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导语：在学校民法典宣传的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
结合当前工作需要，的会员“3aa”为你整理了这篇综治“三率两度”提升工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
安全、稳定、和谐的社会环境，是百姓安居乐业的最基础保障，今年以来，旬阳县赵湾镇将综治“三率两度”提升工作当作重中之重，全力攻坚。切实增强创建工作的危机感和责任感，牢记综治“三率两度”工作的重要性、紧迫性，突出查找差距、补齐短板，以强有力的措施，切实提高了群众对治安工作的认同感，不断提升了群众的安全感、获得感、幸福感。
1.夯实责任，强化担当。赵湾镇组织各村召开安全生产暨平安建设推进会，要求各部门提高政治站位，发挥职能功效，结合当前冬季安全生产工作，进一步夯实各村（社区）平安建设及“三率两度”宣传提升工作责任。社会治安办、司法所、派出所干警和村干部要联合起来，精准发现矛盾、有效化解矛盾、积极预防矛盾，努力把矛盾消除在萌芽状态，通过调解、和解等方式化解矛盾纠纷百余件。密切关注高危人员，妥善处理治安突发事件，严厉打击一切违法犯罪活动，全力保障人民群众生命财产安全，切实维护和谐稳定的社会环境。
2.加大宣传，营造氛围。
在各村道路沿线、学校等人员密集区域悬挂宣传标语、发放宣传手册，利用国家宪法日走进赵湾中学和赵湾中心校，组织法律知识进校园宣讲3场，500余名学生参与了此次宣讲活动；利用广播、平安创建宣传车等方式在各村以循环的方式进行法律知识普及；在赵湾社区建立宣传站点，发放《民法典》、《社区矫正法》等法治宣传手册1000余份，并给民众进行“点对点、面对面”的法律知识讲解；利用村民、村干部群转发平安创建有关知识，多方位有效提升“三率两度”工作水平，在全镇居民中做到了“三率两度”宣传全面。
3.整合力量，化解矛盾。
[关键词]:商，商人身份，商法，民法
什么是商？商法的调整对象是什么？顾名思义，商法是调整与“商”有关的社会经济关系的法律，或者更简单地说，商法就是调整商事关系的法律。这种看法并不为错，但是在论及商事关系的内涵时，问题并不简单。“什么是商法？对这个简单的问题，并不存在一个简单的回答。”[1]如何把握作为商法的商，无论对商法理论还是对商事立法都是一个难题。但惟有正确地回答这个问题，才能较为精确的把握商事关系的性质和认清商事关系的范围，把握商法的真义。本文拟对此作一探讨。
一、关于商的各种学说
在历史上，商法是商人身份法，由于这一看法与现代社会要求人人平等、取消身份特权的观念不符，故而现代商法理论试图对商进行重新解释，国外商法理论对此形成了诸多学说。以日本为例，就有内容把握论、特征把握论（注：[日]北泽正启著：《商法的争点》，日本有斐阁，第12页，转引自王保树主编：《中国商事法》，人民法院出版社2000年版，第7—8页。）。
内容把握论是从商应有的内涵上认识商。又可分为：1.历史说。主张以历史分析的方法揭示商的内容，认为商法对象的商，是生产者与消费者之间财产、货物交换的媒介行为，开始只是媒介一般的财货交易，随着历史的发展，扩大到居间业、批发商业，现进一步扩大到运输业、保险业等。2.媒介说。该说是历史说的扩充和发展，主张作为商法对象的商是媒介行为，并对媒介行为持展开的见解，认为它作为商法对象的本质构成，经历了三个阶段，开始它作为第一种行为，即商业、银行业的行为，然后扩大到第二种行为，即运输业、居间业、批发商业、保险业的行为，再进一步扩大到第三种行为，即制造业、手工业、租赁业等行为.3.企业说，认为实质意义的商法是企业关系特有的法规的总体，主张商法的对象是企业。4.实证说。认为商法是关于商这种法律事实的特有的法规的全体，商法的对象是作为法律意义的商的法律事实。这种主张持统一把握商法对象的观点，是把商法作为关于法律上的商的必要的、多种多样的有益的法律制度的见解。
特征把握论是从特性上把握商法的对象。可分为：1.集团交易说，该主张充分注意到商事交易的集团性，因而对商法对象持集团交易的见解，认为商事契约由多人缔结是使商法形成的必要的因素，所以集团交易应作为商法的统一的对象。2.商的色彩说，是对集团交易说的发展，它以商事交易特性中的商色彩限定商法的对象，认为商法的法律事实是通过以技术特性所表示的商的色彩表现出来的，一般私法上的法律事实如带有商的色彩即成为商法的对象.这种商的色彩，是从营利的投机买卖演绎出来的特性，是以“集团性”及“个性丧失”为主要内容的。
我国台湾学者对“商”或“商业”持实证的解释（注：参见刘清波著：《商事法》，台湾商务印书馆1998年版，第13页。张国键著：《商事法论》，三民书局刊行。转引自李功国：《商人精神与商法》，载王保树主编：《商事法论集》第2卷，法律出版社1998年版，第8页。）。如刘清波对商的认识是依据台湾商业登记法的规定，而张国键认为对“商”之意义，应采广义的解释，法学上究竟何者为“商”，则须视各国商事法律所规定的“商”的范围而定。但同时他们对商的特征一定程度上也有所揭示。刘清波认为，“商业”是指独资或合资经营各种业务之营利事业，包括“营利”与“营业”两种要素。张国键对“商”的定义则是：“凡属以营利为目的，从事媒介交易行为，皆称之为商。”并认为随着商业的发达和商业种类的愈衍愈繁，法律学上所谓“商”乃基于法律上的认定，逐渐扩大范围，除“固有商”外，还包括“辅助商”和“第三种商”、“第四种商”。
在我国大陆，学者在理论上也对商的内涵进行了概括。一般说来，学者们均认为商具有营利性特征，但在具体界定商的范围时则有差异。一些学者对商的认识主要建立在传统商法基础上，将商视为商品交换活动。如梁慧星、王利明把“商”定义为“以营利为目的的各种商品交换行为”（注：参见梁慧星、王利明著：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1987年版，第11页。转引自李功国：《商人精神与商法》，载王保树主编：《商事法论集》第2卷，法律出版社1997年版，第7页。）。苏惠祥等对“商”的定义是“以买卖方式使商品流通的经济活动”。[2]（P3）而《中国大百科全书。法学卷》对商的认识要更为狭窄，对商的理解仅限于商业，“当代世界上商业法模式大体有两种：市场型经济商业法，主要指资本主义国家的商业立法，传统称为商法；计划型经济商业法，是实行计划经济的国家的商业立法。其立法范围仅限于国内商业，其内容与传统的商法截然不同。”[3]（P507）
而另一些学者对商的范围的认识则要宽泛得多。如王书江等指出，在经济学或日常生活中商为沟通生产与消费的媒介行为，而在法律上这种媒介行为仅是商的一种，即固有商或买卖商，此外还有其他许多商行为，且其范围日益扩大，出现“无业不商”的情况。[4]（P2—3）王保树认为：“在近代经济发展中，人们已将营利视为商的本质。这种行为不仅表现在买卖行为之中，也发展到批发商、货物运送、仓库业、银行业、损害保险业等，并且发展到与商业没有直接关系的人身保险、旅客运送、制造加工业、印刷业、出版业等。”[5]（P4）把上述广义的营利行为看作是商法上的商。徐学鹿也不同意把商仅仅局限于从事商品交换的商，认为“现代商人，除了经销商人以外，还包括制造商、证券商、保险商、运输商（含海商）、广告商、商等”。因此，“完善的现代商人制度，就是经济学上的现代企业制度的法律用语”。[6]
二、确定商的内涵的方法论思考
认为，法律调整的对象是社会关系。从这一基本观点出发，笔者认为认识商的内涵应把握以下原则。
第一，应从社会关系本身入手，而不能从实证法入手。法学和法律上的商概念，是不同国家在长期商事实践的基础上逐步概括形成的，其对商的内涵的认识有相当的合理性。但同时必须指出的是，客观社会关系及其内在要求本身，不可能自我表达任何意思，法律对客观社会关系的调整，是以立法者的主观意志为中介的，是立法者基于其对社会关系及其客观要求的理解，加上其自身好恶和利益权衡对社会关系进行的调整。法有良法、恶法之分正为此故，各国商法典的内容不同也皆因此故。因此，经由实证法认识商的内涵不免有缘木求鱼之嫌.
第二，应从商事关系的本质上来认识，而不能只认识其表层特征。客观事物可分为本质和现象两个层面。本质所表现的是主要的东西，这种东西能说明事物的特性、事物内部最重要的方面、事物内部深处所发生的过程。现象是本质的外部表现，是事物和过程借以表现的外部形式。事物的本质是隐蔽的，是不能靠简单的直观法去认识的。事物的外部形式可以直接通过感官去感受。但是，事物外部的表现形式常常歪曲和不正确地表达事物的真正本质。本质和现象之间往往存在着矛盾的情况。科学和科学认识的目的就在于透过事物外部的表现形式揭示事物的本质，而不是停留在事物的现象层面上。上述对商的认识中，有一些就是停留在了商的现象层面上，未能深入到商的本质。如从内容上或特征上来把握商就是这样。
第三，对商的把握应持发展的眼光，而不能仅仅满足于对商的静止的认识。社会生活是不断发展变化的，作为调整社会关系的法律也应随之而发展变化，如果仅仅停留在事物发展的某一阶段上，则非但不能发挥其应有的功能，相反，对社会关系会产生负面影响。上述将商的内涵视为商品交换活动即是如此。传统商法也正是因为固守其是从事商品交换活动的商人法而致衰落的。
综上所述，对商的认识应从商的本质出发。上述对商的认识中，将营利视为商的内涵正确揭示了商的本质，但不足的是，对这种认识缺乏相应的论证。
三、商的本质
诚如德国学者卡斯腾施密特所言：“对商法史作一批判性的问题，-乃是一种面向未来的商法学说的不可缺少的组成部分。”[7]本文拟通过对作为商法调整对象的商活动的历史发展的分析寻求对商的本质的认识。
通说认为，商法起源于中世纪，最初以商人习惯法的形式存在，其后随民族国家的出现而发展为成文商法，至资本主义国家制定的商法典，获得了最为成熟的表现形式。商法在中世纪的起源，是适应中世纪商业的发展，为规范商业活动而产生的。应指出的是，由商法调整的中世纪时的由商人经营的此种商业活动与人类历史上很早就已出现的商品交换活动不可等而视之，“实际上它是资本在历史上更为古老的自由的存在方式”。[8]（P363）尽管此时距资本主义生产方式的出现有数百年之遥。在历史上，“不仅商业，而且商业资本也比资本主义生产方式出现得早”。[8]（P363）商业资本的活动不以资本主义生产方式的存在为前提，“不论以商人为媒介进行商品交换的各生产部门的社会组织如何，商人的财产总是作为货币财产而存在，他的货币也总是作为资本执行职能”。[8]（P364）之所以商人资本早于资本主义生产方式是“因为商业资本离不开流通领域，而它的职能是专门对商品交换起中介作用，所以它的存在-撇开由直接的物物交换所产生的各种不发达的形式不说-所需要的条件，就是简单的商品流通和货币流通所需要的条件。或者不如说，简单的商品流通和货币流通就是它的存在条件。”[8]（P363）因此，在中世纪随着商人这一特殊阶层的出现，出现了商业资本的活动。“作为商品进入流通的产品，不论是在什么生产方式的基础上生产出来，-不论是在原始共同体的基础上，还是在资本主义生产的基础上生产出来的，-都不会改变自己的作为商品的性质，作为商品，它们都要经历交换过程和随之发生的形态变化。有商人资本在中间作媒介的两极，对商人资本来说，是已经存在的条件，就像它们对货币和对货币的运动来说是已经存在的条件一样。唯一必要的事情是这两极作为商品已经存在，而不管生产完全是商品生产，还是投入市场的只是独立经营的生产者靠自己的生产满足自己的直接需要以后余下的部分。商人资本只是对这两级的运动，即对它来说已经作为前提存在的商品的运动，起中介作用。”[8]（P363—364）因此，中世纪的商人习惯法只不过是调整商人资本活动的法。
中世纪和嗣后的封建君主国家时期的商人资本，是独立的、优先于产业资本发展的，“独立的商人财产作为占统治地位的资本形式，意味着流通过程离开它的两极而独立，而这两极就是进行交换的生产者自己。这两极对流通过程来说仍然是独立的，而流通过程对这两极来说也是独立的。产品在这里是由商业变成商品的。在这里，正是商业使产品发展为商品，而不是已经生产出来的商品以自己的运动形成商业。因此，资本作为资本，在这里首先是流通过程中出现的。在流通过程中，货币发展成为资本。在流通中，产品首先发展成为交换价值，发展成为商品和货币。资本在学会统治流通过程的两极，即以流通为媒介的不同生产部门以前，能够而且必须在流通过程中形成。货币流通和商品流通能够对组织极不相同、按其内部结构主要仍然是从事使用价值生产的那些生产部门起中介作用。流通过程使各生产部门通过一个第三者而互相结合起来，流通过程的这种独立化表明两个情况。一方面，流通还没有支配生产，而是把生产当作已经存在的前提。另一方面，生产过程还没有把流通作为单纯的要素吸收进来。”[8]（P366—367）因此，“资本作为商人资本而具有独立的、优先的发展，意味着生产还没有从属于资本，就是说，资本还是在一个和资本格格不入的、不以它为转移的社会生产形式的基础上发展”。[8]（P366）所以此时的资本活动是尚不包容生产在内的活动。也正因为这样，此时的商法中的商以商品交换活动为其内涵。
但商人资本的发展促进了资本主义生产方式的产生。因为“商人资本的存在和发展到一定的水平，本身就是资本主义生产方式发展的历史前提。1.因为这种存在和发展是货币财产集中的先决条件；2.因为资本主义生产方式的前提是为贸易而生产，是大规模的销售，而不是面向个别顾客的销售，因而需要有这样的商人，他不是为满足个人需要而购买，而是把许多人的购买行为集中到他的购买行为上。另一方面，商人资本的任何一种发展，会促使生产越来越具有以交换价值为目的的性质，促使产品越来越转化为商品。”[8]（P365）
16世纪和17世纪，在欧洲爆发了商业革命，各封建国家实行了重商主义政策，导致了资本主义生产方式的形成。“毫无疑问，在16世纪和17世纪，由于地理上的发现而在商业上发生的并迅速促进了商人资本发展的大革命，是促使封建生产方式向资本主义生产方式过渡的一个主要因素。[8]（P371—372）因为，”在任何一种生产方式的基础上，商来都会促进那些为了增加生产者（这里指商品所有者）的享受或贮藏货币进入交换的剩余产品的生产；因此，商业使生产越来越具有为交换价值而生产的性质“。[8]（P364）”商业和商业资本的发展，到处都使生产朝着交换价值的方向发展。使生产的规模扩大，商业对各种已有的、以不同形式主要生产使用价值的生产组织，都或多或少地起着解体的作用。“[8]（P371）因此随着商业而扩大了的商业和商业资本的发展使社会生产日益从使用价值的生产转化为价值的生产，即资本主义生产。
资本主义生产方式的形成，扩大了资本活动的范围，降低了商人资本的重要性。“在资本主义生产中，商人资本从它原来的独立存在，下降为一般投资的一个特殊要素，-它只是作为生产资本的要素执行职能。”[9]（P366）“在资本主义生产方式中，-就是说，一旦资本支配生产本身并赋予生产一个完全改变了的独特形式，-商人资本只是表现为执行一种特殊职能的资本。”[8]（P365）“在资本主义生产中，-生产过程已经完全建立在流通的基础上，流通也已经成为生产的一个单纯要素，一个过渡阶段，只是作为商品来生产的产品的实现，和作为商品来生产的各种商品生产要素的补偿。在这里，直接从流通产生出来的资本形式，-商业资本，-只表现为资本在它的再生产运动中的一种形式。”[8]（P367）适应资本活动范围扩大的要求，商法调整范围也随之扩大。到资本主义时期，商法所认定的商行为的范围，除了一定意义上理解为沟通生产和消费的渠道的“买卖商”或称固有商（第一种商）之外，又发展了“第二种商”，即间接沟通生产的消费渠道的行为，如运送、仓库、居间、行纪、代办商等营业，又称之为“辅助商”：“第三种商”，即为便利资金融通，或与上述两种商行为有密切关系的行为，如银行、交易所、信托、承揽运送、制造、加工、出版、印刷、摄影等：“第四种商”，即与第三种商有关系者，如广告、保险、服务、娱乐等。须指出的是，尽管商的范围扩大了，但受商法是调整商品交换活动的传统观念影响，商品交换活动仍被视为商法调整的中心，而其他商行为则被看作是商品交换活动的延伸。综上所述，作为商法调整对象和商法学中的“商”，就本质而言，乃是资本的谋求价值增殖的活动。而资本，出于价值增殖的要求，必须处于不断的运动中，从而使商这一资本的价值增殖活动具有了营利性、经营性的特征。所谓营利性是指商活动是谋求价值增殖的活动，而经营性则是指商活动表现为一种持续不断、反复的、继续的运动。明确商的本质具有重大意义，它使我们认识到传统商法中商人、商行为的确切内涵。所谓商人，只不过是资本的人格化的化身。而商行为只不过是资本的营利性的活动而已。这一解释标明了现代商的营利性、商行为的经营性等基本理念，揭示了商的本质特征。这就为商法学上的“商”，在指明一种趋势和范围同时，也确定了一个立法标准。
四、明确商的本质对商法部门的意义
在近代法制史上，商法脱颖而出成为一个独立的部门，但由于商法没有民法那样坚固的基石和传统，没有一套严密精深的商法理论和商法学说来影响欧洲各国的法律制度和立法活动，这就注定了它的出现，不但不能动摇民法的传统地位，而且面对民法强大的扩张性和包容性，还有丧失自己独立的危险。[9]民商合一就是这种危险的现实表现。民商合一，作为一种思潮其真实底蕴是什么？在处理民法和商法的关系上，是仅仅要求以统一的民商法典取代民商分立法典的模式，因而停留在反对在形式上分别制定民法典和商法典，而在实质上并不否认民商法存在区别呢，还是根本上就否定商法存在的实际价值，而更进一步实质上否定商法的存在？从民商合一论者所持的主要论据来看，似是后者。民商合一论者主要立论如下：其一，近代商法典的前身是中世纪欧洲商人团体的习惯法，亦即商人的法。但现在所谓商人这个特殊的阶层已不存在，甚至特殊的商行为亦失其特殊性。如票据制度、保险制度等仅商人利用的制度现今正普及于社会生活各个方面，为全社会的人所利用；其二，即使在民商分立的国家也难以确立划分民事行为与商事行为的严格界限，有的国家只是以民事法庭和商事法庭的管辖来划分，有很大的任意性，因而民法典与商法典的并存引起法律适用上的困难和混乱。[10]（P11）由此可见，民商合一因其立论直指商法存在的基础，故而并非单纯形式上否定商法的存在，而是更进而在实质上否定商法的存在，从根本上否认民商法的区别。
民商合一论主张商法融合进民法中，主要理由都是建立在对传统商法立法基础的商人和商行为的否定上的（注：在传统商法里，商人和商行为是两个核心概念，传统商法就是以商人或商行为为逻辑起点构建起来的体系。传统商法在确定商时，采用了两种立法技术。一谓商人主义，又称主体标准，指法律先定商人的概念，然后从中导出商行为概念，依此类推，商行为就是商人的行为；二谓商行为主义，又称客体标准，即法律先定商行为概念，然后导出商人的概念，依此，商人就是实施商行为的人。）。民法学者事实上在此有两个推论，第一是商品经济的发展导致人的普遍化，人的普遍化导致人人都是商人，人人都是商人导致商主体与民事主体的融合，因此商法应融入民法；第二是商品经济的发展导致商业职能与生产职能的融合，商业职能与生产职能的融合导致民事行为和商事行为的融合，因此商法应融入民法。这两个推理都建立在商即是商品交换活动的前提上，因此其不合理性是显而易见的。第一，所谓商品经济发展，导致人的普通商化，只不过是指商品经济高度发达后，绝大多数人都被卷入了市场，参与商品交换，但这并非意味着人人都是商人。如前所述，商的本质并不是商品交换，而是资本的营利活动。商人并不是从事商品交换活动的人，而是资本的人格化化身。因此民法学者建立在商是商品交换基础上的推论是错误的，不存在商事主体与民事主体的融合。第二，所谓商品经济的发展导致商业职能与生产职能的融合，这种融合导致商事行为与民事行为的融合，更是站不住脚的一种推论。商业职能与生产职能的融合只表明作为商的资本活动的范围的扩大，但并不表明商事行为与民事行为的融合。与民商合一论所认定的相反，在现代社会，作为资本营利活动的商行为成为企业的专门活动，企业的商行为因其营利追求而与一般民事行为有别，因而要求法律调整政策上有所区别。如果说民法是对商品交换的一般进行调整，为商事关系的调整提供了基础的话，那么，商法则对营利性的经营活动形成的经济关系予以专门性调整，营利调节机制是它特有的方式。商法把营利视为自己的宗旨，创造了自身的价值体系和新的原则。
商法首先要保障营利的实现和交易的安全、便利和效率，这是商法营利性的根本要求。商法的简易迅捷原则是瞬息万变的市场所要求的，其具体表现就是交易简便性原则、短期时效原则和定型化交易原则。商人讲求交易的灵活与迅捷，更看重交易的安全，因为营利活动具有很大的风险，离开了交易安全，营利仍无法实现。因此，维护交易安全是商法营利性的又一基本要求。商法上对交易安全维护集中表现在商事交易条件的强制主义、公示主义、外观主义及严格责任诸方面。交易的确定性是商事活动安全、有效的前提，也是对商法的基本要求，在商法上主要体现为商事主体有事实告知义务和禁止商欺诈两方面规定。
其次，商主体的营利活动，除了在商主体之间进行外，还发生在商主体与非商主体之间，对这种行为的法律调整，应考虑到这种行为主体的不对等性，如果适用民法的一般规定，以私法自治为原则，不足以保护非商主体的利益。以消费者为例，经济上极端弱小的消费者与企事业事实上处于不平等的地位，主要表现为：（1）在缔约阶段，消费者不可能与作为相对方的大企业平等协商，交易条件由企业提出，消费者要想缔约就必须接受。（2）消费者对商品的认识来自于大企业的商业宣传，其自身不可能认识一切所需商品的专业品质状况。（3）消费者个人不能与有组织的企业进行抗衡。在这种交易双方事实上极不平等的条件下，依私法自治原则由交易双方自由确定交易条件，势必出现不公平合同条款和各种附合合同。“因此，那种完全的私法上的意思自治为基础的法律调控制度对于消费者而言，非但不能做到公平不倚，反而会放任对消费者利益的侵害。”[11]（P141）因此，有消费者参与的交易行为不能仅靠民法来控制。为此，现代各国商法形成与控制双方都是商主体的商事活动的普通商法规则相并列的商事特别法体系，旨在保护消费者基本权益。这一体系的基本着眼点就在于使企业负特别的义务。
综上所述，商事活动的营利特殊性使得民法中平等自由等原则经过商法的改造，变成为具有新的内涵的商法原则。商法通过对原有民法制度的补充、变更、特殊规定及特别制度创设，形成了自己的制度体系。于是，商法具备了独立存在的历史合理性。在承认民法的基本原则具有一般指导意义的前提下，商法作为民法的特别法获得了独立地位。作为调整资本活动的现代商法仍然是独立存在的，依然表现为现代商人的身份法。只不过这种身份法与中世纪的特权身份法不同，是在现代社会，民法重又开始“从契约到身份”的运动背景下的身份法.对现代商法的商人身份法属性的认识，必须脱离近代民法模式，在现代民法模式下来认识.
所谓近代民法，是指经过17、18世纪的发展，于19世纪欧洲各国编纂民法典而获得定型化的一整套民法概念、原则、制度、理论和思想体系。[12]它们建立在对当时社会生活所作的两个基本判断上。第一是平等性。当时市场经济不发达，民事主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主，在经济实力上谈不到有多大的区别。因此，法学者和立法者作了一个基本判断，一切民事主体都是平等的。第二是互换性。指民事主体在民事活动中频繁地互换位置，在这个交易中作为出卖人，在另一个交易中则作为买受人，与相对人建立交换关系。从而使主体之间存在的并不显著的经济实力上的差别，因为主体不断地互换其地位而被抵销。在此基础上，形成了民事主体的抽象人格。近代民法对于民事主体，仅作极抽象的规定，即规定民事主体为“人”。人包括“自然人”和“法人”。自然人，作为一个抽象概念，把各人的具体情况，如男女老幼、富裕贫穷、文化程度、政治地位、经济实力的差别，以及是雇用人或者受雇人、生产者或消费者等等，全部抽象掉了，只剩下一个抽象符号“自然人”。对社会生活中的各种组织体，也是如此。生产企业、商业企业、金融企业、大企业、小企业，以及非从事生产经营的组织体，如各种学会、协会、学校、医院、慈善机构等等，全被无差别地抽象为一个法律资格“法人”。这样，社会生活中千差万别的民事主体，都抽象化了，高度地划一了。
从19世纪末开始，人类经济生活发生了深刻的变化，公司、企业的出现使作为近代民法基础的两个基本判断即所谓平等性和互换性已经丧失，出现了严重的两极分化。如企业主与劳动者、生产者与消费者的对立。由此产生了现代民法中的具体人格。近代民法追求形式平等.但鉴于20世纪社会经济生活所发生的根本变化，传统民法所规定的抽象的人格，对一切民事主体作抽象的对待，造成了经济上的强者，对经济上的弱者在实质上的支配，反过来动摇了民法的基础。因此，现代民法在价值取向上转而追求实质平等，在维持民法典关于抽象人格的规定的同时，又从抽象人格中，分化出若干具体人格。[12]如果把近代民法对平等原则的确立称为从身份到契约的运动，那么现代民法可称为从契约到身份的运动。
传统商法的商人身份特性是建立在商人的特权基础上的。一开始，是商法作为商会的自治规则，将商人以外的其他人排除在商法适用范围之外，后来是近代国家人为地“把商业经营圈定在一个法律隔离体内”。[13]（P11）与传统商法不同，现代商法的商人身份法的特性是建立在现代民法的具体人格基础上的。其最根本原因就是现代民法对社会妥当性的追求。具体说，就是作为现代商人的营业对安全、效率、秩序的价值追求，和对与企业交易的弱势群体的保护的要求，都需要提供特别的法律规则。
五、余论
本文认为商法中的商的本质是资本的营利活动，而在人们的意识里，资本是资本主义所特有的。我国是社会主义国家，这是否意味着商法在我国没有其存在的社会政治和经济基础？1993年通过的公司法对此事实上已作了回答。1983年公司法起草伊始，就有一种意见认为，我国公司法中不应当使用“资本”二字。这种意见认为社会主义国家可以用“资产”、“资金”，但它们绝不能成为“资本”。经过十年的反复思考，我们终于认识到“资本”和“资金”、“资产”是不同的概念，认识到股份制公司中的投资经营与国有企业中的国有资产授权经营的本质不同，最终在通过的公司法中堂而皇之地使用了“资本”、“资本额”这一样一些更准确的概念。这应该说是一个历史的进步。1993年通过的我国《公司法》中所规定的两种公司形式的最基本特性就是资本企业。这一特征是由市场经济需要所决定的。资本是要追求最大利润的，这一点在资本主义社会和社会主义社会并没有什么不同。不同的只是在社会主义条件下国有资本的比例要大于私人资本，而在资本主义条件下则相反。[4]因此，商法在实行社会主义市场经济的中国同样有其存在的合理性。在市场经济条件下，我们需要借助商法大力发展市场经济，促进生产力的发展。
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庆安县深入贯彻落实中央、省、市、县政法队伍教育整顿工作总体安排部署，按照《关于在全省政法队伍教育整顿中深人开展“我为群众办实事”实践活动实施方案》的要求，持续深入开展“我为群众办实事”活动，推动政法队伍教育整顿的成果转化，努力践行执法司法为民，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，取得突出成效。现将工作情况汇报如下：
（一）提高重视程度，周密安排部署。县政法队伍教育整顿领导小组高度重视“我为群众办实事”活动，按照省教育整顿办印发《关于在全省政法队伍教育整顿中深人开展“我为群众办实事”实践活动实施方案》和市教育整顿办印发的《绥化市政法队伍持续深入开展“我为群众办实事”实践活动任务清单》要求，要求政法各单位分别制定任务清单，4月27日，县政法队伍教育整顿领导小组办公室组织政法各单位开展“我为群众办实事”现场宣传活动，集中推出便民利企措施33项，向社会和群众作出承诺，推动“我为群众办实事”深入开展。县教育整顿办还通过下发工作清单、工作提示单等方式推动“我为群众办实事”活动的任务落实。
（二）坚持开门整顿，倾听群众声音。坚持开门搞好教育整顿，广泛听取社会各界和广大群众的意见建议。县教育整顿办下发了《庆安县政法工作调查问卷》200份，集中开展“五进”“五必访”活动，走访企业、社区、学校以及其他相关组织机构团体等共计30余个，召开了街道社区基层群众代表和政协委员、人大代表两个座谈会，征求基层群众和社会各界的意见建议，共召开不同层面座谈会14次，征求意见建议77条，已全部制定整改措施，确保件件有落实。
（三）创新活动载体，推进工作落实。政法各单位从实际出发，积极探索创新各具特色的活动载体，确保“我为群众办实事”活动走深走实。县公安局组织开展了“一助两护三打四查五进六宣”和“十百千”活动为载体，即：开展助力企业生产经营、做好护学、护农工作、开展“三大整治打击行动”、做好四个领域的安全检查工作、组织开展宣传“五进”走访活动，组织开展“六大普法宣活动”，全面推行“十个便民”措施，以及全面推进“百万民警进千万家活动”，动员全局民警、辅警积极投身到此次爱民实践主题活动中，截止目前，全局共为群众办实事、办好事2560余件，收到群众赠送锦旗6面。县法院充分发挥“说和人老李”调解工作室品牌效能，坚持把矛盾纠纷化解在诉前。3月1日以来，“老李”办结诉前调解案件244件，通过线上调解案件100件。县检察院班子成员主动“送法入企”。特别是非公企业受到2次疫情影响，生产经营和复工复产受到影响，主动与就业局和劳务派遣公司联系，协调解决用人荒难题。县司法局大力开展“比能力赛作风”活动，打造高素质专业化队伍，构建高质量营商环境。
（四）聚焦主责主业，践行执法司法为民。县委政法委结合落实县委“万名党员干部进社区、走小区、交朋友、办实事”主题活动，依托县法学会组建法律服务团队开展“我为群众办实事”便民利企服务活动，在瑞丰农业服务有限公司，为公司的32个合作社近2000户社员在“备春耕”生产期间提供免费法律咨询。在庆安在绿都源米业有限公司，发放宪法、民法典、劳动法等法律法规书籍和宣传手册，同时解答了企业提出的合同纠纷、贷款超期利率等方面的问题，县供销合作社联合社还聘请了县法学会常务理事、天成律师事务所主任朱朝阳担任法律顾问，为县社及其下属8个公司、13个基层社230名职工的合法权益提供法律服务。县公安局坚持打击服务并重，集中开展了清查收缴非法枪爆物品集中统一行动、打击整治黄赌专项行动、整治“反电诈信诈骗”等系列行动，共破获刑事案件43起，刑事拘留14人，行政拘留57人，取保候审22人，逮捕15人，起诉60人。破获电信诈骗3起，挽回群众损失1万6千余元。交警大队车管所实行了8项便民服务措施，出入境管理大队推出了10项方便老年人的服务新措施，在警务驿站推行了“我代办”“一站式”服务活动，仅5月份，驿站为群众办理各类业务700余起，深受群众好评与欢迎，车管所服务窗口自创了“不走回头路”服务机制，实现了“一次排队、一次受理、一次办结”目标要求。县法院畅通立案渠道，实现案件“当场立、自助立、网上立、就近立”，立案正确率100%，深入走访矛盾纠纷易发处、特殊群体、危困企业和相关机关，走访企业5家，与企业开展座谈2次，当场释法答疑9条。开展巡回审判，针对路途较远的偏僻村屯农民立案不便的情况，采取巡回审判流动办案，就地立案、就地开庭、就地审理、当庭结案的形式办案。开展为期一个月的“春雷行动”，解决14名农民工工资问题，执行到位标的90余万元。县检察院对城镇中小学校园周边环境进行集中治理，对发现的问题，建立整改台帐，分别制发检察建议，限期整改到位。县司法局提高创新意识，简化法律援助程序，为特殊群体开辟“绿色通道”法律服务，为农民工讨薪维权。截止目前，共办理农民工讨薪案件27件，挽回经济损失30余万元。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻关于养老服务和老龄工作的重要论述，着力强化全社会人口老龄化国情意识，着力弘扬中华民族敬老爱老传统美德，着力解决老年人最关心最直接最现实的困难和问题，让老年人深切感受到党和政府及全社会的关怀和温暖，广泛组织动员机关、企事业单位、社会组织、家庭、子女以及干部职工，在全县开展形式多样、内容丰富、以“敬老爱老见行动，健康快乐夕阳红”为主题的敬老爱老助老活动，为老年人解难事、办实事、献爱心，持续推进全县养老事业健康有序发展。
二、主要内容
这次“老年人关爱月”活动以开展十项活动为主要载体，突出主题，落实见效。
（一）开展“敬老爱老助老”集中宣传教育活动。围绕“敬老爱老见行动，健康快乐夕阳红”主题，组织各乡镇和县直相关部门在主要街道、社区、单位门前悬挂敬老宣传标语；县城在公交车、出租车LED显示屏上滚动播放宣传标语，在户外大屏固定播放敬老公益宣传广告；组织骨干记者跟踪报道，在县电视台开设“敬老爱老见行动，健康快乐夕阳红”—“老年人关爱月活动专题栏目”，播放《老年人权益保障法》《省养老服务条例》等法律法规和各项优待政策，宣传“老年人关爱月”活动中的好经验好做法，造浓厚氛围的敬老氛围。
（二）开展“敬老爱老助老”模范评选活动。以树立孝亲敬老道德典范，展现人民孝雅、仁爱、友善、厚道的精神风貌为目标，在全县广泛开展“敬老爱老助老”模范评选表彰活动。坚持层层评选的办法，在乡镇、村组树立一批“孝亲敬老”先进典型。各乡镇推荐上报“敬老爱老好儿女”和“助老好邻居”各1名，县文明办、民政局等相关单位组织人员进行评选，推荐上报市民政局“敬老爱老好儿女”和“助老好邻居”各2名。
（三）开展家庭“敬老爱老助老”亲情活动。向全县人民发一份敬老爱老的倡议书，倡导晚辈在“老年人关爱月”里集中践行以“十个一”为主要内容的亲情活动，即：帮老人清扫一次居所，给老人清洗一次衣物，和老人吃一次饭，带老人检查一次身体，陪老人参加一次娱乐活动，教会老人使用一种智能手机，为老人补过一个生日，给老人买一件新衣服，陪老人探望一次友，和老人拍摄一张全家福。
（四）观看“关爱老年人”网络大讲堂。组织全县广大党员干部通过网络视频的方式收听收看市民政局组织开展的“关爱老年人”主题讲座。通过主题讲座，引导广大党员干部发挥表率作用，教育子女和带动身边人孝老尊亲；引导老人与晚辈加强沟通交流，让更多的老人体验、理解年轻人的新生活新理念，让更多的子女关心老人生活、思想和身体变化情况。
（五）开展“重阳送温暖”走访慰问活动。在“重阳节”前夕，协调邀请有关领导走访慰问各养老机构以及80周岁高龄、失独、失能和困难老人100人，每人发放慰问金1000元；动员组织县乡干部对农村散居老年人进行一次走访关爱活动，倾听他们的心声，了解困难原因，帮助他们解决实际困难。
（六）开展惠老政策落实行动。一是普查涉老政策落实，确保老有所养老有所依。加强对涉老政策宣传，开展助老政策落实情况督查，重点抽查高龄补贴制度、经济困难老年人生活补贴、65岁以上老年人乘坐公交车免费、医院就诊绿色通道等涉老政策落实情况。对符合条件的贫困老年人全部纳入城乡低保范围，对生活困难的老人及家庭开展临时救助。动员鼓励有集中供养意愿的特困老人尽快入住敬老院，对坚持分散供养的特困老年人严格落实“三个一”（每周搞一次卫生、每半月洗一次衣服、每月理一次发）照料服务责任。二是提供法律援助服务，保障老年人合法权益。在社区和居家养老服务服务信息平台设立老年法律救助联络站，开通法律服务热线，聘请法律工作者为老年人提供法律服务和法律知识讲座，辅导学习《民法典》中涉及老年人权益的法律规定，免费提供法律咨询服务。三是落实养老机构惠老政策，保障老年人生活质量。做好2020年养老院服务质量建设专项行动收官工作，持续推进特困供养服务机构改造提升工程，9月中旬前完成全县5个养老机构等级评定自评工作。各养老机构要围绕“老年人关爱月”积极组织开展“十个一”活动，即：为老人添一身新衣、过一次集体生日、做一次健康体检、发一份营养包、送一本保健图书、组织一场户外郊游、开展一场小技能比赛、举办一场院内联欢会、举办一场趣味运动会，征求一次意见，切实以活动促服务，以活动提质量，增强养老机构内老年人的获得感、幸福感。
（七）开展敬老爱老专题志愿服务行动。一是党员干部志愿服务。积极开展“关爱老年人”主题党日活动，组织党员干部学习老有所为典型事迹，传承离退休老干部、老同志的优秀品德；组织党员干部到养老机构开展志愿服务，让老年人感受到党和政府的温暖，进一步强化党员的党性观念和宗旨意识，彰显党员干部带头敬老爱老的精神风貌。二是学校志愿服务。学校通过法律课堂、演讲、征文比赛、主题班会、手抄报、黑板报等形式，开展系列敬老爱老主题教育和志愿服务活动，培养学生尊老爱老的优秀品质，培养学生尊老爱老的优秀品质，用自己的实际行动来继承和发扬敬老爱老的传统美德，帮助学生树立正确的家庭责任感、社会责任感和历史使命感。三是社会组织志愿服务。在全县招募一批具有法律、医疗、老年教育、老年文体等专业水平志愿者和具有护理、保健、家政服务技能服务志愿者，深入养老机构和老年人家庭，采取结对帮扶和集中服务等形式，为高龄、贫困、空巢、失能、功勋老人提供家政、照料、护理、信息咨询、心理疏导等服务。
（八）开展关爱老年人文体活动。依托养老机构、农村老人幸福院、老年活动中心、日间照料中心等老年文体活动场所和老年协会，广泛开展老年人书法、绘画、摄影、舞蹈、体育竞赛活动，用摄影书画作品的形式，歌颂孝亲敬老先进事迹，倡树孝德典型，传播孝老美德，弘扬孝德新风。
（九）组织参加首届养老论坛。组织养老机构和相关单位工作人员参加全市举办的“智慧养老、品质养老”为主题的市首届养老论坛，学习借鉴各地养老工作经验，凝聚行业养老智慧，搭建养老交流平台，吸引社会力量投资，破解养老发展瓶颈，探索本地发展模式，持续提升全县养老服务质量。
（十）组织参加全市“养老示范日”活动。积极组织15名65周岁以上身体健康、有一定文化基础、有入住养老机构意愿的老年人，统一服装，安排车辆接送以及途中的安全保障，护理照顾等服务参加全市“养老师范日”活动，在市养老综合服务中心免费体验三天两晚机构养老生活。主要包括10项内容：感受舒适的住宿，品尝适合老年人的营养餐食，观看由中心自编自演的文艺晚会，参观中心的自然景观和设施设备，观看一场3D电影，参与一次书法、绘画、舞蹈、健身文娱项目，进行一次田园采摘，听一堂养生课，观看一次医疗急救、消防应急演练，过一次集体生日等。
三、保障措施
（一）提高思想认识。各乡镇和县直相关单位要高度重视老年人关爱工作，充分认识新形势下加强和推进养老事业的重要性，加强组织领导，统筹安排部署，制定具体的工作措施，做实“老年人关爱月”活动各项工作。
（二）靠实工作责任。各乡镇和县直相关部门要紧密协作配合，充分发挥部门、行业、单位优势，做细做实老年人关爱工作。县民政局履行牵头职能，积极协调有关部门开展工作；县文明办要将老年人关爱工作作为新时期精神文明建设的一项重要内容，在全社会营造敬老爱老助老的浓厚氛围；县教育局要加强对中小学生的敬老爱老教育，引导师生积极开展志愿服务，弘扬孝道美德；县文体广电和旅游局要加强对老年人文体活动的指导和支持，为文化惠老提供优质服务；县卫健局要切实抓好《老年人权益保障法》的宣传和贯彻工作，大力推进医养结合，促进老年人身心健康。各社会组织要充分发挥服务社会职能，创造性开展敬老爱老服务活动。
1 关于医疗事故鉴定机构的设置
1.1 医疗事故鉴定和卫生行政部门职能分开，摆脱医疗事故鉴定的地域管辖的束缚。
将医疗事故鉴定组织从卫生行政部门独立出来，与其它医疗事故鉴定机构（大型医疗集团的专科医室、大学里的医学科研机构、法医部门等）共同组成多元化、多层次的面向全社会服务的公众性中介机构。这样一来，既有利于在政府机构改革中规范卫生行政部门的行政行为，使其将精力集中到加强卫生行政执法和卫生保健知识宣传方面，更好地履行其政府职能，同时，也可避免由于现行卫生行政部门与鉴定组织和当事医疗机构之间存在着千丝万缕的联系而导致患者方对医疗事故鉴定组织的极端不信任。
在医疗事故鉴定的管辖上，发生医疗事故的医患双方均可向任何一家医事鉴定机构申请鉴定。这样，可以有效地克服地方保护主义，摆脱鉴定组织、当事医疗机构、卫生行政部门之间因某种“近亲”关系所结成的关系网。就卫生行政部门而言，这样做并非削弱其政府职能，因为，卫生行政部门对医疗事故鉴定组织的鉴定结论如果有异议，同样可以申请复议或申请重新鉴定。
1.2 对发生的医疗事故，应根据其严重程度和性质，实行级别管辖。
按照现行《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》）规定，医疗事故术鉴定委员会分三级。那么发生医疗事故或事件后，应由哪一级来管辖受理，在《办法》中没有明确规定，笔者认为对医疗事故的鉴定应实行级别管辖，对可能构成一级医疗事故的由市（区）级医疗事故鉴定机构进行首次鉴定；可能构成二级以下（包括二级）的医疗事故的，由县级医疗事故鉴定机构受理鉴定。省、自治区、直辖市级医疗事故鉴定机构除特殊情况（如涉及重大刑事侦查、国家安全等）外，一般不负责医疗事故的第一次鉴定工作。根据《办法》第13条规定：“省、自治区、直辖市级鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。”这样，如果第一次鉴定就由省、自治区、直辖市级鉴定委员会来进行，那么，当医疗单位和患者及其家属对省级鉴定不服时，由于它是最终鉴定，已无法再向上一级申请鉴定，似有剥夺医患双方复议权之嫌。尽管医患双方可向作出处理决定的卫生行政部门所在地的人民法院对该卫生行政机关提起诉讼。但从鉴定程序上来讲，如果第一次鉴定就是最终鉴定是很难做到客观、公正的，因而，根据医疗事故的严重程度和性质，实行级别管辖，更有利于保护当事人的合法权利。
2 对现行医疗事故鉴定机构的人员构成进行彻底改革。
目前，我国的医疗事故技术鉴定委员会虽然名义上独立于卫生行政部门，但其日常工作仍由卫生行政部门负责处理，加之其与医疗单位的特殊关系，其成员大多数由本地区医疗机构的有关专家和当地卫生行政部门官员组成，鉴定组织作出的鉴定结论很容易使患者及其家属产生“医医相护”的疑问和不信任。要改变“自家对自家人进行鉴定，自家人断自家人官司”的局面，必须彻底改革医事鉴定组织的人员构成。作为处理医疗纠纷重要依据的医疗事故鉴定结论并不是单纯的医学科学问题，它还涉及到伦理、法律、社会等诸多方面，因此，医疗事故鉴定组织应广泛吸收医学专家、法学专家、伦理学专家和法医等组成，以提高鉴定结论的公正性和法律权威性。特别是法医参加到医疗事故鉴定组织中，是当前打破医疗事故鉴定垄断局面的捷径。尽管在《办法》中也规定了省级鉴定机构可以吸收法医参加，而实践中却很难做到。所以，为公正鉴定，各级鉴定机构均应有一定比例的法医学专家参与鉴定，杜绝暗箱操作，增加鉴定工作的透明度。
3 关于医疗事故鉴定结论性质的认定。
3.1 卫生行政部门应当对鉴定结论实行听证制度，接受公民的监督，依法行政。
听证就是听取社会意见的一种方式和程序。实践中体现为正式与非正式两种方式，依法定程序进行的听证就是正式听证，如政府听证会。目前我国价格法、立法法和行政处罚法中规定了听证制度。听证作为一种法律制度，在发达国家已经有了百年历史，非常成熟。如在美国学校处罚一个学生都要听证。
法律授权卫生行政部门对医疗纠纷具有行政裁决权。随着公众自主意识的加强，人们对政府决策和履行职务的科学性、透明度有了越来越高的要求。为此，卫生行政部门应对医事鉴定结论进行听证。实行鉴定结论听证制度至少有以下三个方面的积极意义。
首先从法律角度讲，听证是保障公民合法权利的非常有效的制度，它以程序上的公开、透明保证行政行为的更加客观和公平。特别是一些垄断行业，包括目前的医事鉴定，仅仅对自己的上级主管部门负责，脱离社会监督，这就很难避免主观随意性，有了听证制度，医事鉴定行为就会很慎重。
其次从公共关系的角度看，听证制度是沟通患者及其家属、当事医疗机构、医疗事故鉴定机构和卫生行政部门的很好渠道。不听证，就剥夺了公民的知情权，没有群众基础，对鉴定结论不信任，往往对卫生行政部门的行政裁决也不服。
第三从加入WTO的角度来说，WTO的原则很重要的方面是公开透明、打击垄断。我国医疗卫生体制改革要面向世界，与国际社会接轨，接受来自各方面的挑战。所以，实行鉴定结论听证制度是势在必行。
3.2 立法上应当明确鉴定结论属于证据材料，不经当事人质证和法院认可不能作为认定案件事实的根据。
现行医疗事故鉴定结论依《办法》可直接用作定案的“依据”，于法有悖，这实际上是鉴定权部分取代了审判权。根据民法典理论，鉴定结论属证据的一种。我国《民事诉讼法》第63条第2款明确规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”该法第66条也规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”就此，医疗事故鉴定在性质上属鉴定结论，概莫能外，也应当经质证和审查判断后方能使用。这一程序规则的根本原因在于，案件事实的认定属于审判权范畴，任何证据材料必须经法庭“过滤”才能作为认定事实的根据。尽管医事鉴定组织大多由医学专家组成，其鉴定结论也因此具有一定的权威性，但这种技术上的权威要被法庭所认可，才能变成法律上的权威。
4 立法上应对鉴定机构及其成员进行法律约束，实行错案追究制度。
4.1 实行鉴定机构评审制度。
发生医疗纠纷后，受侵害方（患者）只能提出鉴定的申请，而鉴定的决定权、委托权和组织鉴定权由卫生行政部门行使，由此可见，医疗事故鉴定实际上是行政意志的体现。现行法律又规定，只有经医疗事故技术鉴定委员会鉴定为医疗事故的，当事人才能提起诉讼，法院才能受理。如此一来，就形成了事实上的鉴定结论作为法律裁决的依据，给人一种以行政权力威逼法庭采信其鉴定结论的感觉，即使鉴定结论有误，而法庭也不能追究错鉴结论的法律责任，这无疑实际上授予医疗事故技术鉴定委员会“司法豁免权”。因此，对鉴定机构必须进行法律约束，立法上可实行鉴定机构评审制度。
国家建立由专家组成的医事鉴定机构评审委员会对鉴定机构的业务水平、服务质量等进行综合评价，然后出具资质等级证书，不同资质等级的鉴定机构在受案范围上作出限制。对有徇私舞弊、弄虚作假、滥用职权等行为造成鉴定结论错误或失实的，对鉴定单位给以罚款或降级等处分。
关键词：拆迁补偿；补偿程序；公共利益
中图分类号：DF459 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2009)04-0117-05
一、引言
城市房屋拆迁是城市建设的重要环节，它在改善人民群众的住房条件、促进旧城区改造和城市环境改善等方面做出了很大的贡献。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现大量的拆迁纠纷且有的地方还出现过激行为，其根本原因在于我国城市房屋拆迁补偿制度还不完善，难以切实保障被拆迁人的合法权益。这一问题引起了我国理论界的关注，施国庆在《城市房屋拆迁补偿制度的缺陷》(《城市问题》2004年第4期)一文中从城市房屋拆迁货币补偿制度与城市房屋产权调换补偿制度两个方面对城市房屋拆迁补偿制度的缺陷进行了一定的分析。指出城市房屋拆迁货币补偿制度缺陷体现在评估方法、评估机构选择、划拨土地处理方式、政府指导的基准价格等四个方面；城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要表现在差价计算与以产权调换的房屋两个方面。该文的分析比较细致，但还不全面，如忽视公共利益的界定以及补偿与救济程序等方面的探讨。宋扬在《我国城市房屋拆迁中存在的问题与完善对策》(《湖南财经高等专科学校学报》2007年第23卷第109期)一文中分别探讨了城市房屋拆迁许可制度、城市房屋拆迁估价制度、城市房屋拆迁补偿制度等方面存在的问题，并提出了完善的对策。提出了扩大拆迁补偿范围、提高补偿标准、补偿方式多样化、加大困难户的保障力度等四个方面的建议，具有一定的价值。吴访非等在《对城市房屋拆迁补偿问题的思考》《就阳建筑大学学报》2006年第4期)一文中对商业性拆迁与公益性拆迁进行了区分，指出商业性拆迁是一种民事合同，属私法范畴，由民事法律关系调整，拆迁关系自始至终应当遵循市场机制，以民事法律关系解决拆迁人和被拆迁人的补偿纠纷问题。公益性拆迁是政府介入和干预的强制拆迁，属公法范畴，由行政法律关系调整。两种拆迁补偿程序、法律依据与赔偿的义务主体均不同；提出制定相关法律，明确规范公益性项目的范围；确立听证前置程序，确保补偿费用的合理性；确立以人为本原则，实施人性化拆迁；尽快启动行政强制拆迁方式等，以完善城市房屋拆迁制度。总的来说，我国城市房屋拆迁补偿问题已引起理论界与实践部门的关注与重视，理论研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三个方面的不足之处，即如何认识城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件，如何从实体上与程序上界定拆迁中“公共利益”，如何完善拆迁补偿程序与救济程序以及政府在拆迁中的角色如何定位等。深入探讨这些问题，对进一步推动和促进我国城市房屋拆迁补偿制度的完善，很有必要。
二、城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件
城市房屋拆迁可以定义为拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。从拆迁人申请拆迁许可证，到与被拆迁人签订拆迁补偿协议，到最后的对被拆迁人给予合理的补偿，不仅涉及行政法律关系，也涉及到民事法律关系。
(一)城市房屋拆迁补偿性质
1、城市房屋拆迁的本质是对土地的征收
在我国，对农村集体土地的征用是直接以土地为对象的，法律明确规定是对土地进行征用，青苗等作为土地的附着物来征收，而在城市的国有土地使用权征收中直接征收的对象是房屋，是以房屋拆迁的形式出现的。但这种形式的差别，并不能改变其土地征收的本质属性，因为拆迁房屋的目的在于为了城市的更好发展而获取该房屋所占有的土地，这是谁也无法否认的事实。在对拆迁房屋的补偿中，主要部分是对土地的补偿，拆迁中的矛盾多是因为土地补偿而起即为明证。因此，为了社会公益而对土地进行征收是我国城市房屋拆迁的本质。
2、城市房屋拆迁所引发的是补偿法律关系
民事赔偿与民事补偿的区别就在于两者发生的事实不同，引起民事赔偿发生的事实是违法行为，而引起民事补偿发生的事实必须是合法行为。城市房屋拆迁是依行政许可实施的合法行为，因而其引发的法律关系是拆迁人与被拆迁人之间的民事补偿法律关系，如果是违法行为，则构成侵权，拆迁人应当向被拆迁人承担民事赔偿法律责任，而不是民事补偿责任。
(二)城市房屋拆迁补偿制度的法律要件
1、必须符合社会公共利益的目的
城市房屋拆迁是国家为了公共利益的需要而对私有财产权进行的限制，任何公权力要跨越个人财产权利的边界必须要基于公共利益的考虑。这是判断任何涉及侵犯私人基本权利的国家权力合宪性的标准。因此，凡是确立征收制度的国家，其宪法和民法都无一例外地将城市拆迁改造的目的明确限定为公共利益。不过对何谓“公共利益”，其表征和范围是什么，不同的国家在不同的时期常有不同的认识和理解。大多数国家在法律界定时采用了列举的方法，即将以公共利益为目的的征地范围逐项列出。如韩国《土地征用法》规定：“公共事业是指有关国防军事建设事业、铁道、公路、河川、港口、上下水道、气象观测等事业、国家或地方公共团体设立的办公场所等、国家或者公共团体指派的建设项目等。”在我国，2008年3月通过的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
2、必须符合正当程序
城市房屋拆迁是对被拆迁人的财产权的限制，因此，应该从保护市场主体财产权的角度出发，对拆迁规定严格的法律程序。拆迁的程序是对被拆迁人的一种法律程序的保障，是拆迁制度中的十分重要的组成部分。因而，征收程序一直备受各国立法的重视。我国宪法和法律对征收的限制是“依照法律规定”，这仅仅表明了依照法定程序的意思，而没有上升到“正当程序”的高度。事实上，我国法律也只是规定了征收的行政程序，而没有规定相应的司法程序。对此，有学者明确提出了“征收执行人违反法律规定的程序或者做出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提讼，请求给予合理的补偿”的司法建议，显然，这种重视司法程序的提法是符合现代法治要求的。
3、必须给予充分的补偿
虽然出于社会公共利益的需要，对市场主体的财产权的限制是必要的，但拆迁意味着对市场主体财产权的剥夺，客观上也给其造成了一定的财产损失，从保护各类市场主体的财产权的需要考虑，给予被拆迁人充分的经济补偿是必要的。征收土地要安排被征地
人的社会保障费，保障相对人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平；征收个人住宅，要保障被征收人的居住条件。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”实际上，对于征收，最为重要的限制方式莫过于充分而合理的补偿。
三、我国城市房屋拆迁补偿中的法律问题
1991年3月22日《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，标志着拆迁补偿制度初步确立。2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，“本次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。”近二十年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面取得了重大进步，但仍存在着以下主要问题。
(一)公益拆迁和商业拆迁难以区分
在城市房屋拆迁中，由于法律没有明确规定哪些拆迁项目属于公共利益，哪些拆迁项目属于商业利益，致使一些地方政府打着公共利益的旗号大搞卖地拆迁，将原来居民所有房屋依存的土地转让给开发商，给予很低的补偿拆除房屋，然后开发商在此地上开发出高档住宅出售获利。这样，“公共利益”被滥用了，实现了开发商的商业利益，政府及官员得到好处，只是原来居民合法的房屋所有权、合法的国有土地使用权被剥夺了。由于我们缺乏判断公共利益的标准，事实上为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产开通了便利之道，也激发了被拆迁人对强制拆迁的愤懑之情。因而，有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则与大致标准，从而在实践中能够对公益拆迁按照补偿制度进行，必要时，可强制拆迁。但对于商业拆迁。可通过不动产交易的方式经市场交易价格取得所有权，不支持这类拆迁进行强制拆迁，以体现公民的私有财产神圣不可侵犯。
(二)拆迁补偿方式存在缺陷
根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，现行的城市房屋拆迁补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币补偿是指对被拆迁房屋以货币的形式给予补偿，补偿金额要考虑被拆迁房屋所在的区位、用途和建筑面积等因素，以当时的房地产市场评估价格予以确定。该方式的重点是对被拆迁房屋如何估价的问题，这在实践中存在两个严重问题，一是估价不合理。《条例》只是原则性地规定补偿金额“以房地产市场评估价格确定”，建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》提出的“拆迁估价一般应当采用市场比较法”只是一个指导性意见。而在地方实际操作中，被拆迁户寻找新住房时必须通过商品房市场购买，要支付的是随时变动着的市场价格，其中的利益受损是不言而喻的。二是评估机构选择程序的不公正。在实际拆迁中，评估机构通常由拆迁人指定，而评估机构往往与委托人有利益关系。在缺乏严密市场监督的情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。
房屋产权调换是指拆迁人以实物形态即房屋补偿被拆迁人，具体方法是依照房屋的区位、用途和建筑面积等因素，分别计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的价差。在实践中，该补偿方式亦存在缺陷。首先，价格计算的不一致。《城市房屋拆迁管理条例》的立法用意是体现等价交换原则，但在实际操作中却按重置成本法对被拆迁房屋进行估价，对于安置房屋却是按照市场价格(或者市场价格基础上的优惠价)来估算，被拆迁人不是需另外支付一笔钱来得到原居住面积，就是要减少自己的居住面积。这样，拆迁带来的不是居住条件的改善而是恶化。其次，安置房的质量难以保障。由于安置房的建造行政色彩浓重，不存在市场竞争，为降低成本和牟取利益，建设单位在发包工程时往往将工程发包给不具备资质的建筑企业或关联企业，而建筑商还要保证自己的利润，从而导致房屋的质量难以保证。
(三)拆迁补偿范围窄、标准低
根据《城市房屋拆迁管理条例》和各地城市拆迁办法，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及附属物，而对土地使用权不予补偿。这些规定与国外的补偿范围相比显得非常狭窄。在我国城市拆迁中，几乎所有的被拆迁人都有着这样的感受：拆迁补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋，这除了对被拆迁房屋本身的估价有失公正外，另一个重要的因素就是拆迁补偿中没有考虑土地使用权等的补偿。旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿以及其他一些隐形损失等。但开发商兴建的商品房的销售价格，除土建成本外，通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给原居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润。
补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权，当地房屋拆迁行政主管部门起草，城市人民政府批准颁布，专门用于房屋拆迁补偿的依据。补偿标准方面的问题主要有：一是补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作和被拆迁人利益的保护；二是根据《条例》的规定，补偿金额是根据地方政府规定的评估标准，在此基础上由房地产评估机构作出最后的价格。这样可能会产生两方面的问题。一方面，政府定价和实际房价差距有可能过大。“与国外房屋拆迁补偿制度相比较，我国的补偿标准过低，补偿价格与市场价格相差甚远，造成了被拆迁人购房的经济负担”。句另一方面，房地产的评估大都是拆迁人委托，被拆迁人基本丧失了对自己财产定价的权利，拆迁人对评估价格的确定方面更有主动权。在没有被拆迁人参与和监督的情况下，便利了拆迁人串通房地产评估机构做出不利于被拆迁人的评估结果。
(四)拆迁及补偿程序不够健全
在“钉子户”事件的整个过程当中，户主、政府和开发商之间的摩擦频繁，纠纷不断，很多情况下就是程序不规范引起的，如拆迁公告没有及时张贴、没有在拆迁时效内拆迁、肆意断水断电影响户主生活、听证会就像走过场一样，并没有按照程序进行等。目前《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁及补偿程序的规定有：第6条“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”；第7条第2款“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”；第8条“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作”；第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县、人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”等相关规定，但这些规定有许多不合理之处。主要有：缺少一套公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，实现信息的交流与沟通；关于强制拆迁的规定存在着诸多问题，严重损害了被拆迁人的利益；城市拆迁补
偿中，由于没有规定行政裁决的条件、程序和时限等程序规则，在实践中经常出现滥用行政裁决的问题。
四、我国城市房屋拆迁补偿制度的完善
(一)从实体与程序上准确界定“公共利益”
我国2004年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政补偿的前提。由于对公共利益缺乏认定的标准和程序，致使许多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子谋求征用征收的可能性，对这类拆迁应进行严格审查，要论证能给城市带来多大的发展，给民众带来多大的利益。必要时召开听证会，由公众决定是否符合公共利益。因为“公共利益本身是一个开放的、发展的概念，试图通过立法文本严格界定其范围，一劳永逸地解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试。”这种状况下，通过法律程序来认定何为公共利益可能是更为明智的选择。尽管如此，立法依然可以在“公共利益”的认定方面有所作为，可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区的做法，以列举加概括的方法来加以界定。如梁慧星教授在《中国民法典草案建议稿》第25条第1款采纳了这种方式：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水地区保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”尽管简单的规定有可能依然无法应对复杂的现实，但有一个大致的界限要好一些。在遇到争议的时候。召开听证会等形式将公共利益的判断交给民众，可极大缓解当前拆迁中存在的矛盾。对于不符合公共利益的商业开发只能以私法契约方式取得土地使用权，而对于公益拆迁可采取征用、征收方式取得土地使用权及房屋所有权。
(二)丰富拆迁补偿方式，提高补偿标准
在补偿方式上就应以金钱补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补被拆迁人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因房屋拆迁有所下降，保障被拆迁人的居住条件不受损害。以法律明确补偿的标准，包括确定计算补偿财产的日期、补偿财产计算的方法，从而最终确定对被拆迁人的补偿数额，并且该标准应当具有一定程度上的统一性，以避免弹性过大而导致的不可操作性。
完善拆迁评估争议处理机制对被拆迁人权益保护至关重要。就拆迁评估结果出现争议时应通过以下程序解决。被拆迁人对评估结果有异议时，首先可由拆迁主管部门责成拆迁人组织拆迁评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。如评估机构说明后被拆迁人对评估结果仍有异议的，被拆迁人可以委托其他具备资质的评估机构重新评估。如两个评估单位的评估结果超过规定的误差范围，或两个评估单位的评估结果虽在规定的误差范围之内，但被拆迁人仍不满意的，则由拆迁主管部门组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的听证会，由两个评估机构进行答辩，由专家组对估价结果是否合理进行鉴定。为此，应建立相应的拆迁评估委员会和拆迁评估专家库，拆迁评估委员会由拆迁评估专家库随机产生，对拆迁评估进行技术指导和异议鉴定，另外还要建立专家回避制度等配套制度。
(三)明确政府在拆迁补偿中的角色定位
房屋拆迁向来都是政府在城市规划与建设工作中的重要内容。当前拆迁工作中的协调管理仍须政府这一重要角色的参与，并且政府在拆迁中的角色定位直接关系到整个城市建设成果的最终取得。因此，政府在城市拆迁中的角色应予以正视和关注。
城市房屋拆迁的本质是政府根据公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权，自用或者出让给其他开发商与所有者的法律行为。政府作为国有土地的管理者与所有者直接参与城市房屋拆迁补偿活动，或者委托开发商拆迁，由于涉及到自身的利益，很难真正做到公正。面对政府、开发商或者拆迁公司，处于弱势地位的被拆迁人不可能进行公平的讨价还价。因此，关键问题是政府应该认清自己在拆迁过程中的位置，主要职责应该侧重于规划管理和审批，而不应过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程；要从执行过程中脱离出来，按照市场经济的规律办事，转变相关部门职能，从拆迁的管理者与执行者转变为拆迁事务的管理者。总的来说，政府在城市拆迁中的角色具有多元性。从不同的视角看，政府扮演着不同的身份角色：人民利益的保护者、公私利益的协调者、社会秩序的维护者、拆迁规划的指导者以及依法拆迁的监督者。但整个角色的根本立足点是人民的切身利益，所有角色都应该且必须围绕这一根本点米进行定位。
(四)完善司法救济程序
“无救济则无权利”，一套健全和有效的救济程序，对保障拆迁当事人的合法权益作用巨大。但我国规定在《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的救济程序并不能达到上述要求，需要从以下方面予以完善。
1、删除《城市房屋拆迁管理条例》第16条有关诉讼期间不停止拆迁执行的规定。《行政诉讼法》第44条明确规定诉讼期间不停止具体行政行为执行的例外情形有：(1)被告认为需要停止执行的；(2)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；(3)法律、法规规定停止执行的。而《城市房屋拆迁管理条例》第16条将拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房作为不停止拆迁执行的无例外条件，这对下位法来说是不妥当的。
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