时间：2022-10-14 17:34:05
导语：在养老保险制度论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
本文结合国际养老保险制度的历史以及相关的理论研究,分析企业年金对我国社会养老制度体系的重要性,呼吁政府与企业共同努力,大力发展企业年金市场。
企业年金的发展历程阐释
企业年金(CorporationPension)是由企业向职工提供的退休养老金,保障退休员工在一定年限内按年度获取一定数额的现金收益,又称“雇主年金”或者“职业年金”。与政府管理的社会养老保险基金不同,企业年金是由企业发起成立并进行管理,其设立一般是自愿性的,只在少数国家强制要求建立企业年金。根据各国社会养老保险制度的不同,企业年金在养老保险体系中所扮演的角色也有所区别。在实行高福利的社会保障制度的国家中,例如北欧国家、荷兰、瑞士等,政府是养老保险的推动力量和管理者,企业年金占社会养老保险的份额较小。而在采取社会保险模式的养老制度的发达国家,养老保险的职责是由多层次的养老体系共同承担的,其中国家管理的基本养老金保障覆盖面广、水平低,由于退休员工工资相挂钩的企业年金计划提供大部分的退休替代率,另外个人自愿型养老保险起补充作用。这样的三支柱型养老保险体系被世界银行以及其他的一些国际组织所推崇。2005年世界银行报告提出了更为细化的五支柱模型,企业年金仍是其中的重要支柱。
考察具有代表性的美国和英国的养老保险体系可以发现,其企业年金的规模都超过了国家管理的社会养老基金规模。在这些国家中,企业年金的市场的快速发展是与政府的支持分不开的,政府采取税收优惠等激励手段大力促进企业年金市场的发展,以此减轻政府管理的社会养老保险基金所承受的压力。此外一个不可忽视的特点是,这些国家企业年金的历史悠久,普遍被企业和员工接受与重视。
企业年金的形式是随着社会环境的不断变化而转变的,特别是在最近20年中,过去占主导地位的待遇确定型基金(DefinedBenefitpensionscheme)逐渐让位于更受欢迎的缴费确定型养老基金(DefinedContributionpensionscheme)以及混合型基金(hybridpensionfund)。在这个转变过程中,雇员享有的灵活性增加,企业与员工的紧密程度有所降低,投资风险由原先的雇主承担转变成雇员自主承担。出现这种转变的原因在于收益固定型养老基金随着时间的推移规模不断增大,一些企业的年金计划规模达到甚至超过企业市值,企业的财务能力难以承受金融市场的波动,给年金计划进而给企业本身带来的影响。特别是伴随着21世纪初期主要发达国家资本市场的深度调整,待遇确定型的养老基金普遍处于基金不足的状态,巨额的赤字对公司的融资与经营活动都造成了不利影响。摆脱这种不利影响的一个途径就是用企业不承担投资风险的缴费确定型年金计划代替待遇确定型年金计划。这种转变成为一个世界性的趋势,同时新建立的年金计划也基本上都是缴费确定型企业年金。
养老保险制度的经济学分析
从历史发展的角度来看,可以看到养老保险制度发展有一个分散-集中-再分散的过程:工业化时期之前,基本上是分散化的家庭养老,随着工业化进程国家承担起集中养老职能,近年来又是朝着建立分散化的个人养老账户发展。当然目前的分散化并不是回到最初的状态,而是一种统筹保险与个人账户的结合,国家保障基本的养老支出,个人账户保障退休后的生活质量。目前,国际上大多数的国家都采取这种“多支柱”的养老保险制度,根据各个国家的情况不同,各种支柱所承担的保障水平也不同。
从养老金筹资方式来看,历史上的养老保险制度发展有一个从隐性的基金制(养儿防老)转变为现收现付的统一养老金支付,然后发展为以国家现收现付部分资金以担负起基本养老金,企业采用基金制进行个人账户的累积过程。在这个过程中,个人承担的风险与获得的养老金水平的差异有着紧密的联系,基本上是个人面临的风险越小,差异越小,反之养老基金的风险越大,所能提供的养老金的差异就越大。国家统一现收现付的养老保险制度由国家保障个人的养老金支付,个人几乎不承担什么风险,但是个人获得养老金水平也基本上没有差异;在完全的缴费确定型养老保险基金制度下,个体退休时得到的养老金支付不仅与个体工作期间的缴费有紧密的联系,还与养老基金的投资策略、金融市场的变化、人口死亡率的变化以及通货膨胀率都有很紧密的关系,也就是说即使是两个人工作同样的年限拿同样工资,退休后由于投资市场的不同或者是退休的年代不同,所得到的养老金支付都很可能有很大的差别。
从养老保险制度的变革历史中我们发现,大多数的变革都是由危机引起的。建立起现收现付制的养老保险体系是由于面临养老危机,从现收现付制向基金制的改革是应对政府的财政危机以及人口老龄化危机。从经济学的角度来看,采用现收现付制建立社会养老保险体系是牺牲下一代福利为上一代人养老,如果这种代际转移支付能够永远进行下去,建立现收现付制的养老保险制度就不失为一种帕累托改进,也就是在不牺牲其他人利益的情况下增加社会福利。然而,从实际情况看,现收现付制的养老保险制度存在诸多问题。如果说第一次遭受危机的时候国家尚可以采取从基金制向现收现付制的转变解决社会养老问题,那么当这些国家再次遭受到经济危机侵袭的时候,短期的财政压力将导致政府无力应对,产生加重经济危机的宏观经济影响。相对于现收现付制养老保险体系造成的短期财政压力,人口的老龄化导致的长期可持续发展问题是一个更为重要的危机。许多学者和国际组织在多年前都注意到这个问题,人们普遍认识到自20世纪80年代以来,随着人口出生率的下降以及人口寿命的延长,世界各国的人口结构普遍朝着老龄化发展。在老龄化的趋势下,要想维持现有的养老保险水平,将会大幅提高劳动人口的缴费比例,从长期来看是不可持续的。在人口老龄化趋势无法改变的情况下,解决社会养老问题的出路就在于发展基金制,也就是说发展基金制的养老保险体系是一个必然的趋势。采用基金制既是为现在劳动人口未来养老支出建立储蓄,也是在社会经济状况良好的情况下为未来可能出现的危机建立储备。作为进行基金积累的主体有几种选择,既可以由政府统一管理进行积累,也可以由企业建立年金计划进行积累,当然也可以由个人自行积累。在这几种积累形式中,以企业为主体建立养老保险计划是较好的选择。这是因为公共管理的资产往往有极差的投资表现,另外政府作为现收现付基本养老金的管理者,如果同时进行资金积累的管理,可能会存在弊端。其次,如果由个人自行积累养老资金,那么可能出现的道德风险问题将导致一些人将用于积累的资金拿去消费,最终不得不由政府承担他们的养老。如果在企业这个层面进行养老基金的积累,可以兼顾效率与公平,同时可以降低风险。由企业进行的基金积累在合适的政策指引下,缴费可以保证,容易得到快速发展。与政府管理的基金以及个人基金相比,企业年金计划的规模是一个比较合理的水平,既可以分享到较高的投资回报,又能够避免出现大面积的系统风险。
从以上对养老保险制度的分析中,可以看到,发展采取积累制的企业年金是完善和发展社会养老保险体系的必由之路。
我国养老保险制度与企业年金
我国的现代社会养老保险制度的建立是伴随着1984年开始建立的,1984年到1993年间基本建立起社会统筹养老保险制度,1993年开始建立统账结合的养老保险制度,2004企业年金正式作为我国补充养老金的重要组成部分纳入了市场化规范化运作的轨道。在这样的一个过程中我国注重吸取了世界其他国家养老保险制度发展的经验,养老保险制度改革的方案始终与国际主要潮流保持一致。比如我国企业年金的建立在规范之初就采用了国际主流的缴费确定型企业年金。在原劳动和社会保障部颁布实行的《企业年金试行办法》中,规定了我国企业年金实行完全积累制,企业和职工个人共同缴纳资金进入个人账户,账户基金按照国家规定投资运营并积累投资收益,退休时职工可从本人所在企业年金个人账户中一次或定期领取企业年金。另外为了与我国社会保障制度发展水平相适应,同时也是充分考虑到我国资本市场发展还不够成熟的现实,我国企业年金的管理在风险控制上更为严格,不仅采用了受托人、账户管理人、投资管理人和托管人分开管理的形式,对企业年金基金的投资领域、品种和比例都做出了严格规定。
与其他国家相比,我国发展企业年金的紧迫性更加突出。我国第一支柱的基本养老保险的替代率远远高于其他国家,全国平均养老金替代率在2007年为83%,部分省市甚至超过100%,也即是说养老金高于在职职工工资,这种水平的基本养老保险从长期来看是不可持续的。另一方面,由于计划生育政策的实施,我国的老龄化问题将会比世界上其他任何一个国家都严重,预计到2030年将会由不到3个在职职工来养活1个退休员工,到2050年60岁以上老年人占人口比例可能超过30%。如果继续使用现收现付的养老保险制度,维持现有的养老金替代率,届时在职员工的缴费率将超过60%,这是不可能实行的。大幅增加财政预算以保证养老金的发放将导致高额的政府赤字,无法持续。如果不增加财政预算,将来基本养老保险水平必定会大幅降低。在这种情况下,国家迫切需要企业年金发挥补充养老金的作用,应该对企业年金的发展进行大力扶持,包括制定统一的企业年金优惠政策以及其他鼓励措施。
对企业来说,企业年金计划的实施与管理是企业人力资源管理重要的一环,建立企业年金计划不仅可以享受一定的税收优惠政策,也是提高职工凝聚力,提升企业文化的很好机会。相信随着对企业年金的了解以及相关政策的出台,会有更多的企业加入建立和管理企业年金计划的行列中来。
内容摘要:本文从经济学的角度分析了企业年金在社会保险体系发展历程中的地位与作用,阐述了在我国大力发展企业年金的必要性与紧迫性。企业年金不仅是对基本养老保险的补充,更是建立社会养老保险体系可持续性发展的重要保证。政府需要完善企业年金的税收优惠政策,同时引导企业承担起建立企业年金计划的责任,二者共同努力发展企业年金市场。
关键词:企业年金养老保险现收现付制基金制
参考文献:
1.魏加宁.养老保险与金融市场.中国金融出版社,2002
一、人口老龄化的趋势
中国是发展中国家，自70年代中期起，大力控制人口数量过速增长，加强计划生育，努力提高人口素质。认真实施控制人口增长政策的结果，就是大大降低了出生率。这样就由原来的高出生、低死亡、高增长，向低出生、低死亡、低增长转化，人口的年龄结构势必发生变化，向老龄化发展。出生率下降的速度越快，幅度越大，人口老龄化的速度和达到的程度也越快，越高。但是，我们不能因为要解决人口老化问题，而放松计划生育，以提高出生率来调整人口年龄结构，形成恶性循环；更不能以低出生率，高死亡率，违背社会道义来延缓人口老化过程，而由低出生率，低死亡率过渡到相对静止稳定状态。中国同世界上任何国家一样，要想达到相对静止稳定的人口发展阶段必然要经过人口老龄化阶段，这是无法回避的自然规律。人口学专家研究证明，中国老龄化进程带有四个方面的主要特征：
（一）人口老龄化的速度比较快。1982年，我国60岁以上老年人口为7663万，占全国总人口比例为7.6%，到2000年将达到1.3亿，占总人口10%以上。英国老年人口从5.0%增长到7.0%用了80多年，瑞典用了40多年，1920年日本老年人口占总人口的5.3%，到1970年增长到7.1%，用了50年的时间，而我国完成这一增长过程仅仅需要18年的时间。我国人口年龄结构在2000年即可跨入老年型，世界人口年龄结构跨入老年型要在2010年，我国将比世界总体人口年龄结构提前10年进入老年型。我国人口老龄化的速度之快将达到世界之最。
（二）老年人口数量巨大。据预测到2040年，老年人口将增长到3.8亿，占总人口的比例将上升到25.3%。老年人口数比欧洲所有国家人口还多。
（三）我国高龄老人数量与比例将增大，85岁以上的高龄老人将由1990年的200多万，占老人总数的3.2%增加到下世纪中叶的5000万以上，占老人总数的15%以上。
（四）我国传统的大家庭模式正在向“核心家庭”模式演变。按照人口学家最近做出的家庭人口预测，我国独居或只与配偶居住的65岁以上老人占老人总数比例将由1990的10%迅速上升到2050年的27%。
从上述人口年龄结构的老龄化诸特点来看，中国将在下世纪初进入老年型国家，并排位于发展中国家行列之首。国家正处于经济尚未充分发展的阶段，原来基本由国家承担的养老方式变得日益不适宜，需要探索新的路子，发展新的方式，这就要求我们首先要大力发展经济，将逐步消除“经济滞差”和解决老有所养两方面结合起来，把两方面的工作都做好。然而我国的养老保险制度，虽然进行了一系列的改革，但是仍存在不少问题。
二、解决人口老龄化的养老所存在的问题
首先是资金不足，养老金支出膨胀。有统计表明，1998年养老金缺口是50多亿，1999年是100多亿。其次是替代率太高。据有关部门统计，中国企业养老金的平均工资替代率高达80%以上。然后是交费率高，企业负担重。目前的状况是，养老金的交费率高达30%左右。还有“统账”结合导致完全的现收现付，个人账户出现空账。
三、解决的对策——建立综合的养老保险制度
（一）实施社会养老和家庭养老相结合的养老方式
在解决养老方式上重视精神生活的一面，注意到老年人为社会贡献的事实，重视家庭养老的功能，实施家庭养老和社会养老并举的方针。
一般健康和生活优裕的老人仍希望在自己的家里度过晚年。积极倡导家庭养老模式，投入财力、物力、人力，为居家养老提供全面的配套福利服务。同时，又重视对养老设施的建设，把养老设施作为老人们最后的生活保障。
（二）实行多层次、多形式的养老保障制度
第一个层次是国家立法规定的，低有保证、高有限额的强制性的基本保险。第二个层次是，各企业自定的企业保险年金。这种保险比政府规定灵活得多，形式多种多样，标准有高有低。第三个层次是，个人养老保险。政府对企业、社会团体、私人举办的保险项目，只提供法律上的保护和政策上的支持。
以上三个层次的养老保险各有特色。在管理上，国家基本养老保险实行一体化、定额支付的原则，基本养老保险并不是保障当事人的全部生活，而只是保障最标准、最基本的需求部分，必须要依靠企业及个人的自助努力，要协调好互助与自助。企业补充养老保险由企业内部决定，个人储蓄养老保险则遵循自愿原则。在基本模式方面，前者是部分积累筹资，后两者是完全积累筹资。
（三）逐步实现费用征收的多元化
在考虑企业和个人经济承受能力的前提下，逐步减少企业的养老保险的交费率，引进“受益者负担”的原则，以解决养老保险的财源问题。在费税改革方面，在适当的时候，将“费”变为税，保证社会保障的资金来源。此外还可提高一些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围。
（四）倡导养老保障事业的社会化
在不少发达国家，尽管具体管理养老保障项目的机构很多，既有政府机构（中央的和地方的），也有民间团体和私人企业，但总的倾向上看，养老保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，实施养老保障制度的一切细节，从资金来源，运用的方向,甚至保障的标准、收支的程序，大都有明确的法律规定。养老保障基金的管理机构通常由受保人、企业或雇主和政府三方代表组成的理事会领导。
人口老龄化意味着老年人越来越多，它一方面反映了社会生活水平的提高和生活质量的改善，另一方面也要求尽快建立综合的养老保险制度。人口老龄化给代际供养带来了财政上的困难。因此，社会保障体系中社会和国家只能承担基础性的保障，一方面使劳动者一旦因风险失去收入来源后能享有基本生活条件，另一方面使国家和社会能够长期地提供保障。中国虽然是一个发展中国家，同时是具有优越政治制度的社会主义国家，在发展老年保障事业方面也应该把握和运用这种优势，统筹全局，缜密考虑，真正成为全世界解决老年人口问题的榜样。
参考文献：
1、华克伟.最新企业社会保险管理实务全书.北京:中国知识出版社，2006.
2、胡晓义.中国社会保障.北京:中国社会保障杂志社，1999-2006年.
3、马斌.社会保障理论与实践[M].北京:中国社会保障出版社，2006-7-1.
（一）不同地区和行业农民工参保情况差异大
据统计，2012年外出农民工在不同地区参加养老保险的情况分别是：东部地区为16.9%，中部地区为9.2%，西部地区为8.3%，东部地区农民工的参保比例远远高于中、西部地区农民工的参保比例。②从农民工从事的行业来看，制造业、交通运输仓储和邮政业、批发和零售业的农民工参保情况相对较好，参保比例分别为15.2%、24.1%、14.3%；农民工参保情况较差的行业是建筑业以及住宿和餐饮业，其参保比例分别为3.8%和7.0%。③由此可以看出，建筑业以及住宿和餐饮业的农民工的参保比例显著低于其他行业，其参保状况需要重点关注。
（二）农民工养老保险转移接续困难
农民工的流动性极大，根据有关研究表明，农民工在1年内，发生职业流动的比例超过了50%，在一个地方工作的平均时间为2-3年，因此如果没有完善的转移接续制度，那对于农民工自身的养老保险既得利益是十分不利的。由于我国各地区农民工养老保险政策不统一以及现行的转移接续规定缺乏可操作性，因此理论上应该办理养老保险转移手续的农民工很多，而实际上能成功办理的人数却极少。为了减少当地社会统筹资金带来的压力，有些地方甚至对外来农民工的养老保险进行了种种限制，大大提高了农民工养老保险关系的转入成本，导致农民工养老保险转移接续困难。
（三）各地农民工养老保险政策不统一
虽然国家对农民工养老保险也做出过一些原则性的规定，但迄今为止，中央还是没有制定出全国统一的农民工养老保险政策，因此各地农民工养老保险政策可谓五花八门。例如北京采用的是独立型养老保险政策，上海市采用的是综合型养老保险政策，而深圳市则采用的是纳入型养老保险政策。由于各地对农民工规定的养老保险政策不一致，缺乏统一有效的法律和政策指导，导致农民工养老保险关系就不能得到有效对接，造成农民工养老保险关系转移和接续出现困难。因此只有制定出全国统一的农民工养老保险政策，才能确保实现农民工养老保险关系能够顺利跨地区转移接续。
二、完善农民工养老保险制度的政策建议
我国农民工人数众多，如果这一庞大的社会群体年老后无法得到稳定的安置，那后果是不堪设想的。所以制定出行之有效的农民工养老保险政策，把每一个农民工都纳入到养老保险体系中来势在必行。而要实现这一目标仅仅依靠政府、企业、个人任何一方的力量是远远不够的，需要全社会的共同努力才有可能实现。
（一）改革和破除二元户籍制度障碍
从制度设计和制度建构的角度来看，制度的排斥是造成农民工处于目前这种非公正、非平等状态的根源。传统的二元户籍制度不但加深了农民工与城镇居民在政治、经济、文化、心理等方面的隔阂，而且也使得农民工在就业机会和社会保障权利等方面不能享受与城镇居民同等的待遇，农民工成为游离于城乡之间的“边缘人口”。因此要解决农民工养老问题，对于长期束缚人口流动的户籍制度的改革乃当务之急。具体来说，户籍制度的拥有应以常住人口为划分标准，不分城市与农村户口，只要在城市有固定的工作和住所，就应为其建立社会保险账户，并且随着工作的变换累积计算。同时取消有差别的就业、社保、教育及其他与户籍相关的制度，实现全体公民的权利义务平等。
（二）建立多层次缴费基数，采取灵活的缴费方式
我国农民工养老保险政策规定了企业和农民工个人共同出资缴纳养老保险费，但一方面企业为了追求利润最大化，想方设法降低成本，从而不会积极地为农民工缴纳养老保障费用；另一方面，由于农民工收入普遍偏低且对养老保险政策缺乏信心，所以他们参加养老保险的积极性也不会很高。因此，如果能够建立多层次的养老保险缴费基数，使得农民工可以根据自身情况选择适合自己的层次进行缴费，则可以使当前我国农民工养老保险覆盖率低的情况得到很好的改善。
（三）推动企业用工制度的改革
目前我国企业用工制度方面主要存在着用工管理混乱、农民工与用人单位之间劳动合同签订率低等一系列问题，这种用工管理上的不规范不仅给农民工劳动保护和农民工维权造成了很大的困难，同时也直接或者间接地造成了一部分农民工养老保险的缺失。因此国家和政府需要严格规范企业的用工制度，规定企业只要雇用了农民工就必须依法同农民工签订劳动合同，必须按照规定为农民工办理养老保险，缴纳各种社会保障基金。保证用人单位在雇用农民工时遵守劳动合同法的规定，同农民工依法签订劳动合同，规定双方的权利和义务，使得农民工能够公平享受到劳动合同所规定的社会养老保险待遇，保障农民工依法享有的养老保险权益不受到侵犯。
（四）完善全国统一的社会保障信息服务系统
【关键词】农村，养老保险，社会保障，制度
前言
农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。
一、我国农村现行的养老模式
随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。
（一）家庭养老模式
家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。
（二）土地养老模式
土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。
（三）社会保险模式
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
（四）社区养老模式
社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。
二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析
农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。
（一）存在问题
《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。
1、法律层次低，缺乏约束力
各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。
2、国家重视不够，养老保险滞后
由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。
3、自给来源不足，吸引力小
现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。
4、基金增长速度慢，入不敷出
基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。
5、违规存放农保基金，造成巨额损失
一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。（二）原因分析
作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢？而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。
三、农村养老保险制度的完善及出路
未来20年中国城市化水平将得到快速提高。在这个进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。
（一）加快法制建设，真正体现公平与效率
市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。
首先，应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面，应把农村社会养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。
（二）强化政府责任，加大扶持力度
社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。
鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，可以适当把支付养老保险金的年龄推迟到65岁。2002年我国农村65岁以上的老年人约为5400万，按每人每年补贴300元计算，共需资金162亿元，仅占财政收入的0.86%（2002年我国财政收入为18914亿元），由政府财政负担这一支出应该没有问题。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6%，如果在此基础上再增加10%用于农民养老保险补贴（即136亿元），中央政府应该有能力履行这一职责。不足部分可由地方财政来负担，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。
（三）发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力。
中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌入城市，使农村的家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁；从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将由家庭向社会过渡。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。
农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。发展农村的社会保障，就应有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。
（四）理顺管理体制，提高基金统筹管理层次
关键词：社会公益保障；农村养老保险；体制改革
随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化，逐步健全和完善农村社会保障制度，关系到占全国近70%人口的农村居民的生活质量。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村社会养老保险问题变得日益突出和紧迫，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩，仍面临许多困难和问题，改革势在必行。
一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战
(一)我国农村养老的现状
建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。
目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。
家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。
(二)家庭养老面临的挑战
进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。
1、加大了农民的经营风险。的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。
2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。
计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。
二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。
(一)我国农村社会养老保险制度的探索
我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题
农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。
三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议
尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
四、结束语
最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。
总之，未来中国人，口问题的进一步解决，将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
参考文献
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(3)崔红志：《我国农村养老面临的挑战与思考》，中国社科院网站http：／／.2003—7—30.
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19%的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8%的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5%的农民工处于不确定状态，只有17.7%的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70%的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（二）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。
日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用。
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关键词:农村；养老保险；必要性
一、社会养老保险制度的内涵及特点
社会养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规，为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一，社会养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准，则视劳动者与生产资料是否脱离，或者对劳动者而言，参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外，法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二，社会养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。因此，养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则，而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度。
养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点:①由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；②养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；③国家可测算出未来大概的养老金开支，并根据某些既定标准来确定养老保险待遇；④养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
二、我国当前养老保险制度的现状
中国养老保险制度经过了50多年的发展，历经多次改革，目前，我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系，养老保险金基本实现了社会统筹，但由于我国城乡经济发展水平不同，我国城镇和农村的养老保险制度也不相同，农村养老保险从1991年开始试点，此后一段时期，农村养老保险工作迅速开展，截止到2005年底，全国有近2000个县开展了农村养老保险，5400多万农民参保，积累基金达300多亿元，已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此，我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，这样，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这不仅会加剧城乡差距，而且也会酿成一系列社会问题。因此，在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。
三、在我国农村建立养老保险制度的必要性
(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要
国际上，一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%，而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速，根据预测，2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%，比城镇的比率高出4.8个百分点，因此，农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视，而解决人口老龄化问题一个重要的方面，就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同，中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致，绝大部分地区处于“先老未富”，甚至是“先老还穷”状态，另一方面，西方发达国家人口总量较少，人口老龄化的负担相对较小，而中国农村基数大，老年人口数量很多，60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此，为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来，使数量庞大的农村人口老有所养，就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。
(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求
党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一，就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来，我国经济得到飞速发展，城乡居民生活都有了不同程度的提高，但城乡居民收入之比却在不断扩大，1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1，1978年为2.4∶1，到了1994年就达到2.87∶1，2001进一步上升到2.9∶1，2004年则为3.45∶1，目前仍有扩大的趋势，而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大，以国家近年来社会保障费用支出为例，2001年，占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%，而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面，城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差近30倍;从覆盖面看，城市已达90%以上，而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展，实现城乡和谐，就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度，有效实现国民收入再分配，逐步缩小城乡差别和不公平，使社会稳定发展，达到国家的长治久安，才能从根本上保证社会的和谐稳定发展。
(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径
由于我国农村人多地少，农民人均拥有的土地数量有限，根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地面积仅为0.093hm2，仅为世界平均水平的40%，加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度，土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后，我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击，其价格还有进一步下降的趋势。相应地，农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此，单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了，土地保障的作用正日益削弱。
我国农村家庭养老保障功能也正在弱化，随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击，我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代，家庭结构不断简化，家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人，每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人，农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老，农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此，建立农村社会养老保险制度，是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径，是广大农民的迫切需要，它不仅可以保障农村老年人的基本生活，也是社会文明的重要标志。
(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件
从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较，我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件。另外，比照国外农村社会养老保险制度建立的国家，一般有两个规律，一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年;二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间，平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年，当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》，农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年，我国农业GDP比重为14%，已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长，为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾;同时，我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题，这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此，我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。
(五)加强农村社会养老保险制度建设是保证经济可持续稳定发展的必然选择
党的确立的在农村实行，极大地解放和发展了农村生产力，调动了广大农民的生产积极性。乡镇企业异军突起，带动了农村产业结构的调整和就业结构的变革，以及小城镇的发展，农村已经初步构筑起适应社会主义市场经济要求的经济体制框架。从某种意义上讲，农民是率先进入市场经济的群体。市场经济是一种竞争经济，优胜劣汰是竞争的必然结果。农民不论亦工、亦农、亦商都必然要承担市场风险。逐步在农村建立发展社会养老保险，解决农民的后顾之忧，是社会主义市场经济的客观要求，也是促进农村经济可持续发展的必要保证。
由此可见，建立健全农村社会养老保险制度是我们国家解决好“三农”问题的必要条件，对于构建和谐社会、建设新农村、保持社会稳定具有重要意义，也是目前需要迫切解决的一项重要任务。
参考文献
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关键词:养老保险;事业单位;体制改革;问题
中图分类号:F8440文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0088-02
一、中国养老保险待遇差距的现状
经过十余年的探索和实践,中国的养老保险制度改革,已经取得了显著的成效,但由于制度的分割化,改革措施的覆盖面不全,使养老保险制度中存在的问题逐渐显露出来。企业与机关事业单位退休人员的待遇差距已成为一个越来越突出的社会问题。
1.养老金待遇差距。20世纪90年代中期以前,企业与机关事业单位实行相近的退休金政策,退休待遇差距不大。1990年,中国企业、事业和机关职工年人均离休和退休费分别为1 664元、1 889元和2 006元,差距并不大。2001年分别为6 573元、11 324元、12 215元,企业退休人员的年均养老金仅相当于事业单位退休人员年均养老金的53.8%,相当于机关退休人员年均养老金的58%,差距加大。2004年,中国企业、事业和机关职工人均离休和退休费分别为8 081元、14 911元和16 532元,企业退休人员的年人均养老金仅为机关退休人员的48.8%,差距十分明显。
2.养老金替代率差距。养老金替代率是用来表示养老保险人在领取期的生活水平对领取前生活水平的替代程度,它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。将每一部门的人均养老金与该部门的职工平均工资相比,即为各部门的平均养老金替代率。1995―2002年,事业单位的退休金替代率在103.03%和92.11%之间波动,机关单位的退休金替代率由94.46%上升到104.56%,企业单位的替代率由1995年的77.3%下降到2002年的59.28%。到2004年,中国企业、事业和机关单位养老金替代率分别为52%、90%和93%。
二、事业单位养老保险制度改革的原因
社会上对养老保险制度改革的原因有两种看法:
1.为财政减负。据国家统计局最新数据显示,自2003年开始,中国60岁以上人口达1.3亿人,占人口总数的10%,按国际通行标准,中国已进入老龄化社会。养老保险作为一项重要的、关系民生的议题,逐渐进入大众的视野。而目前,事业单位工作人员超过3 035万人,几乎占全国财政供养人数的80%。1990年,全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元,目前已经远远超过千亿元。由此可见,在供养事业单位人员方面,随着事业单位退休人员的增加,政府的财政负担将会越来越重。由此,很多人都认为,国家是考虑到财政压力的因素,才首先从人数最多的事业单位开始试点改革。
2.实现社会保障制度的公平和统一。对外经济贸易大学员工福利与社会保障学系主任王国军说,不排除财政压力这方面的因素,但是从积极的方面来看,此次事业单位养老保险改革试点主要还是将分割化、碎片化的社会保障制度整合起来,形成统一的人力资源市场,寻求社会保障制度内部的公平和统一。
对此人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示,对事业单位养老保险制度改革,有人认为是为财政甩包袱,有人认为这是大幅度降低事业单位退休人员的退休待遇水平,这都是误解。胡晓义指出,改革一是要解决由单位保障变成社会保障的问题,在全社会范围内统筹互济;而是要解决权力和义务对等的问题,鼓励大家更好地做贡献,多缴费,长时间缴费。国务院在研究试点时的原则是“老人老办法,中人逐步过度,新人新制度”,“就高不就低,逐步过渡”。
三、事业单位养老保险体制改革存在的问题
事业单位养老保险制度改革方案已正式下发,上海、浙江、广东、山西、重庆五个试点省市已做好启动准备工作。试点的主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理服务等。但政策中的一些问题引起了社会的普遍关注。
1.改革方案缺乏执行细则。由于此次改革范围涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域,涉及人员超过3 035万人,应慎重行事,方案有很多值得认真思考的地方:缺乏细致的分类指导,事业单位还分全额拨款、差额拨款、自收自支,如何区别对待不明确;配套改革措施不明确、不细致,简单沿用企业养老保险改革的办法也有失偏颇。
2.决策者排除于改革之外,有失公平。推进事业单位工作人员养老保险改革,有利于破除社会保障制度长期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”现象。引发多方质疑的一个焦点是,这次改革的设计者――公务员群体本身未能成为改革的对象,使公众对改革所能达到的公平性,产生了疑虑。即使改革必须始于事业单位,最终要把公务员纳入,也应有一个详细的改革时间表,应让公务员一起参加改革,公务员身先士卒,可取信于民,减少社会阻力,赢得全社会的支持。
3.事业单位养老待遇可能下降,使改革方案是否会面临巨大的社会压力。据专家测算,如果“事业单位的养老金按照企业模式计发”,一名事业单位的工作人员在职工资是每月5 000元,假设他的工龄是35年,按现行的事业单位养老保险制度计算,他退休可拿到4 000元左右,而换成企业模式发放,养老金只能拿到2 000元左右。这意味着改革后,事业单位人员养老金要少拿一半左右。以事业单位为改革突破口,将会有约3 050万人的利益容易受到损害,改革的阻力可想而知。虽然胡晓义副部长表示改革方案原则之一是养老金“就高不就低,逐步过渡”,但是就高的政策依据、操作依据又是什么呢?
4.新制度的实施会不会影响事业单位的公共服务性质。事业单位是中国特有的产物,大致分为行政类、服务类、经营类。近些年,随着大势所趋,事业单位被逐步剥离了行政职能,开始向“公共服务”本位回归。在此趋势之下,公益类事业单位由于“去市场化”要求,不能分享市场化潮流的丰厚收益,职工收入一般普遍偏低。一些发达国家把国立学校、医院纳入到公务员系列,其目的之一是为了遏制以营利为目的,体现为公众服务的性质。中国把公有的学校、医院排斥在公务员之外,现在还要退休金企业化,其结果可能会推动新一轮的追求“利润”,教师、医护人员等为今后能有体面的退休生活,会想方设法多获取钱以备后用,其结果必然影响中国公共事业的整体发展。
四、针对以上问题,笔者认为改革方案应该着力解决好以下几个问题
1.细化改革方案,对事业单位进行分类指导。新方案应建立资金来源多渠道,国家、单位和个人共同负担养老保险费用的基金缴费机制。由财政全额拨款的事业单位,其养老保险费应从国家对事业单位拨款中分列出来,部分用以支付应由单位缴纳的养老保险费,其余部分用作适当增加职工工资,以保证个人负担其部分养老费时,不至于降低生活水平。差额拨款的事业单位,由财政负担的经费中,也应当列出养老保险基金的相应比例,用于缴纳职工的部分养老保险费。自收自支的事业单位,则应比照企业职工的基本养老保险缴费办法,由单位和个人共同承担养老保险费。
2.统一机关事业单位养老保险政策,实现改革方案的公平性。作为社会安全稳定系统重要组成部分的社会保障制度,其公平性是第一位的,它本身就是为了平衡社会收入和财富差距而建立起来的,将拥有政府公权优势地位的群体纳入改革方案,将会在很大程度上促进社会的和谐,减少改革方案的阻力。
3.实行更高层次的统筹,提高养老保险基金的支撑能力,进而保证事业单位养老待遇不降。统筹层次的高低与养老保险基金支撑能力的大小成正比。实行更高层次的统筹,是一种解决机关事业养老保险基金收不抵支的有效手段。目前我市机关事业养老保险统筹体制实行县级统筹、本级财政平衡收支的制度。这种制度统筹范围小、层次低、基金管理分散、收益率低、抗风险能力弱。我们可以根据现行财政管理体制和各县(市)区之间财力上的差异,建议省政府考虑在适当时间实行省级统筹,提升统筹层次以增强养老基金的抗风险能力。
4.事业单位运营市场化,同时政府加强对公益事业的监管。如果既要体现养老政策的公平一致性,又要保证事业单位的公共服务性质,那么政府的“掌舵”职能和事业单位市场化运作的“划桨”职能相对分离就非常必要了,政府掌舵能力建设对防范和控制公共风险具有关键性的意义。具体措施有:(1)建立相对独立的监管机构,确保制定出的公共政策与政府所代表的公共利益相一致;(2)突出监管价格,确保价格管制的透明性与公用事业定价的科学性,既要让经营者赚钱,又不能让价格过高,否则会损害消费者的利益。
参考文献:
[1]国家统计局人口和就业统计司劳动和社会保障部规划财务司编.中国劳动统计年鉴[K],2005.
关键词：人口老龄化；家庭养老；农村社会养老保险；保险制度；商业养老保险
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2009）15-0079-02
随着我国人口老龄化的加剧，老年问题特别是农村老年人的养老问题日益引起人们的关注。统计数据显示，截至2006年3月底，我国养老保险覆盖率为13.5%，其中城镇为24.66%，而农村仅为0.41%。我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的70%以上，解决好农村养老保障问题就等于解决了中国大部分人的基本生活问题，这对我国广大农村地区社会和经济的持续、健康、稳定发展具有重要的意义。
一、我国现行农村养老保障模式及其评价
在我国特定的社会背景、经济背景和文化背景下，我国大部分农村的养老方式呈现多元化趋势，具体的养老方式主要有以下几种：
1．个人养老：是指农户充分利用自己的各种养老资源，通过市场和非市场手段，来解决老年的经济供养、生活照料和精神慰藉。这种养老方式的经济基础是个人拥有的财产和资源，具有很大的不确定，只能作为农村养老保障体系的一个支柱，而不能完全取代其他养老方式。
2．家庭养老：是指以血缘关系为纽带，由家庭或家族成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。从国民经济发展的长远趋势看，家庭养老功能会逐渐弱化，但并不能忽视家庭养老在养老方面的作用。
3．土地养老保障：在我国农民社会保障的传统时期和今后相当长的时期内，土地不仅仅是生产资料，也是某种意义上的不动产品，包含着对农民老年回报的必然性――养老功能，土地保障的核心地位及其重要功能作用，是不可替代的。
4．国家养老：是指由国家为老人提供基本的物质生活保障。从经济支持角度看，当前国家养老主要体现在五保户供养制度和对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度上，国家养老在我国农村的覆盖范围是非常有限的。
5．集体养老：是指以村为基本单位，并作为资源配置主体对社区内的老年人口提供养老保障。这种养老方式往往具有区域狭隘性和排他性。
6．商业养老保险：随着农村部分农民生活日渐富裕和保险业的发展，商业养老保险可作为未来社会养老保险的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难，但由于商业养老保险固有的追求利润最大化特点，注定其无法在目前还并不富裕的农村赢得很大市场。
7．农村社会养老保险：是根据国家有关规定，由政府组织实施的保障农村老年居民基本生活的社会保障事业。它是中国社会保障体系的重要组成部分。
家庭养老一直是我国农村养老的主导模式，但人口老龄化的加剧、计划生育政策的实施，使得农民的养老负担日趋沉重。目前中国农村平均每8个劳动力供养一个老人，到2050年，每2.5个劳动力就要供养一个老人。除此之外，近年来我国人均耕地面积不断减少，土地收益下降，来自于土地的纯农业收入在农民总收入中的比重不断下降，使得土地的保障作用日益削弱。从农村社会稳定、经济发展角度出发，结合农村目前日益严重的老年化问题，社会养老保险制度已势在必行。
二、我国农村社会养老保险的现状及其存在的问题
目前我国农村社会养老保险的主要内容是在1992年民政部分发的《县级农村社会养老保险基本方案》中规定的，其坚持五个原则，即“保障农村老年人基本生活原则，养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会保险与家庭养老相结合原则以及坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化方向原则”。其主要内容有：
1．凡农村户口年龄在20～60周岁之间且不由国家供应商品粮的公民均须参加当地的农村社会养老保险，务工务农经商等各业农民参加统一的制度，投保人因升学农转非户口变动等需要变动保险关系时，可以办理退保或转保手续。
2．资金筹集实行个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。国家政策扶持从税前列支中体现，月投保标准分为2，4，6，8，10，12，14，16，18，20（单位：元）等10个档次，保险费可以按月季年交纳，经批准也可预交或补交，因灾害、在押等特殊原因可暂时停交，乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费，其他人员以村为单位交费。
3．投保人交纳的部分连同集体补贴一并计入个人名下，以个人账户的方式存入农村社会养老保险专户，并给予保值增值。投保人从60周岁起开始领取养老金，养老金的数量由投保档次和缴费年限决定。
我国农村社会养老保险从1991年试点，1997年发展到巅峰，参加社会养老保险的农村人口达8300万人，其后一直呈下降趋势。大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。统计数据显示，65岁以上的农村老年人口占全国老年人口比例近67%，而养老金仅为城镇的0.37%。
目前我国农村养老保险制度存在的主要问题表现在以下几个方面：一是农村养老保险制度存在不稳定性。农村社会养老保险制度的建立、撤销、费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的国家法律的程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。二是农村养老保险的经济基础不足，保障水平过低。目前我国正处于大规模的经济建设和文化建设阶段，国家财政资金短缺，农村经济发展水平较低，集体经济基础薄弱；农民自身，由于收入水平较低，在支付再生产费用和日常消费后，真正用来积累的剩余收入较少，因此目前多数农民投保的保费很低，老年时得到的保险金就少，难以满足农民老年时的基本生活需要。三是农村社会养老保险缺乏应有的社会性和福利性。农村养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的原则。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。除此之外，农村养老保险还存在着覆盖面小、缺乏法律支持、政策不能持续以及保险金的保值增值能力差等问题。
三、我国农村社会养老保险制度的构建
从传统的家庭养老过渡到社会养老是养老保障发展的必然趋势，国外的成功经验告诉我们，养老保障制度必须在老龄化高峰期到来前二三十年建立，因此，我国社会养老保险制度的建立已刻不容缓，以下是笔者对我国农村社会养老保险制度安排的一些简单构想。
（一）建立政府、集体和农民个人共同出资的三支柱模式
从我国目前的现实情况看，仅靠农民个人缴费建立其养老保险制度是不可能的，必须挖掘政府、集体及个人三方的能力。强调政府责任，对有条件的地区要充分发挥集体经济对农民的保障作用，尽可能调动农民自身积极性，由三方共同出资构建农村养老保险基金的缴资支柱。
（二）建立分层次的农村养老保险模式
根据我国的基本国情，目前尚不具备在全国范围内建立统一的农村社会养老保险制度的条件，可根据实际情况建立分层次的农村社会养老保险体系。对不同类别身份（直接从事农业生产的农民、进城农民工和乡镇企业职工）的农村劳动力养老保险，应该按照其身份不同采取不同的解决方式，实行分类解决。
对于直接从事农业生产的农民，可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行“自助”和“补助”相结合，即养老保险基金由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费应当根据各个地区经济发展水平的高低而不同，同时，政府也要给予农民一定的补贴。
针对农民工不同情况建立有差别的农民工社会养老保险制度。一是对在东部发达地区城镇和其它大中城市达到规定居住年限（3或5年以上）且有比较稳定的职业的农民工，给予享受所在城市居民平等权益的资格，并正式纳入城镇社会养老保险体系。二是对在中西部地区的小城镇有稳定职业的农民工和所有无稳定职业且流动性较大的农民工，各省市区依据企业的经济状况制定一定时期的实施办法，设定适度的农民工缴费率，并为农民工建立个人永久性帐户，同时强制企业为农民工缴纳相应的基本养老保险费。三是对于在城镇从事经营性的自雇性农民工可以参照个体工商户的保障制度安排。
建立乡镇企业职工社会养老保险制度可行的方案是把东部发达地区具有一定规模、效益较好的乡镇企业职工直接纳入本地强制性城镇社会养老保险体系之中，而对中西部的乡镇企业职工依照进城农民工社会养老保险制度执行。
（三）加强农村社会养老保障的法制建设
目前中国还没有一部综合性、系统性的社会养老保险的法律对农村社会养老保险问题作出统筹安排，有关农村养老的法律散见于《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《老年人权益保障法》等之中，还有一些行政性法规和政策。建立健全相关的法律，是世界各国开展社会保险的通行做法。因此，有必要建立和完善相关的法律体系，如《农村社会养老保险法》或《农民养老金法》等，明确农村社会养老保险的目标、范围、有关各方的责任和权利等内容。
参考文献
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