时间：2022-11-17 15:35:34
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我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序，声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用，听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容，但我们认为，该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。
一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围
对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]
期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准，其依据是行政行为的性质和种类；二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可适用行政听证。[3]
对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：
联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]
一般而言，“多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。
此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。
二、适当扩大听证参加人的范围
为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]
目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。
三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则
行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导价，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％（据各大媒体2004年12月4日报道）。其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再举行听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了“裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委员会。就2004年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这个发生在价格听证领域内的案件向我们表明：听证主持人的素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。
为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。
此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性，导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外，根据权责相结合的原则，没赋予听证主持人对行政许可的建议权，却让其承担一定的责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。
鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度，美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]
有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，最好以听证委员会的形式出现，由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。
另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出，应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样，行政听证才有现实意义，基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性，同时还可提高行政效率。
四、听证形式应根据具体情况不同而多样化
听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9].非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当；另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束，可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷……相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。
《行政许可法》只规定事前的正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中，对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。
此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[10]
大多数的听证在行政决定作出之前实现进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适[11]于举行事后听证程序。
五、小结
关键词：行政许可；听证制度；问题
一、行政许可听证制度概述
“听证”一词在其出现时被用作司法调查环节，用来在诉讼过程中诉讼参与人进行法庭质证，当面辩论佐证自己提出的观点，表明自己的立场。后来适用范围随着我国司法改革以及注重程序正义的要求变的越来越广，逐渐将其适用于立法和行政执法的过程中。听证出现以后，在行政和司法实施过程中，要求给相关人表达意见、观点的权力，以事实为基准，不能主观盲目决断，要注重维护司法行政活动相对人的程序权益，保证司法活动或者是行政执法活动公正行使。
听证制度简而言之就是听取当事人意见的制度。该制度具有实现公平正义、防止权力义务的失衡、提高行政效率和促进法律法规的宣传普及的作用。行政相对人能够充分阐述观点、说明理由，保护自身权益。同时该制度使得行政机关承担更多过程序性的注意义务，保证强势一方权利义务对等。行政许可听证制度通过增加行政双方协商讨论环节，加速合理有效的行政决定的产出，合理有效的行政许可减少了行政诉讼和行政复议的出现，后者启动执行的成本高于前者，行政许可听证程序过程中，行政机关能够进一步反思其自身行政行为是否合法、合理。进而修改决定保证行政许可行为效率。
二、我国行政许可听证制度存在的主要问题
（一）行政许可听证事项的范围规定不明确
现行的《行政许可法》在规定启动行政许可听证程序的行政许可事项用的是授权式和概括式。许可听证启动仅在涉及到相关人重大经济财产利益时才会被告知有启动的权力，进而维护自己在行政许可中的合法权益不受行政行为的影响。这种概括性的规定没有明确具体的边界框架，现实许可实践中，行政机关对于是否启动听证具有较大的主观判断，容易引起双方间的分歧。行政机关基于自身承担听证程序的成本，需要耗费人力和物力，在这种无法可依的情况下，更不利于行政执政能力建设和公民权益的维护。
（二）听证告知制度的设计不科学。
听证程序的告知制度设计初衷是为了便于当事人充分准备，参与听证程序，是保证自己公平进行后续程序的保障与前提。但是告知的内容过于形式化，告知不涉及许可内容，仅对程序性的时间、地点以及概括事项又或者听证事项的名称告知申请人。仅仅告知时间地点对于相对人听证程序的充分准备起不到应用的作用，听证程序开始后，申请人以及利害关系人由于没有告知相应听着内容，只能消极、被动举证、陈述等，其合法权利往往得不到维护。
（三）关于听证主持人的规定不够完善
听证主持人就像是诉讼过程中法官，直接影响听证程序的发展。行政许可法规定担任听证主持人的人选不能和前期审查工作的人员为同一人，保证听证主持人第一次接触案情，杜绝先入为主的思想。同时还规定了若听证主持人和案情有厉害关系或者和案件涉及相关人存在利益关系从而影响听证结论要主动回避。这些规定在一定程度上保证听证公平公正，但是对于听证主持人的资质要求、能力要求问题和独立地位问题没有提及。
（四）法律没有明确规定听证笔录的制作规范
听证程序中案件排他性原则肯定了听证笔录的重要作用。听证笔录是是听证程序的结论性成果，行政许可法规定许可依据的事实来源于听证笔录中记录的事实证据，听证笔录对做出正确合法合理的许可决定具有重大影响。法律规定了听证笔录的重要作用，但是对于听证笔录确切具体的程序性没有规定。虽然听证笔录是做出行政许可的重要来源依据，但是一份记录不完整的听证笔录并不能为行政许可提供所需要的可靠的证据，就做不出公平公正的许可决定。
三、完善我国行政许可听证制度的对策建议
（一）科学界定行政许可听证的适用范围
从立法层面保证许可听证公平公正。行政许可法第四十六条规定了启动听证的兜底条款，即法律、法规规定要求实施听证程序的行政许可事项，立法的本意是照顾法律没有顾忌到的需要启动听证程序的事项，而且法律具有滞后性，法律必然落后于社会的发展，这种规定为为适用听证制度，而现阶段不曾想到的需要听证的事项留下余地，使得可以在未来的立法中明确指出某一事项需要进行听证。毕竟听证程序的启动有助于行政关系的弱势一方当事人维护自己的权益，为了避免法律没有涵盖的事项出现，而不能启动听证，应尽可能完善许可听证事项范围的立法，维护参与人的合法权益。
（二）完善行政许可听证告知制度
应当创新告知制度，明确告知的时限。有关听证的期间和期日应准确告知相对人，可以现行规定把一周前通知改为一周前通知到达，确保行政许可听证相对人有充足的时间准备听证程序。同时为了给予相关人充足时间准备有关材料，搜集证据，告知文件中应当包括做出决定所依据的事实依据，以及足以影响最终决定的其他材料，包括国家法律、政策等，保证利害关系人和申请人在听证过程中能够有针对性、高效维护自己权益。
（三）明确听证主持人独立地位，提高听主持人能力资质
行政许可听证主持人推动行政许可听证程序的发展，确保适用法律以及程序性事项公平公正。听证主持人居中主持，独立于听证主体双方，做到保持中立，不偏不倚。确保听证主持人的独立的地位，不受其他行政、司法因素的干扰制约，充分依据听证过程中事实、证据做出公平公正的决定。行政许可听证主持人不仅要具备行政许可专业知识，同时还要求其深厚的法律素养，应为其在行政许可听证程序中的重要作用，法律对于听证主持人的要求应当严于其他行政工作人员。
（四）对听证笔录的内容作出具体规定
听证笔录是做出许可决定的事实依据，对其进一步完善，能够保证行政许可事项的合法合理性。听证笔录应当能真实可靠反映听证过程所有有用的信息，要求全面记录听证过程的所有事项，记录的事项包括，举行听证会的时间、地点、方式、听证主持人、听证记录员、听证参与人等基本情况，同时应当着重详细记录行政许可事项，听证参与人提出的事实证据，陈述的观点，申辩的理由等一切涉及到行政许可事项的信息。
四、结语
行政许可法在建设社会主义法治社会中起到重要作用，提高执政能力建设，限制了权利滥用和行为，保证了公民参与行政关系时，权益能够公平公正的维护。未来我们需要完善相关法律制定修改工作，加强行政执法能力建设，充分发挥法律法规的指导行政机关行使行政权的指导性作用。
参考文献：
［关键词］听证；行政听证；行政程序［中图分类号］D61［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）44-0146-02
1前言
行政听证制度是行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前,由行政主体告知决定理由和听证权利,行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。此制度是现代民主政治的产物,是行政程序法基本制度的核心,并为广大现代法治国家采用。我国已在行政处罚、行政立法、价格决策和行政许可中引入了行政听证程序,它标志着我国的行政行为在执法、立法和公共政策决策领域结束了过去的隐蔽集权状态,正在向公开、公平、公正和民主的价值目标迈进。
2目前我国行政听证制度存在的问题
(1)规范行政听证的法律法规不够完善。尽管我国法律制度在不断地完善,但是目前我国有关行政听证的法律规定都分散在各个部门法和法规中,没有一部专门规范行政听证的统一法典,而且现有法律法规的规定有待进一步完善和细化。这样导致行政听证制度的科学发展没有法律制度层面的保障,同时缺乏可操作性。我国的行政立法虽然取得一定成绩,但与其他部门法相比仍然落后不少。尤其是表现在行政程序立法方面,不仅缺少统一的行政程序法典,而且单行的专门行政程序法律文件也很少,还不够规范,多是以实体内容为主的,这给行政听证制度的应用造成了障碍。
(2)适用行政听证的范围过窄且不合理。我国有关法律规定的听证适用范围从最初《行政处罚法》规定的几种重大的行政处罚,扩展到了《价格法》、《立法法》和《行政许可法》规定的行政决策事项、立法行为和具体许可事项,但从总体而言,我国立法所规定的听证范围明显过于狭窄,如将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外；对具体行政行为的听证程序仅局限于行政处罚和行政许可领域等,对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等没有规定听证程序。另《行政处罚法》只规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定,行政机关倾向认为听证仅限于所列举的三类行政处罚,此处的“等”导致有些地方在制定听证程序实施办法时,就将“等”字去掉了,不仅缩小了听证的适用范围,而且极大地损害了法律的权威,对行政听证制度的发展也将产生不利影响。
(3)听证形式单一。根据我国目前法律的规定,我国听证形式主要为口头的、事前的、正式的听证程序。随着我国听证制度的发展,这种单一的听证形式势必会影响行政效率,不利于及时行政。因此,我国应在完善规范正式听证制度的同时,根据不同情况采取灵活多样的听证形式。
(4)对听证程序规则未作出规定或规定过于原则,操作性不强。目前我国《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》规定的可以采取召开听证会形式听取意见,未规定任何程序规则；对于《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》虽规定一定的程序规则,但过于笼统,比如没有对回避的具体情形、听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中举证责任等进行规范,可操作性不强,进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。
3完善我国行政听证制度的构想
(1)制定统一的行政程序法,系统规定行政听证制度。自1996年的《行政处罚法》规定听证制度到2004年《行政许可法》、2006年《治安管理处罚法》的施行,我国听证制度在听证的方式、范围、听证笔录的作用、听证申请人的范围等方面都有很大的改善和发展,但也存在一些问题。为规范我国的行政听证制度,使行政相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待,迫切需要一部统一的对听证程序予以明确规定的行政程序法典。但我国目前还没有统一的行政程序法典,有关听证的制度仅散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》和《治安管理处罚法》等法律规范当中,而且,这些法律对行政听证制度的规定比较笼统。但由于我国的行政程序理论相对滞后,各类行政行为适用的行政程序缺乏理论深度的概括,且由于行政管理本身具有的范围广泛、复杂、变化频繁的特点,行政听证应逐步推进。
(2)确定合理的行政听证范围。听证的适用范围表明国家对公民权利的保障程度。我国目前仅在《行政处罚法》规定了三种适用听证的条件,对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。现在世界上大多数国家在兼顾公正与效率的前提下不断扩大听证的适用范围。而相比之下,行政听证局限在行政立法、政府定调价、城市规划、行政许可、国土资源管理等少数领域,国家假设听证制度的影响力和效力肯定是有限的,所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围,尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序,例如可以扩大到对于没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等相当一部分行政行为给当事人带来重大利益损失可以适用听证,甚至今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。同时,也应明确不予听证的事项。
(3)进一步完善关于行政听证主持人的规定。行政听证制度是现代行政程序法的核心,听证主持人则是整个听证程序的灵魂。我国现行的法律中规定,听证主持人由行政机关指定产生,这在某种程度来说就等于行政机关有自己做自己的“法官”之嫌,显然有失公平,虽然也规定了“必须是非本案调查人员或审查人员”,但其地位模糊不清,从制度建立来说主持人的独立性问题就存在一定的弊端。为保证听证的质量,我国可借鉴美国行政法官制度,强调听证主持人的独立法律地位,建立一支高素质、高水平、具有独立地位的行政听证官队伍,并且,建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督等方面的制度,保障听证的公正性。
(4)完善行政听证程序的具体形式。关于行政听证程序的形式,各国共通的做法是在适当的听证范围内,可以根据不同的听证种类采取不同的听证方式。立足我国国情,借鉴他国经验,我国宜采取正式听证与非正式听证,事前听证、事后听证与结合听证多种形式并存的听证制度。正式的听证应当以法律明确予以规定,原则上对于在全国范围内影响较大的公共决定,关系到群众切身利益的公益性、公用性的事件与行为,较严厉的行政处罚以及事实不清、难以确定的行政处罚,垄断经营的商品价格,不根据技术标准而为的羁束行政行为等宜采取正式的听证程序。非正式听证不等同于不举行听证,只是从效率原则出发,程序较正式听证简单,通常采取书面的、口头的或通过其他手段来达到听证的目的,而不采取“审判型”的听证形式。因而,实践中应以非正式听证的适用为主,正式听证只在很少情形(通常涉及相对人的重大利益)下适用。因为正式听证程序需要占用较多的社会资源,影响行政效率,会给行政机关造成了财政负担,影响行政机关以职权举行听证的积极性。因此,我国在听证形式上可引入非正式听证、书面听证、事后听证等,以期实现行政效率与行政公正、行政参与之间的平衡。
(5)进一步健全听证参加人制度。随着公民权利意识的觉醒,公民要求行政行为公开化、透明化,公众参与行政的权利要求不断高涨。公众知识构成不同,利益需求不同,作为听证参加人的主观态度和利益需求会影响他的主观判断,也必然对听证笔录产生影响,特别是涉及公众利益的听证时,听证参加人的素质、选任程序都至关重要。我们不能指望缺乏相关专业知识、缺乏参与听证热情和时间的参加人能维护公众的利益。当涉及与我们生活密切相关的能源、交通、电信、旅游等价格听证时，依照规范程序选任我们信任的参加人参与听证,显得尤为迫切。因此,需要对听证参加人的资格、产生方式、专业背景、年龄限制等作出明确的规定,以避免不称职的人员毁损听证制度。
行政决策在政府施政中居于核心地位，它直接关系到群众的切身利益，决策的结果社会影响面广而深刻。行政决策听证制度的建立，将使政府自身的体制尤其是决策体制更加顺畅、机制更加和谐。但由于我国行政决策听证制度还刚刚起步，存在诸多不完善之处。
关键词：行政决策；听证制度；问题与原因
一、概念界定——行政决策听证制度
所谓行政决策听证，是指国家行政机关在做出直接涉及社会公众利益的公共决策时，主要通过召开听证会的形式来听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见，从而实现科学、合理、公正决策的一种规范性程序设计。决策是行政活动的首要环节，在很大程度上决定着行政活动的成败，这一重要性决定了进行行政决策必须慎之又慎。通过听证程序，使决策更符合民意，体现了行政民主。更重要的是，公众参与不是简单地听取意见，或举行听证会，而是要真正体现互动，建立起政府与公众的协商机制。在法律允许的范围内充分尊重当事人的意愿，征得当事人的同意，或在取得与当事人一致意见后作出决定。
二、当前我国行政决策听证制度的现状与问题
目前，我国行政决策听证工作中仍存在不少的问题，批评之声不绝于耳，不乏尖锐之词。有的听证会被形容为成了“听过会”、“茶话会”、“研讨会”；有的听证会被指责沦为部门利益的“合理性证明会”，甚至被斥之为民意的摆设。
设立行政决策听证制度的初衷就是为了让更多的人，尤其是社会公众参与行政决策，提高决策的科学化民主化水平。从我国行政决策听证制度这十几年的发展历程来看，最初被寄予了厚望，各地搞得轰轰烈烈，但近年来社会公众对听证会逐渐失去了热情。就其原因，主要在于听证代表的意见对政策制定产生不了实质性的影响，最终导致社会公众对流于形式的听证会产生了一定的排斥情绪，参与热情明显消退。召开听证会的主要目的，就是对有关政策方案进行分析、论证，提出质询，看其科学性、合理性的程度有多大，最终形成一个能够获得各方最大限度满意的折衷方案。但现在看，很多听证会都偏离了这样的主旨，失去了其本来的意义，社会公众对听证作用的认同度也较低。
三、原因分析
与西方发达国家相比较而言，我国的行政决策听证制度实践正处于制度建构的初级阶段。具体来说，以下一些主要原因导致了这一制度仍存在许多问题。
长期以来，我国对行政程序价值的认识陷入了一个误区，认为行政程序只是行政行为的工具，行政程序的目的旨在实现行政行为，而没有认识到行政程序的独立价值和本身的正义性。尽管人们认识到实体违法的行政是应当撤销的，但是如果实体合法而程序违法，似乎就可以通融。实际上许多错误决策的出台，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。“没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正”[1]。从媒体报道可以看到，很多地方的行政决策听证会存在着简单应付、不遵循法定程序、信息不透明不公开等问题，引发了社会公众的不满。
“强政府、弱社会”是指国家与公民、社会相对而言，国家在社会中的作用、权力比较强大，而公民和社会组织的力量相对十分微弱。现代行政发展的一个基本趋势就是谋求行政机关的行政权力与公民、社会组织等相对方的权利平衡。行政决策听证制度是一项旨在保障公民、社会组织等相对方合法权益的制度，是行政发展从“失衡”走向“均衡”的制度支持，这一制度的正常运转，需要具有一定平衡力量的公民和社会组织的积极参与。但从我们国家目前的情况看，行政机关的权力与公民、社会组织的权利处于失衡状态，即行政权力过于强大，公民、社会组织的权利过于弱小，公民、社会组织的法律地位与行政权力主体不对等，缺乏与行政权力主体相抗衡的资源和制度支持。其结果一方面导致政府规模不断膨胀，行政效率低下，行政成本提高；另一方面剥夺了企事业单位和公民的自，压抑了他们的积极性和创造性，导致他们的权利意识、法律主体意识极为淡薄。在“强政府、弱社会”这种格局的制约下，由于公民和社会组织力量有限，无法很好地发挥平衡作用，导致行政决策听证制度这样一个合理的制度设计也无法有效地发挥作用。
从社会公众的角度看，公众对听证会过度期待，希望把听证当作决策。但是很多听证只是流于形式，没有实质意义，决策者并不把听证当作决策。听证不等于最后的决策，这在世界各国都一样。“比如在美国等国家，听证同样只是咨询性质的，只为决策者提供参考意见，即使99%的听证代表都持反对意见，决策者在最后做出决定时仍然可以不采纳这些意见。但值得我们学习和借鉴的是，许多国家的法律要求，决策者必须确保在做出决定前，对不采纳意见承担说明不采纳理由的义务”[2]。因此，要真正实现决策的民主化，不能仅寄希望于行政决策听证会这一种形式。
行政决策听证制度的建立涉及到利益关系的调整。行政决策听证制度有两个层面，一是形式或技术层面，一是利益或制度层面。在技术或操作程序上我们完全可以把握，但涉及到利益关系的调整过程则很难控制，由此就必然导致技术层面与制度层面的摩擦和矛盾。在行政决策听证制度还没有设计到位的情况下，技术层面的超前和制度层面的滞后使得利益博弈缺乏规则和制约机制，于是一些人就可以通过改革形式的变化获得好处，形成一种既得利益[3]。
由于行政决策听证制度实质上涉及到利益关系的调整与变革，而利益关系是利益关系行为主体之间最基本的社会、经济关系，具有鲜明的阶级性与价值取向性，因此行政决策听证制度的建立必然是在一定利益集团或阶级主导下的博弈与斗争。“一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力”[4]。因此，作为行政决策听证制度发起者的政府必须充分考虑各方利益情况以及由利益格局变化所导致的各种问题，寻求利益格局调整的最小摩擦值，这是构建行政决策听证制度的重要条件。
在肯定行政决策听证制度积极效果的同时，还要看到我国目前的行政决策听证制度的效果还有待进一步发挥，对社会公众意见的考虑和采纳还没有具体的程序上的规定，听证报告对政府决策也缺乏约束力。这是因为听证机制不同于代表机制，参加听证的人只能代表自己，并不能完全代表社会公众的意见，参加听证也并不基于委托关系，只是表达零散的意见。因此，要想有效地进行行政决策听证制度建设，就必须克服部门主导的弊端，改革和创新行政决策听证制度的“制度”，在“原制度”上设计出使部门权力和部门利益相分离的机制。
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从各国行政程序法关于听证制度的规定来看，对于听证适用范围的规定可以区分为三种类型，第一种是以美国为代表的，对于听证适用的情形完全由行政程序法之外的单行法律规定，即具体在什么情形下适用听证程序由单行法律规定，而有关听证程序的具体规定则在《联邦行政程序法》中作出。第二种是由单行法律作出规定之外，行政机关也可根据需要自行决定是否适用听证程序，如韩国。第三种则是采用列举适用情形和赋予行政机关自由裁量权相结合的做法，如日本《行政程序法》的规定[4]。由于中国目前尚未制定行政程序法，虽然新修订的城乡规划法第26条和第50条对于听证程序的适用情形作出了概括式的规定，但是对于听证程序的细节方面并未作出规定，可见未来在制定城乡规划立法时有必要对听证制度的具体程序在实施细则或有关行政法规中加以明确规定。
至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度，从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证)；行政决策听证(包括行政法规、规章、行政规范性文件和其他抽象行政行为、政策的听证)；具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。结合以上听证类型的划分，可见城乡规划涉及的内容十分复杂，规划的编制和审批阶段类似于规范性文件的制定，应适用行政决策听证的方式，而规划的许可和实施阶段关系到相对人的权利义务实现，应适用具体行政行为听证方式。因此总体来说，对于城乡规划的各个阶段都应设立听证程序，使它成为相对方的一项权利。但考虑到所有的城乡规划的程序中都适用听证程序可能会影响行政行为的效率，可以参照美国联邦行政程序法的做法，将城乡规划中的听证制度区分为正式听证与非正式听证两种方式，对于城乡规划中总体规划、分区规划的编制、审批等阶段，由于其制定的规划内容较为抽象，并未直接影响相对人权利义务，可以采取非正式听证的方式，如听取意见，召开座谈会、论证会等；而对于城市规划中的详细规划的编制和规划的许可、实施阶段中行政机关采取的具体行政行为，对一定范围内的相对人利益产生影响，应当适用正式听证的方式。
\二、排除听证适用的特殊事由
公众参与应当成为城乡规划程序中的一项基本原则，但是法律明确规定排除听证程序的适用时，应当适用该法的规定。如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利之行政处分作出前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”但是如果根据案件的情况，没有听证的必要的，可以不举行听证。特别是在下列情况下，行政机关可以免除听证：（1）于急迫的情形，或为公共利益有必要应立即决定的；（2）如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的；（3）官署拒绝当事人的请求，而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述，作出不同的对其并无不利的认定的；（4）官署作一般处分，或作大量相同种类的行政处分，或通过自动机器设备作出行政处分时，不适用听证；（5）行政执行时所采取的措施；（6）与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、澳门地区等国家和地区也采取了与德国相同的做法。
中国城乡规划立法中应当明确哪些情形不适用听证程序，总体来说，举行听证会的事项应当是涉及公民较重要利益且利害方有较大的分歧的事项，结合外国行政程序法的规定和城乡规划的特点，笔者认为，中国城乡规划立法时可以考虑作出列举式规定，排除适用听证的情形包括：（1）规划内容涉及国家秘密的；（2）规划事项关系重大公共利益，且规划实施具有紧迫性的；（3）规划的制定、实施对于相关人没有产生不利影响的；（4）法律、法规规定的其他不适用听证的情形。此外，对于涉及总体规划、区域规划的编制行为等对相对人利益不产生直接影响的抽象性行政行为，可以参照规范性文件的制定程序，宜采用非正式听证方式，而不需要适用严格的正式听证程序
三、听证制度中的当事人和参加人
扩大公众参与的范围是当代行政程序法发展的基本趋势，在听证程序方面，有关利害关系人的范围也在不断扩大。对利害关系人范围的确定从中国立法及司法实践来看，目前主要有两种观点，一是认为法律上的利害关系必然是一种直接的、严格的权利义务关系，具体行政行为只有对相对人的权利义务已经产生或将会产生实际影响时，才能被认定为有利害关系；而另一种观点则认为，对于利害关系人的认定并不是看行政行为对相对人利益是否产生法律上的直接影响，而应当扩及到凡是因规划行为可能产生不利影响的人，都应当认定为利害关系人。笔者赞同后一种观点，将间接利益相对人排除在听证之外不符合公正原则，与城乡规划的公众参与的理念也不一致。而对于有直接利益影响的人和间接利益影响人也可以进一步作出区分，前者一般称为当事人，后者被称为参加人。从英美法系国家的判例看，参加听证的利害关系人有逐步扩大趋势。如美国哥伦比亚特区上诉法院认为，“为了保证听证能够有效率地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[5]
各国行政程序法对于听证中当事人和参加人的规定也有所不同，有的对当事人和参加人分别作出规定，如日本《行政程序法》第17条第1款规定，听证主持人认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。有的则将当事人的范围进一步扩大，包括了参加人在内都由行政机关依申请或依职权，通知其参加为当事人，如德国和中国台湾地区《行政程序法》对当事人的界定。德国《行政程序法》第13条规定则采用了听证参与人的概念，听证参与人包括：（1）申请人和被申请人；（2）行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；（3）行政机关拟与之或已与之订立合同的人；（4）行政机关可依职权或应请求，通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；（5）程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人；行政机关知道该等人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。所以，中国在城乡规划立法中应当明确听证程序当事人与参加人，范围包括一切受规划直接影响其利益的人和因规划实现产生不利影响的人。
结合各国行政程序法的规定，城乡规划听证程序中的当事人一般应享有以下权利：（1）获得相关规划信息的权利。可以由规划机关在拟定、初步决定时发出公告，也可以由当事人申请获得，公告和申请内容一般应包括听证所要涉及的主要事实和法律问题。（2）委托人的权利。城乡规划的内容既涉及很多技术问题，同时又涉及事实认定和法律问题，因此，应允许当事人和参加人委托专家进行论证和律师。（3）陈述意见和提出异议的权利。听证的内涵即体现为听取当事人的意见，因此，当事人有权陈述其意见并可提出异议，对于异议听证机关应当在限期内给予书面答复。（4）提出证据和质证的权利。证据是行政程序的核心问题，行政决定要根据被听证主持人所接受的证据作出，因此，当事人应有权提出证据，并对不利于自己的证据进行质证，以防止行政机关只根据一面之词作决定[5]。
四、城乡规划中听证制度的主要内容
按照上文关于城乡规划听证程序的分类可以将听证程序区分为正式听证和非正式听证两种形式。然而，城乡规划中的听证程序与一般的正式听证程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式听证程序主要涉及一个行政机关与一个或少数几个当事人的关系，而城乡规划事项不仅涉及其他相关行政机关的职权，还与多个利害关系人有关。规划程序中的听证不仅是发表意见的机会，还是一个多种利益协调的过程。所以城乡规划的听证除了适用听证程序的一般要求外，理应有更为缜密的特殊规定[6]。在德国和中国台湾地区对于一定地区内土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及到多数不同利益人及不同行政机关权限的，应当采取规划确定裁决程序，必须经过公开和听证，最终作出的规划确定裁决具有核准规划实施、集中事权和形成效果。有鉴于此，笔者认为，在中国对于城市总体规划和跨区域性的规划编制、审批一般属于宏观性、概括性的方案，不宜采用正式听证的方式，而对于各城市、乡镇的详细规划、特定区域内的规划、重大公共设施的建设规划和旧城改造规划等方案应当采用正式听证的方式，城乡规划中正式听证的主要步骤如下：
1.听证机关接到规划拟定主体的规划草案后，首先应当向规划事项所涉及的其他行政机关送达规划草案，征求这些机关的意见。这些机关在收到听证机关的通知和材料之日起的法定期限内发表意见。表达的意见必须充分具体，主要是表明规划是否影响其利益，以及如何考虑该利益。
2.规划草案的公开。听证机关应当把规划草案公布在受规划影响的地方政府网站、地方日报或是公告栏上。程序法应当规定规划草案被陈列的时间，以保证社会公众有足够的机会能够了解该规划的内容。例如德国《行政程序法》规定，听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。
3.提出异议。所有认为自己的利益受到规划影响的人都可以提出异议。利害关系人提出异议可以采取书面或口头的形式，如果是口头方式提出的异议，听证机关应当制作记录。
4.举行听证会。在异议期限届满之后，听证机关应当组织规划拟定主体、利害关系人和与规划事项相关的其他行政机关进行听证，根据单行法律的规定或者听证机关认为必要时，还可以邀请专门问题的专家或是为本规划提供鉴定结论的专家参加听证会。规划确定程序中听证会的目的就是要权衡与规划事项相关的各种利益。所以，听证会不仅仅具有听证功能，还具有协调功能；听证会不仅给予了各方以发表意见的机会，而且使彼此冲突的意见尽量得以协调，从而使最终的规划确定裁决的内容更为理性。规划确定中的听证程序除了适用针对规划的特殊规定之外，也要遵守听证程序的一般规则。
5.听证机关作出听证结论。听证结束后，听证机关应当作出听证报告书，递交规划确定机关[6]。
以上是正式听证程序的主要内容，而对于城乡规划的拟定、初步方案的公布等阶段和总体规划、分区规划编制等抽象性行政行为，应当采用非正式听证的方式以提高行政效率。非正式听证的方式主要有听取公众意见，召开座谈会，论证会等方式，这些方式的内容方面可以参照正式听证中的有关内容，主要目的不是对规划涉及的利益进行协调，而主要是就规划内容与公众磋商，以做到事先使公众了解规划的内容，取得公众的认同和理解。
五、听证结论的法律效果
在听证过程之中听证机关应将规划草案内容、各方表达的意见、已经达成一致的意见、没有消除的异议和听证机关自身对听证结果的意见予以记载形成听证报告书，听证报告书的性质类似于一般听证程序中的听证记录。对于听证记录是否具有约束力主要有两种规定，一种是以美国《联邦行政程序法》为代表，明确规定了案卷排他原则，亦即行政机关的决定应当根据案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实为根据，否则行政裁决无效。另一种是以德国《行政程序法》为代表，日、韩等国行政程序法也有相似规定，规定了听证记录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据。
而规划听证报告书对于行政机关是否具有约束力不可一概而论，结合前文所述对于规划的正式听证程序和非正式听证程序的区分，笔者认为，对于城乡总体规划、分区规划的编制、审批应当采取非正式听证方式，因而听证机关作出的听证报告书（听证笔录）可借鉴德国的做法，所作的听证报告书不是最终的规划决定，不是已经完成的行政行为，不具有外部法律效果，当事人不能对听证报告书提起行政诉讼。听证报告书只是辅的，最终的行政决定应由规划职能机关作出。但是听证报告书绝不是无足轻重的，因为听证机关有义务在听证报告书中阐明其对规划所涉及的各方利益冲突的症结所在，各种利益的权衡，比较合理的规划方案等的看法，以供决定机关参考。而对于城乡规划的确定和许可应当采取正式听证方式，由于这两类行为都属于具体行政行为，涉及到具体相对人利益，因而有必要确立案卷排他原则，在行政机关在作出规划确定裁决和规划许可时，听证记录应当作为唯一的依据。
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[关键词]内部审计；听证制度；听证程序
内部审计工作是组织内部加强管理的重要手段。如何充分发挥这一手段的重要作用，有效地控制组织，保证组织管理活动的良性运行，是组织管理与实践面临的重要之一。笔者认为，建立内部审计听证制度是解决此问题的一个重要途径。
一、建立内部审计听证制度的必要性
“听证”一词始于普通法系，原为西方国家司法程序的一项重要，其基本精神是：以程序的公正保证结果的公正。作为一项制度，听证是指听取利害关系人意见的程序。开始，听证仅作为行政机关作出具体行政行为（主要是行政处罚）的必经程序而存在。随着听证程序的不断发展，听证制度逐步成为实现决策民主化、科学化的重要途径。近年来，随着我国法制建设的发展，听证制度逐步被引入到我国行政决策的各个领域，成为普遍接受的法律程序性制度。
内部审计是一种建立在组织内部的独立的评价活动。作为对组织的一种服务，基目的是检查和评价组织的活动，以实现帮助组织的成员有效地履行职责的目标。组织的决策层为了实现对组织的有效控制，总是试图获取有关组织活动的客观信息作为决策的客观依据。内部审计为组织管理决策层提供的评价性意见是否客观、公正，往往决定了管理决策层管理决策的成败。这样，管理决策层对内部审计的评价性意见就要有个、判定的过程。由于内部审计的“内部性”，管理决策层有必要听取审计者与被审计者双方的意见，掌握全面情况，在此基础上才有可能对审计评价性信息作出正确判断。建立内部审计听证制度，使上述过程程序化、规范化，就能够在制度上保证管理活动能够实现上述目标。因此，从保证决策层充分利用内部审计评价性信息以实现对组织的有效控制这个意义上讲，建立内部审计听证制度无疑是极为必要的。同时，对审计双方当事人而言，审计者在听证制度的制约下，必然要进一步提高审计质量，努力做到客观、公正地提出评价性意见；被审计者则能通过听证了解审计情况并进而表达对被审计事项的看法。双方经过质证、辩论等程序，可以使审计结果更加公开、透明，既保证了审计结论的客观、公正性，又保障了双方的平等参与权。因而，建立内部审计制度，能够有效地减少和避免内部审计工作中常见的审计者与被审计者的争执与矛盾，减少组织的内耗。
二、建立内部审计听证制度的指导思想与原则
内部审计听证作为组织控制的一个环节，其根本目的是通过充分发挥内部审计工作的职能作用，有效地改进组织成员的工作，造就组织内部的协调关系，提高管理水平，促进组织发展。因此，建立内部审计听证制度，应以实现听证程序与内部审计工作特点的最佳整合、促进组织发展为指导思想。为此，应当遵循以下原则：
公正性原则。在内部审计活动中，既要发挥内部审计的制约性作用，又要保护被审计者的合法权益。如何协调审计者与被审计者双方的关系以有效地实施组织控制措施，是实行内部审计听证首先应当解决的问题。解决这个问题的关键是保持公正性。内部审计听证过程涉及三方关系，决策层在公正的程序下，坚持公正性原则，才能作出尊重事实、定性准确的判断；审计者与被审计者也只有在公正的程序下，才能平等交流意见，达到澄清事实的目的。因此，公正性原则是建立内部审计听证制度的基本原则。公正性原则主要体现在三个方面：一是保证程序的公正性。在制度设计上，应保证当事三方公正参与听证过程，明确各自的权利和义务；在听证的各个环节上体现公正对待各方的原则。二是保证听证内容的公正性。应通过制度的规定使听证内容得以全面展示，审计者和被审计者充分发表意见，经过质证和辩论，使听证事项事实清楚、定性准确、处罚适当。三是保证听证结果的公正性。决策层在充分了解听证内容的基础上，认真审阅审计方提供的事实证据和处理依据，考虑被审计方质证和辩解的情况，经过全面对比分析，对审计方提出的评价性意见进行公正认定。同时仍保留审计双方进一步申辩的权利，充分体现制度的公正性。
平等性原则。内部审计听证的三方有平等的听证参与权，三方均按照规定的程序履行权利和义务。但在听证过程中，决策层是听证的组织者、主持者，有义务保持听证活动的平等性，要平等地对待审计方和被审计方，特别是要保证审计方和被审计方平等地行使陈述权、质证权、辩解权等听证权利，以使听证活动公正、健康地进行。审计方和被审计方则应按听证程序的规定，平等地对待对方，实事求是地陈述意见和辩解，避免程序外的矛盾和冲突。
公开性原则。公开是公正的基础，但由于内部审计往往涉及组织的内部秘密（如商业秘密），内部审计听证制度的公开性原则是一种适度公开。公开的程度、范围要以有利于组织管理为前提。如果审计内容的公开有利于组织的发展，则听证可对组织内外公开。若听证涉及保密问题，则可由决策层决定在适当的范围内公开进行。但无论采取何种听证公开方式，对内部审计听证的三方来说，听证的过程都是相互公开有关审计内容的过程。在听证主持人的公开要求下，审计方与被审计方都要公开相关的证据和依据，公开进行辩解及质证。
简约性原则。内部审计听证毕竟只是组织控制的一个环节，它必须服务和服从于组织发展的大局。组织内部管理是一个复杂的过程，管理者的精力不可能过多地放在内部审计听证这一环节上。因此，建立内部审计听证制度应当坚持简约性原则，尽量简化程序。一般而言，只要审计方和被审计方中的任何一方提出听证要求，组织的决策层就应当决定听证，但可以要求审计方与被审计方就听证的内容进行协商和筛选。听证应当尽量做到用最短的时间听证最主要的问题，以提高管理的效率。
三、建立内部审计听证制度的初步设想
一个组织如何建立内部审计听证制度，要由这个组织结合自身的特点和具体情况来决定。不同的组织，由于各自的特点不同，管理的侧重点不同，面临的具体情况也各不相同，建立内部审计听证制度的具体形式也应当不同。同一组织的内部审计听证制度，也需要经过实践检验逐步修订完善。因而，建立内部审计听证制度没有统一模式。笔者仅就内部审计听证制度的基本框架建设提出如下初步设想。
听证的依据。内部审计听证的依据应当是有关听证和内部审计的法规以及组织内部的规章。由于内部审计听证有“内部性”特征，组织内部的审计规章是其直接依据。
听证的范围。内部审计听证是组织的决策层对组织实施有效控制的环节。原则上讲，凡是组织的内部审计机构审计终结、管理决策层认为需要进行听证的审计事项，都应当进行听证。但审计方与被审计方认识一致、管理决策层认为情况清楚而不需要进行听证的审计事项，也可以不进行听证。根据简约性原则，内部审计听证的告知程序应尽量简化，可以采取简易书面告知或口头告知。
听证参加人的确定及其权利保障。内部审计听证的三方是当然的听证参加人。组织的决策层可视审计事项的情况派代表参加并主持听证会，审计方由内部审计机构的负责人和该事项的审计组长参加，被审计方由该机构的负责人（责任审计为经济责任人）和被审计事项主管人参加。根据审计事项的涉及面情况，决策层也可以决定组织的其他机构的代表和人员参加。在坚持保密原则的前提下，对于审计可在组织内部公开的听证事项，则可允许组织内其他有关人员参加旁听；如果决策层认为听证事项对外公开对组织比较有利，则可决定对公开举行，允许旁听和新闻媒体报道。内部审计听证制度应对听证参加人的权利和义务作出明确规定，在参加人的回避、质询、辩论、解答、时间运用等方面要有具体规定。
听证会程序。一般来讲，内部审计听证会的程序包括以下内容：主持人宣布内部审计听证会开始；主持人宣布案由并介绍参加审计听证会的主持人、记录人、审计方和被审计方以及其他参加人；主持人宣布内部审计听证会的纪律和应注意的事项；主持人告知审计方和被审计方参加人有申请记录人回避的权利，并询问审计方和被审计方参加人是否申请回避；审计方参加人介绍审计情况，提出被审计方存在的事实、证据、处理建议及其依据；被审计方参加人进行陈述、申辩；在主持人允许下，双方进行质证、辩论；双方作最后陈述；记录人将所作的笔录交听证双方当场确认并签字；主持人宣布内部审计听证会结束。
第二条 听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取库区移民群众的意见，保障库区移民群众陈述、申辩和质证的权力。
第三条 听证的内容和范围：
(一)水库库区淹没的土地补偿费和安置补助费标准;
(二)水库库区淹没的青苗和地上附着实物的补偿标准;
(三)移民安置的方式和安置地点的选择;
(四)移民安置区的建设规划与基础设施的配套标准;
(五)移民生产安置方式与生产资源的配置标准;
(六)库区建设基金和项目公示后有较大异议的;
(七)库区后期扶持基金和项目公示后有较大异议的;
(八)其他需要听证的事项。
第四条 县(市、区)移民管理部门，应当在水库淹没处理及移民安置规划审批(库区建设基金和项目、库区后期扶持基金和项目计划上报)前，公示水库淹没处理及移民安置规划报告，公示库区建设基金和项目、库区后期扶持基金和项目计划，并告知移民有要求举行听证的权利、听证会代表产生的办法、申请参加听证会须知。
第五条 移民要求听证的，应当自公示之日起10日内，向县(市、区)移民管理部门提出听证的书面申请。未在规定的时间内提出听证书面申请，视为放弃要求听证的权利。
第六条 听证的书面申请应当包括以下内容：
(一)申请人的姓名、地址及联系方式(如申请人为移民，且已推选代表可一同填写);
(二)申请听证的具体事项;
(三) 申请听证的理由、依据和有关材料。
第七条 县(市、区)移民管理部门，在接到申请人要求听证书面申请后，应当对申请材料进行审查;申请材料不齐备的，应当一次性告知申请人补正。对申请人超过规定时间提出听证申请，或不符合申请听证条件的，应当书面告知申请人不予受理听证的决定。
第八条 申请人超过移民总户数20%以上(但申请人总数不能少于20户，单位按1户计)的，县(市、区)移民管理部门应当在接到申请人书面申请的20日内组织听证。
第九条 符合听证条件的申请人，应当在提出申请后5日内自行协商推选或抽签产生参加听证会代表，但总人数一般不超过10人。听证会代表产生后应在3日内书面上报移民管理部门。
第十条 县(市、区)移民管理部门应当制作《听证通知书》，并在听证会举行的7日前送达参加听证会代表和其他听证参加人，《听证通知书》应当载明：
(一) 听证的事由和依据;
(二) 听证的时间、地点;
(三) 听证会代表的权利和义务、注意事项。
第十一条 听证参加人应当包括水库工程的业主单位、水库淹没处理的设计单位以及地方有关职能部门的代表。
第十二条 听证会由听证主持人召集。听证主持人由县(市、区)库区移民管理部门负责人担任。
(一)听证主持人宣布听证会开始，宣布听证纪律和听证会场纪律、介绍听证参加人的身份、宣布听证事由和事项、告知听证参加人的权利和义务;
(二)县(市、区)移民工作管理部门和工程的业主单位、水库淹没处理的设计单位以及地方有关职能部门，就听证会代表要求听证的相关事项提出理由、依据和有关材料及意见;
(三)听证会代表进行陈述、申辩和质证，提出相关事项的理由、依据和有关材料及意见;
(四)听证辩论;
(五)听证主持人征询听证参加人的最后意见;
(五)听证主持人宣布听证结束。
第十四条 听证参加人应服从听证主持人的指挥，如实回答听证主持人的提问。未经听证主持人允许，不得发言和提问。听证会期间，听证参加人不得大声喧哗、哄闹，不得进行其他妨碍听证秩序的活动。违反听证纪律且不听从听证主持人劝阻、告诫的，听证主持人可以责令其退场。
第十五条 听证应当由专人记录。听证结束之后，记录人员应当把听证笔录交由听证参加人核对，在核对无误后，由听证参加人签名或盖章。拒绝签名或盖章的，由记录人员在听证笔录上注明情况。
第十六条 移民代表应当准时到场;无正当理由不到场的，或未经主持人允许中途退场的，视为放弃听证。放弃听证的，记入听证笔录。
第十七条 因不可抗力事由导致听证无法按期举行的，或听证参加人申请延期有正当理由的，可以延期举行听证。
第十八条 有下列情形之一的，中止听证：
(一)听证主持人认为听证过程中提出新的事实、理由和依据或者提出的事实有待于调查核实的;
(二)应当中止听证的其他情形。
第十九条 延期、中止听证的，县(市、区)移民管理部门应当书面通知听证参加人。延期、中止听证的情形消失后，由县(市、区)移民管理部门决定恢复听证，并书面通知听证参加人。
第二十条 有下列情形之一的，终止听证：
(一)申请人撤回听证申请或听证会代表在听证过程中声明退出的;
(二)听证会代表无正当理由不到场的，或者未经听证主持人允许中途退场的;
(三)需要终止听证的其他情形。
第二十一条 县(市、区)移民管理部门应当在听证会后10日内，根据听证记录和评议制作听证会议纪要，内容包括：听证会的基本情况，听证的事项，听证代表一致意见和主要分歧，听证意见的处理决定或建议，并告知听证参加人。
县(市、区)移民管理部门对职责范围内的事项，必须作出明确的处理决定;属于其他职能部门负责的事项，应当提出处理的建议，并转送其他职能部门处理。
第二十二条 县(市、区)移民管理部门应根据听证结果，协调并配合水库淹没处理设计单位，对水库淹没处理及移民安置规划报告进行修编。
第二十三条 组织听证所需经费由县(市、区)移民管理部门给予保障，不得向移民代表收取或者变相收取任何费用。移民代表的交通、食宿等费用自理。
第二十四条 县(市、区)移民管理部门的工作人员，应依法进行听证。对在听证时玩忽职守、滥权、徇私的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二条本县行政许可的实施机关实施行政许可组织听证的，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障其陈述和申辩的权利。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行，接受社会监督。
第四条行政许可涉及下列事项之一的，行政许可的实施机关在作出行政许可决定前，应当组织听证：
（一）对直接关系人民群众切身利益的重大建设项目的规划、施工、环境影响评价等的审批；
（二）对在城市繁华窗口地区设置大型户外广告的审批；
（三）对被拆迁户数较多的城市房屋拆迁的许可；
（四）与公共安全直接相关的重大行政许可事项；
（五）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；
（六）行政许可的实施机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。
对前款规定的行政许可事项，行政许可的实施机关应当予以具体明确并公示。
第五条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政许可的实施机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内以书面形式提出听证申请的，行政许可的实施机关应当在20日内组织听证。
第六条实施行政许可听证应采取听证会的形式。
第七条听证由行政许可的实施机关组织。组织听证的机关为该听证事项的听证机关。
由县人民政府组织听证的，县人民政府可以指定有关部门或者机构组织实施。
有关部门和机构可以联合组织听证。
第八条县政府法制办负责本县行政区域内听证工作的指导和监督。
第九条听证参加人包括听证人、行政许可审查人、记录员、行政许可申请人、利害关系人和公众陈述人。
第十条听证人由听证机关指定。听证人的人数不得少于3人。听证设主持人，在听证人中产生。听证机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。
第十一条行政许可审查人由审查该行政许可申请的工作人员组成。
第十二条记录员由听证主持人指定，具体承担听证准备和听证记录工作。
第十三条公众陈述人是指对涉及公共利益的重大行政许可事项组织听证时，代表社会公众参加听证并作相关陈述的人员。公众陈述人的产生办法由听证机关确定。
第十四条公开举行的听证会，公民可以按照听证机关的规定参加旁听。
第十五条依照本办法第四条的规定举行听证的，听证机关应当在举行听证会的15日前向社会公告听证会的时间、地点、听证事项等有关内容。听证会有公众陈述人参加的，还应当公告公众陈述人的产生办法。
第十六条依照本办法第五条的规定举行听证的，听证机关如认为必要，可以向社会公告。
第十七条听证机关应当在听证会举行7日前将举行听证的时间、地点通知行政许可申请人、利害关系人。
听证机关应当在听证会举行5日前确定除行政许可申请人、利害关系人以外的其他听证参加人。
第十八条听证机关确定的听证参加人应当出席听证会；不能出席听证会的，应当提前3天通知听证机关。
第十九条听证人与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性的，应当回避。
行政许可申请人、利害关系人认为听证人与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性的，可以在听证会开始前向听证机关提出听证人回避的申请。
听证人的回避由听证主持人决定，听证主持人的回避由听证机关决定。
第二十条听证进行的程序：
（一）记录员查明听证参加人的到场情况；
（二）听证主持人宣布听证纪律和听证会场有关注意事项；
（三）听证主持人核对听证参加人的身份；
（四）听证主持人宣布听证组成人员，告知申请人、利害关系人有关的听证权利和义务，询问申请人、利害关系人是否提出回避申请。申请人、利害关系人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布暂停听证，报请行政机关负责人决定是否回避；申请听证员、记录员回避的，由听证主持人当场决定；
（五）行政许可审查人陈述审查意见以及相关的证据、理由；
（六）申请人、利害关系人、公众陈述人可以提出证据，并进行申辩和质证；
（七）听证主持人对行政机关提供的审查意见及证据、理由可以进行询问；
（八）行政许可审查人、申请人、利害关系人、公众陈述人最后陈述；
（九）听证主持人宣布听证结束。
行政许可审查人、申请人、利害关系人、公众陈述人等听证参加人在听证过程中认为听证会程序违反本规定的，可以向听证主持人提出，听证主持人应当及时对听证参加人提出的异议予以答复。
第二十一条听证参加人应当对其陈述内容的客观性和真实性负责。
第二十二条听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列内容：
（一）行政许可申请事项；
（二）听证主持人的姓名、职务；
（三）听证记录人的姓名、职务；
（四）听证参加人姓名或者名称、地址；
（五）听证会举行的时间、地点、方式；
（六）行政许可审查人提供的审查意见及其证据、理由；
（七）申请人、利害关系人的陈述、申辩内容；
（八）听证参加人进行质证的内容；
（九）其他应当载明的内容。
听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证参加人认为记录有错漏的，有权要求补正。听证参加人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在听证笔录上说明情况。
第二十三条行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
第二十四条有下列情形之一的，视为中止听证。
（一）申请人、利害关系人或者行政许可审查人因不可抗力事件，不能参加听证的；
（二）听证主持人需要回避，一时无法更换的；
（三）在听证过程中，需要对有关证据重新调查或者鉴定的；
（四）其他需要中止听证的。
第二十五条申请人、利害关系人有下列情形之一的，视为放弃听证：
（一）无正当理由，不参加听证的；
（二）听证中途未经听证主持人允许退场的；
（三）严重违反听证会纪律，不听制止的。
因前款所规定的情形之一被视为放弃听证请求的，不得再次对同一事项要求听证。
第二十六条按照本办法规定应当听证的事项而未组织听证的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以根据利害关系人的请求或者依职权撤销已作出的行政许可，但撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害的除外。
第二十七条行政许可的实施机关对应当听证的事项而未组织听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十八条有下列情形之一的，行政许可的实施机关或者监察机关应当对行政许可审查人员给予通报批评；情节严重的，给予行政处分：
（一）行政许可审查人员无正当理由不出席听证会或者拒绝在听证会上陈述的；
（二）行政许可审查人员在听证会上提供虚假、重大错误信息的。
［关键词］价格听证 困境 出路
一、我国价格听证制度的产生发展
听证制度起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。我国引入听证制度始于1996年3月制订的《行政处罚法》，该法第五章第三节明确规定了听证事项和听证程序，这是我国听证史上一件具有标志意义的事件。1998年制定的《价格法》首次引入价格听证制度，规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。此后我国开始了对价格听证的实践和摸索。2001年，依据《价格法》关于定价听证的规定，原国家计委了《政府价格决策听证暂行办法》。实施一年多后，原国家计委又于2002年底对该办法进行了修订，重新了《政府价格决策听证办法》。该办法对听证组织、听证程序、法律责任等作了全面规定，对于规范政府定价听证行为，提高政府定价的科学性、民主性和透明度发挥了重要作用。但与此同时，我国价格听证制度的弊端也逐步显现，在一定程度上影响了价格听证制度作用的正常发挥。针对这种现象，2008年10月，国际发改委颁布了新的《政府制定价格听证办法》并于12月1日正式实施。该办法实施以来，我国价格听证制度取得很大进展，逐步向制度化、规范化迈进。但是由于制度设计、执行机制等方面仍存缺陷，导致我国价格听证并未完全步入良性发展的轨道。反思我国价格听证制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，充分实现价格听证制度价值功能的必然选择。
二、我国价格听证制度的现实困境
1.听证主持人地位不中立
听证主持人地位中立、利益超脱，这是保证听证公正的基本前提，然而考察我国的《中华人民共和国价格法》和《政府制定价格听证办法》可以发现，有关听证主持人的制度设计没有充分考虑“中立”的价值取向。《价格法》第23条规定：政府价格主管部门为听证的主持人。《听证办法》规定：“听证会主持人由听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任”。理论上讲，价格主管部门作为主持人应当恪守中立，着眼全局，超越狭隘的部门与局部利益，客观公正地作出合理决策。而实际上，由于种种原因，政府价格主管部门的利益与要求涨价方的利益在很大程度上是一致的，由其主持听证会，很难保证中立与独立，价格听证的公正性也就大打折扣。
2.听证方案设计过于随意
我国《听证办法》对于听证方案的规定过于简单，很难起到规范作用。实践当中，我国听证会的听证方案由政府价格主管部门制定，并在社会上征求意见，根据意见做出调整后再行听证。至于听证方案如何设计、设计几个备选方案、备选方案是涨价还是降价，很大程度上是由定价机关单方决定，广大消费者的参与权和建议权很难得到充分保障。不少听证方案虽有多个备选方案，但是往往每种方案都是涨价方案，只不过涨的幅度不同而已，无论听证代表倾向于哪种方案，都会出现“逢听必涨”的结果。
3.听证参加人制度不规范
《听证办法》对于听证会参加人人数和人员构成比例的规定弹性太大：“听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”。办法只对消费者代表比例做出明确规定，对于其他听证参加人的人数和构成比例则用根据“实际情况确定”进行表述，过于粗疏，留下太大自由操作的空间，容易导致听证会带有倾向性，也难以保证与价格决策关系最密切的利益群体参与听证会。
《听证办法》对于听证代表产生方式的规定也不合理。“专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请”，消费者代表“采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐”。正如有的学者指出，“听证代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的政府倾向性和主观随意性大；代表选择标准不明确，弹性太大，与经营者有关的利益相关方容易混进来，非利益关系代表有被收买的可能性”。[①]据此听证办法，听证会的组织者即政府价格主管部门对于代表人数、代表产生方式等具有很大决定权，势必影响到价格听证的客观与中立。
4.听证信息公开制度缺失
虽然《听证办法》规定政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法以及听证会举行的时间、地点、定价听证方案要点、听证会参加人和听证人名单等具体信息，但是由于一方面这一规定太过笼统，缺乏具体的操作规则；另一方面办法没有规定违反此项规定的法律责任，所以导致这一规定成为虚设，不能真正起到约束作用。实践当中，许多重要听证信息例如代表报名情况，代表的职业、身份，各方代表的比例构成以及代表产生的程序、听证的相关资料等往往披露不及时，公开不彻底，或者有选择地进行公开，只公开无关紧要的内容，核心内容则以保密为由拒绝透漏，消费者的知情权被剥夺。
5.听证笔录法律效力模糊
“从法律的角度来说，听证笔录具有多大的法律效力将直接决定着价格听证会的实际效果”。[②]然而《听证办法》没有赋予听证笔录法律效力，听证代表的建议对决策的制定没有任何刚性的约束，听证会的作用也大打折扣。只是规定“定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”。至于如何“充分考虑”，自然是由定价机关灵活把握。面对幅度如此之大的自由裁量权，处于弱势的消费者根本没有能力与之抗衡，有些价格听证沦为形式也就在所难免。
三、完善我国价格听证制度的出路
1.保证听证主持人中立
听证主持人保持中立，这是价格听证公开、公平、公正的基本前提。当前我国价格听证各种问题的主要根源就在于作为听证主持人的政府部门没有保持中立，行政权力过分强势，使得价格听证逐渐丧失它的制度价值和群众基础。应当修改完善相关法律法规，充分考虑听证的中立价值取向，确保听证主持人的中立地位，使得听证各方成为平等的利益主体。听证过程当中，听证主持人应当“扮演着一个过程主导者的角色”[③]，而不应当是结果的主导者。要做到这一点，听证主持人就不应由政府价格主管部门工作人员担任，听证代表人也不应由政府价格主管部门聘请，可以出自与听证案件有利害关系的个人、团体和按照法律规定需要通知的有关政府部门。
2.规范听证方案的设计
听证方案如何设计，应当通过立法统一加以规范。听证会设计几套方案，方案内容是涨价、降价还是维持原价，方案出台之前是否需要征求各方意见以及如何征求各方意见等基本问题应当保持相对统一，防止实践当中设计方案过于随意，导致听证缺乏公信力而遭受公众质疑。至于听证方案的提出，可以由价格主管部门提出，也可以委托专家学者或第三方独立机构等提出，这样不仅更加科学合理，而且可以避免有关听证参加人利用优势地位，把听证会变成“听涨会”。
3.健全听证参加人制度
首先，明确听证参加人的人员范围、资格能力以及比例构成。要扩大听证参加人的人员范围，不仅应当包括消费者、经营者、专家学者，还应包括人大代表、政协委员以及新闻媒体工作人员等，使得听证会能够充分反映各方面的意见和心声。要对听证参加人的能力资格提出基本要求。在价格听证过程中，“参加人对信息的拥有和控制是有效参与的基础”[④]，这就要求参加人必须具备很强的专业能力，能够真正履行听证职责，而不只是“例行公事”。要进一步优化听证参加人的比例构成，适当增加具备专业背景的听证参加人尤其是专家学者的比例。因为专家学者具有专业知识和理论功底，往往能对听证会提出更加客观、中肯的意见和建议，对于保证听证的科学性具有重要意义。
其次，规范遴选程序，建立透明而公正的听证会代表遴选机制。参加听证会的各方代表不应由政府价格主管部门聘请或者委托推荐，这样难免让人产生被人收买的合理怀疑，影响听证的公信力。专家学者代表应由消费者和经营方共同推荐，或者主持人提出名单，由双方共同指定。至于消费者代表要么由消费者推荐，要么采取自愿报名、随机选取的方式。但是不管采用哪种方式，产生过程必须予以规范，做到公开透明，不能暗箱操作，否则，听证会的公信力无从谈起。
另外，培育规范、独立的社会组织，参与价格决策。由于个体的认识能力有限，有时候难以提出有价值、建设性的听证观点，而一些行业性的组织则可以把有关问题研究得更加透彻。如果吸收这些组织进入价格决策，必将有助于价格听证的科学化。
4.完善听证信息公开制度
价格听证的关键在于公开和透明。离开公开和透明，价格听证就会失去应有意义，沦为走过场的座谈会。完善听证信息公开制度应从两个方面着手：一方面要推进信息公开制度的具体化和规范化。我国现行听证办法对于听证信息批露的规定过于原则、粗疏，缺乏可操作性，实施效果大打折扣。应当制订实施细则，明确信息批露的具体内容（包括运营成本、涨价理由等关键信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，应当规定违反信息公开制度的法律责任，对于应予批露而未批露相关信息或者批露信息违反法定程序的，应当追究法律责任并认定听证结果无效，以此保障信息公开制度落到实处。
5.明确听证笔录法律效力
听证笔录是记载听证会实况及各种意见的法律文书。正如学者所言，“如果行政机关的裁决不以案卷为根据，则听证程序只是一种欺骗行为，毫无实际意义。”[⑤]“不从根本上解决听证笔录对价格决策机关的拘束作用，价格听证制度的困境也许永远都无法彻底摆脱”。[⑥]应当赋予听证笔录应有的法律效力，规定价格决策的作出应以听证笔录为主要依据，凡是在听证会上提出的意见，决策者必须在最后裁决中作出回应。唯其如此，听证会的价值才能充分彰显，听证会才能真正赢得公众的信任。