时间：2022-12-15 05:17:12
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第一条为加强行政效能监察工作，促进依法行政，提高行政效能，推进勤政廉政建设，根据《中华人民共和国行政监察法》及其《实施条例》、《中华人民共和国公务员法》和有关法律、法规、规章的规定，结合本区实际，制定本办法。
第二条本办法所称行政效能，是指行政管理的效率、效果和效益的综合体现。
本办法所称行政效能监察，是指监察机关依法对本级人民政府所属各级行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为进行检查或者调查，并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议的活动。
第三条本办法适用于本区各级行政机关（包括法定授权的组织和行政委托履行行政管理职责的组织，下同）及其工作人员。
第四条行政效能监察工作在本级人民政府和上级监察机关的领导下进行，由本级监察机关组织实施，各级行政机关各负其责。
第五条行政效能监察工作应当加强与纪检、组织、人事、审计及被监察对象的主管部门的配合与协作。
第六条行政效能监察工作可以由区行政监察机关（以下简称监察机关）单独承办，也可由区监察机关组织有关职能部门和人员共同承办。
第七条行政效能监察工作遵循的原则:
(一)依法监察，实事求是;
(二)事前、事中、事后监察与改进工作相结合;
(三)监督检查与加强管理、建章立制相结合;
(四)教育与惩处相结合;
(五)行政机关内部监督与社会监督相结合。
第二章行政效能监察工作内容
第八条行政效能监察工作的主要内容：
(一)对区政府的重点工作、重大改革举措和重要行政决策的实施情况进行监督检查；
(二)对区政府各部门，各镇、街道及所属行政机构实施行政效能建设的情况进行监督检查；
(三)受理公民、法人和其他组织对全区各级行政机关及其工作人员影响行政效能的情形和行为的投诉;
(四)检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为;
(五)根据检查或调查结果，对行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的行为依法作出处理或者提出建议;
(六)其他需要开展行政效能监察的事项。
第九条检查、调查行政机关及其工作人员影响行政效能的情形和行为时，重点检查、调查以下内容:
(一)是否依法依规履行职责，对管理事项及时制定措施、作出决定，并做到主体合法、内容合法、程序合法;
(二)是否做到依法依规公开与公民、法人和其他组织的权利义务密切相关的有关事项，是否做到办事公开;
(三)是否按规定或约定时限完成工作计划、工作任务和工作目标;
(四)完成的工作是否达到质量要求或取得预期效果;
(五)有关行政效能方面的内部管理制度是否健全、科学并得到有效执行;
(六)涉及多个部门的管理工作运转是否协调、有序、规范;
(七)其他影响行政效能的事项。
第三章行政效能监察的方法
第十条行政效能监察项目的确定:
(一)根据本级人民政府和上级监察机关的部署和要求确定检查事项;
(二)根据本级人民政府的中心工作和重点工作确定检查事项;
(三)根据本级人民政府重大投资项目专项财政性资金的使用情况确定检查事项;
(四)根据社会反映比较强烈的涉及行政效能的问题确定检查或调查事项。
第十一条行政效能监察工作方式:
(一)对行政机关履行职责、落实工作、做出具体行政行为的情况进行全面检查和专项检查;
(二)对具体的行政效能投诉进行调查;
(三)对涉嫌违反行政纪律、应当追究行政责任的影响行政效能的行为进行调查。
第四章行政效能监察的工作程序
第十二条行政效能监察工作程序：
(一)一般行政效能监察事项由监察机关内部负责行政效能监察工作的机构填写《监察机关行政效能监察事项立项申请表》，提请监察机关负责人决定是否立项；
(二)重大的行政效能监察事项立项，应当填写《监察机关重大行政效能监察事项立项申请表》，报本级人民政府批准。
前款所称重大行政效能监察事项，是指根据本级人民政府或者上级监察机关的部署和要求确定的监督检查事项，以及其他在本行政区域内有重大影响的监督检查事项。
第十三条对已经立项的行政效能监察事项，应当制定检查方案。检查方案应当包括下列内容:
(一)检查的目的;
(二)检查的对象和内容;
(三)检查的步骤、方法;
(四)检查组的人员组成;
(五)检查的时间安排；
(六)检查的工作要求；
(七)其他需要明确的事项。
检查方案经监察机关负责人批准后实施;检查方案变更，应当报监察机关负责人批准。
第十四条监察机关进行检查前，应向被检查单位和检查事项涉及的单位发出监察机关检查通知书，但检查方案确定不提前通知的除外。
监察机关的检查通知书应当载明检查的内容、时间和具体要求。对涉及范围较广的行政效能监察事项，监察机关可以视情况将检查方案一并通知被检查单位。
监察机关的检查通知书应当由监察机关负责人签发。
第十五条监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关行政机关工作人员或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及其他公民参加。
第十六条监察机关在开展行政效能检查或调查时，应组成检查组或调查组，检查组或调查组由2名以上工作人员组成。
第十七条监察人员在检查或调查中，应当全面、客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，依法提出处理意见。
第十八条检查组或调查组工作结束后，提交的检查报告或调查报告应当包括下列内容:
(一)检查或调查的基本情况;
(二)存在的问题及产生原因;
(三)有关部门及人员的主要责任;
(四)处理依据、意见和改进工作建议。
第十九条监察机关可以根据检查或调查结果依法作出监察决定或者提出监察建议，并报监察机关负责人批准。
作出重要监察决定或提出重要监察建议，应当报经本级人民政府同意。
第二十条对行政效能投诉处理，由区行政效能建设投诉中心（以下简称区投诉中心）负责，应当在受理后及时确定办理方式。
行政效能投诉的调查事项和办理方式应当报区投诉中心负责人批准。
第二十一条区投诉中心直接办理的行政效能投诉，经初步调查认定有违反行政纪律事实、需要追究行政纪律责任的，应当书面建议监察机关予以立案调查。构成犯罪的，移送司法机关处理。
第二十二条对行政效能监察实行回避制度。办理监察事项的工作人员有下列情形之一的，应当自行回避，被监察人员以及与监察事项有利害关系的公民、法人或者其他组织有权要求其回避：
(一)是被监察人员的近亲属的；
(二)办理的监察事项与本人有利害关系的；
(三)与办理的监察事项有其他利害关系，可能影响监察事项的公正处理的。
第五章行政效能监察的措施
第二十三条监察机关实施行政效能监察，有权采取下列措施：
(一)对检查或调查事项涉及的单位工作人员和其他相关人员有权进行询问。必要时，监察人员可以列席被检查或调查单位召开的与检查或调查事项有关的会议，了解有关情况；
(二)要求被检查或调查单位和人员全面、如实提供与检查或调查事项有关的文件资料及其他有关的材料供查阅或复制。法律法规对某些文件有保密要求的，监察机关应当遵守相关的保密规定；
(三)要求被检查单位限期就检查事项进行自查并提交自查报告；
(四)要求被检查或调查单位和人员就检查或调查事项涉及的问题作出解释和说明；
被检查或调查单位和人员有权就检查或调查事项进行陈述和申辩。
以党的精神和“三个代表”重要思想为指导，努力推进依法治市进程，保证法律、法规、规章和其他规范性文件的正确实施，进一步规范行政执法行为，推进政府工作法制化。
二、主要内容
(一)继续推行部门综合执法，大力推进县级城管领域相对集中行政处罚权工作，进一步深化行政执法体制改革。继续推行部门综合执法工作，按照市政府的要求，实行综合执法的对象是：在机构改革中保留、更名或新组建的一个行政机关依法行使多种行政执法职能、有多支行政执法队伍同时从事行政执法工作的政府工作部门。具体包括：市经贸委、农林、交通、文化、卫生、规划、建设、国土资源、海洋渔业、房产管理、广播电视等部门。
(二)深入推行行政执法责任制、评议考核制、公示制和违法责任追究制，强化行政执法制度建设。
(三)积极受理对行政执法投诉举报，加强对行政执法活动的监督。重点加强对与行政管理相对人利益关联度高的部门包括垂直管理部门的监督。
(四)强化行政执法专项检查，完善行政执法监督方式。
三、方法步骤
(一)推行部门综合执法，推进城管领域相对集中行政处罚权工作，由市法制办会同市编办、城管执法局共同负责。了解全市城管行政执法的现状，指导县(市)制定报批相对集中行政处罚权方案：帮助做好方案的实施工作。继续推行部门综合执法工作，一是认真学习有关法律法规和文件精神，明确目标和任务。二是查明本部门的行政执法队伍的现状，明确本部门的行政执法责任。三是按照要求提出本部门的综合执法方案，方案应包括：开展综合执法的指导思想、工作目标、本部门的主要执法依据和职责、实施步骤、组织保障等内容。四是方案报批。末开展综合执法的部门，制定的具体方案要报市法制办和市编办审批。五是按批准的方案组织实施。
(二)深入推行“四制”强化行政执法制度建设。由市法制办负责，结合新的形势，对实行“四制”进行新的部署，发文明确新的要求，并进行检查督促。
(三)积极受理对行政执法活动的投诉举报，由市法制办负责，制定相关的制度，抓好贯彻落实，开展实施情况的调查研究，从制度层面推进行政机关依法行政。对一些垂直管理部门，可以将行政管理相对人反映和在行政复议案件中发现的问题，及时反馈，帮助他们改进工作。
(四)强化行政执法专项检查，在下半年进行。由市法制办牵头会同市监察局、审计局、财政局、物价局等部门组织实施，并邀请市人大代表、政协委员参加。检查方式包括听取有关部门汇报；看行政处罚案件、行政复议案件卷宗；召开有关行政管理相对人参加的座谈会并发征求意见表，组织相对人评议行政执法工作等。重点检查部门为质量技术监督局和市建设局。
一、检察机关作为行政执法监督机关的应有意涵
(一)检察机关是中国唯一的专门法律监督机关法律监督是中国特色检察制度的标志。［2］不过，尽管法律监督已是中国法治建设中的常用术语，但学界对法律监督的理解却有着不同的版本。有的文献从“广义”和“狭义”的角度分别阐述法律监督，认为“广义的法律监督是泛指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的检察和督促，甚或检查和指导。而狭义的法律监督则是专指国家检察机关(有的指称有关国家机关)依法定程序和法定权限对法的创制或实施的合法性所进行的检查、监察、督促和指导。”可见，“广义”和“狭义”的解释之间最大的不同体现在监督主体的范围上，因而，也有学者提出“法律监督权力一元化和法律监督权利多元化”的观点，并主张坚持法律监督权力的一元论。［5］有学者将法律监督视为检察机关的监督，也即只有检察机关的监督才能定义为法律监督，并认为“法律监督只有以权力为基础，才能赋予其有效性，才能真正发挥法律监督的作用。”［6］在此，尚且不究法律监督权到底应为检察机关独有或者应为更广泛的主体享有，但必须明确一点:检察机关是中国唯一专门的法律监督机关，检察机关作为专门的法律监督机关，在确保法律的正确实施，维护法制统一与法律尊严时有着明显的优势。其一，检察机关是唯一由《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定的法律监督机关，当然这一规定并不排斥其他主体参与法律监督，因为当“监督”作为一种普遍的权利享有时是不应受到限制的，但是法律明确规定将检察机关作为国家的法律监督机关，那么就意味着这种监督不同于作为“权利”来理解的监督，这种监督的职责性更强。其二，检察机关履职的主动性和应为性乃至权力与责任的对应性与其他社会监督主体行使监督权利时的随意性与选择性乃至权利与责任的分离性截然不同，前者突出监督主体履职的专门性、主动性、必然性及严肃性，后者则更突出自发任意性。显然，前者更能凸显法律监督的法定效力，对于监督和约束行政执法活动中的违法或失职行为更具威慑力。其三，检察机关开展行政执法监督时有着更大的制度优越性，它不仅是专门主体，有着专门的履职程序、手段，并会产生特定的效果，并且其配备专职化的工作人员，具备专业化的法律知识体系，精通开展监督的相关业务。这种专门的法律监督机关能够更好地对行政执法活动进行深入和全面的监督及评价，主张法律监督主体的专门性，能够促进法律监督主体与其承担的监督职责的专业性有效结合。因为“在权力运行的过程中，特别是对法律的统一实施和执行，必然需要一个专门的法律监督机关，履行监督制约、制衡职能，以防止权力腐败，保证其正常的运行。”
(二)控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的行政执法权本身具有腐蚀性，如若不受制约，必然会有被滥用的可能。现实中不乏存在行政执法行为失范的现象，如行政执法主体“以言代法、以权压法”或者实施了超越法定职权的行为;行政执法主体出于个人偏私恶意执法，随意行使自由裁量权;甚或行政执法主体错误适用法律导致行政相对人权益受损等。也因为如此，行政执法权的行使必然需要一项足以与之形成制衡的力量对其进行监督与约束，而检察机关对行政执法开展的法律监督正是这样一种制约意义上的行政执法监督，并且这种制约意义上的行政执法监督指向的是政治民主、行政合法以及国家、集体乃至公民个人合法权益获得保护。尽管执法和守法都是法律监督的对象，但相对于执法来说，守法更强调义务性，而执法则不仅仅是一种义务，更是一种权力。何况掌控行政执法权的行政机关及其工作人员并非都是天使，行政权的公定力和优益性决定了行政相对方的弱势地位。因而，控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的，是由行政执法权的侵权可能性所决定了的。其次，行政执法主体理应是法律监督的重点对象，因为拥有公权力的国家机关及其公职人员滥用权力才是对民主和法治的最大威胁和最大破坏，并且权力的普遍影响力更是强化了恶意行使权力的负面结果，因而，法律监督应更多地侧重对权力拥有者和行使者滥用权力进行防范，如此，才能更好地保护公共福祉。
(三)十八届四中全会《决定》赋予检察机关法律监督之新责党的十八届四中全会《决定》强调检察机关作为国家法律监督机关，应以高度的政治责任感投入到法治建设当中去，切实担负起实践者、推动者的角色和责任。《决定》从多角度对规范公权力和制约公权力做出了详细规定。其中就包括“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”强调要推进法治建设，必须以约束和规范公权力运行为重点，检察机关要积极回应群众对限制、规范和制约权力及保护自身权利的期待，更加注重对行政执法活动的监督，指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《决定》中关于检察机关法律监督的表述既赋予了检察机关监督行政机关之新的履职要求，也为检察机关开展行政行为检察监督充裕了政治基础。其一，《决定》中指明对行政活动进行监督属于检察机关的职责，应该主动而为。其二，《决定》中强调不仅要加强检察机关对公权力行使的监督，更着重强调对行政执法活动的监督。其三，检察机关对行政行为开展法律监督，既包括违法行政行为，也包括不作为行为。反映到行政执法活动中，则体现为检察机关既要监督行政机关违法执法行为，也要监督行政机关故意懈怠执法的行为。其四，检察机关对行政执法行为开展法律监督可涵盖行政行为全过程，而不局限于事后监督。且检察机关对行政执法行为的监督表现为督促行政执法机关纠正违法。《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，但并未明确是否该向行政公益诉讼延伸，不过，检察机关这项新的法律职能的发展成熟必定能够为行政公益诉讼的发展提供参考。
二、检察机关对行政执法开展法律监督的现实瓶颈
(一)对行政执法开展法律监督的法律依据不充分目前我国宪法、法律、行政法规中都有内容涉及到检察机关法律监督，其中，《宪法》和《人民检察院组织法》中明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”无疑明确了人民检察院作为国家专门法律监督机关的特殊地位，也意味着承担专门的法律监督职能的检察机关有权对法律实施的各领域实施监督，自然也包括对行政机关执法活动的监督。《治安管理处罚法》中规定公安机关及人民警察办理治安案件时不严格执法或存在违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向检察机关检举，而检察机关应当依据职责及时处理，但具体如何处理却并未予以进一步明示，同时也表明检察机关对行政执法的这一监督是被动的。在我国《刑法》和《刑事诉讼法》中也能为检察机关对行政执法开展监督找到依据，即当行政执法人员的违法行为构成犯罪时，检察机关可依法追究其渎职的刑事责任。此外，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第十四条规定行政机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受检察机关的监督。最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中也明确了检察机关在发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时有权进行监督，提出检察意见。以上这些法律文本皆可作为检察机关对行政执法活动开展法律监督的直接依据，但遗憾的是现有法律法规中的有关规定要么不够具体，缺乏可操作性;要么责任不明确，缺乏责任性;要么监督方式单一甚或乏力，缺乏制约力;要么限于事后监督，缺乏时效性。总的来看，涉及到检察机关法律监督的法律法规对于检察机关的监督工作大都是只言片语，因而欠缺可操作性，致使检察机关的法律监督工作在现实中往往被架空或被虚化。
(二)对行政执法开展法律监督的方式单一乏力检察机关对行政执法活动的法律监督主要存在以下几种方式:一是于行政诉讼中，通过监督行政诉讼审判行为的同时，间接实现对行政机关执法活动的监督。修改后的《行政诉讼法》第十一条、第九十条不仅明确了检察机关可对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督，还增设了检察机关开展法律监督的具体方式，即地方各级人民检察可选择向同级人民法院提出检察建议，也可选择提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。并明文规定“地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这种变动无疑赋予了检察机关开展法律监督时更大的灵活性，但这毕竟是一种间接监督，而非检察机关直接对行政执法活动进行监督，因而这种监督方式是被动和滞后的。二是于刑事诉讼中，通过侦查和相结合的方式来实现对行政执法行为的监督。三是通过督促行政机关移送涉嫌犯罪案件的方式对行政执法案件进行监督。不过，这两种监督均为事后监督，缺乏及时矫正违法，预防违法的价值功能。更何况，由于《行政处罚法》中并未明确检察机关的法律监督地位以及检察机关开展法律监督的具体方式，因而是否督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件取决于检察机关的主动性以及行政执法机关的配合意愿，如此，难以杜绝行政执法领域“有案不移，以罚代刑”的问题。［8］四是通过提出检察建议的方式来进行监督，但建议的效力是有待商榷的，因为建议本身并不具有要求对方执行的强制力。因为检察机关可以通过检察建议履行其法律监督的职责，但却不能完全替代行政机关作出行政处理决定，因而检察建议仅适合用作参考。但检察机关作为国家唯一专门的法律监督机关，其在开展法律监督工作时行使的是宪法赋予的检察权，这一权力的行使必须有与之配套的强有力的法律手段来确保实效。而检察建议显然没有强有力的法律手段来确保其被采纳或尊重，因而不免在实践中陷于尴尬境地，有损检察机关的监督威信。五是通过发出纠正违法通知的方式进行监督。亦即检察机关认为行政机关实施了损害国家和社会公共利益的违法行政行为时，通过及时向行政机关发出书面通知，要求其在规定期限内予以纠正。但这种方式与检察建议存在相似的弊端，因为通知的效力尚无定论。
(三)对行政执法开展法律监督的独立性未获保障“独立、廉正和称职都是一个要厉行法治的司法制度的标志。”［9］尽管宪法明确规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届四中全会《决定》中也强调“各级党政机关和领导干部要支持检察院依法独立公正行使职权。”但实然的法治实践与应然的法规文本之间往往存在差距。一直以来，地方人民政府对同级检察机关人事权和财政权的事实掌控，致使法律地位并不低于同级人民政府的检察机关在行使检察权时其影响力不仅弱于行政权，而且实际的政治地位也低于同级人民政府甚至逊色于政府的某个组成部门。除了人事权和财政权，行政机关的人员队伍乃至其所掌握的资源都是检察机关所不能媲美的，因而检察机关在对行政执法开展法律监督工作时往往居于博弈的劣势。故而也就出现了一种失衡的局面:一方面，行政执法活动潜在的侵权和寻租性决定了现实中的确需要强有力的监督来确保执法权的正确行使，如工商、物价、烟草、质监等等行政单位的执法权几乎涵盖了人民日常生活的各个方面，执法活动的社会影响力不言而喻，但“野蛮执法”与“怠于执法”现象并不鲜见，激发了各种社会矛盾。而另一方面，检察机关在试图对行政执法机关的庞杂执法活动进行监督时，客观上却存在着力量薄弱，受制于人，独立性不足以及资源匮乏的问题。总的来说，不论是检察机关对行政执法开展法律监督法律依据不足的问题，还是监督方式单一乏力的问题，抑或检察机关独立性未获保障的问题，当然还包括检察机关自身可能存在的积极性不高，信息流通障碍或专业能力不足等问题都致使检察机关这一唯一的专门法律监督机关在履行职责时遭受桎梏。不过，造成行政执法法律监督诸多瓶颈的一个极为关键的原因是现有制度设计不合理，难以确保检察机关法律监督的权威性和实效性。如现有法律在规定检察机关的法律监督权时没有设定被监督者接受监督的义务以及违反该种义务可能引起的法律后果;而《人民检察院组织法》虽然规定检察机关发现行政机关违法时可通知其予以纠正，但是同样未规定行政机关在接到相关纠正违法通知后应如何行动。因而，制度缺陷是致使检察机关对行政执法活动开展法律监督效果不理想的重要原因。
三、检察机关对行政执法开展法律监督的制度设计
(一)明确检察机关开展行政执法监督的范围如前所述，控制权力是检察机关对行政执法活动开展法律监督的应然目的，因为“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”［10］。所以，检察机关的监督重点应放在避免行政执法权滥用上，且应发挥检察机关主动监督的特点。但同时，需避免检察机关妨碍行政执法机关在应对纷繁复杂的社会管理事务时的能动性与自主性，毕竟行政执法权的专业性和技术性以及为确保行政执法实效所需的独立性决定了检察机关应当给予行政执法机关之必要的尊重。因此，就需要为检察机关行政执法监督框定范围，对于涉及国家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政执法活动无疑应确定为法律监督的重点对象，如涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为;社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为;严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为;对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送的行为。［11］依据十八届四中全会《决定》的规定，除以上提到的四类行为外，检察机关对行政执法开展法律监督还应当包括行政机关故意懈怠执法的行为，因为执法机关不作为同样可能对国家及社会公共利益造成重大影响。在明确行政执法监督范围的基础上，侧重从三个方面对行政执法活动开展法律监督:一是监督执法主体的身份是否合法以及执法主体所采取的具体执法行为是否在其法定职责内;二是监督行政执法的内容与依据，确定行政执法主体赋予权利和撤销权利的行为，设定或免除义务的行为是否适当且合法;三是监督行政执法是否遵循了法律规定应严格遵守的程序。
(二)完善检察机关开展行政执法监督的途径现有法律对检察机关开展行政执法监督的规定过于抽象且缺乏相应的配套措施是致使检察机关监督手段乏力的重要原因，因而积极探索并完善行政执法活动监督的途径和方式，为检察机关法律监督提供明确具体的法律依据，如适用条件、对象、步骤以及配套措施等等，即是赋予了检察机关更好地履行监督职责的先决条件。就督促行政机关移送涉嫌犯罪案件而言，尽管检察机关可以通过此种方式对行政执法案件进行监督，但前提是检察机关必须有效获取到相关的执法信息，亦即需要畅通检察机关与行政执法机关之间的信息沟通，应“着眼于两者衔接的程序机制，建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理与处理机制，证据收集与转换制度以及相配套的信息交流机制、联席会议机制和提前介入制度。”［12］就检察建议而言，需进一步明确检察建议的法律效力及使用范围，由于检察建议不带有强制性，因此更适宜于行政执法行为损害公共利益或弱势群体利益程度较轻的情形，或者针对可以弥补损失的情形以建议的方式督促行政执法主体纠正或停止违法行为，或者针对行政执法中存在的漏洞，给与行政执法主体相应的完善建议，并且行政执法机关收到《检察建议书》后需在一定时限内答复检察院。就纠正违法通知而言，其可适用于行政执法机关明显违法，后果较为严重的情形，如主要证据明显不足、适法错误、超越职权、违反法定程序或等情形，并且应对执法机关到期未予回复的情形做出具体处理规定，提升执法机关对《纠正违法通知书》的重视程度。就督促执法机关履行职责而言，其主要适用于执法机关怠于执法及疏于职守的情形，但这种监督方式需要与其他监督方式相结合以强化其督促作用，譬如可考虑将督促执法作为提起行政公益诉讼的前置步骤。虽然目前尚未建立起行政公益诉讼制度，但十八届四中全会已提出要积极探索公益诉讼制度，这必将为建立行政公益诉讼制度铺设道路。而要强化检察机关的法律监督职能，那么逐步探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度亦将是今后法治道路中不可回避的问题。
(三)强化检察机关开展行政执法监督的独立性十八届四中会全会《决定》中指出“各级党政机关和领导干部要支持检察院依法独立公正行使职权。”重申了检察机关独立行使职权的重要性也就是说应强化检察机关的独立性以提升行政执法检察监督的制约力。但是独立性的强化并非简单地将检察机关人事权和财政权从地方政府独立开来，因为理想的独立需要多方努力才能实现。一方面，检察机关应坚决抵制一切妨碍检察监督的不正当干预，但另一方面，检察机关也应以公正与高效的履职面貌树立自身权威。也就是说，在赋予检察机关开展行政执法监督更多独立性的同时，强化检察机关的责任感以及使命感，加强对法律监督的监督，以督促检察机关积极履职。而人大作为检察机关的领导机关和监督机关，应积极维护检察机关的独立性，在人大行使监督职能时避免对检察机关横加干涉，加强并改善人大对检察机关的领导与监督，使其对检察机关依法积极开展法律监督工作形成必要的压力，同时给与必要的支持。此外，应改变检察机关人、财、物受制于人民政府的现状，适当强化上级检察机关在决定检察长人选中的作用，逐步降低检察机关对地方财政供给的依赖，将中央财政作为检察机关的主要经费来源，并以具有约束力的规范性文件将检察机关的经费供给体制予以确立。
一、监督检查目的
通过开展2014年全省交通运输执法监督检查工作，客观评查各市州交通运输局（委）和厅高速公路交通执法支队行使法定职权、履行法定义务、落实行政执法责任制情况，防止和纠正违法或不当的行政行为，进一步提高我省交通运输执法水平和管理能力。总结推广交通运输执法工作中的好经验、好做法，研究整改交通运输执法工作存在的突出问题、瓶颈障碍，通报表扬一批交通行政执法先进典型，通报批评一批不规范执法案例。加强执法形象建设，整体推进执法队伍正规化、标准化、规范化建设，全面打造交通运输执法良好形象。
二、监督检查对象、内容和程序
（一）监督检查对象
在基本了解和掌握被检查市、州交通运输局（委）和厅高速公路交通执法支队开展执法工作情况的基础上，重点抽查各市、州和高速公路支队的基层执法单位。厅法规处随机抽取指定各市、州1—2个基层执法单位和高速公路执法支队下属1个执法大队，并于监督检查工作开始3天前正式通知检查组。
（二）监督检查时间
对每个被抽取基层执法单位开展监督检查时间不超过1天。
（三）监督检查内容
本次监督检查工作重点包括以下4个方面：
1.思想作风建设情况。检查在执法队伍中开展行业核心价值体系、执法职业道德教育活动和队容风纪情况，纠正基层执法队伍中存在的执法动机不良问题，彻底整顿“门难进、脸难看、话难听、事难办”的工作作风和“冷、横、硬”的工作态度，坚决杜绝粗暴执法。
2.执法队伍管理情况。按照《交通运输行政执法证件管理规定》的要求对执法队伍建设情况进行监督检查，坚决杜绝不具备执法资格的人员参与执法活动的现象。检查执法人员资格管理情况，凡不符合国民教育大专学历要求(三州除外)、未参加培训或资格考试不合格人员，以及没在正式编制内的人员一律不得申办交通运输行政执法证件。检查聘用人员管理情况，对因工作需要使用的临时工、合同工等协管人员要严格控制管理，协管人员只能从事整理档案、维持秩序等辅工作，不得从事行政许可、调查取证、行政处罚、行政强制等执法行为。
3.执法工作开展情况
重点检查以下五类执法行为：
一是检查上路执法行为。检查是否制定了上路执法的具体工作制度，是否落实了重点开展源头检查、源头治理的要求。
二是检查罚款行为。检查“罚缴分离”相关规定的执行情况，是否存在下达或变相下达罚款指标、创收任务现象；检查“收支两条线”制度落实情况，是否存在将罚没款冲抵办公经费的现象；检查处罚单据使用情况，是否存在处罚不使用正规的票据和法律文书、罚款不开票或开白条的行为。
三是检查自由裁量行为。检查交通运输部《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》、《省交通厅规范交通行政处罚自由裁量权实施办法》和自由裁量标准等有关规定的落实情况。检查贯彻落实教育与处罚相结合情况，是否存在重处罚轻教育、只处罚不教育的现象。检查《交通行政执法重大行政处罚决定备案审查制度》的执行情况，重点检查行政执法部门作出5000元以上的大额罚款、吊销证照、责令停产停业等重大行政处罚决定的备案执行情况。
四是检查调查取证的行为。重点检查在行政检查过程中是否存在违法调查取证的现象，行政处罚中适用一般程序的案件是否采用了复式证据，能否形成证据链。检查在调查取证中是否有先确认行为违法再收集证据加以证明，或采用诱导行为人违法的方法等非法取证现象。
五是检查行政许可行为。检查行政许可项目取消、下放和调整的落实情况，是否存在变相实施许可或擅自增设许可条件情况；检查行政许可行为的具体实施情况，实施许可的单位能否严格执行许可法规定的程序和期限，能否做到尽量简化程序和压缩审批时间，最大限度方便管理相对人。
4.执法队伍建设情况。制定执法队伍形象建设的工作规划、年度工作计划、相关管理制度的情况；执法队伍建设的组织领导情况和资金保障情况；执法形象“四个统一”的实施情况。
检查组应按照《省2014年交通运输行政执法监督检查考评标准》（见附件1）对各市州交通运输局（委）、厅高速公路交通执法支队进行考评打分。
（四）监督检查方式
各检查组要听取各市州交通运输局（委）、厅高速公路交通执法支队和被抽查基层执法单位开展执法工作情况汇报，要采取听取汇报、实地检查、现场抽考执法人员、询问案卷相对人、查阅案卷等多种方式开展监督检查工作，深入基层和群众，提高监督检查的针对性和实效性。
（五）监督检查程序
1.检查组听取各市州交通运输局（委）、厅高速公路交通执法支队执法工作开展情况汇报，并查阅相关台账。
2.检查组随机抽取各被检查单位2012年1月1日以来办理的行政许可案卷和行政处罚案卷进行评查。每一个单位抽取案件数量不少于10件，做好评查记录，填写《案卷评查意见书》（见附件3）。检查中发现特别优秀和存在重大问题的案件应当当场复印卷宗带回。
3.检查组到被抽取基层执法单位开展实地检查。
4.抽取执法人员考试。由检查组现场随机抽取5名执法人员进行书面考试，考卷由厅统一印制，考试内容以《行政强制法》为主,考试时间不少于30分钟。
5.询问案卷相对人。检查组要通过查阅案卷等手段，联系了解行政处罚、行政许可的案件相对人对案件办理的意见，并做好记录。
6.情况反馈。监督检查工作完成后，各检查组要填写《2014年全省交通运输执法监督检查情况反馈表》，并与被考评市州、高速公路交通执法支队和基层单位交换意见，反馈检查情况。
三、监督检查组织安排
厅将组成6个检查组（具体分组情况见附件2），组长由厅直各局分管局领导和厅法规处负责人担任，组员由各市州交通运输局（委）、厅直各局、厅高速公路交通执法各支队法制机构负责人组成，每组负责检查3-4个市州和1-2个高速公路交通执法支队。各组具体出发时间和检查日程安排由组长确定。各组派车单位要安排好检查用车。
四、工作要求
（一）轻车从简，深入基层。交通运输执法监督检查工作要与各地各单位的自查相结合。要深入基层，总结基层好的经验和做法，发现基层执法工作存在的真问题。监督检查工作要严格执行中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”、省委、省政府“十项规定”和厅“十二项规定”要求，从简从精，减少对交通行政执法日常工作的影响。检查组的交通、住宿等费用由各组成员单位自行承担，不得接受纪念品、土特产以及与检查工作无关的活动安排。
（二）严格检查，保证质量。各组认真履行职责，规范监督检查程序，做好监督检查的保密工作，确保检查的随机性和真实性，要采用多种有效的形式，开展监督检查工作，确保检查的针对性和实效性。
（三）总结整改，务求实效。要认真总结经验，及时对行政执法活动中存在的突出问题和薄弱环节进行梳理，采用积极有效措施的方法，发掘好制度、好做法。各组应于监督检查工作完成的一周内形成监督检查情况报告，并按《省2014年度交通运输行政执法监督检查考评标准》（见附件1）对被检查市州和高速公路支队进行考评打分，于2014年5月10日前，将监督检查情况报告、附件1、3、4、在检查中发现的优秀案卷和典型违法违纪执法案卷复印件（各市、州、高速公路支队不少于各一件）一并提交厅政策法规处。监督检查情况报告要侧重于对检查中发现问题的分析以及对相关工作提出建设性的建议，应包括以下内容：一是执法案卷评查的组织实施情况，案卷评查中发现的问题和建议；二是执法人员考试的组织实施情况，执法考试中发现的问题和建议；三是队伍形象建设情况，“四统一”方案实施中的问题和建议；四是实地检查基层执法单位情况，检查中发现的好的做法和经验以及存在的问题；五是对执法中存在的普遍性问题和规律性问题提出改进措施和建议；六是进一步推进依法行政和加强行政执法工作的建议。各市州交通运输局（委）、厅高速公路交通执法支队应按照检查组提交的《2014年全省交通运输执法监督检查意见反馈表》及时整改，并于2014年6月30日前将《2014年交通运输执法工作整改情况表》（见附件5）报厅政策法规处。
五、准备事宜
（一）请各检查组成员单位于2014年3月27日前将参加监督检查人员名单（见附件6）报厅政策法规处。
（二）请各检查组组长单位于2014年3月27日前将组长、联络员名单（见附件7）报厅政策法规处。
关键词：行政执法；检察；实务研究
孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”行政执法权作为国家权力中最直接、最关键作用于政治、经济、社会和公民切身利益的权力，必须对其进行监督。检察机关作为国家的法律监督机关，担负着对行政执法的法律监督，确保法律法规的统一正确实施的职责。
一、目前行政执法存在的问题
当前，在市场经济的改革与发展进程中，一些严重扰乱和破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪有明显上升势头，且屡禁不止。 “染色馒头”、“毒奶粉”、“毒胶囊”……这些恶性的食品药品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。究其原因，与其说是因为那些生产经营者的胆大妄为，敢于冒天下之大不韪，倒不如说是因为某些行政执法部门对市场的监管出现了问题，是行政执法机关执法不到位、执法互相推诿、不依法行政以及刑事司法缺位所致。监管部门的集体失守对公民来说更多的感觉是无奈，加强对行政执法的监督已成为一种强烈的社会呼声。目前行政执法不当、不规范，主要体现在以下几个方面：
（一）虚构事实，变相执罚。有些行政执法部门基于从严、从宽或其他处罚目的，对一些违反行政法规定的行政行为，没有严格依照行政处罚法的规定，违背客观事实，进行处罚。
（二）违法办事，以罚代刑。一些行政部门在执法过程中，存在以罚代刑现象，对一些明显达到刑事立案标准的违法犯罪行为，个别行政执法部门在执法中没有依照法律规定，进行立案侦查，依法追究当事人的刑事责任，而是通过罚款的手段，代替追究刑事责。
（三）徇私枉法、有罪不究。在执法过程中，一些执法人员由于收受一方当事人的“好处”，或碍于人情关系等原因，在执法过程中，对该予以追究的违法犯罪行为故意不予受理，或者采取放任的态度，导致违法行为继续存在，危害社会。
（四）执法不规范，缺乏严肃性。由于群众对法律和有关执法程序了解不深，一些执法人员执法观念不强，体现在进行处罚时，有的出现处理没收的物品在案件材料上没有反映，检查笔录和询问笔录不规范，立案手续不全面，证据材料保全混乱等情况，有的甚至出现案件部分证据材料丧失，对案件的处理产生潜在的危险等后果，这些都影响行政执法的公正性、规范性和有效性。
二、检察机关是行政执法监督的适格主体
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国检察院组织法》规定：人民检察院是国家的法律监督机关。全国检察机关第二次民事行政检察工作会议强调，加强对行政诉讼、行政执法的监督，促进形成有利于社会管理创新的政务环境，着力发挥促进公正廉洁执法的职能作用。检察长在会上指出，民事检察监督在性质上是对公权利的监督。规范和监督行政执法既是社会要求，也是保证行政执法公正性的一种客观需求。这既符合法治原则，也是建立法治政府，提高政府公信力，增加其权威性，保护国家和社会公共利益，促进社会和谐稳定的一种社会管理创新。如果行政执法行为缺乏检察监督，仅靠内部监督，就容易对行政执法行为缺乏有效监督，就容易造成行政执法活动陷入被动，行政执法活动难以取得实质性效果。
三、行政执法检察监督的内容
人民检察院行政执法检察监督的内容，应包括行政执法行为主体是否适格；行政执法行为是否存在无权执法、越权执法、滥用执法权、怠于履行法定职责的行为；行政执法行为是否按法律、法规及相关规定的程序办理；行政执法过程中，执法机关和人员是否存在贪污、受贿、渎职侵权行为和违法、失职行为；相关行政主体对司法机关的法律文书的执行情况；在办理民事行政申诉案件时，发现普遍性、倾向性、事关全局的社会管理问题；及其他应当由人民检察院依法监督的行为。通过创新执法的监督激励机制，确保所有社会管理法律法规得到忠实的执行。加强对行政行为的监督可以对渎职侵权行为起到很好的预防作用，既有利于树立良好的政府形象，对干部队伍也可以起到保护作用。
应当明确，检察机关对行政执法的检察监督是依法对行政执法进行监督的一种司法活动，执法的主体仍然是行政机关，要实行依法监督、居中监督与有限监督相统一的原则。要达到这个目的，就应该制定相应的实施办法，通过接收材料——审查——立案——调查——发出检察建议——监督整改——结案这种程序上的规定来实现工作的制度化。
四、需要注意的几个问题
行政执法检察监督是一种救济性质的中立的司法活动，是在不超越行政执法监督本身职权基础上为化解社会矛盾、推动社会管理创新的体制机制，是确保行政执法相对人权益救济的最后一道防线，要从性质上理清行政执法监督与行政执法检察监督的关系，恪守职责定位，防止越俎代庖。为此，要注意以下几个问题。
一是划清行政机关、纪检监察部门对行政执法的监督与检察监之间的关系。对一个需要监督的具体行政行为，上级行政机关正在处理的和纪检监察部门正在对行政执法中的违纪违法行为进行调查处理的，行政执法行为正在进行复议的，人民检察院应当中止审查。
二是要完善在行政执法检察监督过程中，对不按要求进行整改的救济途径和处理程序。在行政执法过程中，行政执法机关发现其工作人员有贪污、受贿、渎职侵权犯罪行为或行政相对人有犯罪行为应当移送给司法机关而没有移送的，检察机关有权督促其移送。如相关行政部门不移送的，检察机关可以建议纪检监察机关给予相应纪律处分。对在监督中发现执法监管机关及其授权的社会组织行使管理职权中存在的问题，人民检察院以检察建议、意见、纠正违法行为通知书等方式提出，促使其改正，在送达相关法律文书后，有关行政机关应在收到之日起三十日内函复人民检察院，说明落实情况。逾期不回复、不整改落实造成严重后果的，构成违纪的，依法移送相关部门处理，涉嫌犯罪的，依法追究相关人员的刑事责任。
三是建立联席会议机制，确定检察机关和相关行政单位为成员单位，在工作开展过程中，各联席会议成员单位主动加强沟通，协商解决工作中的问题，相互支持和配合，强化法律监督，维护司法权威。
四是注重维权与为民服务相统一。一方面要充分尊重行政相对人的合法权益；另一方面要切实做好服务，寓法律监督于服务中。
五是法律监督与规范执法相统一。运用法律监督行政执法，加强案件指导，更能体现规范执法的法律意义，达到规范执法的成效。
五、行政执法检察监督工作的重点
一是应以涉及民生的案件为出发点，综合运用民行检察手段，切实落实上级检察机关在三项重点工作精神指导下的具体要求，认真落实、扎实抓好检察环节维护民生各项工作，努力为推进民生工程提供有力司法保障。着眼于加强对涉及民生问题的法律监督，保护人民群众的切身利益。综合运用抗诉、支持、督促、检察建议、移送职务犯罪侦查等手段，重点监督涉及民生的食品卫生、土地承包、劳动争议，以及涉及弱势群体的农民、农民工、残疾人的案件。
二是积极化解社会矛盾，妥善办理涉法涉诉案件，做到四个“对于”。即对于因执法不规范而引起上访的，正视问题，通过行政执法检察监督及时纠正。对于别有用心的上访人，则依法严厉打击，维护司法权威。对于释法说理不到位而引起的上访，则邀请当事人参与案件复查，彻底消除疑虑。对于上级机关交办的案件，尽全力予以协调，赢得当事人的理解。
为进一步推进交通行业依法行政工作，规范交通行政执法行为，健全交通执法监督机制，预防和化解交通行政争议，深化交通普法依法治理工作，培树一批示范单位和先进典型，全面推进依法治交，不断加快交通行业管理法治化进程，努力提高我省交通行业“三个服务”的水平和依法行政能力，根据交通运输部《关于印发2008年交通行政执法监督检查工作方案的通知》(厅体法字〔2008〕63号)精神和《二八年全省交通系统政策法规工作要点》安排，省厅决定在全省交通系统开展一次行政执法监督检查活动，现就有关事项通知如下：
一、检查的主要内容
（一）依法行政工作的组织领导情况：①依法行政工作协调机构建立或主要领导负责工作机制建立情况；②交通法制工作机构建立、人员配备及活动开展情况；③制定年度推进依法行政工作安排方案，并对方案落实情况进行监督检查的情况；④开展依法行政知识教育培训工作情况；⑤把依法行政工作纳入工作人员年度奖惩考核内容的情况。
（二）规范行政执法行为情况：①行政执法人员经培训考试取得行政执法资格和行政执法证件；②行政执法人员清理整顿和培训情况；③行政执法人员执法行为规范、文明；④文明执法单位主题活动开展及创建情况；⑤执法便民新举措；⑥行政许可、行政审批行为符合有关规定，依法履行职责；⑦行政许可“一个窗口”对外制度的建立和实施情况；⑧按照法律、法规和规章的规定履行行政执法职责，行政执法行为合法、适当，行政执法主体、执法依据、执法程序、执法方式、执法结果合法；⑨执行收缴分离、罚缴分离制度情况；⑩建立行政处罚、行政许可等执法案卷情况。
（三）行政执法监督机制建设情况：交通行政执法责任制、交通行政执法公示制、交通行政执法监督制、交通行政执法案卷评查制、交通行政执法评议考核制和交通行政执法责任追究制等制度是否建立健全，是否落实到位。
（四）预防和化解交通行政争议，行政复议和行政应诉情况：①行政复议机构设置和行政复议人员配备、行政执法队伍建设；②行政复议工作机制建设情况；③积极受理、公正审理行政复议案件，提高行政复议案件办理质量；④办理本单位作为被申请人的行政复议案件情况；⑤行政诉讼案件办理情况；⑥履行国家赔偿和行政补偿职责情况。
（五）法制宣传教育的情况：①“五五”普法依法治理工作进展；②制定法制宣传教育规划或工作方案情况；③组织领导干部学法用法工作情况；④开展法制宣传教育培训情况；⑤组织开展交通法制宣传教育主题活动情况。
二、检查的形式和步骤
本次检查采取自查、互查和抽查相结合的方式。检查分动员部署、各单位自查、省厅组织互查、迎接交通运输部检查组检查和交通运输部重点抽查、总结等六个阶段。
（一）组织动员阶段（4月30日前完成）
各地、各单位要严格按照交通运输部和省厅的统一安排，制定本地、本系统的具体检查实施方案，并及时组织动员部署。
（二）自查阶段（5月15日前完成）
1、各地、各单位要严格按照交通运输部制定的《2008年交通行政执法检查内容和标准》（见附件1）认真开展自查，各市州交通局（委）自查范围含局直各执法单位、各县（市、区）交通行政主管部门和交通行政执法机构（含公路、运管、征稽、港航、海事、交管站）；省公路局、运管征稽局、港航海事局自查范围分别含本系统交通行政执法机构；省高管局自查范围含全省各高速公路管理处（公司），厅质监局自查范围含局直执法单位及全省交通重点工程。
2、各市州交通主管部门要将自查情况形成专题自查报告（附自查评估得分表，下同），连同县(市、区)交通主管部门和交通执法机构的自查报告于2008年5月15日前报送省厅；厅直各业务管理局要将本系统的自查情况进行总结，并形成专题自查报告，连同各市州本系统执法机构的自查报告，于2008年5月15日前报送省厅。
3、各地、各单位根据自查情况，向省厅推荐“交通依法行政示范单位”、“交通行政执法责任制示范单位”、“交通文明执法标兵”和“交通法制先进工作者”候选名单。“交通依法行政示范单位”应当是自查评估得分在90分以上，并且在交通系统推进依法行政工作中起到模范示范作用的省级以下交通主管部门和交通行政执法机构。“交通行政执法责任制示范单位”应当是自查评估得分在85分以上，且“交通行政执法责任制”这项检查内容得分在7分以上的交通行政执法机构。“交通文明执法标兵”应当是其所在单位自查评估得分在85分以上，在交通行政执法工作中表现突出的交通行政执法人员（评选条件见附件2，下同）。“交通法制先进工作者”应当是其所在单位自查评估得分在85分以上，从事交通法制工作（包括行政复议、执法监督、普法等工作），在推进交通行业依法行政工作中作出突出贡献的人员，包括法制工作的主管领导、法制工作机构的负责人和工作人员。各推荐单位要认真填写推荐表（见附件3），推荐表、先进事迹材料及推行依法行政工作的相关材料，于2008年5月15日前报送省厅。各单位每项推荐候选名单数不得多于1个，没有符合标准要求的，可不予推荐。
4、省厅将在各地、各单位推荐的先进单位和先进个人候选名单的基础上，结合自查、互查情况和实际工作情况，综合考评后，择优向交通运输部进行推荐。
5、自查评估得分在70分以下的为不合格单位，各地、各单位对所属不合格单位要提出相应的整改措施和整改期限，并形成专题报告，于2008年5月15日前报送省厅。
（三）省厅组织互查阶段（5月25日前完成）
1、5月15日至25日，省厅将在各单位自查的基础上，组织8个检查组（分组情况见附件4)，对各市州、厅直各行政执法单位依法行政和行政执法工作进行全面交叉互查，互点为被推荐为“交通依法行政示范单位”、“交通行政执法责任制示范单位”以及自查不合格的单位。省厅将视情参加检查组的互查工作，厅直各业务管理局可参照本方案自行组织系统内的互查和检查。
2、检查组在检查中，要注意总结被检查单位好的做法和经验，注意查找存在的问题并有针对性的提出整改意见和建议，检查结束前应将检查情况向被检查单位进行反馈。
3、各检查组要于检查结束后三天内，将互查报告和被检查单位(含重点检查的候选示范单位)检查评估得分表用电子邮件报省厅(邮箱：fxb@)，互查报告应当包括对被检查地区和单位，特别是被推荐为“交通依法行政示范单位”、“交通行政执法责任制示范单位”的考核意见以及对下一步推进依法行政工作和加强交通行政执法工作的建议。
5、省厅将根据各地、各单位报送的自查报告，综合整理后形成专题自查报告于2008年5月31日前报交通运输部。
（四）迎接交通运输部检查组检查（6月1日至6月20日）
6月1日至6月20日，交通运输部第六检查组（山东省交通厅、安徽省交通厅）将对我省交通系统依法行政和行政执法工作进行检查，请各地、各单位认真做好迎接检查的相关准备工作。
（五）省厅抽查和交通运输部重点抽查（8月份）
8月份，交通运输部将组成若干抽查小组深入部分省（自治区、直辖市），对交通依法行政和行政执法工作进行重点抽查，同时省厅也将根据《关于印发全省交通系统文明执法主题教育活动实施方案的通知》（鄂交法〔2008〕236号）精神，检查验收各地、各单位文明执法教育活动开展情况，请各地、各单位认真做好迎接检查的相关准备工作。
（六）总结阶段（9月底前完成）
检查结束后，省厅将对监督检查情况进行认真总结，向全省交通系统进行通报，并抄报交通运输部体法司、省依法治省办公室和省政府法制办。
三、检查的主要方法
1、采取听汇报、查案卷、看资料、随机访谈或召开座谈等形式，重点检查被推荐的候选单位以及自查不合格的交通行政主管部门和交通行政执法机构的法制工作情况。
2、采取抽查、暗访等形式，深入执法现场，检查1-2个基层执法单位的执法情况，及时发现和纠正行政执法活动中的违法行为。
3、采取随机提问等方式，抽查3-5名执法人员对交通法律、法规、规章应知应会的掌握情况。
4、采取考核计分办法，具体操作按照交通部《2008年交通行政执法检查内容和标准》，逐项进行考核计分。
四、几点要求
（一）各地、各单位要深刻认识此次监督检查活动的必要性和重要性，要把此项检查作为今年交通法制工作的一件大事抓紧、抓实、抓好，抓出实效，确保不搞形式、不走过场。
（二）由于此次监督检查活动时间紧、任务重，各级交通部门要加强组织领导，明确任务分工，合理安排时间，密切搞好配合，高标准严要求开展自查和迎检工作，确保监督检查工作达到预期目的。对于要求报送的相关材料要明确专人负责，对于检查中发现的问题各单位要及时制订切实可行的整改措施，如遇有自身解决不了的问题请及时上报省厅。
【关键词】检察机关；行政执法；法律监督
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-094-01
社会文明的基础不仅要存在好的法律，更要实施好的法律。对善法的有效实施是国家文明、社会进步的体现。法的实施靠国家权力机关，而不受监督的权力必然导致腐败，检察机关作为法律监督机关，有权对行政执法行为实行法律监督，其根本宗旨在于保障法律的统一实施，维护宪法和法律的权威。
一、对行政机关执法监督的必要性
（一）行政违法行为在我国相当普遍，迫切需要加强检察监督
在现代社会里 ,国家的职能由守夜人向无所不在的社会参与者转变 ,以往纯粹的私人领域正在越来越多的受到国家的干预 ,而国家职能的这种扩张 ,主要表现在行政机关执法活动的扩张。因此执法活动对人民群众的日常生活的影响越来越大 ,如果行政执法活动不受有效监督 ,很可能会侵害人民的合法权利。因此，加强对行政权的制约尤为重要。
（二）检察监督在行政法制监督体系中具有不可替代性
尽管对行政执法行为监督的渠道和形式有很多，但是检察监督具有其他监督方式不可替代的优越性。我国人大对行政违法行为的监督存在自身的局限性和具体操作上的困难：一是权力机关对其产生的行政机关的监督基本上属于政治范畴，行政机关对权力机关承担的是政治责任而非法律责任。二是人大的运行机制决定了其只能对政府进行宏观的整体监督而难以进行微观的具体监督。三是会议制的权力机关不可能对行政违法行为进行经常性的法律监控。
二、检察机关对执法活动监督的缺失
宪法规定检察机关是我国的法律监督机关,按照这一条文的字面意思 ,检察机关的法律监督应该是全面的法律监督,而目前的法律仅规定了检察机关对诉讼活动的监督和对国家工作人员的职务犯罪行为的监督 ,监督的范围比较狭窄
（一）在行政诉讼检察监督过程中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，没实现对行政机关的具体执法活动的监督
行政诉讼在原告资格上，法律作了较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人、或者组织合法权益时才有权提起行政诉讼，这就排除了行政行为侵犯国家或社会公共利益时提讼的可能性。而现实生活中，行政行为侵害国家和公共利益，的情况大量存在。因此我们建议赋予检察机关提起公益行政诉讼权，以确保国家利益和社会公共利益免遭损失。
（二）对国家工作人员职务犯罪的监督
职务犯罪是国家工作人员最严重的违法行为，检察机关对国家工作人员职务犯罪的监督，主要是通过自行侦查与等相结合进行的，在国家政治和社会生活中具有特殊的地位和作用。作为法律监督机关，检察机关行使的侦查权的监督问题尤其重要。因此，监督对于职务犯罪侦查工作来说是一道必不可少的程序。
三、加强检察机关对执法监督的建议
（一）在检察机关内部
要坚持内部监督与外部监督相结合，改革体制与加强管理相结合，标本兼治，从以下几个方面进行：一是完善检察机关的领导体制，消除诱发利益驱动，违法办案和影响依法独立行使侦查权的一些客观因素。二是健全侦查工作机制，通过检察权在上下级机关及各业务部门的分配，在相互配合的同时起到相互制约的作用。包括上下级之间的上下监督和同一机关内部的平行监督。
（二）在检察机关的监督中
1．强化检察机关对公安执法过程中侦查权的有效控制。在我国 ,启动侦查的程序缺乏透明度 ,侦查过程封闭进行，检察机关在侦查中的主导地位不明;侦查机关的强制性权力过大，且监督措施和手段缺少刚性。鉴于此 ,需要对我国现行的侦诉与检警关系进行必要的修改 ,以检察机关的自行侦查权、侦查指挥权为基点,实现公诉领导侦查。从立法上赋予检察机关主导和指挥侦查活动的权力和地位。
2．赋予检察机关对行政案件的权。立法上应当增加检察机关对严重违法的行政行为向法院提请进行司法审查的权能。我们认为 ,应当扩展检察机关对行政案件的权 ,将担负专门监督职责的检察机关引入对政府行为的监督体制中 ,从而完善对行政行为的司法审查。 赋予检察机关提讼权 ,加强对行政权的有效制衡是必要的。
3．加强检察机关的侦查权。检察机关对于国家工作人员在履行职务过程中的犯罪活动直接行使侦查权，通过侦查权与权的结合使用，更好地实现对执法、司法活动的法律监督。正因为检察机关侦查职能这一威慑力的存在，可以促使行政机关正确执法，公安机关、审判机关公正司法，保证了监督的效力。因此，侦查权是法律监督的有效屏障和坚强后盾。
综上所述 ,当前检察机关的法律监督存在的问题既有体制上的问题 ,也有立法上的问题,体制上的问题涉及司法体制改革甚至政治体制改革 ,需要逐步、稳妥地加以解决，形成一套完整的工作程序和机制。但完善立法也仅仅是改善我国法律监督现状的一个起点 ,一个运行良好的法律监督机制的建立 ,最终还需要各方面共同的努力。
参考文献：
[1]孙谦,刘立宪. 检察理论研究综述[M].北京:中国检察出版社,2000.
按照__市质量技术监督系统对县级质量技术监督局职能的调整，县级质量技术监督局主要负责质量技术监督综合管理和行政执法工作。为加强综合管理和行政执法力度，全面、依法管理好沾益县区域内质量、计量、标准化、食品安全和特种设备安全等工作，我局成立了以局长为组长、副局长为副组长，综合股、业务股相关人员为成员的执法工作组，执法工作组下设办公室在综合股，负责行政执法日常工作。我局的行政执法及综合管理工作是在市质量技术监督局及县委、县政府的领导下，在县政府法制办的指导下开展工作的。
二、认真贯彻落实《纲要》，建立健全制度，坚持依法行政
按照行政许可法及行政执法工作的要求，在20__年的行政执法工作中，我局在贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》、x政办发〔20__〕152号文件、建立健全制度、规范行政执法主体及行政行为等方面做了大量工作。
（一）加强宣传培训，认真贯彻落实《纲要》
根据国务院关于深入做好《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）学习宣传和贯彻实施工作的要求，为全面了解、准确把握《纲要》的主要内容，进一步推动依法行政工作，努力建设法制机关，按照县委组织部、县人事局、县政府法制办公室《关于深入开展学习宣传〈全面推进依法行政实施纲要〉的工作方案》（x法发〔20__〕1号）精神要求，我局认真组织全局行政执法人员及干部职工认真学习《纲要》及其相关文件材料、积极参与全县组织培训活动、认真参与《纲要》知识考试等工作。通过全面、准确、广泛、深入的学习宣传，使行政机关及其工作提高依法办事的自觉性，提高依法办事的能力和水平，我局的学习宣传《纲要》工作达到了预期目的，为贯彻实施《纲要》打下了坚实的基础。
（二）认真贯彻执行x政办发〔20__〕152号文件精神，强化行政执法责任制的落实
20__年来，我局坚持按照《__县人民政府办公室关于印发〈__县推行行政执法责任制实施方案〉的通知》（x政办发〔20__〕152号）要求，一是组织全局人员认真学习文件精神，充分认识推行行政执法责任制的积极意义，掌握《__县推行行政执法责任制实施方案》的具体内容、要求；二是按照文件要求，结合单位实际，认真梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，并形成材料上报县政府法制办；三是认真落实与县政府和市质量技术监督局签定的行政执法工作目标责任制，加强管理，强化工作力度，确保工作目标、任务的完成；四是认真贯彻执行省质监局制定的行政执法责任制、责任追究办法、评议考核办法等相关规定、制度。
（三）认真贯彻落实和执行《__省行政机关规范性文件制定和备案办法》
长期以来，我局坚持认真贯彻、执行《__省行政机关规范性文件制定和备案办法》，严格规范性文件的制定，并确定由局办公室负责规范性文件的制定、报送备案以及管理工作。在20__年，我局未制定过规范性文件。
（四）认真贯彻落实《__省行政复议规定》及七项配套制度
今年以来，我局进一步加强力度，认真组织行政执法人员学习《__省行政复议规定》以及《__省行政复议证据规则》、《__省行政复议听证规则》、《__省行政复议基础工作和案件办理质量责任评查办法》、《__省行政复议人员守则》、《__省行政复议案件集体讨论规则》、《__省行政复议档案管理规定》和《__省行政复议法律文书格式和发文字号规则》等七项配套制度，提高了执法人员对行政复议工作的意义、目的、具体内容、程序方法等的认识和理解，为全面贯彻实施好《中华人民共和国行政复议法》奠定坚实基础。在20__年，我局未出现 过行政复议案件。
（五）坚持依法行政，促进行政执法工作正常、有序开展
随着市场经济的不断发展和质量技术监督职能的不断加强，为适应新形势下质量技术监督行政执法工作的需要，长期以来，我局坚持依法行政，推行和执行行政执法工作责任制，建立健全相关配套制度，强化措施，狠抓落实，促进了行政执法工作正常、有序开展。
1、认真落实和执行行政执法责任制。在与县政府、市质量技术监督局签定行政执法工作目标责任制的同时，把行政执法工作目标责任制逐级分解，与局机关各科室签定了工作目标责任制。同时，为保证辖区内质量安全、特种设备安全，我局实行区域打假保安全工作责任制，对全县进行分区域，将责任分解到个人，确保区域内行政执法打假及保证安全工作不留死角，严把质量关、安全关。为认真执行和落实行政执法工作责任制，确保行政执法工作、有序开展，我局结合实际，建立健全了行政执法责任制、错案追究制、依法赔偿制中、评议考核规定等相关规章制度，要求全局全体行政执法工作人员认真执行质量技术监督工作规定和单位制定的各项规章制度。
2、严格执法主体资格合法，严格管理执法人员。在行政执法工作中，我局一是严格按照行政许可规定，做到行政执法主体合法、认真管理行政执法人员。我局的行政执法主体为“沾益县质量技术监督局”，经过省质量技术监督局申报，通过省政府公告确认，执法主体是合法有效的。我局未办理过委托其他组织开展质量技术监督执法事项，也无委托其他组织进行行政执法的行为。二是加强对行政执法主体和执法人员的监督管理，在工作中严禁以个人名誉或科室名誉代替局机关名誉进行行政执法工作，坚持亮证执法、无证者禁止执法原则。我局执法人员的行政执法证均由国家质检总局发放，执法人员持证率为100，执法人员在使用执法证件过程中无违反相关规定情形。
3、严格办案程序，规范行政行为，坚持依法行政。我局在行政执法过程中，做到严格按照法定程序进行办理案件，在执法活动严格行政行为，做到不违规、违纪，坚持依法进行亮证、亮身份执法，在文书制作过程做到规范、齐全，作出行政决定严格审理规定，依法告知行政相对人的法定义务及其相关权利，严格罚没分缴规定，出具行政罚没专用收据，严格罚没物品管理规定，严格管理案卷，做到规范管理，确保案件质量。在20__年，在行政执法过程中，没有发现过失等行为或现象，未出现过行政诉讼案件、行政复议案件。
三、认真履行职能职责，全面完成各项工作目标任务
在20__年，我局积极、认真履行法定的质量技术监督职能职责，积极完成了县委、县政府和上级质量技术监督部门安排的各项工作任务。一是认真履行综合管理职责，积极认真完成了标准化、计量、质量、食品质量安全监管和特种设备安全监察等综合管理工作，使各项业务管理工作取得较好成绩，为促进__县质量技术监督事业发展奠定了良好基础。20__年以来，我县未出现过食品质量、特种设备重大安全事故。二是加大行政执法力度，行政执法工作效果良好。20__年，我局紧紧围绕食品、农资、肉制品、计量器具、特种设备安全监察和组织机构代码证等工作重点，采取有效措施，加大了执法打假和监督检查力度，坚持严格执法，依法行政，取得了一定的成果，为规范和整顿__县市场经济秩序和维护__县人民的生命财产安全以及社会稳定作出了贡献。截止11月10日，我局共出动执法人员500余人次，250余车次，重点检查各类生产、加工、销售企业300余家，对违反质量、计量、标准化、特种设备和组织机构代码管理的违法行为依法进行了查处，查获涉案货值金额130余万元。共办理立案案件41件，办理现场处罚案件44件，结案率为100。三是我局严格按照各项工作要求，按时上报各种资料、报表等，不存在拖报、不报和漏报等情况。
【关键词】新刑事诉讼法;证据制度;检察机关;侦查
随着社会的发展，我国的政治、经济、文化形式发生了重大变化，“依法治国、建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”先后写入宪法，而刑事诉讼法有“小宪法”之称，随着宪法的调整，这也就要求刑诉法做出相应的调整和改变才能够适应与时俱进的国情。这是由我国所处的国际环境以及国内环境决定的。新刑诉法对辩护制度、证据制度、强制措施、侦查程序、一审程序、二审程序、死刑复核程序、执行程序等方面均作出了部分的调整。在此笔者以检察院反渎职侵权局侦查工作为视角，浅谈一下新刑诉法证据制度对反渎工作的影响。
一、完善证据的概念和种类，为反渎侦查证据提供了有力支撑。新刑诉法规定可以用于证明案件事实的材料都是证据;增加电子数据等证据类型。明确说明，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。在反渎职侵权工作中，由于社会的进步，以前的一些证据形式随着科技的发展而发生了变化，如果法律不相应的做出调整，那么很有可能侦查过程中有力的证据得不到法律的确认而导致整个案件的失败，但是值得提出的是一些科技型的证据如何才能够被证实不仅是一个法律问题，更涉及到一个技术问题，因为电子数据与手写数据的最大区别就是电子数据是可以篡改的，这是电子证据的证据效力的最大隐患。因此检察院反渎干警需要加大培训力度，进一步掌握固定电子证据的技术，才能够适应新情形的变化。此外在行政机关在执法办案过程中所收集的证据虽然一直以来作为了侦查中的证据在使用，但始终并没有在刑诉法中以明确的方式确立下来，虽然在司法实践中这些证据是有充分的证据效力的，但没有明确证据地位这一点会让反渎工作的相关证据找不到有力的支撑点。而新刑诉法的明确规定则赋予了其证据地位，这是证据制度完善的一个重要表现。
二、明确了非法证据排除的相关问题，反渎侦查要保障证据合法。规定通过各种类似于形讯逼供而取得的证据应当排除，并且进一步明确了排除的具体执行程序和因此而产生的法律后果。这一规则的确立是宪法中“尊重和保障人权”最直接的体现，这与我国的国情的变化关系密切，以前我们国家更多的强调打击犯罪，整治好社会环境，为改革开放后经济的飞速发展创造了一个稳定的背景。现在我国的经济总量达到了一定的高度，之前为强调打击犯罪而出现的一些后遗症凸现出来，成为了我国当今必须解决的问题。因此先后在宪法与刑诉法中明确规定了保障人权和非法证据排除问题，就是为了在最大的限度内保障好程序方面的正义，充分尊重人权。反渎职侵权部门作为检察系统的重要的侦查部门，在办案过程中对于证据的获取方式方面尤其要引起重视，这并不是说非法证据排除规则给反渎工作带来的压力，而是反渎部门就如何证明证据并非非法证据而带来的压力，换句话说即使是在刑诉法未明确非法排除规则的时候反渎部门就应该考虑到这个问题了。一方面是有何种证据证明犯罪事实。另一方面是如何确保证明有犯罪事实而得来的证据并不是非法证据。这恰恰体现了刑诉法与宪法的统一性。
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