劳动力从农村农业部门流入城市工业部门,创造的价值转变为工业利润和城市居民补贴的政策工具,从而减少了农村公共产品供给的自有资金来源。此外,农民还对村级社区承担经济责任,无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的 “一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。即便如此,许多乡镇财政仍无法满足公共支出的需要,为了提供最基本的公共产品的供应,只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足,从而增加了农民的负担。
三、当前农村公共产品供给体制产生问题的内在原因
1.我国传统“二元化”发展模式和思路没有得到彻底改变
传统“以农补工”“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度, 以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制目前并没有实质性的变化。城市所需的公共产品多数由政府供给,所需资金主要由财政预算安排,农村所需的公共产品政府提供较少,主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农村居民来承担。同时,向城市倾斜的财政体系和体制使得在财政预算支出中,用于城市建设发展和公共产品供给的资金偏重, 而用于农村的偏轻,甚至过少,并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且,由于财政转移支付制度欠缺、不规范,从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。
2.单一的供给体制是主要原因
长期以来，中国农村公共产品的供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共喊品供给，主要由乡镇政府以及村来承担，由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，结果导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位。
3.缺乏极力农民参与公共产品投入的机制
由于受限于单一性的供给体制，长期以来，农村公共产品的供给过于依赖政府的投入，没能够建立起与市场经济相适应的，能够激励农民、私人、企业投入公共产品建设的机制。而且，在市场经济条件下，受逐利心态的影响，人们往往争着干对自己有利的事情，但对于农村中的一些公共事务、公共设施却不愿意干或不愿意提供投入。公共产品本身的非排他性造成了很多农民既想分享利益又不愿承担成本，普遍存在“搭便车”心理。
4.农村税费改革对农村公共产品的供给造成了影响
由于我国农村长期实行的是公共产品供给的单一性体制。政府便成为农村公共产品供给的唯一主体。因此，在农村实行税费改革、取消农业税后，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。
四、改善农村公共产品供给体制的对策
当前，面对我国农村公共产品供给的困境，应采取积极有效的对策加强农村公共产品供给体制建设，提高农村公共产品供给的效率，缓解农村公共产品供给失衡的状况。具体来讲，应着手做好以下几个方面的工作:
1.加快农村基层政府管理职能的转换，提高公共产品供给能力。作为直接面向农村、为农村提供公共产品和公共服务的农村基层组织，应尽快进行角色和职能定位，强化公共产品供给意识，强化公共服务职能，实现由传统的管理型政府向服务型政府的转变，不断提高农村基层政府供给公共产品的能力。
2.建立一体化与多元化的公共产品供给体制。所谓一体化是指实行城乡一致的供给体制;所谓多元化是指农村公共产品的供给主体、供给方式、筹资渠道的多元化。一体化主要是解决二元供给机制的问题，为城乡公共产品的供给提供公平的政策环境和制度平台，使农村和城市得到相同的待遇，实现城乡统筹。政府作为供给主体，在其中应真正承担起农村公共产品供给主体的责任，使农村与城市共享现代文明。
在实行城乡一致的供给机制的基础上，当前应改革传统的单一性供给体制，积极促进农村公共产品供给的多元化。一是实现农村公共产品供给主体的多元化，应采取相应措施力求形成供给主体多元化的机制。二是形成多元化的农村公共产品资金筹集机制。农村税费改革以后，农村公共产品之所以出现短缺，一个重要原因就是在原有的传统体制下，用来提供公共产品的资金来源主要是依赖于政府，税费改革后，政府不能够筹集到足够的资金，这必然会影响到公共产品的供给。因此，应通过建构筹资渠道的多元化机制，来解决资金短缺的矛盾。三是推行多元化的农村公共产品供给方式。农村公共产品具体采取什么样的供给方式，取决于其供给主体的形式与供给资金的筹集方式，随着农村公共产品供给主体和资金来源渠道的多元化，农村公共产品的供给方式也必将是多元化的。
3.建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制。以往“自上而下”的公共产品供给决策程序有其不合理之处，主要表现为农村公共产品的供给与农村实际需求难以有效对应，这最终会降低农村公共产品的提供效率。因此，建立由农村内部社区的真实需求来决定农村公共产品供给的机制，能够提高农村公共产品供给的实效性和针对性。
4.建立科学的农村公共产品供给决策机制。“自上而下”的农村公共产品供给决策机制没有反映农民的真实需求,造成了有限的公共资源的浪费,并导致了农村公共产品的无序供给,加重了农民负担。所以,必须改变目前的“自上而下”的农村公共产品供给决策机制,实行农村公共产品社区内居民民主决策。结合农村基层民主制度建设建立公共产品需求表达机制,使多数农民对公共产品的需求偏好得以表达。
农村公共产品供给不足已成为制约新农村建设进一步发展的瓶颈，其中筹资机制的不完善是造成供给不足的关键所在。尽管这一问题在各级政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解决。
1、筹资主体责任不明，存在本末倒置的现象
目前的农村公共产品供给主要采取“自上而下”的决策机制，但是作为政府筹资主体——中央、省级和基层政府三者间，在责任范围以及相关筹资比例上尚不明确。例如教育一项准公共产品的投入，中央和地方政府应有的义务划分与投入责任却显得界限模糊，责任倒置。中央和省级掌握着约60％的财力，却基本上只承担少部分农村义务教育的责任，县乡政府只掌握约20％的财力，却承担了绝大部分农村义务教育的责任。1991-2006年，中央财政教育事业费支出占主要项目支出的比重，从3.44％降到2.86％，下降了0.58个百分点，降幅为16.86％；同期，尽管地方财政教育事业费支出比重也出现下降，但降速仅为5.48％。应该说，地方财政在教育发展方面做出了更大贡献，承担了更多责任。同样的情况还发生在卫生、文化和各项农村事业发展方面。
2、预算外筹资加重，存在向农民转嫁成本的倾向
预算外财政收入已成为我国各级政府财政收入的重要组成部分。1991～2007年期间，我国预算外资金的绝对值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多数年份，预算外收入和支出的增长幅度都超过了国家财政收支的增长速度。税费改革后，地方尤其县乡财政收入的来源更为狭小，收支矛盾陡然加剧，于是预算外筹资被各级政府尤其是县乡政府作为弥补财政收入不足和满足公共产品建设需要的一个重要手段。调查显示，税改后有关农村公共产品的群众集资(主要形式为一事一议筹资)有了一定程度的增加。但是由于“一事一议”制在实际操作中的弊端，诸如“事”权难辨，信息不畅，监督不力等，实际使其在法律层面失效。同时，由于这种预算外的筹资方式缺少对资金收入和使用的制度约束，最终有可能演变为政府各部门向农民集资、摊派甚至乱收费的趋势，进而使农民成为公共产品成本的分摊者，变相加重了农民的负担。
3、政策惯性作用，农村筹资能力欠缺
由于“以农促工”政策的历史影响，一些政府筹资主体至今在观念上不能与时俱进，潜意识里认为农村落后于城市是“合理的”。改革开放以来，尽管这种思想不断受到涤荡，农村公共基础设施建设也取得了很大成就，但农村区域间不平衡、农村落后于城市的格局并没有彻底改变。城乡之间的显著差距不仅表现在道路、公共基础设施上，更突出地反映在教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防及控制体系的建设等方面。以医疗卫生为例，我国农村人口约占全国总人口的70％，但农村卫生费用仅占全国卫生费用的30％左右；同时，30％的城市人口占用了70％的医疗卫生资源。目前，只有少数几个经济发达的省份建立了农村医疗和社会养老保障体系，而绝大多数省市区的农村在这方面仅处于筹备阶段，有的甚至是空白状态。在这种惯性思维作用下出现了城乡公共产品的供给不公平，同时由于农村自身市场机制的不健全，村集体经济的欠发达，导致农村金融产品单调，筹资渠道单一，农村自身的筹资能力欠缺，这方面尤以中西部经济欠发达地区明显。
4、资金筹集缺少保障，长效机制难以建立
长效发展机制的建立，既需要公共财政来保障，也需要有符合市场经济运行要求的融资机制。从公共财政的角度看，欧美国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入保障。实际上，我国也在这方面做了大量的工作。例如1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％。应该说，这个指标是发展中国家的平均水平，属于偏低的指标。即使如此，我国教育投入的这一比重到目前也仍未达到这一平均水平。如果按这一标准执行，以2006年的GDP——210871亿元计算，教育投入应为8434.84亿元，而实际投入为6348.36亿元，前后相差2086.48亿元，占当年教育投入的32.87％，国家财政教育经费支出实际比重为3.01％。但以笔者调查所及，目前能真正落实这一规定的在县域比例上也不容乐观。同时还存在一些本应投入到公共产品建设上的资金，不仅不能到位，相反还被用到其他方面。从市场化融资方面来看，由于农村缺少完善的市场运作方式，各地区的市场化程度不一，造成了农村融资能力方面的不平衡，资金不能完全通过市场的方式得以保障。即使经济发展比较快、市场化程度比较高的地方，诸如如何保护投资者利益，如何实行多形式的经营和管理等问题依然亟待解决。而在经济不发达地区，比较普遍采用的是各种非市场筹资，即接受来自国际和民间的资金援助。
二、农村公共产品筹资机制存在问题的原因透视
尽管目前影响筹资问题的根源诸多，但主要原因在于各级政府在财权和事权上的不对称、城乡二元经济结构的影响以及筹资的保障措施不健全等，这些最终影响和制约了农村公共产品的有效供给。
1、财权和事权上的不对称
首先，财权和事权的不对称造成各级政府对农村公共产品筹资责任划分不清。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，中央政府把有些事权下放得过低，而财权却抓得过紧，基层政府担负着沉重的支出责任，而自身财政能力颇为有限。1994～2002年期间中央财权平均为52％，地方财权平均为48％；中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。以农村义务教育投入为例，乡镇财政负担占78％，县级财政负担占9％，省市财政负担占11％，而中央财政负担占1％左右。本该由上级政府投资的公共产品，也在行政、财政体制改革的名义下，通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会都承担了较多的责任，供给主体错位现象严重。
其次，财权和事权不对称也造成了预算外筹资方式的盛行。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府负责地方性公共产品的提供。但目前，农村公共产品基本上是由基层政府提供的，基层政府的事权大于财权，承担了许多本应该由上级政府承担的支出。特别是在建设社会主义新农村的背景下，基层政府为了完成上级政府的要求和任务，在财政能力匮乏的情况下，必然要通过权力敛取不合理的收入应对不合理的事权，采用向农民集资与摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补财权与事权不对称产生的财政能力不足和解决公共产品建设资金不足的问题，无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农民，使农民承受着与政府提供的公共产品不相称的负担。
2、城乡二元经济结构的影响
由于我国长期以来存在的城乡二元经济社会结构，国家从政策、财政上优先支持城市的基础设施建设、公益事业和社会保障等，而投入农村的资金还远远不能满足农村的实际需要。在公共产品的提供上，农村和城市是截然不同的两种发展道路，农村的公共产品大部分由农户自筹资金建设，政府仅是给予一定限度的补贴，而城市中的各类公共产品，基本上都是由政府提供。在公共产品筹资上，城市优先于农村的现象也很突出。可以说这种非均衡的发展模式，直接造成了农村公共产品供给筹资渠道单一，渠道不畅，自身筹资能力降低，是导致农村公共产品供给中筹资问题的根源所在之一。尽管传统的城乡二元经济结构正逐渐被新的即市场主导型的二元结构所替代，但同时在消费结构上也引发了城市对农村依存度的严重下降。总体来看，农村市场机制的健全与完善程度远非城市，农村地区利用市场化手段进行筹资的能力大为减弱。
3、筹资机制的保障措施不健全
从目前农村公共产品筹资的发展情况看，无论是公共财政支持的模式还是通过市场融资的模式，都缺少应有的保障措施。首先，缺乏法律保障。我国还没有明确形成关于农村公共产品筹资的法律法规。甚至规范性文件。既没有确立与国民经济发展相适应的公共产品筹资和建设法，也没有以法律形式将各筹资主体的责任明确，更没有以法律形式规定将国民经济收入中的一部分投入到公共产品的建设上去。由于缺少法律保障，公共产品建设资金就没有稳定、可靠的财政来源。同时，各政府筹资主体对通过市场化融资的手段缺少支持，对一些想进入公共产品生产和建设的各种市场资本形成了一定阻碍，造成市场“有心无力”的现象。其次，筹资程序上随意性较大，缺少科学化和法治化。科学化和法治化作为规范筹资程序的两个标准，在实践中其功能仅存在于理论层面，在筹资过程中，筹资程序缺少科学的设计，效率和公平难以得到最大的体现，也没有形成“硬约束”，没有明确的责任机制，蔑视、违反和破坏筹资程度的现象时常存在。
三、完善与创新农村公共产品供给的筹资机制
综上，目前农村公共产品供给的筹资机制远未适应新农村建设的形势需要，只有进一步完善与创新这种制度，才能保证新农村建设的公共产品和资金需要，从而加快广大农村地区的发展。
1、协调各筹资主体，明确划分责任
各筹资主体之间要进行协调，明确责任，这样才能最大限度地发挥各筹资主体的筹资作用，保证现有条件下农村公共产品供给的最大化。笔者建议，各筹资主体之间应当根据农村公共产品的特性来明确各自应该承担的责任。对于农村的纯公共产品，应采用中央政府和省级政府联合的筹资方式。如在农村基础教育、社会保障、环境保护等方面，应由中央政府和省级政府全权负责建设和维护资金的筹集，根据行政区域和经济发展水平的不同，中央政府应该承担50％～75％的资金责任，省级政府承担剩余的部分，而基层政府则给予积极配合，保证中央的政策决策贯彻执行。对于农村的准公共产品，如地区性的农业科技教育、农村道路建设、中型水利工程等，应根据“谁受益，谁负担”的原则，采取省级政府、基层政府和市场投资相结合的筹资方式。省级政府和基层政府根据受益范围的大小进行一定数额的补贴，其余部分采用市场筹资的方式。对于补贴的标准，要依据农村公共产品受益的范围和基层政府的财力状况进行适当安排。
2、完善公共财政体制，强化制度内筹资能力
完善公共财政体制首先是加大中央及地方政府财政对农村、农业的支持力度，建立健全各级财政对农村公共产品供给投入的稳定增长机制，不仅做到资金绝对数量上的增加，还要做到用于农村公共产品生产和建设资金占公共财政支出的比例增加，而且财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，保持农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，要优化支农结构，根据农村公共产品需求的轻重缓急，优先支持那些影响面大、受益人多、农民急需的公共产品项目，整合财政支农资金，提高财政支农资金的使用效率。其次是完善转移支付制度，优化转移支付结构，加大在农村公共产品提供上的力度。这不仅包括中央对地方的转移支付，也包括地方上级政府对下级政府的转移支付，甚至包括地方对地方的转移支持。各级政府应根据不同地区的实际情况，确定不同的财政转移支付标准，避免财政转移支付中的平均主义。同时做好转移支付资金在使用过程中的管理，确保转移支付资金使用效用的最大化。
3、统筹城乡发展，提高农村筹资能力
城乡二元经济社会结构是造成城乡筹资能力出现巨大差距的主要原因。因此，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。首先是消除在制度层面上的差距。改变重城市轻农村的财政支出政策，由依靠农民自身解决向以国家提供为主的政策目标过渡，坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制和制度的改革和完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共产品供给筹资制度。其次，积极拓展农村公共产品的筹资渠道。一是“向上要”，自税费制改革以来，尽管中央支持农村公共产品生产和建设方面的筹资地位在下降，但地方筹资的地位在增强。基层政府应充分意识到这一点，特别是在中央提出建设社会主义新农村这一历史任务的机遇下，多向省、市级政府争取资金。二是“自己筹”。可以通过对已建成的公共产品进行一定程度的征税收费，将所得的钱重新投入到农村公共产品的建设中去，或成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金。三是“对外找”。基层政府可以通过减免税收和给予信贷的优惠政策，调动经济组织增加对公共产品的投入，吸引市场力量的参与，例如通过出让一定时期基础设施使用管理权的方式，发动企业或个人参与公共产品生产和建设，提供部分资金，之后回收部分成本。也可以争取企业家的捐助，特别是祖籍是本地区的成功人士。
4、完善筹资的法律保障，建立长效机制
长效机制的建立，必须依赖于相应的法律规则。首先是要逐步建立和完善农村公共产品供给筹资机制的法律保障。在宪法层面明确规定农民对公共产品的享有权利，以条例、规定等形式颁布行政法规，或以中央和国务院联合发文的形式出台规范性文件，为农村公共产品供给的资金保障确立依据。在此基础上，可在《预算法》或其他相关的法律法规中加入农村公共产品供给资金保障的有关内容，为农村公共产品的资金筹集提供公共财政保障和市场筹资支持，实现筹资主体、资金来源的多元化。针对农村公共产品供给筹资机制中存在的特殊性问题，可以制定单行的法律法规或规范性文件，使筹资机制的法律保障完整化、系统化。其次，要建立效率和公平有机统一的筹资程序，体现出科学化和法治化，以最大限度地挖掘各筹资主体的筹资潜力，消除农村公共产品的资金需求和供给之间特定的交易成本和交易费用，满足农村公共产品的资金需求。在各个筹资主体(政府、市场)之间根据其能力、意愿和法定义务或职责上的区别，按照合理、公平的标准配置筹资义务。现阶段，在追求筹资效率最大化的同时，必须保证筹资机制的公平，确保筹资程序真正成为一种“硬约束”，并附有明确的责任机制，蔑视、违反和破坏筹资程序的行为必须得到惩罚。
关键词：农村公共产品；供给机制；“一事一议”
中图分类号：F320，3 文献标识码：A 文章编号：1003―5656(2009)01―0026―03
统筹城乡发展是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本方略。党的十七大提出，要逐步做到“两覆盖”、“两平等”和“两面向”。即逐步建立覆盖城乡的社会保障体系和覆盖城乡的公共卫生服务体系；实现城乡平等接受义务教育和城乡劳动者平等就业；建立面向全体劳动者的职业教育培训制度和面向所有困难群众的就业援助制度。统筹城乡发展，要求形成城乡建设规划、基础设施、产业布局、公共服务、劳动市场和社会管理等方面一体化发展新格局，这为深化国民收入分配制度改革和完善覆盖城乡的公共财政制度指明了方向。
国际经验表明，农村公共产品的供给主体主要是政府。农村小型基础设施和公益事业建设是农村生产力发展的物质基础，也是当前农业发展、农民增收、农村繁荣的薄弱环节，与广大农民的利益密切相关。一方面直接关系到农民的生产生活，受益面广，具有较强的外部性和公共性；另一方面作为农村小型基础设施和公益事业项目的受益者，是特定范围的农户，这些设施在一定程度上又具有排他性和私人性。因此，应将其界定为准公共品，既不能完全由政府包揽，也不能全部让农民负担，应实行民办公助。
当前农村公共产品严重短缺，政府应该把公共资源的分配重点放在农村。一是要重新界定中央、省与市、县、乡政府之间的事权与责任范围，合理划分各级政府的财政职能。农村的事情哪些应该由政府办，哪些应该由农民自己办?应该有一个科学规范的界定。政府重点是解决农民办不了、办不好的事情。让国家把农村的事务都包起来是不现实的，包不了，也包不起。二是要加大政府间财政转移支付力度，这是实现基本公共服务均等化的主要途径。特别是对于农村义务教育，从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是在中西部农村，普及义务教育的主要任务也是在中西部地区。要让所有农村孩子能够有学上、上得起学。三是农村的公益事业建设要充分发挥“一事一议”的作用。村内公益事业一事一议是农村税费改革取消“两工”和“村提留”后，农村一项新的民主办事制度，也是基层民主政治建设的一项重要内容，应该坚持实施。针对“事难议、议难决、决难行”的问题，应研究如何完善这项制度，充分调动农民积极性，发挥政府的引导作用。
政府应该承担公共产品供给的全部或部分责任，但农村公共产品并非都要由政府直接提供。对于一些带有服务性质的公共产品，政府可以通过委托、政府采购、等方式，把公共服务的供给交由企业、民间团体、中介组织来运作，政府的责任在于通过合适的方式提供资金并对运作部门进行监管。也就是说，政府提供给农民的公共服务实现形式可以是多样的，一些服务可通过农民专业合作组织、农村中介服务机构等，采取招投标方式，实行集中采购、绩效考核、农民认可，没有必要一项服务设一个机构，以降低行政成本，提高办事效率。
当前，建立农村公益事业建设“一事一议”财政奖补制度十分必要。村内公益事业“一事一议”是农村税费改革、取消农民承担的“两工”后，解决农村公益事业投入的一种新办法。由于这是一项新的制度，农村干部和群众都有一个接受认可的过程，所以在开展一事一议过程中，出现了“事难议、议难决、决难行”的问题。为了切实解决这个问题，近年来黑龙江、云南、河北、内蒙、宁夏等省份在实践中不断探索，进行公益事业建设“一事一议”财政奖补试点，取得了明显成效。实践证明，建立农村公益事业“一事一议”财政奖补制度，是加强农业基础建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新，有利于激发村民参与一事一议筹资筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳，调动农民参与公益事业建设的主动性，促进社会主义新农村建设；有利于调动基层干部和群众的民主议事积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主政治建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制，弥补了公共财政覆盖农村的政策“空白”，接上了农村公益事业建设的“短板”，让农民切身感受到党和政府的关怀。因此，在总结地方实践经验的基础上，从今年开始进行中央对地方开展村内公益事业“一事一议”建设财政奖补试点，并选择确定在黑龙江、河北、云南三省以省为单位试点。同时，在我办确定的吉林、江苏、安徽三个农村综合改革联系村所在县试点。
改革基本原则：一是民主决策，筹补结合。一事一议财政奖补项目必须尊重民意，以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，政府给予奖励补助，使政府投入和农民出资出劳相结合，共同推进村级公益事业建设。二是直接受益，注重实效。一事一议财政奖补项目必须考虑村级集体经济组织、农民和地方财政的承受能力，县乡政府要加大规划指导力度，重点支持农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目，适当向贫困村倾斜，提高项目效用，防止盲目攀比。三是规范管理，阳光操作。建立健全各项制度，确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正，接受群众监督。改革工作重点：一是划分村级公益事业建设责任。村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品，政府、村集体经济组织和农民都有建设的责任。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入应主要由各级政府分级负责，由现有的投入渠道解决；村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业，应以村民通过一事一议筹资筹劳和村集体经济组织投入为主，国家适当给予奖补；农民房前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳应由农民自己负责。二是明确一事一议财政奖补范围。一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路(行政村到自然村或居民点)和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。
【论文摘要】本文从公共产品本质特征入手,着重阐明了农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区存在的问题、并提出解决问题的对策。
农村公共产品则是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务,如义务教育、道路、科技服务等等。它是建设社会主义新农村的重要组成部分。但是,我国农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区还存在诸多问题,需要认真分析、研究和解决。
一、农村公共产品供给存在的问题
1、供给严重不足
(1)公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路面中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
(2)公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
(3)农村义务教育现状不容乐观。虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民仍然难以承受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师或离开教学岗位,或流向城市,教育质量下降。这种情况在欠发达地区表现特别突出。
(4)社会保障徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险发展很不平衡,仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
(5)文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用,民间文化在低谷徘徊,广大农民精神生活十分贫乏。
(6)农村技术支持服务体系几乎处于瘫痪状态。农业技术支持服务和推广应用的资金投入不足,推广体系不够完善,严重制约着推广力度。一方面部分地方政府借机构改革将推广服务部门推向市场,甚至撤销推广服务部门,造成人员离岗或流失;另一方面,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力较差,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
2、结构失调
研究表明,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发挥生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。
3、农民承担的农村公共产品成本过重
在我国现有情况下提供农村公共产品,无疑需要注入大量的资金,否则,新农村的建设就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。让农民承担过多的公共产品提供成本,无疑会使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑。
二、完善农村公共产品供给的对策
1、按照科学发展观的要求,打破城乡二元结构,统筹城乡公共产品供给
加快我国农村经济和社会的发展,必须从根本上改变非均衡的城乡公共产品供给制度,坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市轻农村的发展政策,向城乡提供均衡的公共产品。
(1)遵循统一、公平、公正的原则,在城乡公共产品的供给上,统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施,缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距,逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局,促进城乡经济一体化。
(2)政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实,政府应把公共资源的分配重点放在农村,把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一,提高农村义务教育的财政投入。一方面,在国家财政教育支出中,要扶持农村义务教育发展。国家对非义务教育的投入要适当收缩,将调整出的财政资金用于增加农村义务教育的投资。另一方面,要建立农村义务教育的财政专项转移支付制度,强化中央和省级财政支持农村义务教育的力度,让中央和省级财政在农村义务教育中承担主要责任。其二,加大对农业基础设施的投入,为农业的生产提供良好的外部条件。当前对农业基础设施的资金投向可集中于支持农田水利基础设施建设、农村通讯和广播电视等基础设施建设、农村生态环境保护建设等等。其三,加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度,同时逐步拓宽财政体系支持的公共产品范围,将农村的优抚安置、民兵训练、计划生育等公共产品的提供,纳入公共财政体系之中。
(3)深化财政体制改革,完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱,财政状况恶化。在税源不足而造成缺口较大的情况下,根本无力提供农村公共产品。为此,一是要科学划分各级政府的财权和事权,使财权与事权平衡一致,并根据公共产品的层次性和地域性等特点,明确界定各级政府提供公共产品的职责和义务范围。由此,根据各级政府承担的公共产品责任范围不同,确定与之相适应的财权。二是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系,改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度,朝着“收入下移、支出上移”的方向改变,从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。三是深化农村基层财政体制改革,建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法,建立从上到下的转移支付制度,加大国家财政对于农村公共产品的投入力度,实现城乡协调发展。
2、构建多中心的农村公共产品供给体制
一是政府供给主体。对于关系到国家总体利益的农村公共产品,如基础教育、环境保护等,应该由中央和省级政府来无偿提供;地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共产品,国家应赋予地方政府适当的财权;同时,国家应本着公平的原则,这样既为地方政府提供资金保障,又能不挫伤他们提供公共产品的积极性。
二是农村社区供给主体。对村级范围内的公共产品供给,如村内的道路、沟渠建设等,应主要由农民集资方式或村集体经济提供。为推动农村社区主体对公共产品的提供,各级政府首先应该在村集体自筹的基础上,进行鼓励性的资金补贴,调动村集体供给积极性;其次应明确村集体供给的公共产品的产权归属,防止各级政府借机乱收费,从而加重农民负担;再次各级政府应制订鼓励农村社会区提供公共产品的政策条例。
三是私人或企业供给主体。农村公共产品包括许多准公共产品,因而我们可以按照市场的原则,积极引进私人或企业的投资来提供农村公共产品。首先,各级政府应制订一些鼓励企业或私人出资参与农村公共产品供给的政策,如税收优惠政策,赋予冠名权等,吸引私人或企业来参与农村公共产品的供给;其次政府应维护私人或企业供给主体的既得利益,不得损害他们的权益。只有这样才能不断吸引私人或企业投资参与农村公共产品的供给,提高他们对农村公共产品的供给积极性。
四是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后,用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。
关键词：农村公共产品供给 治理制度建设
农村公共产品则是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非竞争性的产品或服务,如义务教育、道路、科技服务等等。它是建设社会主义新农村的重要组成部分。但是,我国农村公共产品供给尤其是经济欠发达地区还存在诸多问题,需要认真分析、研究和解决。
一、农村公共产品供给存在的问题
1、供给严重不足
(1)公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路;在全国104.3万公里的砂石土路面中,农村公路就有92.3万公里,占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
(2)公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
(3)农村义务教育现状不容乐观。虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民仍然难以承受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师或离开教学岗位,或流向城市,教育质量下降。这种情况在欠发达地区表现特别突出。
(4)社会保障徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节。尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险发展很不平衡,仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
(5)文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用,民间文化在低谷徘徊,广大农民精神生活十分贫乏。
(6)农村技术支持服务体系几乎处于瘫痪状态。农业技术支持服务和推广应用的资金投入不足,推广体系不够完善,严重制约着推广力度。一方面部分地方政府借机构改革将推广服务部门推向市场,甚至撤销推广服务部门,造成人员离岗或流失;另一方面,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力较差,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
2、结构失调
研究表明,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发挥生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。
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