时间：2022-04-21 21:53:22
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一级注册建筑师和一级注册结构工程师考核认定工作分别于95年和97年开展以来，在时间紧、任务重的情况下，经过各方面的积极努力和严格把关，使考核认定工作得到了有效地实施，为建立注册制度奠定了基础。为做好收尾工作，对符合申报条件，但确实因为特殊情况未能参加考核认定的人员再给予最后一次申报机会。这次考核认定结束后不再受理。现就有关事项通知如下：
一、申报范围：
（一）凡在勘察设计单位（包括持有专项设计证书的单位）工作并符合申报条件，确因出国、生病、未接到通知等特殊原因，未能及时申报一级注册建筑师或一级注册结构工程师考核认定的人员，均可补报。
（二）凡在政府机关工作的在职公务员，符合一级注册结构工程师考核认定条件的，以及尚未参加一级注册建筑师公务员考核认定并符合条件的，均可申报考核认定。
（三）国外回国定居且在勘察设计单位工作的工程设计人员，符合一级注册建筑师、一级注册结构工程师考核认定条件的，可申报考核认定。
（四）在设计审查单位工作，符合考核认定条件的工程技术人员，可申报考核认定。
二、申报条件及程序：
（一）申报一级注册建筑师考核认定的人员，应符合建设部、人事部颁发的《关于一九九五年全国注册建筑师资格考试及有关工作的通知》（建设[1995]222号）和全国注册建筑师管理委员会颁发的《关于全国一级注册建筑师资格考核认定工作的通知》（建注字[1995]第15号）中规定标准，并按其中规定程序进行申报。
（二）申报一级注册结构工程师考核认定的人员，应符合建设部、人事部颁发的《关干一九九七年全国一级注册结构工程师资格考试及有关工作的通知》（建设[1997]233号）以及《关于一级注册结构工程师资格考核认定和一九九七年资格报考工作有关问题的说明》（[97]建设注字第46号）中规定标准，并按其中规定程序进行申报。
三、申报要求：
（一）各有关注册主管机构应加强领导，严格按有关规定进行审查和把关，切实做好考核认定收尾工作。
（二）申报人员的专业、学历、从事设计工作年限、业绩和职业道德等证明文件及其他申报材料，必须齐全有效并准确无误。对提供材料不齐全的，一律不再补充材料审查；对提供假证明、假材料的，一经发现，取消个人考核资格，并追究有关领导的责任。
四、时间安排：
（一）考核认定收尾工作的申报材料报送至全国委员会的截止时间为*年2月28日，凡在截止时间后报送的申报材料一律不再受理。
（二）全国委员会组织专门审查小组，于*年3月1日至31日对申报材料进行审核。
（三）审核结里于*年4月10日前报全国委员会主任核准，4月20日至5月31日期间，分别集中安排一次学习班培训和补充测试。
一、工作有实绩
（一）加强机构编制管理工作
1、完成全市事业单位人事制度改革工作。改革前事业单位345个，改革后259个，减少86个，精简比例达24.9%；改革前事业编制5322名，改革后3841名，精简1481名，精简比例达27.8%；参加改革事业单位实有人数3372人，其中管理人员501人，专业技术人员2563人，工勤人员309人，全部完成人员聘用制，并进行了鉴证。
2、根据省、州要求，完成事业单位机构设置存在问题的整改工作。违规机构32个，主要采取上报审批、降格、撤销、合并和改为非常设机构等措施现已整改纠正。
（二）加强人事人才管理工作
一是结合事业单位人事制度改革，做好人员聘用制工作。共计为全市事业单位签订人员聘用合同3372份，其中管理人员501份，专业技术人员2563份，工勤人员309份。二是做好大中专毕业生档案接收及整理工作。截止目前，现存毕业生档案998份。同时做好毕业生、家长和用人单位查找、转出档案工作。三是做好大中专毕业生就业安排工作。今年，到我市报到的应届毕业生有236人，接收档案237件。根据我市实际，经编委会研究，共计安排毕业生115名，其中市直部门安排45名，农业系统安排11名，卫生系统安排10名，司法系统安排7名，教育系统安排42名。
（三）加强公务员管理工作
一是完成了2009年度全市机关事业单位工作人员年度考核工作。共度考核公务员832人，事业单位工作人员3341人，并对163名优秀公务员发放了奖励证书及奖金，共计发放奖金49000元。二是做好任免工作。我局在对干部考核任免工作中，严格履行《国家公务员法》等有关干部考核任免政策，坚持“德才兼备，任人唯贤”的用人原则，认真做好考核任免工作。全年，共承办市政府提请人大任免正科级领导干部10人次；代市政府任免副科级干部70人次；任免市政府各部门股级干部36人次。三是组织全市党政机关公务人员开展公共管理核心课程培训工作，培训人数909人，共举行三期培训，每期2天。
（四）加强职称管理工作
一是配合事业单位人事制度改革，完成对已聘中高级专业技术人员及双五人员的信息采集工作，其中中级有984人，高级有247人，双五人员有176人。二是完成2009年评审系列晋中高级专业技术人员的证书发放和聘任工作，晋中级的有35人，晋高级的有13人。同时，经过我局初审和州局的复审，我市共把64人的申报材料提交给各级评审委员会，为75名晋初级专业技术人员办理了手续。有36名专业技术人员申报中级通过评审。三是完成26名申报初级专业技术人员的材料评审与证书发放工作。
（五）加强工资管理工作
一是完成2009年全市机关事业单位工作人员的工资正常晋升工作，其中公务员800名，事业单位4312名。同时，核定退休人员31名，遗属补助人员4名。二是1月份完成对***林业局、八家子林业局第一批移交人员的工资核定工作。两大林业局教师共计816人，其中在职教师565名，退休教师251名。7月份完成对***林业局、八家子林业局第二批移交人员的工资核定工作，共计342人，其中在职教师194名，退休教师118名，不在岗教师30名。三是协助教育局完成对1993年7月至2009年7月以来中小学老师拖欠工资的核算工作，共计教师5551名，其中在职4291名，退休1260名。同时，完成对2009年11月以来中小学教师拖欠工资的核算工作，共计3216名，其中在职2097名，退休1119名。四是做好来信来访工作。共计接收13件，已解决13件，其中协商财政局改正工资3件,协商林业局解决王久库同志提出的退休费问题，协商社会保险局解决社会福利厂21人提出的退休费问题，协商州工资处对林马逢同志提出退休改为离休问题进行复核等问题。
二、工作有特色
在实行行政事业编制“零增长”，我们主要做了以下工作：
一是坚决控制总量。为充分发挥编制部门在控制机构编制和人员增长中的“把关”作用，我们坚决按照《***市机构编制委员会工作规则》和《***市机构编制委员会办公室工作规则》等规章制度办事，严格实行编委会制度，凡涉及职能调整、机构编制和领导职数的增减，各部门报市编办审核后，提交编委会研究决定。
二是科学调整编制。我们完善编制总量管理，合理调整和使用事业编制。根据需要，我市将计生局下属事业单位计划生育宣传指导所的3名事业编制划转到计划生育协会；市建设局下属事业单位建筑材料行业管理办公室所需事业编制在建设系统内调剂解决。通过调整，可以在不增加编制的，实现其它事业单位也有编制使用。
三是启用《吉林省编制人事财政综合管理系统》。按照省编办统一部署，我们及时启用了编制人事财政综合管理系统软件，实现与政府专网连接。通过启用联网系统，实现了编制管理的阳光透明，有效控制了随意进人落编问题的发生。
三、推进“阳光人事”
按照省、州人事编制系统推进“阳光人事”行动计划的总体部署，我局在开展“阳光人事”活动中，精心组织，全面谋划，坚持依法行政，突出公共服务，通过广泛动员、大力宣传、现场解答、上门服务等形式，全面推行政务公开，有力地促进了各项人事人才和机构编制工作的开展。
一、考核认定条件
长期从事建设工程总承包及施工管理工作，业绩突出，无工程质量安全责任事故，职业道德行为良好，身体健康，并符合下列条件的在职在编人员：
受聘为工程或工程经济类中级及以上专业技术职务，取得建筑业企业二级及以上项目经理资质证书或全国工程总承包项目经理培训证书，现担任工程总承包或施工项目经理，并同时具备下列（一）和（二）中的各一项条件，或者具备（三）中的两项条件。
（一）学历和职业年限
1．取得工程或工程经济类专业中专学历，累计从事建设工程项目管理或施工管理工作满20年；或取得其他专业中专学历，累计从事建设工程项目管理或施工管理工作满23年。
2．取得工程或工程经济类专业大学专科学历，累计从事建设工程项目管理或施工管理工作满15年；或取得其他专业大学专科学历，累计从事建设工程工程项目或施工管理工作满18年。
3．取得工程或工程经济类专业大学本科及以上学历或学位，累计从事建设工程项目管理或施工管理工作满10年；或取得其他专业大学本科及以上学历或学位，累计从事建设工程项目或施工管理工作满13年。
（二）业绩
1．主持完成中型工程(附件1，下同)工程总承包1项。
2．主持完成大型工程(大型工程标准见《建造师执业资格考核认定实施细则》建市函*施工总承包1项。
3．主持完成中型工程施工总承包2项。
4．主持完成中型工程施工总承包1项和大型工程施工承包1项。
5．主持完成中型工程施工总承包1项和中型工程施工承包2项。
6．主持完成大型工程施工承包2项。
7．主持完成大型工程施工承包1项和中型工程施工承包2项。
8．主持完成中型工程施工承包4项。
9．已实施的国家、行业或地方工程建设标准的主要编写人员。
（三）或者具备下列各项条件
1．从事建设工程项目施工管理工作满25年。
2．具备（二）中的一项条件，其中一项工程获得省部级以上奖项。
二、考核认定组织
各省、自治区、直辖市建设行政主管部门、人事行政主管部门参照《一级建造师执业资格考核认定办法》成立“二级建造师执业资格考核认定工作领导小组”(以下简称领导小组)，负责本行政区域内二级建造师执业资格考核认定工作。领导小组下设办公室，办公室设在省级建设行政主管部门。
三、考核认定程序
（一）地方所属企业的申请人向所在企业提出申请，经企业审查同意后，由企业向所在工商注册地的地级市建设行政主管部门申报。
国务院有关部门、总后营房部和中央管理的企业的所属企业的申请人向所在企业提出申请，经企业审查同意后，由企业直接向国务院有关部门、总后营房部、中央管理的企业申报。
（二）各地级市建设行政主管部门对本地区的申报人员进行审核，经同级人事行政主管部门复核后，提出推荐名单报送领导小组办公室。
国务院有关部门、总后营房部和中央管理的企业对其所属企业的申报材料进行审核，提出推荐名单并将拟推荐名单返回申报企业，由企业将审核后的申报材料报其工商注册所在地的领导小组办公室。
（三）各省、自治区、直辖市领导小组办公室对本行政区域内企业推荐人员的材料进行初审，提出拟认定人员名单，报送领导小组审核。
其中涉及交通、水利专业的业绩材料，应由领导小组办公室会同省级相应专业行政部门，提出初审意见，报送领导小组审核。
（四）领导小组对经初审合格人员的材料进行审核，审核合格并经公示无异议后，报省级人事行政主管部门和建设行政主管部门批准公布，同时报人事部、建设部备案。
四、考核认定申报材料
（一）各地级市人事行政主管部门，国务院有关部门、军队和中央管理的企业的人事部门出具推荐意见函。
（二）《二级建造师执业资格考核认定申请表》一式两份（见附件2）。
（三）学历或学位证书、工程或工程经济类专业技术职务证书、建筑业企业项目经理资质证书和已实施的国家、行业或地方工程建设标准主要编写人员证明复印件。
（四）所在单位出具项目经理任职、在岗、建设工程业绩的证明。
五、申报时间及要求
（一）各省、自治区、直辖市二级建造师考核认定工作原则上应于2004年10月31日前结束。
（二）各企业应推荐具备申报条件且在第一线从事工程总承包和施工管理工作的专业技术人员。
申请人对申报材料的真实性负责。
（三）申请人所在单位业务技术部门和人事部门负责人对其证明材料进行核实，在复印件上签署意见并加盖单位印章。
各地级市建设行政主管部门、国务院有关部门、军队和中央管理的企业在审核、复核工作中，须核查各类证书及相关证明材料的原件。
（四）已通过特许或考核认定的方式取得其他专业执业资格证书和在公务员岗位工作的人员，一律不得申报。
关键词：证券监管，行政行为，行政自由裁量权，司法审查，司法自由裁量权
随着北京市高级人民法院于2001年7月5日作出终审判决，在证券界和法学界令人瞩目并且一度引发热烈争论的海南凯立诉中国证监会案暂且告一段落。但无论是该案本身还是由此引起的讨论并没有完全划上休止符1，笔者在本文中将围绕该案，对其中涉及的内部和外部行政行为的认定、行政自由裁量权，以及司法自由裁量权等法律问题进行分析，并提出自己的一些看法和建议。
案情简介：
1994年12月，长江旅业等六家股东共同发起成立了海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）。1997年3月，海南省证管办向国家民族事务委员会（以下简称国家民委）推荐凯立公司作为1996年度计划内预选企业公开发行股票并上市。1997年4月和1998年10月，国家民委先后两次向中国证监会（以下简称证监会）推荐凯立公司列入1996年度A股发行计划。1998年2月证监会通知海南省证管办转告凯立公司同意其上报发行申报材料，并要求在该材料上注明列入省97年计划内。同年6月，凯立公司向证监会上报了A股发行申报材料。
1999年9月凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》，即：证监发（1999）39号文（以下简称39号文）。该报告称：凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格。2000年4月，证监会以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号文《关于退回海南凯立中部开发建设股份有限公司A股发行预选材料的函》（以下简称50号文），认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料。”2其间，凯立公司曾以证监发（1999）39号文为据，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。凯立公司在对该裁定上诉期间，以中国证监会又作出新的行政行为（即作出50号文）为由，申请撤回了上诉，并于2000年7月针对39号文中称其97%利润虚假，取消其A股发行资格的表述和50号文认定其前三年财务会计资料不实，退回其A股发行预选申报材料的行为一并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论；2、撤销被告作出的取消原告A股发行资格并退回预选申报材料的决定；3、判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。
北京市第一中级人民法院于2000年12月18日作出一审判决：1、确认被告中国证监会2000年4月28日退回原告海南凯立公司A股发行预选申报材料的行为违法；2、责令被告中国证监会恢复对原告海南凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之日起两个月内作出决定；3、驳回原告海南凯立公司的其他诉讼请求。一审法院在判决书中指出：“……39号文虽是证监会对上级机关的报告，但因其对原告的申报作出了利润虚假，严重违法，不符合发行上市条件的认定及决定取消其股票发行资格的处理意见，因此，这一行为对原告的权益是具有确定力、是明确和具体的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，由于该行为与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可以对该认定结论及处理意见提起行政诉讼，本院亦应将其纳入本案的审理范围。……根据2000年3月16日实施的《中国证监会股票发行核准程序》的规定，股票发行核准程序为受理申请程序；初审；发行审核委员会审核；核准发行；复议。在核准发行程序中规定，对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。在受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。上述法律规范均未规定不予核准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。……对原告请求撤销被告在50号文中……及在39号文中所作……的认定，鉴于本院应确认被告退回行为违法，并责令其重作，故应视为该审核行为尚未作出，本案双方争议的有关认定，现尚不能对原告直接产生法律上的效力，亦不属于本案审查范围，本院不对该认定作出判断。……”
一审判决后，中国证监会以一审判决认定事实、适用法律错误为由，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持原判。二审法院在判决书中指出：“……凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文认定事实证据不充分。……凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……证监办函（1999）39号报告属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的证监办函（2000）50号决定所函盖（原文书是”函盖“，恐属笔误，应为”涵盖“），法院已在之前的诉讼中有明确的生效裁定，故一审判决驳回诉讼请求是恰当的，……”。3
一、 内部行政行为及可诉性问题分析
在本案中，一个引起争论的问题即是关于证监会作出的39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。事实上，二审法院与一审法院在该问题上观点并不一致，且一审法院在之前作出的不予受理裁定与其后作出的一审判决在该问题上的看法也不一致。4那么，证监会作出的39号文其性质究竟如何，法院是应当将其纳入行政诉讼的受案范围还是应当将其排除在行政诉讼之外？要回答这个问题，需要对行政行为、内部行政行为、外部行政行为，以及行政诉讼的受案范围等加以分析，下面，笔者就将针对这些问题作一探讨。
（一）行政行为的界定与分类
什么是行政行为？行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。关于作为行为的表述有很多种。5与民事行为和其他国家机关的行为相比较，行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征，并且具有确定力、拘束力、公定力和执行力等行为效力。6行政行为根据不同的标准可以分为：内部行政行为与外部行政行为，抽象行政行为与具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，依职权的行政行为与依申请的行政行为，作为行政行为与不作为行政行为等。7其中，内部行政行为与外部行政行为是以行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准划分的。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。8
那么，在实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为？笔者认为，主要应考量的因素有：行政行为的法律依据、行政行为所针对的对象、行政行为所针对的事项、实施行政行为所适用的程序以及行政行为所产生的法律效果。9内部行政行为通常以内部行政组织管理法律规范为依据；针对公务员或行政主体作出；其针对的事项通常有关行政主体的内部组织、内部管理，以及公务员的雇佣、奖惩等；其行为的实施须按照相关的行政程序进行（例如对公务员的雇佣程序、纪律处分程序等）；其法律效果通常是对行为对象的职权、职责、职务等产生影响。而外部行政行为通常以管理社会事务的法律规范为依据；针对作为行政相对方的公民、法人和其他组织作出；其针对的事项通常有关社会事务的管理；其行为的实施须遵循一定的行政程序（例如告知程序、听取申辩程序、听证程序等）；其法律效果通常是对行政相对方的权利、义务产生影响。同时，笔者认为，以上因素应当全面、综合地加以考虑，而其中具有决定性意义的则是行政行为所产生的法律效果，如果某一行政行为对行政相对方的权利、义务产生较大影响，则本着维护相对方合法权益和督促行政主体合法行使职权的目的，对其他因素考量的标准不宜过于严格和拘泥。因为把某一行政行为确定为内部行政行为还是外部行政行为，在目前并不是所有的行政行为都能进入行政诉讼、接受司法审查的情况下，该问题就并不只是单纯的学理上的分类问题，而直接影响到该行政行为是否可诉，以及行政相对方采取何种途径寻求法律救济途径，从而对行政相对方的权利和义务产生重大影响。
（二）纳入行政诉讼的行政行为
当今行政法发展的最重要的趋势之一就是允许越来越多的公众参与行政诉讼。美国《联邦行政程序法》（1976年）第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。……”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。……”10而伯纳德。施瓦茨在其所著《行政法》一书中则指出，作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形中的标准都是不利之影响。而法院对谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受审讯的问题作出越来越宽的解释。起初法律把“明显的当事人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，列为这种当事人，而后“利害关系当事人”的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，行政诉讼程序允许越来越多的人参与。11而美国最高法院在弗拉斯特诉科恩案中突破了只有与被司法复审的行为有直接切身利害关系的人才具有原告资格的限制，承认了联邦纳税人的原告资格。12
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在该法中并没有直接定义“具体行政行为”，但在第11条和第12条分别对可以提起行政诉讼和不可以提起诉讼的事项作了规定。其中第12条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”事实上，第12条并没有排除所有的内部行政行为，甚至没有使用“内部行政行为”这一术语，而是直接规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。但自1991年7月11日起施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中，对行政诉讼的受案范围作了进一步规定，其中引人注目的一点是对“具体行政行为”作了明确的界定。其第1条规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义似乎暗含着内部行政行为并不纳入行政诉讼之中。不过，自2000年3月10日起，该《意见》已被废止，取而代之的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）13.该解释在受案范围方面，作出了不同于《意见》的规定，不再对“具体行政行为”进行界定，其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”14这里使用的是“行政行为”这一概念，但对“行政行为”本身并没有作出界定，也没有使用“内部行政行为”或“外部行政行为”这些概念。同时，在该条第2款所列举的不属于行政诉讼的事项中，也没有使用“内部行政行为”这一概念。
（三）本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨
下面再回到海南凯立诉中国证监会案，要判断39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）15第7条第1款规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上，1998年4月，根据国务院机构改革方案，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。16因此，中国证监会作为国务院的直属事业单位，有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时，证监会的39号文也不是向凯立公司作出的，而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么，39号文是否属于内部行政行为呢？应当注意的是，39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项，该文认为：凯立公司97%的利润虚假，经研究决定，以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。17虽然该文并没有直接向凯立公司作出，且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的，但毋庸置疑，该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响，而且可以预见将是不利的影响。因此，从39号文所针对的事项及法律效果而言，其又具有外部行政行为的性质。当然，这里存在的一个问题是：毕竟，39号文不是直接针对凯立公司作出，而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出（该文抄送凯立公司）的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其A股发行预选申报材料。18那么，是否可以认为对凯立公司而言，39号文并不是一个“成熟”的行政行为，因而不宜对其提起行政诉讼，而应等证监会向凯立公司作出一决定（如50号文）之后，再针对该决定（如50号文）起诉呢？或者，正如有学者认为的那样-在这里证监会的行政行为是一个统一的整体，不应加以割裂？19
伯纳德。施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则-成熟原则。美国最高法院认为，成熟原则的“基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。”20受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定，而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结了，还要看权利与义务是否确定了，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。”21成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素，并且，即便是非正式行政行为（例如行政机关新闻的行为），只要发生了实际的不利影响，就可受司法复审。22
我国目前的法律规范中，并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中，已经相当程度地体现了这一原则。23其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准-不利影响。因此，笔者以为，依据《解释》，则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚，其在判决书中也明确指出，因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的，与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可对其提起行政诉讼，法院亦应将其纳入案件的审理范围。24而二审法院虽然作出了“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决，但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上，有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出，39号文属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的50号文所涵盖，法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定25，因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。26二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度，似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为，正如本文前述指出的那样，在我国目前的法律规范中，并没有使用“内部行政行为”这一概念（《行政诉讼法》第12条规定的是：“……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”），法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外，这本身就是一个令人质疑的问题，而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性，就更难以让人信服。因为，39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是，39号文的作出，事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料，其上市的进程被停止，因而对凯立公司而言，该行为严重影响其权利义务，而这恰恰符合《解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”27的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性，笔者认为，虽然39号文与50号文之间存在相当的联系，但并不能因此而否定39号文的法律效果，它明确、具体，对行政相对方的权利义务有重大影响，与相对方存在着法律上的利害关系，这些都是不容忽视的。当然，39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定，其在时间上、内容上实为一脉相承，是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为，凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定（如50号文）之后才可提起诉讼呢？笔者认为，39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司，使得该文具有效力的确定性，则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响，因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外，《解释》第40条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”应当说，这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。
综上所述，笔者认为，二审法院在判决中以39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所函盖为由，驳回凯立公司的诉讼请求，这无论从目前我国的法律规定的角度还是从学理的角度，都有可商榷之处。而笔者以为，从行政相对方与被诉行政行为有法律上的利害关系，其权利义务将因此受重大不利影响的角度，并从行政法维护行政相对方合法权益，监督行政主体合法行使职权的目的出发，将39号文纳入行政诉讼的受案范围，并无不妥。
二、 行政自由裁量权
孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”28英国的历史学家阿克顿勋爵有一句著名的格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”29在行政法领域，行政自由裁量权一直是一个重要而又备受关注的问题，笔者将在下文中围绕什么是行政自由裁量权，为什么存在行政自由裁量权，行政主体应当如何行使行政自由裁量权，其相应的监督和救济机制，以及行政自由裁量权在本案中的体现等问题进行分析和阐述。
（一）什么是行政自由裁量权
什么是行政自由裁量权？通常认为，行政法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的要件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。30实际上，可以说行政自由裁量权即是行政主体在一定条件下所享有的一种选择权，而这种选择权必须由法律、法规赋予，其行使须依据立法目的，遵循公正合理的原则，其内容则主要包括行政主体对相关行政行为的条件、方式、幅度等自行作出判断和决定。
严格法治主义强调通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制。其代表人物戴雪赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。”31但在实践中，严格法治主义的主张遭到巨大的挑战。事实上，随着社会的发展，尤其是随着经济的发展，行政管理的范围日益扩大，针对的事项日益复杂且往往富于变化，同时，在行政管理的许多领域涉及专门的知识和技术，因而授予行政主体行政自由裁量权是有效管理现代社会的必需，而事实上，在现代社会中，行政自由裁量权的广泛存在已不容否认。
既然行政自由裁量权的存在不可避免，随之而来的一个问题就是-正确行使行政自由裁量权，有益于社会发展；而行政自由裁量权一旦被滥用，其造成的危害也同样让人无法忽视32.那么，行政主体应如何合法、正确地行使自由裁量权呢？通常要求行政主体行使行政自由裁量权时须遵循合法、合理原则。行政主体行使行政自由裁量权须依据法律、法规的授权，须符合立法目的和法律原则，须认真考虑相关因素，公正、合理地进行。
要确保行政主体正确行使行政自由裁量权，就必须建立相应的法律监督机制和救济机制。笔者认为，对行政自由裁量权的法律监督主要包括立法监督、行政监督、司法监督。立法监督主要是指对行政裁量权的范围应进行严格界定，对享有行政裁量权的行政主体应予以明确的授权。行政监督主要是指行政系统内部对行政自由裁量权的行使进行的监督，主要体现在行使行政自由裁量权的方式、程序等方面作出限制性规定，并通过建立告知制度、申辩制度、听证制度等，有效监督行政自由裁量权的行使，维护行政相对方的合法权益。司法监督则主要通过行政诉讼，对行政主体行使行政自由裁量权的行为进行司法审查，从而起到督促行政主体正确行使自由裁量权和对行政相对方提供法律救济的作用。
闪亮的日子——谨以此文送给荣获“公司级三八红旗手”称号的“老六”
早在《风景十二月》时期，“老六”还是信号检修所十二个姐妹中的“老八”，也就是被喻为“时尚靓点”的那丫头。——你没看过《风景十二月》？不认识“老八”？不晓得谁是“时尚靓点”？没关系！下面的文字会让你了解到答案——
如果每天上下班时间：电务段、信号检修所门口儿，你看到一位身材小巧玲珑、衣着光鲜、貌若“奔三”年纪、略施粉黛、一头焗染过的黄色大波浪锦上添花般地衬托出几分风韵的妩媚女子，便是俺们地“老六”；
如果你来到检修所的检修工区：工作台前一双纤纤玉手有条不紊、一对毛眼眼执着而专注、一句“xx，你这台继电器衔铁有点翘，拿回去重整一下？”语气认真诚恳声音体贴温柔的，便是俺们地“老六”；
“老六”很脆弱，因为是女人。每每工作间隙，腰酸肩痛的姐妹们稍做调息时，最先给老公打电话的一准儿是“老六”。——大柳塔那边工作的老公一接起电话，这边就娇声嗔嗔的诉苦开了：“老公啊！今天都快忙死啦！……”声音委屈得谁听了都不由的心生怜爱；
“老六”很坚强，因为是母亲。每到周五，一个星期的检修工作基本收尾时，最先给宝宝打电话的一准儿还是“老六”。——包头那边的宝贝一接起电话，这边就温温柔柔的表达开了：“儿子啊！妈妈也想你！你在家要听姥姥的话乖乖等妈妈回去……”收了线，嘴角儿还挂着甜蜜微笑的“老六”，拭掉眼角的泪花花儿继续工作……
“老六”爱美。舍得“投资”，因此美得精致、从头到脚一丝不苟。尤其是每个星期第一天，便是俺们“老六”“闪亮登场”于检修所之际。——楼道里渐进的高跟鞋声响起：“笃！笃！笃！……”节奏不急不燥不温不火，像迈着猫儿步的模特儿自信优雅地走来，姐妹们十八只眼睛便闪光灯般“唰！”地聚焦门口儿：“有请老六闪亮登场！，全国公务员共同的天地”——门儿一开，恭候“老六”的一准儿是九个姐妹嫉妒艳羡的n分贝的尖叫！
从一个人的脚步声绝对能判断出一个人的个性来。——老六就是那种从从容容的人。可谓知足常乐型儿。所以“老六”与世无争、待人和善。工作本本份份、踏踏实实。
日子如此在平淡中滑过，“老六”考上函授了；“老六”初级工鉴定通过了；老六当上段三八红旗手了；——日子继续向前急驰，老六代表检修所参加安康杯知识竞赛，给姐妹们捧回奖状了！“老六”通过信号中级工鉴定，成为所里仅有两名中级工中的一个了；“老六”因为工作细心而被姐妹们推选为质量验收员了；——日月更替、年复一年，“老六”买电脑了；“老六”买车考到驾照了；“老六”今年函授毕业了！；
“老六”真的没有什么轰轰烈烈的事迹，也没有什么惊人的壮举。但是“老六”脸上却写着充实，挂着幸福的微笑！今年“公司级三八红旗手”评选，“老六”魅压群英、势不可挡，以绝对得票优势将“旗手”殊荣“闪亮”拿下！
——“太感谢姐妹们啦！中午，我请大家吃饭……”要说俺们“老六”啥都好，美中不足就是不善言辞。选举结束了，憋半天就整出这么一句！怎么着也应该这样：“咳！——非常感谢姐妹们对我一年来工作的肯定与支持！今天这份荣誉的获得，离不开……离不开……等等”。哈哈，不再贫嘴啦，如果真让我说，只不定面红耳赤吭哧半天连“老六”那句都整不出来！顶多“这个……那个……”不知所云。
身为检修所十个姐妹中的“老八”，我与“老六”个性中有很多相似之处。都比较随和、实在，不善交际、言辞。——但“老六”身上有很多我尚不曾及的“亮点”，这也是“老六”吸引我，我欣赏“老六”的原因所在。于是，在俺们地“老六”荣获“公司级三八红旗手”之际，由衷替她高兴之余，想到要涂鸦这篇文字给她。
——“什么？！要……写我？！求求你饶了我吧！”
“为何不能写？”，全国公务员共同的天地
“我怕出名儿！哈哈！……不过啊三八红旗手的申报材料就全权委托你啦！”
——“什么？要……我写？！求求你饶了我吧！”一边学她我一边坏坏地笑……
如今，“老六”依旧是信号检修所十个姐妹中不可缺少的一分子。依旧是引领流行的“时尚先驱者”！在她身上闪亮的，不单外在装扮的美丽，还有内在精神的美丽！——那就是乐观豁达；就是努力做好自己要做的每一件事；就是不求出名、只求认真付出的过程且问心无愧！——像一颗闪亮的小星，职守在自己的坐标上，为生活、为神朔铁路的运输事业默默无闻地奉献应有的光和热，执着无悔地努力闪亮在每一个平淡的日子！
——XXX小学XX年级XX班
时光总是这样的匆忙，孩子们XX年级上学期的学习生活，一晃就快要结束了。作为XX班家委会的成员，我在紧张、细致却又充满热情的心态下开始投入到班级家委会工作中。回首这半年，孩子的成长是显而易见的，成长中的快乐和烦恼，挫折和压力，让他们在汲取知识的同时，身体和心智都得到了应有的发展和提高；孩子们的性格也在慢慢的转变,优点也在逐步的显现。做为家长，做为本班家委会的主任，我个人也收获颇丰。
本学期在班主任XX老师和XX老师的带领下，在家长们的理解支持下，本着为孩子服务，为家长服务的共同理念，我投入了极大的热情，群策群力参与到班级工作中来，促使家委会成为家长与老师、学校之间沟通的桥梁。尽管，这几个月是忙碌的，但孩子们一张张灿烂的笑脸让我快乐着；一句句话语都让我幸福着；一点点进步都让我欣慰着。现将这些工作，总结如下：
首先听取班主任XX老师关于学校以及班级的情况说明，我作为家委会主任，广泛征求家长们的意见及建议，为家委会的工作出谋献策，讨论本学期家长委会工作并制定计划。
其次因为好的环境才会有好的心境，对于学生来说，身处在一个清新整洁的教室里，那种感觉自然是不言而喻的。开学之初，告知到参与到计划中的每位家长，在布置的过程中，大家群策群力，有的从家里端来了绿色的植被，有的从家里拿来了装饰品，有的亲历亲为参与，经过家长们的共同努力，教室整体的卫生环境，窗明几净，孩子们能够更舒心在知识的海洋里遨游。
开办家长进课堂活动。响应学校的号召，我组织家委会向全班家长们发出倡议书，开办“家长进课堂”，家长们拥有各行各业的专业知识，专业技能，如果能带到课堂上来，将使同学们开阔眼界、增长知识。这一倡议引起了各位家长的积极响应，有当医生的家长讲的卫生与保健知识；有当老师的家长讲的本地特色的知识；有当公务员的家长讲的是地方特色；还有从事专业技能工作的家长把本领展现在课堂上……等等，让同学们增加了课外知识，开拓了视野。
本班在入学初期，就开办了自己QQ群，通过这个空间，能够让各位家长轻松快捷地得到班级和学校的近期学校动态、班级近况、学习进度信息。我作为家委会主任，在空间内做好上传下达的工作，通过交流也促进家校互动,提供了教育孩子的交流平台，对孩子在学校的学习生活情况能及时了解。
高军，这名陕西省华阴市的公务员，在2012年，仕途正春风得意，参加一场商务宴请后，被人用刀砍死。警方侦查发现，其中一名嫌疑人李宏亮已身背命案，本该在狱中服刑，但他仍像常人一样自由出入社会公共场所。
李宏亮在被违规办理了监外执行后，再犯命案。
公务员高军死了，他在闹市区被人用一米长的砍刀，砍断了颈椎。
那是2012年夏季的周四夜晚，高军遇害的时间是当晚9点多。
在此3个小时前，这名36岁的男子还给妻子打电话说，今天有应酬，争取早点回家。他去参加当地商人李峥嵘的宴请。身为华阴市“罗敷工业园区管委会”项目科科长的高军准备和李谈加气站的业务，一同参加的还有工业园另外两名同事，以及华阴检察院反贪局副局长等人。
李峥嵘的父亲在当地颇有名气，是渭南秦晋矿业公司老总。
高军与李峥嵘的争执源于席间，李向高敬酒遭拒。当天，李峥嵘等人总共消费2353元，在喝掉了3瓶20年西凤酒、2瓶自带白酒和2瓶干红葡萄酒后，宴席不欢而散。
一份当地政府提供的情况报告显示，高的同事曾听到，李峥嵘此后冲着电话吼道，“叫几个人把高军那怂收拾下。”
西岳庙广场，霓虹灯闪烁，李宏亮、孟杨等三名男人站着，他们要教训高军。他们车里放着一把长一米，重六斤的砍刀。
这是李江湖生涯中的又一次殴斗，此前这名时年26岁的男子因性情暴躁，屡次惹是生非。
不远处，醉酒的高军不停地吵骂。
陕西省高院的二审判决书显示，李宏亮对身边的人说“取东西，搂！”随后，孟杨拿刀冲向高军，六斤重的刀砍中高军左颈，血洒一地。因为刀十分沉重，李宏亮还看到，孟杨在收刀的时候，刀头掉在广场水泥地上，火花四溅。李宏亮随即喊了一声，撤。几人驾车离开现场。
警方在办案中发现，主要的行凶者之一李宏亮在行凶时已背负一起命案，按照法院的判决这名性情暴躁的男子本应在监狱内继续服刑。
事发第二天，李峥嵘、李宏亮等人跑到一个农家院商议，最后觉得这事谁都躲不过去，投案自首。
警方在侦查过程中发现，李宏亮早在2010年，犯有另一起命案，被判处有期徒刑十年，此时本该待在监狱里。
这同样是一起因为喝酒发生的命案。记者获取的一份法院文书显示，2010年10月28日，李宏亮和朋友在华县喝酒时，与一名叫王杰的男子发生争执。
争执中，牛二平跑到自驾车里，取出两把刨刀，这是一种145厘米长、15？郾5厘米宽的大砍刀，与华阴命案所使用的砍刀相似，李宏亮和田丰辉各持一把，猛砍王杰的头部、背部十多刀，王杰当场死亡。
此案在警方侦查期间，2011年1月5日，犯罪嫌疑人李宏亮被取保候审，理由是患有“恶性淋巴瘤”。
华阴市华西镇孙庄村的李宏亮初中辍学，2004年在西安服役成为一名武警战士。2014年12月7日，李宏亮的母亲说，2005年，李宏亮被查出“淋巴癌”复员回家，还进行过化疗，“身体恢复得差不多了，没想到就惹事了。”
李宏亮母亲拒绝出示医院的相关病例。
随后，李宏亮案被诉至法院。
按照相关规定，案件移交法院后，法院应重新办理取保候审手续。按照家属说法，李宏亮因病申请取保候审，其必须提交相关病例。
但是，吴堡县检察院称，负责该案件的法院审判长李宏，只是让李宏亮的父亲填写了一份保证书，就当作重新办理了取保候审手续。
李宏亮能够脱离法律制裁，源自一些人对他的帮助，他们来自法院等司法系统。
法院判决后，李宏亮依然脱管。
2011年7月25日，渭南中院以故意伤害罪判处李宏亮有期徒刑十年。
李宏作为该案的承办人应当“在判决生效后即应根据生效判决书或裁定书将罪犯羁押，并交付公安机关执行。”但他却帮助了李宏亮不被收监。
按规定，法院判决生效后，看守所应该将李宏亮交给监狱，监狱对李进行体检后，若发现其需在外就医，应出具书面材料向法院报告。法院收到报告后，要组成合议庭，认定犯人需监外执行后再向监狱下达予以监外执行的决定。
李宏，帮助李宏亮超越了这些程序。
如今，李宏以涉嫌罪，被吴堡县检察院。
2011年8月23日，华县看守所所长王新到李宏办公室，领取判决书和执行通知书。李宏要求王新以看守所的名义，帮忙办理李宏亮因病暂予监外执行的报批材料。
在一份办案材料里，记者看到，王新起初并不愿意领取李宏亮的执行通知书，但在李宏的一再要求下，碍于情面签收了执行通知书，也答应帮忙办理李宏亮的暂予监外执行的报批材料。
为了慎重，王新将李宏的谈话意思写在了执行通知书下方，“因李宏亮现取保候审未入所，等病情鉴定后，报中院判处暂予监外执行时，再实际执行刑罚。”
2011年9月初，王新向李宏报送了李宏亮因病暂予监外执行的申报手续，李宏看后提出，缺少监狱的拒收证明。这是申报监外执行的必需手续。
王新又来到华山监狱，通过关系，办理了华山监狱对李宏亮的拒收单后，交给了李宏。
按渭南市人民检察院、渭南市中级人民法院、渭南市公安局《关于依法由该市人民法院履行对因病残不能入监执行刑罚的罪犯作出是否暂予监外执行决定的通知书》要求，李宏本应在接到申报材料后，及时召集合议庭成员进行合议，并层报庭长、主管院长审批，在十五天内作出是否批准李宏亮暂予监外执行的决定，并交付公安机关。
吴堡县检察院称，李宏既未召集成员合议，也未向上级汇报，更未向公安机关交付执行，而是将材料放置其办公桌内。
这导致，具有严重暴力倾向和极大社会危害性的罪犯李宏亮在判决十年刑期后，长期脱管，自由出入社会公共场所，还谈起了恋爱，就像什么都没有发生过。
在陕西，“三类罪犯”中108名暂予监外执行罪犯，就有40名罪犯不符合条件。
2014年八月李宏涉嫌案开庭审理后，关心此事的人们又开始担心另外一件事情。
“到现在都没有判决，听说法院又要内部解决此事。”
对此，吴堡县人民法院院长刘勇表示，此案开庭审理后，他们召开了审委会，但审委会成员对该案无法达成一致意见，已向榆林市中院请示。榆林市中院一位负责人称，案件仍处讨论阶段，他们也向陕西省高院做了请示。
多个知情消息源称，李宏的姐夫是陕西省高院一名副院长。
在陕西，违规办理监外执行已非华阴个案。
记者日前从陕西省检察机关获悉，自2014年3月以来，陕西省检察机关根据最高人民检察院安排部署，在全省范围内开展减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动，目前已对不符合保外就医条件或保外就医情形消失的5名原厅局级罪犯和8名原县处级罪犯重新收监。
新华社报道称，在这次专项检查工作中，全省“三类罪犯”中108名暂予监外执行罪犯，就有40名罪犯不符合条件。“同时也说明陕西的问题十分严重，如此大的比例不正常。”
《刑事诉讼法》规定，对被判处有期徒刑的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：一、有严重疾病需要保外就医的；二、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；三、生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。
刑诉法还明确规定，对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，不得保外就医。而此前因砍人被判刑的李宏亮，则应该不在保外就医之列，除非其证明自己生活不能自理。
事实上，除了法官为犯人违规办理监外执行，记者在当地调查发现，华阴司法系统存在诸多乱象。
华阴市看守所一名内部知情人士透露，在“高军案”审判期间，看守所所长同意犯罪嫌疑人李峥嵘回家过春节，副所长邢磊还带着李峥嵘去西安游玩。
但邢磊副所长予以否认。
陕西省公安厅曾对西安等地公安机关取保候审突出问题，进行专项督导检查。
据了解，李宏亮的父亲是一名村干部，在经济上颇有实力。记者未能获知李宏与李宏亮家人之间是否存在利益往来。
李宏亮帮助李峥嵘砍死高军后，迅速自首。
据了解，李峥嵘的父亲李海潮，与当地官员关系不一般。
2014年7月26日，华阴发生一起震惊当地的爆炸案，就与李海潮有关。李海潮的秦晋矿业与鑫达矿业抢夺铁矿时，秦晋矿业十多名员工点燃7管炸药，扔向对方矿坑，炸伤5名农民工。
此事经媒体披露后，渭南市政府通报称，秦晋矿业无《安全生产许可证》，违规购买炸药1000余公斤。此案涉及华阴市公安局、黄金局、国土局、安监局等各部门。
华阴当地一位与李海潮熟识的铁矿老板表示，李海潮的公司没有《安全生产许可证》长达五六年，“炸药规定十分严格，如果不是跟官员关系不一般，没有许可证，很难想到怎么能弄到的炸药。”
随后，华阴市公安局以故意伤害罪逮捕4人，李海潮被取保候审。
北京才良律师事务所律师朱孝顶认为，根据相关法律法规，严重危害社会治安的犯罪嫌疑人，以及其他犯罪性质恶劣、情节严重的犯罪嫌疑人不得取保候审，“爆炸属于性质恶劣犯罪。”
取保候审乱象，在陕西也非个案。
2013年7月18日，陕西省公安厅对西安等地公安机关取保候审突出问题，进行专项督导检查。在督导检查中，陕西省公安厅督导组对解决取保候审突出问题提出要求：要加大领导力度，市县公安机关专项督察工作领导小组组长要切实负起责任；省厅专项办细化考核指标，加大对整改工作的考核力度。
2014年12月7日，李宏亮的哥哥说，他们也试图找人再次为李宏亮办理取保候审，“咨询过好多人，没人敢给他办了。”
第一条为切实做好我市依法行政工作，通过典型引路，以点带面，整体推进，加快法治政府建设的步伐，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《浙江省依法行政工作考核办法（试行）》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条凡本市行政区域内市、县（市、区）政府所属行政执法部门（含法律、法规授权组织，下同）创建依法行政示范单位的活动，均适用本办法。
第三条市全面推进依法行政工作领导小组对依法行政示范单位的创建工作进行组织领导，其日常工作由市政府法制工作机构承担。
第四条依法行政示范单位的创建坚持体现先进性、可行性、科学性和权威性的原则，综合运用行政执法责任制考评、岗位目标责任制考核等方面成果。
第二章依法行政示范单位创建标准
第五条依法行政示范单位应当符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致这一依法行政的基本要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
第六条行政机关应切实转变行政职能，进一步深化行政管理体制改革。
（一）行政机关应将行政职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；
（二）加强和规范行业组织和中介机构建设，行政机关与相关行业组织和中介机构彻底脱钩；
（三）各种预警和应急机制健全，应对突发事件和风险的能力增强；
（四）机关职能划分合理，权限合法，职责分工明确；
（五）全面推进政务公开，加强电子政务建设，提供便利条件以供公众查阅信息；
（六）依法行政工作的财政保障机制完善。严格执行“收支两条线”管理，行政事业性收费和罚没款全部上缴财政。
第七条建立健全公众参与、专家论证和部门决策相结合的行政决策机制，完善决策制度，做到依法决策、科学决策、民主决策。
（一）行政决策的程序和内容合法、合理，重大决策应事先组织专家进行必要性和可行性论证，涉及与人民群众关系密切的决策事项，应当向社会公布，听取人民群众的意见；
（二）建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，强化监督，决策行为规范，实现决策权与决策责任相统一。
第八条依法制定行政规范性文件，注重对抽象行政行为的合法性审查。
（一）制定涉及行政管理相对人权利、义务的规范性文件的权限、内容和程序合法，重大问题举行听证并向社会公示；
（二）科学编制并严格执行规范性文件制定计划；
（三）建立并落实规范性文件制发、备案、修改、废止和定期清理制度；
（四）出台规范性文件及时向社会公布，并评估实施效果。
第九条深化行政执法体制改革，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
（一）严格依照法定程序行使行政权力，履行法定职责，行政执法中无不作为或越权作为情况发生；
（二）行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷合法规范，记录齐全；执法文书符合规定，按照档案装订标准进行管理；执法单位内部实行案卷评查制度；
（三）行政执法主体合法，执法人员持证、亮证执法；
（四）行政处罚规范、合法、适当，对行政处罚自由裁量权制定了规范约束措施；
（五）行政许可规范合法，后续监督到位；
（六）行政执法责任制进一步深化，实行执法过错责任追究，认真梳理行政执法主体和依据，分解执法职权，强化执法责任，各项责任制度建立完善，有效规范行政执法行为。
第十条进一步完善行政监督机制，强化对行政行为的监督。
（一）自觉接受人大和政协的监督，虚心听取依法行政工作的意见和建议；
（二）规范性文件、重大行政处罚决定及时报送政府法制工作机构备案；
（三）依法履行行政复议和行政应诉职能，在法定期限内处理完毕，切实纠正违法、明显不当的行政行为，并建立行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉的制度；
（四）建立和完善行政赔偿和补偿制度；
（五）加强专门监督，积极配合监察、审计等专门监督机构的监督；
（六）强化社会监督，完善群众投诉、举报违法行为制度，认真处理来信来访，积极受理投诉，依法作出处理，化解社会矛盾。
第十一条行政机关应努力做到以下几个方面，以不断提高行政执法人员依法行政的观念和能力。
（一）制定学习培训计划，对领导干部、公务员、行政执法人员和其他行政机关工作人员强化依法行政和法律知识的教育，并组织考试；
（二）行政执法队伍稳定，执法人员熟悉法制，精通业务；
（三）对行政机关工作人员依法行政情况进行考核；
（四）采取多种形式，加强普法和法制宣传。
第十二条行政机关应按以下要求切实加强对推进依法行政工作的领导：
（一）成立依法行政工作领导小组，切实加强组织领导；
（二）法制工作机构职能明确，人员配备齐全；
（三）制定依法行政工作报告制度，定期向政府报告推进依法行政工作情况；
（四）依法行政工作总体有规划、年度有计划、工作有重点，依法行政工作落到实处。
第十三条参评创建依法行政示范单位的，应是当年度行政执法责任制评议考核被评为优秀以及当年度办理的行政执法案件没有被行政复议机关和人民法院撤销、变更、确认违法或限期履行法定职责的单位。
第十四条具有下列情形之一的，不得参评创建依法行政示范单位：
（一）未建立依法行政工作领导组织的；
（二）依法行政工作无总体规划、年度计划的；
（三）行政执法部门领导班子成员发生违法违纪行为被处以撤销党内或行政职务以上处分的；
（四）因出台不合法的规范性文件引发影响社会稳定重大事件的；
（五）因具体行政行为违法引发社会影响恶劣事件的；
（六）拒不履行生效的司法裁决或行政复议决定的；
（七）法制工作机构职能不明确，人员配备在两人以下的；
（八）市政府法制工作机构认为不宜评为依法行政示范单位的其他情形。
第三章申报程序
第十五条凡符合依法行政示范单位创建标准的行政执法部门，于当年11月1日至30日自愿申报填写《*市依法行政示范单位申报表》，按创建标准和填报要求，对本部门进行自我评价并写出自评报告。属法定授权组织或县级行政执法部门的，需经主管该组织的部门或县级政府签署推荐意见后，在规定时间内一式两份报送市政府法制工作机构。
第十六条市政府法制工作机构对申报材料进行初步审查并综合申报单位各方面情况后，决定是否进行实地考评验收。
第十七条考评验收按以下程序进行：
（一）听取汇报。听取申报单位有关创建工作情况汇报。
（二）查看档案。主要查看有关创建工作的组织领导机构、依法行政制度建设、规范性文件制订、行政许可及行政处罚等案卷材料。
（三）实地走访。必要时走访有关行政管理相对人，听取他们对申报单位依法行政工作的意见和建议。
（四）媒体公示。在本市主要媒体公示依法行政示范单位候选名单，接受社会各界监督。
（五）评议决定。考评组对申报单位有关创建工作材料及调查了解和公示情况进行汇总、分析后，提出初步意见报市依法行政工作领导小组决定。
（六）审定批准。对经评议决定授予依法行政示范单位称号的申报单位，报请市政府审定批准。
第十八条依法行政示范单位每年总量控制在12家单位以内。
第四章奖惩规定
第十九条对被确定为依法行政示范单位的，由市政府予以表彰，并颁发依法行政示范单位奖牌。
第二十条获得依法行政示范单位的，由市政府给予一定奖励。
第五章监督管理
第二十一条申报单位提供的有关材料应当客观、真实，不得弄虚作假。对采取不正当手段获得依法行政示范单位的，由市政府法制工作机构报请市政府批准，取消其称号，收回奖牌，并通报批评，五年内不得申报依法行政示范单位。
第二十二条依法行政示范单位有义务宣传、交流其行政执法方面的成功经验和做法，并应在每年12月底前向市政府法制工作机构书面报告当年本单位开展依法行政工作的情况。
第二十三条依法行政示范单位有下列情形之一的，应在情况发生后30日内书面报告市政府法制工作机构：
（一）本单位发生重大违法行政情况的；
（二）国家、省、市对本单位行政执法案件质量抽查中发现不合格情况较为严重的；
（三）公民、法人或其他组织对依法行政示范单位强烈不满，且反映的问题经查证属实的；
（四）其他认为应报告的情形。
第二十四条发生前条规定情形之一的，市政府法制工作机构应当进行调查，并视情节轻重分别给予警告、通报批评，直至撤销依法行政示范单位称号。被撤销依法行政示范单位称号的，三年内不得申报依法行政示范单位。
第二十五条依法行政示范单位有效期为三年，期满后经复评合格继续有效，但不再奖励。
第六章附则
根据*委办［2006］41号文件精神，，全国公务员公同的天地省委巡视组反馈意见整改工作中需要我局承担的就有培育中小企业发展、招商引资、加快企业自主创新促进增长方式转变、推进循环经济发展共四大块14项具体内容。现将近半年来我局的整改工作总结如下：
一、整改工作落实情况
1、提高认识，高度重视。以上工作涵盖了我局的绝大部份重点工作，做好这些工作对扩大我县工业经济总量、培育新的增长点、转变经济增长方式和提高市场竞争力起着非常大的作用，将更加有利于我县经济社会健康、稳定、可持续发展。为此局领导高度重视该项工作，制订了责任分解细化表，落实了责任领导、责任科室和具体负责人，对每项工作明确了完成时限。并每旬按时向县委督查室上报整改工作进展情况。
2、以工业经济服务年为契机，深入开展落实整改工作。为了深入开展县委、县政府提出的“项目推进年”和“工业经济服务年”活动，我局大力推行“一线工作法”，建立了机关干部联系企业制度，每位机关干部联系一家企业，要求每月到企业一次，主动做好相关服务，及时帮助解决存在困难。以此为契机，加强了整改工作落实进度，及时了解掌握整改工作第一手材料。
3、加强部门配合，搞好综合协调工作。在全面落实以上工作中，我局还积极主动与财政、电力等有关部门加强横向联系，搞好协调，保证了整改工作的顺利进行。
二、整改事项主要成效
1、群策群力培育中小企业发展。
（1）完善中小企业发展政策。为了深入实施“工业强县、项目带动”战略，进一步优化经济发展环境，促进我县经济社会跨越式发展，我县先后出台了一系列优惠政策。今年为了进一步转变政府职能，改进审批方式，简化审批环节，提高办事效率，我局又配合审批中心和发改局出台了《企业投资项目绿色通道审批制度》和《企业投资项目核准和备案暂行办法》，对符合国家产业政策的企业投资项目都采取特事特办、急事急办，全程跟踪服务。同时我局还出台了《企业技术改造项目登记备案制》，《工业投资项目审议协调制度》也即将出台，我县中小企业发展软环境将得到进一步的改善和优化。
（2）努力搭建银企合作交流平台。为了加快银企合作步伐，充分发挥政府在企业和金融部门之间的桥梁和纽带作用，我局于3月份和县工商银行联合举办了银企洽谈会，于4月份和县建行举办了金融产品推介会。今年1－9月份，我县各金融部门对全县各中小企业新增贷款6000多万元，已超额完成了“全年新增贷款5000万元以上”的整改目标任务，今年各中小企业贷款融资难问题得到了明显缓解。同时我局还积极努力为我县的工行、建行两家金融机构争取省财政厅、省中小企业局下拨的2005年度中小企业贷款风险补偿金14.7万元，及县财政配套资金3.6万元，为金融部门加大对中小企业的贷款支持提供了效益支撑。
（3）做好培育扶持，力促中小企业发展壮大。按照我县“两轴三圈”经济发展空间布局，我局对全县20个乡镇的工业经济发展考核目标作了调整，加大对资源禀赋良好乡镇规模以下企业培育扶持力度。目前北界、应村、三仁等毛竹资源丰富的乡镇竹篾制品加工业渐成气候，妙高、大柘、石练等主要产茶区茶叶加工在逐年增加，全县现有竹篾加工户2000多家，茶叶加工户500多家。1－9月份全县乡镇工业完成产值100148万元，同比增长22.41%，其中云峰、石练等7个乡镇产值增幅在30%以上。全年有映山红木业、神牛涂料等11家企业有望成为新的上规模企业。
2、举全县之力开展招商引资工作。
2006年县委、县政府把招商引资工作作为“一号工程”来抓，努力开创招商引资工作新局面：3月中旬从乡镇、部门选派9名年青干部到永康、温岭等地挂职锻炼3个月；4月下旬和5月中旬副县长尹建中带队前往温岭和温州等地召开了招商引资洽谈会；5月下旬县委书记陈建波带队前往台州地区就招商引资、新农村建设、旅游发展等工作进行考察；6月初县长陈景飞率有关部门领导前往永康考察；7月初陈县长、尹副县长率队在温州召开了“××县招商引资项目推介会”；9月份在“汤公文化节”之际邀请了比利时、奥地利、台湾、杭州、宁波、温州等地的企业家来*举行投资洽谈会。通过努力，截止9月份我县共引进市外内资项目23个，合同总投资21580万元，完成市政府任务指标（2.65亿元）81.43%，实际到位11255万元，完成任务指标（2亿元）56.28%。10月初通过以商招商及积极争取，一家投资1.5亿元的温州铜制品生产企业已与我县签订了投资协议，该项目投产后将达到年产4万吨铜制品生产能力，年产值将达到30多亿元，目前具体事宜正在洽谈中。今年我县的外资引进工作进展缓慢，目前才引进项目1个，合同投资83.76万美元，实际到位61.1万美元，与市政府下达的考核任务：合同550万美元，实际利用150万美元相距甚远。
3、加快企业自主创新，促进增长方式转变。
（1）以“项目推进年”为抓手，努力促进企业技术改造投入。1－9月份我县共有工业投资项目53个，其中省重点项目1个、市重点项目6个、县重点项目12个。共投入资金24041万元，完成年度计划66.78%。根据“项目推进年”活动要求，我局深入企业对投资项目做好调查摸底工作，在项目进程过程中做好全程跟踪服务，及时帮助解决碰到的困难和问题。目前已有22个项目完成全部投资进入正常生产，2个项目尚处设备安装调试阶段，其余项目进展顺利。
（2）积极申报省级资金补助，为中小企业发展争取更多的资金支持。1－9月份我局已帮助企业完成省传统工艺美术保护品种专项资金申请1个，省农产品加工示范企业申报2个，钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助3个，中药现代化省级财政专项补助1个，2006年中小企业专项扶持资金申报1个，2006年重点乡镇企业农副产品贴息和补助资金申报1个，上报省级技改贴息项目8个，国家商务部机电产品技改贴息项目1个。
（3）认真做好技术创新项目申报工作。我县工业企业绝大多数还处在发展的成长期，产品单一、科技含量低、研发投入非常有限，但今年仍有凯恩特种材料公司的高透晰双面胶带原纸、池禾化工公司的造纸涂料流变性改良剂和碧岩竹炭开发行的纳米活化长效多功能竹炭制品研制开发申报了省级技术创新项目。其中高透晰双面胶带原纸和纳米活化长效多功能竹炭制品研发已通过了省级专家的鉴定和认证。虽然离整改目标还有差距，但是从我县工业经济的实际基础来看成绩还是值得肯定的。
4、抓好清洁生产和节能降耗，推进循环经济发展。
（1）抓好清洁生产企业和绿色企业的审核、验收工作。目前我县的浙江元立集团镀锌分厂已委托浙江大学清洁生产中心完成了清洁生产审核报告，预计在11月底进行验收。浙江凯恩特种材料股份有限公司和浙江池禾化工有限公司的清洁生产正委托浙江省清洁生产中心进行审核，预计在年底前完成审核报告。××绿源木业有限公司绿色企业申报材料已上报市局，正在等待验收。
（2）鼓励企业采用新工艺、新设备实施节能技术改造。浙江元立金属制品集团有限公司完成了水箱拉丝机电控制及线材轧钢加热炉技术改造，项目投入运行后每年能节电265度，节煤7500吨，增效300多万元，该项目已经申报了省级节能补助。
（3）高度重视节能降耗工作。由于统计部门单位gdp能耗的权威数字还没有出来，目前我们只能计算出规模以上企业1－9月份万元产值综合能耗是0.35吨，比去年同期减少20.3%。根据市里节能降耗工作会议精神，我局已着手摸清了用能大户企业，将于近期召开规模以上企业节能降耗工作会议，与我县的用能大户签订节能降耗目标责任书。同时积极配合电力部门搞好部份企业的谐波治理工作，保障安全、有序用电。
（4）做好资源综合利用生产企业复核工作。2006年5月22日，××绿源木业有限公司资源综合利用通过了省、市有关专家认定。
三、整改工作存在问题
我局的整改工作虽然取得了一定成效，但仍存在以下一些问题：
1、招商引资方面虽然较好地完成内资引进整改任务，但是目前我县的实际利用情况仍然偏低，有的项目进展速度仍然缓慢，外资项目引进方面情况也不理想。随着土地政策调整，我县可供的工业用地仅剩金岸畈的400余亩，今后招商引资工作制约因素会更加突出，压力会更大，工业后续发展会面临更加严峻的考验。
2、工业技改投入仍显不足。近年来我县的工业技改投入随着凯恩（总投资4亿多元）、绿源（总投资3亿元）等大项目的相继完成，主要集中在新引进的招商引资项目上，今年虽然有50多个技改项目，但是大多数是中小企业的改建、扩建和更新改造项目，投入都不大。园区新建的20多家企业由于开工时间大多数集中在下半年，到目前实际的投入还不多，关键要看第四季度的进展速度。
3、由于我县规模企业少，绝大多数又是粗加工型的企业，具有一定技术创新能力的企业屈指可数，每年要培育一定数目的技术创新项目难度很大。
4、我县的工业是以金属制品加工业为主导产业的，近几年招商引资项目也以建筑五金类为主，到目前为止金属制品加工业产值已占了我县工业总产值的50%以上，今后节能降耗工作任务会更重。
四、下一步工作举措
1、举全县之力完成金岸畈区块土地征用工作，为新的投资项目争取尽可能多的发展空间。同时努力为已落地建设的项目做好各项服务工作，加快项目建设进度，帮助企业早投产早见效。
2、以推行“绿色通道”审批制度为契机，积极为工业企业技改创造良好的软环境。要重点做好涉企收费项目的调查，严格按照有关文件精神，努力降低涉企收费，同时全面推广企业技术改造登记备案制。
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