时间：2022-07-22 19:37:07
导语：在征管效率论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、夯实基础，自主构建知识体系
从近几年的高考试题看，无论是材料新颖的选择题，还是关注现实生活的富有创意的主观题，稍加分析，其答案绝大部分就在教材中，就在大家所学过的基础知识中。同学们丢分的原因，尤其是选择题的失分，往往是基本概念不清、基础知识不扎实、基本技能不熟练造成的。因此，在政治总复习中，首要的一条就是夯实基础，熟练掌握高中学段三个学科(经济学、哲学、政治学)的基本概念和基本原理，力求做到"烂熟于心"，犹如电脑一般，鼠标一点，"记"上心来。要达到这一点，一要在充分理解概念、范畴、原理的基础上去强化记忆，而且要学会同遗忘作斗争，运用心理学规律来巩固和加强对基础知识的理解和掌握；二要适当增加看教材的遍数，同时必须不断提高看书学习的速度，正确处理好速度与效益的关系；三要学会从宏观上去把握知识，使基础知识条理化、系统化、网络化、图表化。考生在总复习过程中，应当自觉做到章章有归纳，节节有提炼，课课有总结，自我建构每一门学科的立体知识体系，以备需要时随"点"随"到"。
同学们一定要自己动手建构有关政治学、哲学、经济学三门学科的知识体系，学会从总体上驾驭知识，提高从整体上去思考问题的自觉性。当然也可以在老师的指导下去整理，不过一定要自己动手，切不可照搬照抄别人的东西，更不能实行简单的"拿来主义"。否则就不能变成自己的东西，更谈不上印象深刻和融会贯通了。
二、把握重点，凸现理论联系实际
如何来识别和断定考试的重点呢？我们认为：第一，基本概念与基本原理就是高考政治全面复习的重点。因为这些知识是基础的基础，也是日常生活中经常用到而且反复强调的东西。比如说物质概念就是哲学大厦的基础，如何正确全面地理解这一概念，对整个哲学的复习有着至关重要的作用。第二，当年国内外重大时政的热点与焦点问题是政治高考理论联系实际的重点。考生在全面复习过程中，必须关注一年来发生的重大时政，注重全面理解和掌握党的十六大确定的方针、政策和党的基本路线，并学会将当年的时政热点材料与教材中的相关理论挂钩，实行"对号入座"，既要抓住热点与知识点的显性联系，又要善于发掘热点与知识点的隐性联系。对国内外重大的政治、经济、文化、科技、环保、卫生等热点问题，既要熟悉其时代背景、产生与发展过程，以及引发的事件和导致的后果等，还要思考可以从哪些角度、哪些侧面去设计问题，进而把握命题的切入点。第三，当年高考考试说明中必考点和新增加的考点是政治总复习的又一个重点。考试说明是每年高考命题的依据，而且每年都使用加减法。仔细分析这些考点，参照十年来特别是近三年来的高考试题涉及的频率，区分高考内容的必考点、选考点和盲点。对于必考点，应作为重点抓住不放，花大力气从多层次多角度全面地进行复习；对于选考点特别是当年新增加的考点必须倍加重视，并且要与当年时政热点(焦点)紧密联系起来进行思考，作为政治总复习的重中之重。第四，针对各自的弱项加大复习的力度，通过强化复习和适度的练习，重点把握其内涵与要领以弥补自己的不足，从而提高复习的针对性和有效性。
三、明确方向，不断提高解题能力
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1概念及特点
1.1税收征管是一种执行性管理
税务人员在征管过程中，只能按既定的税法正确执行，在执行过程中不得改变税法，也不得放弃税法要求履行的职责。因此，在税收征管过程中遇到税收法规无法执行时，必须通过信息反馈，最终以修订税收法规的形式来解决，在法规未修订之前，只能正确执行。
1.2税收征管应遵循法定程序
税收征管的一切活动都应有法律依据，遵循法定的程序，不得在征管过程中随意变更。在税收征管过程中若遇到了税收征管程序方面的问题，也只能通过修改税收征管法来解决，而不能在征管过程中相机行事。
2对税收筹划认识上的误区
节税筹划是指纳税人在不违背税法立法精神的前提下，充分利用税法中固有的起征点、减免税等一系列优惠政策，通过纳税人对筹资活动、投资活动以及经营活动的巧妙安排，达到少缴或不缴税的目的的行为。
3税收征管筹划的策略
3.1完善税收制度，加强税收法制建设是税收征管筹划的前提
(1)对税收筹划方案的合法性有明确、统一的认定标准。具体来说，即对逃税、避税筹划以及合法的税收筹划的构成要素和性质明确认定，并明确对合法的税收筹划方案的否定由税务机关负举证责任。
(2)税收筹划的基本方向的原则。规定纳税人必须利用合法的手段来实现其筹划的最终目标，不得与立法精神相违备。
(3)明确税收筹划当事人的权利与义务。对税收筹划方案的受益人同时又是纳税人承担方案所涉及的法律问题。并对其违规行为所负的法律责任加以明确。
3.2人的筹划是税收征管筹划的关键环节
(1)建立良性的进入机制。
在个人信用方面，美国在招聘、选择和安排公职人员方面有极其严格的规定，在上世纪70年代初，由美国就业平等机会委员会、人事管理总署、劳工部和司法部联合提出了“雇员选择程序统一准则”，所涉及的范围十分广泛，包括申请表、申请条件、绩效测验、审查、书面测验、领导谈话和领导测验等。个人信用之所以能够发挥作用，是因为通过对构成个人信用变量的分析可以预测其以后的行为。如果所预测的行为对社会不利，则要把该人排除在选择之外。一般而言，个人信用越好的候选人，对他行为的预测越趋向良性，被录取的概率就越大。
(2)建立良性的退出机制。
只升不降似乎已成为我国公职机构的铁定规律。美国就设立了公绩制委员会，接受雇员的申诉，维护雇员的权利，这样的机制的存在可使退出机制实现了良性循环，否则退出机制可能被扭曲，有可能成为不良动机的手段。因此，为保持机构的活力，应有进有退，能升能降，对于渎职、失职和舞弊人员毫不留情地给予相应的处罚。
3.3征管程序的筹划是税收征管筹划的中心环节
(1)在对税务登记进行管理时，应注意以下问题：首先，在对领取税务登记证的经济主体收取规费时，只收工本费，不收手续费及其他费用;其次，明确税务登记证的地位，让其发挥类似身份证的作用，确保每个纳税主体都有税务登记证，实行普通纳税申报制度;再次，使税务登记证做到全面性、准确性、低廉性、遵循许可证原则和惩罚性的原则。
(2)账证的管理包括账簿和凭证两大类的管理。账簿管理应做到合法、准确、完整和耐久，记账凭证管理应做到以原始凭证为基础，凭证上的项目应齐全。
(3)纳税申报方式主要有三种：一是网上申报，适用于有限公司等单位纳税人;二是双委托纳税申报，即税务机关委托银行给纳税人开户，由银行定期划款的申报方式，适用于个体工商户纳税人;三是上
门申报，即纳税人自行到大厅进行申报。申报方式更加灵活，节省了大量的人力、物力和财务。
论文摘要 2005年3月底，国家税务总局出台了《税收管理员制度（试行）》的文件。同年7月，国税总局局长谢旭人在召开的全国税收征管工作会议上再一次强调了要建立比较完善的税收管理员制度。在新的征管模式下，税收管理员的大力推行，将为完善我国的税收征管体制、强化税源管理有重要作用。本文从税收征管制度的改革出发，通过对税收管理员与税务专管员制度的比较，详细阐述了新时期推行税收管理员制度的重要意义。
税收管理员是基层税务机关分片、分业管理税源的工作人员，其工作职责主要是对各类税源的日常动态监控和细化分析，提出初步性工作意见或建议，为纳税人提供优质高效的纳税服务。实施税收管理员制度是强化税源管理、夯实管理基础、落实管理责任、优化纳税服务的重要举措。
一、我国税收征管体制的历史沿革
从建国到现在，随着社会生产水平的不断发展，同时为了满足税制改革的客观要求，我国的税收征管模式也在不断推进。以现行税法的颁布为界限可将其变革划分为以下两个阶段：
（一）1994年以前税收征管体制的变革
我国自50年代至80年代实行征管于一身的模式，即以税务管理员为核心的管理模式。这种模式的特点是“一人进厂，各税统管，征、管、查合一”。其组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按具体情况设置税务工作岗位，税务人员对纳税户进行专责管理。税款征收方式为税务人员上门催款。
20世纪80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的发展不相适应。为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部实行征管权利的分离和制约，同时实行专业化管理。
（二）1994年以后税收征管体制的改革
1995年，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新模式，并于1997年在税务系统全面推行。各地税务机关在推行这一模式的过程中，取消了原来专管员管户制度，建立了办税服务厅。加上计算机网络体系在税收征管过程中的广泛运用，我国的税收征管走向了由传统的粗放型管理向现代化、集约化、规范化管理的道路。
以2000年年底召开的全国税务工作会议为重要标志，我国税收征管改革进入了专业化与信息化并存的新的历史时期。在这次会议上，国家税务总局提出了以“科技加管理”的工作方针。随后，国家税务总局在税收征管改革中又再次突出了“强化管理”的要求，
2004年税管改革又提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革方向，并在部分地区试行税收管理员制度。这代表了新征管模式下的一种分类管理与服务形式。
二、税收管理员和税务专管员制度的异同分析
新的税收管理员制度既不是税收专管员制度的翻版，也不是对其的全面否定。它是在客观、全面、辩证的分析过去专管员制度的基础上，对其进行继承和发展，在新形势和新条件下赋予其新的内容。
（一）税收管理员和税务专管员制度的相同点
实行税收管理员和税务专管员制度都可以在一定程度上加强税源的管理。这一优势主要表现在以下两个方面。一是监控管理有实效，管理员与企业保持着密切的联系，对企业的生产经营情况、资金流动、财务核算水平等有着直观适时的了解，能够有效的监督各种税收政策的实施。二是分户、分类到人的做法使得税源管理责任明确，落实到人，便于内部管理和责任划分。
（二）税收管理员和税收专管员制度的不同点
1、征纳关系的改善
税务专管员时期的税款征收在很大程度上是一种强制执行的行政行为，税收任务以政府的政策和指令性计划的方式下达。而税收管理员制度下的征收工作却是一种“协作管理”的行为，它建立在纳税人自行申报制度的基础上，不再对纳税人各项涉税事务进行承揽包办，从而划清了征纳双方的责任界限。
2、征管职能的转变
税务专管员集“征管查”三项职能于一身，而税收管理员的职能范围明显收缩。它的定位侧重于管理环节。另外，在税收管理员制度下，法律和一系列的制度保障措施都已经逐步完善，这就避免了专管员制度下权力过于集中，缺乏监督制约现象的再度发生，管理员的权限得到了限制。
3、管理手段的进步
税务专管员的工作主要靠手工完成，实行粗放式管理，效率较低，且管理质量难以保证。而如今，信息化手段使得税收管理员从大量重复性的人工操作中解脱出来，税收管理效率大大提高，税源管理和精细化成为可能，税收执法透明度和税务行政管理的水平也得以提高。另外，在税收管理员制度下，各项征管质量考核指标的建立使得管理质量有了一定的保证。
4、业务素质的提高
税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度下的“单兵作战”无法胜任的。现在的税收管理员，不但要掌握相关的税收实体法，对各个税种的征收管理标准有清楚的认识，而且还要按照程序法的要求，约束自身的行政行为，工作要求大大提高。但是，税收管理员制度建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础之上，它能有效发挥税务机关的整体优势，应对复杂的税源情势。
三、实施税收管理员制度的意义
（一）加强税源监督管理，防范税收风险
按照属地原则落实分类管理要求，全面建立税收管理员管户责任制度，使得税收管理员对辖区内的税源和管户责任及其权限得以明确。通过税收管理人员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，把科学化精细化管理落到实处，推动税收管理员对税源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。
税收管理员税源信息共享制度的建立，将税收管理员掌握的各类税源资料按照“一户制”管理的要求纳入管理系统中，实行集中管理，信息共享。这也在一定程度上强化了税源的管理和监控。
另外，税收管理员制度中的纳税评估也是强化税源管理的重要内容和手段。税收管理员作为纳税评估工作的主体，可以最直接的了解分管纳税人的有关情况，并在评估发现问题时进行实地调查，采取对应的措施。这不但可以有效控制税源，还在一定程度上防范了税收风险。
（二）提高纳税服务水平，优化纳税环境
首先，实行税收管理员制度后，对纳税人的服务变得更加直接。税收管理员可以直接下户，或者通过现代化技术手段，对自己的管户进行面对面的宣传、辅导，并对纳税人提出的问题进行直接的收集和反馈，这种直接服务顺畅了双方沟通的渠道，提高了办税效率。
其次，主动服务成为了税务机关对纳税人服务的一大特色。税收管理员制度要求税务机关了解企业的动态，为企业在税收政策上答疑解难，并自觉接受纳税人的监督。由于税源管理更加精细化，客观上要求纳税服务也必须更加细致、周到。这在一定程度上也使税企关系得以融洽。
再次，税收管理员制度使得税收管理员直接面对纳税人，因此，税务机关容易在第一时间获得纳税人情况的第一手资料，并对该纳税人进行有针对性的宣传、辅导，为纳税人提供更具个性化的服务。
最后，税收管理员需要下户了解管户情况，因此，其接触到的人员就不仅仅是办税的财务人员，而是与生产、经营有关的各方面人员，这样税务机关对纳税人的服务面就更广泛了。
三)提高税收征管效率，降低征管成本
实施税收管理员制度使征管质量和效率明显提高。一方面，税收管理员按照规定与纳税人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告，税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息，从而提供针对性的、有效的税收管理，充分发挥税收在经济和社会发展中的作用。
论文摘要：加入wto后，我国个人所得税制将面临一次较为全面的改革。自1994.年新税制运行以来，我国个人所得税增长迅速，为保证国家财政收入的稳步增长起到十分重要的作用。然而，在具体的税收征管过程中仍然基落出许多问题。如何修改我国现行个人所得税法才能使其更好的发挥聚集财政资金和调节收入分配的双重作用，目前已成为税制改革中的重大问题。
一、我国现行个人所得税制中存在的问题
(一)我国个人所得税收入占税收收入的比重依然较低
根据国家税务总局公布的统计资料显示:1980年，我国个人所得税收人仅为16万元，到了2000年，我国个人所得税收人就增加到661)亿元。仅仅20年左右的时间就增加了41.25倍。但是与西方发达国家相比，我国个人所得税收人在整个税收收人中所占的比重仍然较低。
在西方经济发达国家，个人所得税收人已平均占到其总税收收人的30一40 %，有的甚至已达到50%。早在1993年，美国的个人所得税收人就占到其当年总税收收人的39.7%、德国为31 .2% 意大利为34.9%。到了2000年660亿的个人所得税收人，也仅占到我国总税收收人的5.25%，而同期德国的这一比率已高达43 %，其差距显而易见。其原因主要是我国现行个人所得税制是一种多优惠、窄口径的税制，而且在具体的执行过程中漏失现象严重，因此，直接影响到个人所得税在总税收收人中的比重问题。
(二)在分类征收模式方面存在的问题
1.应税项目不清，缺乏公平性。我国现行的分类征收制，将所得项目根据来源不同细分为11大项，看上去清晰明了，然而由于实际征收管理中存在的情况比较复杂，有些所得之间的界定往往就比较模糊。例如:工资薪金所得与劳务报酬所得。而且，对于这两项所得来说，均属于劳动所得，具有相同的性质，应该同等纳税。然而在现行的分类征收模式中却将两项分开，并赋予不同的费用扣除标准和税率，这样一来，就造成实质上的税负不公。
2.费用扣除标准不够合理。我国现行个人所得税制中，对于工资薪金所得项目的费用扣除标准规定为每月800元的定额扣除。这种扣除标准的制定显得过于简单。它没有区分家庭人口结构、婚姻状况、子女教育等各方面因素，只是进行了单纯的定额扣除。如此一来，对于收人相同，家庭负担不同的纳税人也需要缴纳相同的个人所得税，这就会使部分纳税人在纳税观念上产生扭曲，不利于税款的顺利征收。
(三)税收征管模式方面存在的问题
1.个人收人隐性化问题严重。由于现阶段我国是多种分配方式并存，税收法规尚不完善，因此，部分人钻了空子，取得了大量实物收人、灰色收人，并且这些收人并不在其名下反映，隐蔽性极强。所以，个人收人隐性化已成为我国个人收人分配差距拉大的主要原因，同时也成为税款征管前提上的难点问题，造成个人所得税款的巨大流失，故被称为“中国税收第一难”。
2.纳税申报质量差，代扣代缴制度落实难。个人所得税的纳税申报方式主要有两种:一种是由纳税人自行申报，另一种是由支付单位代扣代缴。采用第一种自行申报纳税方式缴纳个人所得税的，据统计还占不到应纳税总人数的10%。因此，对个人所得税款的缴纳，大多采用代扣代缴的申报方式。但从目前纳税申报情况看，纳税申报质量不高，申报没有明细表，瞒报、不报的情况相当普遍。由于缺乏有效的纳税信息，因此，在税收征管中对纳税人的评审与稽核就无法全面展开，给税务工作带来很大难度。
二、我国现行个人所得税制改革的思路
(一)建立混合征收制
对于税收征收模式的选择应首先考虑税收公平与效率的原则。从世界范围来看，税收征收模式主要有三种:一种是综合征收制;一种是分项征收制;还有一种是混合征收制。综合征收制就是将个人全年各项所得予以汇总，减除法定费用扣除标准后依据统一的超额累进税率进行征收。采用这种征收制的代表国家为美国。我国现行的个人所得税制实行的是分项征收制，对不同来源的个人所得进行分类，以不同的税率进行征收。而混合征收制，它融合了综合征收制与分项征收制的长处，一方面，将特定的个人所得项目制定专门的征收方法，实行分项征收;另一方面，对于经常发生的所得项目要综合计税，体现量能纳税的原则。通过对以上三种税制模式的分析，我们可以得出这样的结论:综合征收制的税负最为公平，但其征管效率最低。同时，这种征收模式的运行需要具备高水平的征收稽核系统。从我国目前的经济发展水平及税款征收现状出发，采用目前世界上大多数国家使用的混合征收制，是必然的、明智的选择。
(二)合理调整费用扣除标准
在目前个人所得税的征税扣除中，根据不同的征税对象主要有必要生活费用的扣除、生产经营成本的扣除以及其他费用的扣除等。而对于广大居民来讲，最为关心的仍然是工资薪金所得项目的费用扣除。
对于工资薪金所得项目的费用扣除标准的修订，看上去十分简单，但实际需要考虑多方面的因素。首先，在制定费用扣除标准时不仅要考虑到简单的劳动力再生产问题，还要考虑到劳动力扩大再生产问题，即广大工薪族的再培训、再教育支出等。其次，还要考虑到我国绝大多数地区的居民收人水平与生活支出水平。由于我国幅员辽阔，广泛存在着地区经济发展水平不平衡。最后，还要考虑到地方财政的脆弱性。由于这几年我国个人所得税收人增长很快，其在地方税收中所占的地位是越来越重要，为保证地方财政收人的持续增长起到至关重要的作用。
综上所述，目前较为一致的看法是将800元/月的费用扣除标准提高到1000元/月。对经济发达地区与经济落后地区，可以在上下30%的幅度内调节，由各地省政府确定后报国务院备案后执行。
一、机构改革是税收征管改革的重要内容之一
税收征管改革涉及的面非常广，概括起来主要包括两个方面：一是征管手段和征管模式，另一是地税机构和征管人员。论文百事通征管手段基本上是依托信息化为支撑，强调科技兴税；征管模式目前国家税务总局已经有一个指导性的模式，并在税收征管实践中不断地充实、完善和发展。而地税人员是实施税收征管改革的主体，再先进的征管手段和再优良的征管模式都要靠地税人员去落实、实施和创新，为此人始终是税收征管改革中最活跃、最积极、最富有生命力的决定因素；地税机构是地税人员发挥作用的载体，是一种组织保证，它把单个、分散的地税人员组织起来，通过一定的形式，形成一个有机的整体，发挥分工、协作等团队的作用。因此地税机构的设置对于税收征管改革起到了至关重要的作用。科学、合理的设置税收机构会极大提高税务人员的配置效率，把有限的人力资源组合起来，放到最需要的部门和地方去，为深化税收征管改革提供强有力的支持，为达到税收征管改革的目标即提高税收征管质量和效率奠定基础。
二、现行地税机构设置不适应税收征管改革要求的问题
我省这次新一轮税收征管改革也包含了税务机构改革的内容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查机构之间的分工和职责明确等等，没有涉及整个税务机构的调整。从目前我市地税机构设置运行情况来看，存在以下几个方面的问题：
（一）市、县两级机关职能部门设置过多。我市市局机关目前有14个职能部门，县局有8—9个职能部门。机关职能部门占全市地税机构的53%，机关人员占全市地税人员的28%。带来了以下问题：
1、增大了协调成本。职能部门过多，会增加部门之间的扯皮、推诿现象，领导协调起来比较困难。
2、占用过多的人力资源。在税务人员总量一定的情况下，机关部门的人多了，那么从事税收征管工作的人员就少了，造成人力资源配置不合理。
3、给基层带来了更多的应付成本。每个职能部门都有一定的工作职责和业绩考核，为此每个职能部门会创造一些工作，如：上报报表、资料、总结，制定工作方案和制度，检查和考评等等。上面千条线、下面一根针。
4、加大信息收集成本。部门分工过细，造成信息分散和信息孤立，难以全面、完整地反映各种征管信息，不利于进行决策分析和决策判断。
（二）县以下从事农村税收征管的人员过多。全市有52个农村基层分局，占全市地税征管分局近70%，从事农村税收征管工作的有352人，占全市地税人员近30%，占从事税收征管工作的56%。而农村纳税户只占全市总纳税户数34%，农村分局征收税收占全部税收收入的17%。由此可见，我们把有限的人力资源投入到纳税户数少的农村，把征管机构的重点放在税源小、分布广的农村。形成了税务资源结构的配置不合理：
1、征管重点不明确。县城以上人均管户78户，人均年征税额354万元；农村人均管户31户，人均年征税额56万元。我省农村经济发展比较慢，规模也不大，基本上还是以第一产业为主导，再加上“三农”问题的存在，国家实施城市反哺农村、工业反哺农业的宏观政策，此外，我省2005年7月份国税、地税部门都分别提高了个体户从事生产经营和劳务的起征点，农村个体纳税户大幅度减少，农村税收也不应该成为地税部门的管理重点。县城以上地区税源相对集中、税额较大的纳税户反而没有成为地税部门征管的重点。
2、征管成本比较高。大量的农村分局存在增大了地税部门的征管成本。一个农村分局全市平均有6-7个地税人员，一年征收成本为40万元左右（人头开支按平均每人3万元计算为20万元左右，网络租用费、办公费、运行费、固定资产折旧费等其他费用为20万元左右），而一个农村分局全年征收的税款全市平均是380万，征收成本率为10.5%，与一些发达国家0.5％～2％的征收成本率相比，应该说是比较高的。
3、内部管理难到位。农村分局距县城比较远，分布比较散，在一定程度上造成信息传递困难，相应地增加县局的管理成本，不利于县局对农村分局的管理。
(三)市城区两套地税管理机构并行。市城区按财政管理体制不同分设了两套地税管理机构，在实际运行过程中存在互相之间争纳税户、争收入、搞税收竞争等问题，增加了内部的协调成本，降低了管理效率；同时也不便于建立税务管理员制度，实行属地管理，人为造成了漏征漏管户的增加。
(四)纳税服务工作还存在差距。近年来我省地税系统全面推行城区办税“一窗式”和农村办税“一站式”，改变了过去纳税人办税要到税务机关内部到处跑、到处找，办事效率低下的局面，实行办税服务厅一个窗口对外，这样对纳税人办税是方便了，但是还存在时间太长的问题。主要原因是办税服务厅要对应内部多个管理局和机关业务科室，信息和文书传递不畅通，从而影响了纳税人的办税时效。
（五）城区税收漏洞和税收潜力比农村要大得多。从全市稽查局2004年度查补税款3310万元来看，90%以下都来自城区、市区的纳税户。从经济发展的趋势来看，随着城市化、工业化的进程加快，地税税源增收潜力主要集中在城区、市区以及工业园区。
三、机构改革的实践思考
为了进一步深化税收征管改革，保证税收征管改革取得成效，为此建议省局要从提高征管质量和效率、降低税收征管成本的大局出发，下定决心，从改革地税机构设置和完善机构职能入手，把税收征管改革推向深入。具体设想是：
（一）最大限度地精简机关职能部门。市、县两级机关职能部门应调整为办公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5个部门。具体的业务为：1、将计财科的内部财务管理职能和机关服务中心的职能并为办公室。2、将培训中心和监察室的职能并为人事管理科（股）。3、将原税政一科、税政二科、国际税收管理科、发票管理所、计财科的计会统和税票管理职能等并为征管科（股）。4、精简的机关人员要充实征管第一线，加强基层征管力量，保证征管工作的开展。
（二）最大限度地收缩和集中征管机构。
1、县级局只成立一个管理分局，农村分局全部取消，改为由管理分局内设的地税所，原农村分局的征收职能全部上收到县城的办税服务厅；同时考虑目前的实际，在农村地税分局设置办税服务点，实行县内通办税款征收，通办领购、缴销、填开发票和税务登记手续，确保征收、管理信息集中。2、大力发展多元化申报和税银库联网，探索农村税收委托代征新途径，有计划、分步骤地收缩农村地税分局，力争三年内全部取消农村分局。3、征管分局和稽查局之间的税务检查职能要严格按照《征管法》及其实施细则的规定划分，即税务检查职能中的专案稽查由稽查局负责，其他检查职能由征管分局负责。
（三）城区、市区只能设置一个管理机构。
1、省局统一的税收征管软件已经能清晰地划分出市、区两级的收入，不必要再设两个管理机构分别管理。2、税收管理员制度的推行，原则上要求进行属地管理，这样职责明确，管理有序。
四、机构改革的理论思考
（一）敢于面对，突破难点。机构改革是一场革命。机构改革特别是精简机构要涉及减少领导职数和机关人员，处理不好会影响已在职领导的积极性，搞不好还要得罪人，因此要敢于面对，这也是对领导执政能力的一次考验。同时也要精心设计，充分听取基层意见，制定切实可行的方案，以减少改革阻力。
（二）立足现实，放眼未来。收缩农村地税机构会引起一些争议，如当地乡镇领导担心减少财政收入，农村纳税人缴税和领购、填开发票不方便，税务机关当心影响收入任务的完成等等。这些思想顾虑都是客观存在的，这也是当前的实情。但放眼未来，这些都不是问题，第一，随着农业税的取消和乡镇机构的合并和职能转变，乡镇一级财政会相继取消；第二，随着农村个体户从事生产经营和提供劳务起征点的提高，农村个体户大部分都免征增值税、营业税等，地税机关可以采取简并征期和委托代征和实行银行批扣等电子申报方式来解决纳税人缴税不方便的问题，领购发票地税机构可以开展预约服务、全程服务，纳税人事先打电话联系，税务机关开车上门服务，至于填开发票考虑到农村填开发票量不多，可以委托付款单位代向地税机关申报填开。第三，国家对“三农”问题非常关心和重视，其政策取向是让农业、农村、农民休养生息，实行工业反哺农业、城市反哺农村。因此农村税收收入减少应该是大势所趋，政策所向。新晨
（三）要适应现代管理发展的需要，运用“合工理论”进行流程再造，实行无缝隙管理。要实现三个转变即：专业化分工向全能化协作转变，以职能管理为中心向以流程管理为中心的转变，以多层次管理向扁平化管理转变。管理学“合工理论”将各环节的业务流程重新整合、优化和“组装”，减少审核审批程序，将不同环节的人员组成团队，增强组织的凝聚力，减少内部冲突，以信息流为纽带、网络流程为导向，建立科学严密的业务流程和协调机制。同时扩大管理幅度，实现组织机构的扁平化，尽量减少信息的传递环节和层次，防止信息人为分割，避免信息壁垒和信息流失、失真，提高政策传导和信息流传的准确性，达到信息充分、共享，提高征管效率和服务水平。
（四）要树立节约化理念。按照经济学鼻祖亚当?斯密的观点，最少征收费用是税收的一个重要原则。要放弃过去税收工作的“只讲收入，不计成本”思想。地税部门是组织收入的经济职能部门，征税必须讲究税收成本，要以最少的人力资源和资金资源取得最大的税收收入。全市每收缩一个农村分局可以节约20万元左右的征税成本，如果全部取消农村分局全市可节约1000万元的征税成本。另外，还实现了合理配置人力管理资源，改变过去70%的人员和精力征管30%的纳税户和税款，集中力量加强重点税源和一次性大税源的管理，同时也有足够的时间开展纳税评估和税收检查，切实提高征管质量和效率，提高税收征收率，降低税收成本率。
【论文摘要】纳税评估是现代税收征管的一项重要举措，它对于加强税收管理、提高征度质量、增强内部监督制约机制，实现税收征管的科学化、精细化管理具有十分重要的作用。我国目前的纳税评估从机构的质量、指标的采用等方面还存在不足，需针对不足之处采取相应措施以提高纳税评估的质量。
纳税评估工作是国家税务总局加强税源管理的一项重要举措，它是通过税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人(以下简称纳税人)纳税申报(包括减免缓抵退税申请，下同)情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。是介于申报征收与税务稽查之间的一道“过滤网”，具体表现为税务机关通过对纳税人纳税情况的真实性、准确性、合法性进行综合评定，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，实现对纳税人整体、实时的控管，以促进纳税人的真实申报和提高税收监控管理水平。纳税评估工作是税源管理的重要内容，是税收征管工作一次“质的飞跃”，是加强对税源的科学化、精细化管理的客观要求，是强化税源管理和监控，不断提高税收征管质量和效率的重要手段，是税收内部基础管理制度在税收征管工作中的重要体现。因此，在现代税收征管中需要全面实行纳税评估制度，以加强税收管理，提高征管质量，增强内部监督制约机制，实现税收征管科学化、精细化管理的目标。
一、开展纳税评估的必要性及其作用
(一)开展纳税评估的必要性
1、开展纳税评估，是当前税收征管环境的需要。目前我国的税收征管环境不甚理想，税源监控乏力，大量的税源不能转化为税收，主要表现在：一是市场经济不发达，现金交易普遍，纳税人依法纳税意识淡薄，偷税、漏税、骗税现象突出，税收流失严重；二是一些社会中介机构、会计从业人员执业素质不高，申报信息失真严重，税企之间信息明显不对称；三是社会各部门对税务机关依法治税的支持、协助不够，没有形成社会综合治理的氛围，社会舆论对税务工作支持程度有待进一步提高；四是税收法律体系尚需完善，税收执法手段刚性不足，威慑力不强；五是税收征管现代化程度较低，虽然计算机网络技术在日管中得到广泛应用，但征管的科技含量、信息化应用程度较低，计算机的管理功能、分析功能、数据处理和交换功能、监控功能没有充分发挥出来。因此，需要一个比较科学的方法帮助税务机关了解哪些税源有问题，需重点掌握，而纳税评估，则能很好地满足这一要求。
2、现行税收征管体制不够健全，需要开展纳税评估加以完善。主要表现在：(1)部分单位把税收工作重点片面放在稽查和征收环节，对征管基础工作重视不够，从而导致管理弱化，漏征漏管现象较为严重；(2)税务部门提供纳税服务有限，税企之间缺乏有效的桥梁联系，税务机关对纳税人的生产经营情况心中无数，知之不多，从而缺乏对税源变化的有效监控；(3)机构设置不合理，征管岗责划分不清晰，征管各环节不能紧密协调，形不成合力，突出表现在：征收、管理、稽查各系列职责不清，各环节缺乏相互制约的信息传导机制，造成相互扯皮、责任不清、效率低下甚至腐败，出现“疏于管理，淡化责任”的局面，征管查整体效能得不到充分发挥。
(二)开展纳税评估的作用
1、有利于增加纳税人的纳税意识和提高申报质量，融洽征纳关系。(1)在我国公民纳税意识普遍不高的环境下，通过经常性的纳税评估分析，可以有效地对纳税人的纳税状况进行及时、深入的控管，及时纠正纳税人的涉税违法行为，提高他们依法纳税的自觉性；(2)纳税评估将评估结果与当事人见面，通过约谈或质询等方式让对方说明、解释，是对纳税人进行税法宣传解释，帮助他们提高纳税意识的有效途径；(3)纳税评估对一般涉税问题的处理，解决了纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的非故意偷税现象，减少了税务机关和纳税人双方直接冲突的可能；(4)纳税评估通过计算机对纳税人整体纳税情况的监控，体现了税收的公平、公正，有效控制了偷税等不良行为的发生，减少了纳税人进入稽查的频率，起到了服务纳税人，优化经营环境的目的。
2、提高了税务机关的执法能力，形成了工作合力。首先，纳税评估作为一项新的税收征管形式，它具有前瞻性、及时性和反馈性，它不但能发现、纠正纳税人的涉税违法行为，起到督促、监控和检查的作用，而且也可以发现税收征管中的薄弱环节和存在的问题，有利于提高税收征管水平。其次，纳税评估是连接征收与稽查的有效载体。纳税评估通过对申报资料的稽核，成功的为“集中征收”增添了有效的“后续”，在征收和稽查之间增加了一道“滤网”．是税款征收和税务稽查的结合点，可以有效防止两者之间的脱节与断档，做到了申报资料的最大利用，使税款征收与税务稽查有机地联系在一起。再次，纳税评估是税务稽查实施体系的基础，开展纳税评估，有助于税务稽查整体效能的发挥。一方面纳税评估经过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，不仅可避免稽查选案环节的随意性和盲目性，而且可使稽查的实施做到目标明确，重点突出，针对性强；另一方面，纳税评估有利于稽查内部的专业化分工并对稽查实施产生制约。有利于发挥税务部门的整体效能。
二当前评估工作存在的主要问题
(一)纳税评估的机构有待落实。纳税评估工作的推行与开展，要以专业化组织机构设置为保证，目前，大多数税务部门没有在税收管理员制度的基础上，成立专门的纳税评估机构开展纳税评估工作，使纳税评估工作在组织机构上得不到保证。
(二)纳税评估人员素质有待进一步提高。纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作，要求税务机关对纳税人的涉税信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求评估人员依据国家的税收政策及自身综合知识，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。这就要求评估人员应具备较高的业务素质。但是．目前评估人员的业务素质参差不齐，不善于从掌握的涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使很多评估工作流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，使评估工作的作用没有充分发挥。
(三)纳税评估指标存在一定的局限性。现行的纳税评估指标体系一般是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报。实际上，评估对象的规模大小，企业产品类型多少等因素都对“行业峰值”产生较大影响。另外．单凭评估指标测算和评价很难合理确定申报的合法性和真实性，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的效果。(四)纳税评估与征收、稽查各环节的关系不够理顺。纳税评估作为一种新的税收管理手段，与征收、稽查环节有着密切的联系。首先，评估工作是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水，而评估工作反过来又对加强税收监控起到促进作用；其次，评估工作是介于征收与稽查间的“滤网”，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，评估工作还处在探索阶段，在与征收、稽查等环节的联系过程中，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估与征收的不理顺、评估与稽查的不理顺。
(五)信息渠道有待进一步拓宽。纳税评估工作开展的基础和前提，是税务机关内部各岗位在日管工作中形成的各种资料、数据，以及外部单位提供的信息资料。因此，资料信息的完整性和准确性直接影响着评估工作的效率和成果，但是税务部门自常形成的数据资料真实性较低，成为制约评估准确性的限制因素。
三、对提高纳税评估质量的对策和建议
(一)设立纳税评估机构。鉴于纳税评估内容广泛、专业性强、人员素质要求高的工作特点，根据工作需要，税务机关应设置专业的组织机构，具体负责评估指标体系的建立、评估范围、评估手段的确立、评估内部工作管理等事项，保证纳税评估工作的有效开展。
(二)强化培训，提高评估人员的综合业务水平。在实际工作中，首先应选择综合素质较高的人员从事评估工作；其次，坚持学习经常化、制度化，使评估人员在日常工作中多学习、勤实践，精通业务知识，掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度，精通财务核算方法；再次．要加强对纳税评估人员的培训，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机相关知识进行系统学习，不断提高评估人员素质，培养出一批能够胜任评估工作的“专家”。
(三)完善评估方法，提高纳税评估的工作实效
1、实行分类评估管理。对大型企业集团或重点税源，依靠计算机网络、信息数据库和企业的会计电算化和电子报税，逐步实现税企联网，利用纳税评估软件对企业的生产销售全过程实施全方位的控制；对中小企业实行行业税收监控管理，通过行业税收评估指标体系的建立和统计分析，对纳税情况实时监控，及时发现问题．确定评估对象，进行评定处理；对个体工商业户l，可采取事前测定评估方法，即计算机定额管理系统管理，将个体业户的平均经营水平和销售水平，用保本推算或实地调查相结合的方法，利用计算机得出一个定期内与营业规模相适应的较为合理的应纳税定额。完善纳税评估指标体系，做到定量分析与定性分析有机结合。一是注重调查，不断丰富和完善评估分析指标体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理、抓好评估基础指标测算的基础上，对纳税人正常经营状态下的经营额、经营成本、流动资产等指标进行纵横向对比分析和综合测定，建立较为完善的评估指标体系，做好评估“量化”分析，以准确体现纳税行为的共性和规律，不断提高“筛选”异常信息的准确性，为评估的实施提供真实的指导信息。二是建立模糊分析体系。将评估范围扩大至纳税人的经营能力、经营规模等方面，实现对经营情况的全方位分析，应用经济指标，进行非量化的模糊分析，将定性分析与定量分析有机结合以提高分析的科学性、准确性。
3、简化工作程序，规范评估运作。首先要简化工作程序和文书数量，提高评估工作的可操作性。要本着简化、实用的原则，合理确定工作程序和文书，增强评估方法的可操作性，以免评估工作流于形式。其次是规范评估运作。通过制定相应的制度和方法，加强对评估工作质量全过程控制，明确评估工作中征收、管理、稽查的相互协作关系，使各环节、各项工作互相紧密衔接，保证评估管理操作行为规范运行。
(四)依靠科技手段，提升纳税评估的水平
1、结合税收征管实际，开发纳税评估软件。税务机关要以综合征管软件为核心，以税收管理员制度为基础，以各行业相关税收预警指标为参数，开发出符合税收征管实际的纳税评估软件，提高纳税评估的工作质量和效率。
关键词：税收监管；最优；交易费用理论
一、 文献综述
西方发达国家通常有着相对成熟和高效的税收监管体系。税收监督机构的专业化和职责分工的明晰化、税收监督主体的多元化、税务监督手段的信息化、税收监督程序的规范化、税收监督审计的专业化、税收监督执法的严格化和税收执法监督的制度化充分体现出其成熟性和高效性。而在我国现行的税收监管体系中，多重主体对监管客体独立实施监管，监管结构平板化，职能交叉引发职责不清；信息不能有效共享导致重复监管和监管真空并存；对监督主体的监管缺位埋下了有法不依和执法不严的隐患。
由于我国在税收监管方面存在一系列亟待解决的问题，如果得不到及时的处理和改进，很有可能阻碍政府职能的充分发挥和威胁经济社会的长久稳定健康发展。所以，必须采取有效的措施加强和改进税收监管。在税收监管措施的规范性研究方面，程新、王丽（2000）认为税收监督需要引入人大审计机构强化对政府的监督；强化财政监管职能和强化对社会审计机构的管理，充分发挥“经济警察”的作用。于关悦（2003）针对现行税收监管模式存在的主要问题，提出了以下几点建议：（1）建立部门责任制度。（2）建立微机联网制度。（3）建立稽查情况及文件资料相互移送制度。周荩2005）在评估我国税收风险的基础上，指出了税收的重要意义，并提出了通过税收保护纳税人的合法权益和限制公权力，从而提升国家的税收汲取能力的观点。雷炳毅（2009）认为要降低税收风险，加强税收监管关键环节是：（1）明确税收风险识别的具体对象。（2）有效收集税源风险信息。（3）建立相对固定与灵活的税收风险识别分析指标体系。洪连埔（2010）借助风险管理的理论框架，构建了以风险识别、评估、控制和管理效果评价为框架的基本的税收风险管理机制，以期提高国家（政府）、税务机关以及税收执法人员防范、抵御、应对、化解税收风险的能力，以加强税收监管。
在税收监管措施的实证性研究方面，李建琼（2004）借鉴COSO模型搭建了税收风险评估模型，在定义税收风险的内生因素、外生因素、风险修正因素和制约因素的基础上提出了企业防治税收风险和政府加强税收监管的有效路径。杨伊、邓兵（2008）根据税收征管过程中的信息不对称现象，对税收征管博弈模型进行了多重博弈的扩展分析，并在此基础上提出了一些解决纳税者偷漏税问题的对策建议，可以从加大检查和惩罚力度、建立纳税信用等级制度和加强内部监督管理等方面提升监管效率。吴武清、陈敏等（2009）则首次应用双重委托―模型对税收监管问题进行了经济分析，认为税收的监管成本应该越小越好，应采用完全不合作策略。郑新举（2012）运用CTAIS征管系统，就如何深化中央税收监管，从监察的内容、重点、方法等方面提出了具体的工作思路，并就监察工作如何促进税收制度的完善提出了建议。
二、 交易费用的理论逻辑
1. 交易费用理论的基本假设前提。交易费用理论是由科斯首先提出。科斯在其1937年《企业的性质》中指出企业存在的边界就是由于交易费用的存在。阿罗（1969）指出：“市场失灵并不是绝对的，最好能考虑一个更广泛的范畴――交易成本的范畴，交易成本通常妨碍――在特殊情况下则阻止了市场的形成”。交易费用理论经过威廉姆森的发展得到了极大的完善，威廉姆森认为交易费用主要包括事前的和事后的费用，持同样观点的还有巴泽尔以及马修斯等。
根据威廉姆森的研究，交易费用存在主要取决于三个影响因素：有限理性主义、机会主义和资产专用性。有限理性指的是交易参与人因为受到自己个人的情绪、偏好等限制，在追求自身效用最大化的时候所产生的约束性的条件。由于有限理性的存在，交易者不能完全掌握契约的真实性和完整性，同样也不能预测契约执行过程中所发生的变化，因此，有限理性的存在会使得交易费用必然发生，这种影响贯穿整个交易契约的始终，因此所产生的交易费用既包括事前的谈判、签订等费用，也包括事后的执行费用。
机会主义是指交易参与者双方都存在为自己牟利的投机行为，无论是合作还是竞争关系，机会主义的存在都增加了契约执行的难度。特别地，机会主义行为更多地表现在契约签订以后。一般而言，在签订契约之前，交易双方都会隐藏个人的真实信息，进而争取契约的达成，而一旦完成契约签订后，投机行为就会不断显现。为了防止交易双方对契约的破坏，必须要成立一个监察审计部门，这个交易费用是非常昂贵的。
资产专用性是指用于特定环境下的某些资产很难再用作其他方面，否则资产的价值可能会贬值甚至可能成为无用资产，这是与沉没成本直接相关的资产。在不同市场结构类型下，不同的行业对投入的要素有具体的要求，要素的交易费用与行业的垄断程度、保护程度甚至壁垒的厚度直接相关。
2. 税收监管的交易费用理论逻辑。税收实际上是一项契约，由于实际征税过程中有限理性和机会主义的存在，为了保证征收工作的有效运行会产生大量交易费用，因此，应当尽可能通过多重治理方式避免或减少交易费用的产生。从征税程序来研究最优税收立法，实际上就是要分析交易费用对最优征税的影响。这里所涉及的交易费用主要包括两个方面，第一是征税程序的成本，第二是征税过程中的附加成本。
征税过程中涉及的成本分为显性成本与隐性成本。显性成本本来是一个生产者选择理论的核心概念，主要是指企业在生产要素市场上购买或者租用要素的能够在会计账簿上反映出来的成本。但是显性成本的外延是很宽阔的，把显性成本引用到税收的征收程序来看，应该包括以下两部分内容：一部分是税收执法人员作为税收征管投入的要素的报酬支付，即税务工作者的工资，这一部分构成税收执法显性成本的主要组成部分。另一部分是税收执法程序所投入的固定成本，包括像税务机构的建筑、固定设备等固定资产的投入，这部分成本与税务工作者的工资构成税收执法过程中的主要显性成本。隐性成本同样是生产者选择理论的概念，主要是指厂商使用自我拥有的、自我雇佣的资源的机会成本。引用到税收征管程序中来看，征税的隐性成本主要包括：税务工作者放弃从事其他工作的最高收入和资产专用性的机会成本。在我国，税务工作者属于公务员编制系统内部人员，其专业知识以及才能并不一定是税务的层次，因此这些从事税务工作者的人员可以参加其他工作，一般将从事当前工作而放弃从事其他工作所获得的最高收入称为税务工作者的机会成本，当然，这种机会成本很难去进行具体的衡量，因为其机会成本是不确定性的。资产专用性的机会成本主要是指税务固定资产的机会成本。
在税收的具体征收过程中，除正常的显性成本和隐性成本外，还有一些可能带来灰色收入的成本，即征税的附加成本。征税过程中的附加成本主要包括两个，第一是征税者的索贿；第二是纳税者的行贿。一般来说税务工作人员享受公务员待遇制度，而公务员的基本工资收入实际上是比较合理的，但是公务员的职权可能会引发权力寻租行为，尤其是许多执法人员为了一己之利，私自帮助纳税人寻找法律漏洞进行逃税漏税等，从其中拿回扣，这是典型的索贿行为，也是最常见的，即税务执法人员与纳税人形成非法合作。另外一种关于征税者的索贿则是强制性的索贿行为，也就是通过权力的威吓来迫使纳税人被动行贿。比如以纳税不合格等理由警告或者威胁纳税主体停滞经济活动，针对企业而言，就是如果纳税不合格，企业可能面临倒闭的风险等。征税者的索贿和纳税者的行贿是同一事物的两个方面，但是两者发生的原因有可能存在差异。从纳税者角度来看，他们的行贿可能是被动的，但是更多的是主动行贿。主动行贿属于一种利益寻租，纳税者的寻租行为致使自身利益得到了改善，但是却使得整个社会外部成本不断增加，社会总体利益下降，效率受损。
三、 最优税收监管的交易费用治理模式
为了确保税收立法最优，从程序法上实现税收的公平和效率，必须要对征税程序中的交易费用有针对性地提出治理模式。由于税收监管实际上是对税收作为契约的执行过程进行监督和审查的过程。税收监督和税收审查从本质上来说是契约的治理过程。根据新制度经济学关于交易费用理论的三个假设前提在实际契约签订过程中的作用，可以将契约的内在信息进行有效反馈并折射出隐含的签约过程。
根据有限理性、机会主义和资产专用性在一项契约的参与中所起作用的不同对隐含的签约过程的影响，当契约签订主要是受机会主义和资产专用性的影响时，很显然这项契约的参与者是有预谋的或者说有计划的；如果机会主义在一项契约的签订过程中无关紧要，契约签订主要受有限理性和资产专用性影响时，则表示该契约的参与人是一个言而有信的；如果资产专用性在某项交易中不重要，起作用的是有限理性和机会主义时，则表示该项交易是充满着竞争的。另外，如果一项交易中，有限理性、机会主义和资产专用性都很重要，则该项契约需要治理，也就是说这个交易会产生大量的交易费用或成本。
从税收的征管过程来看，一方面，征管者的有限理性使其无法有效甄别纳税人的信息；另一方面，征管者的机会主义倾向又使其具有与纳税者结成同盟损害国家税收利益的可能性。同时，税收的监管具有资产的专用性，意即表明税收的监管不是一个竞争的市场。因此，从交易费用角度出发，税收的征管是需要治理的，才能实现最优。
税收的征收实际上是一种典型的委托―模型，税收征管过程中的监管就是对国家作为委托人将征税的权力委托给国税局与地税局这种契约进行治理的过程，它需要有特殊的治理机制。日本著名经济学家青木昌彦在《比较制度分析》一书中提出了不同的契约的治理机制及其实施条件。根据交易双方的关系温和程度，治理机制分为个人信任一直到国家法制系统，显然这是从弱到强的信号表示。契约的实施者也是从内部协调实施到外部强制性实施，而预期行动决策规则也是从对欺骗行为的报复到对欺骗行为的依法惩罚。税收征管过程中的监管不仅仅需要税收管理体制内部治理，还必须要借助于外部司法体系的强制干预。
对于那些由国税和地税部门的内部治理而引发的交易费用，主要是指由于有限理性和资产专用性而产生的成本，应该采取“俱乐部规范”治理模式，这是一种典型有效惩罚机制。作为税收征管的人，国税和地税部门就相当于是国家税务系统的“会员”，由于都是属于系统内的成员，因此可以看成它们的行为活动是内生性的。作为委托人的国家显然知道国税和地税部门的策略集是有差异的，能够最大程度地使得自己的目标函数得以实现就要靠激励机制。“俱乐部规范”治理的预期行动决策规则是将不诚实的交易者从“俱乐部”中驱逐，当然在现实的税收征管中，不可能说随意取消某个征税部门。内部治理的“驱逐”策略集中体现在税收政策的优惠，包括补贴、返还、减免等，即一但委托人发现人存在舞弊或者投机主义行为，就会剥夺其享受税收补贴等优惠政策，但是从现实应用来看，内部治理只能够有效降低税收系统内部的交易费用。从威廉姆森的垂直一体化理论和杨小凯的迂回生产理论来看，如果取消地税局，而将税收事务完全托付给国税部门去管理，那么由国税与地税划分而产生的交易费用将会转为内部控制成本，这可以有效促进税收效率的提高。
对于由机会主义产生的交易费用，主要是指由于征收管理过程中产生的附加成本或外部成本。对于外部成本的治理需要通过第三方的强制实施或国家的法制系统来治理。这就需要在税收立法中通过税收的行政处罚和刑罚处罚来实现税收征管的监督和审查，以强制性的方式避免或消除机会主义行为。这就要求第三方或国家法制系统中带有公正性、规范性和强制性的部门以惩罚的形式实现有效的监督和审查。如果第三方能做到公正和规范，则可以有效降低外部成本。税收的行政处罚和刑罚处罚构成了税收监管立法的重要内容，这同样是要建立是“税收法定主义”和“税收基本法”的基础上，并从公平和效率的视角实现税收监管的最优化。
四、 结论及政策建议
交易费用的存在是税收征管中真实存在的问题，也是征管程序中最难控制的问题，它不仅仅会直接影响税收立法的效率性，同时还会间接影响税收立法的公平性。税收征管的交易费用包括由有限理性和资产专用性产生的内部成本和由机会主义产生的外部成本。
内部成本可以通过“俱乐部规范”以剥夺其享受税收补贴等优惠政策的“驱逐”策略进行内部治理。从内部治理结构来看，税收本来就属于财政的范畴，而这主要是由财政部门直接负责，如果将其再次分配给国家税务总局，然后再进行地方税务局的分摊等，使得程序太过繁杂，治理成本非常高昂。从威廉姆森的垂直一体化理论来看，合并国税和地税部门或者取消地税部门的垂直一体化的措施可以将由于国税与地税划分而产生的交易费用转为内部控制成本，从而可以在内部治理中得到化解，使得税收的效率必然提升。可以将国家税务总局改为国家税务局，从属于国家财政部。财政部下达的各种关于税收的财政政策由国家税务局统一执行，然后统一传输到地方的财政局下属的相关税务机构，从而以减少交易费用的路径提升税收的效率。
外部成本主要表现是在征管过程中可能存在利益勾结和联盟等，对于外部成本的治理需要通过第三方的强制实施或国家的法制系统来治理。这就需要在税收立法中通过税务行政处罚和刑罚处罚来实现税收征管的监督和审查，以强制性的方式避免或消除机会主义行为。而法制系统强有力的约束性要能够实现有赖于“法定主义”和“税收基本法”的实现，因此加快“税收法定主义”和“税收基本法”的建设仍然是我国最优税收立法的基础。
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基金项目：江苏高教优势学科建设工程（PAPD）（项目号：苏政办发[2011]137号）；江苏省法学会课题“新制度经济学视角下我国最优税收立法问题研究”（项目号：SFH2013D17）；江苏高校品牌专业建设工程资助项目 英文标志简称：TAPP；侦查学科研创新团队（2015SJYTS01-01）研究成果。
[论文摘要]纳税申报是税收民主的一种具体体现形式,基于此,世界各国普遍建立了纳税申报法律制度。我国的纳税申报法律制度也已经有20年的历史,其间经过多次修改和完善。也曾极大地促进了税收法制与税收民主的进程。但从总体来看,我国现行的纳税申报法律制度依然存在相当多的问题,不仅与税收征管改革不配套,还存在侵害纳税人权益的问题。因此,有必要修改相关法律法规,以完善我国的纳税申报法律制度。
一、纳税申报是税收民主的具体体现
税收法定原则是“税法的最高法律原则”,因而,在当今社会,纳税义务皆因国家税法而产生,或者说,国家税法是纳税义务产生的基础与根据。但是,纳税义务的成立并不等于纳税义务的确定,因为在课税法定原则下,抽象的纳税义务的成立只是税收法律关系产生的条件或事实,在未经过征纳双方的认可之前,它也就是一个条件或者事实。要使抽象的纳税义务落实为具体的可实现的纳税义务,还须按照税收程序法规定的要求,对纳税义务及其程序予以确认。
众所周知,在课税法定主义原则下,纳税人、税率、纳税期限等都是相对固定的,对纳税义务的大小并不发生实质性的影响,只有计税依据即应税收入与应税所得处于不断的变化中,并对纳税义务的大小产生决定性的影响。很显然,对纳税义务的确认,实际上就是对纳税人应税收入与所得进行确认。但是,直接掌握和了解纳税人收入与所得信息的,只有纳税人自己,包括税务机关在内的其他任何部门都是通过纳税人来了解其收入与所得信息的。因此,在纳税人未向税务行政当局报送收入与所得信息的条件下,税务机关要得到这些信息只能到纳税人的生产经营场所进行检查。但这无疑是一件费时费力的事情,不仅会引发税收行政效率低下,也不符合现代的税收民主思想,因而,这种由税务行政当局单方进行确认的做法并不可取。
在长期的税收征管实践中,人们最终发现,先由纳税人依照法律规定,在发生法定纳税义务时向税务行政当局报送书面报告,确认其纳税义务,再由税务行政当局审核、监督的做法更为有效。按照这种思路,纳税义务的确定原则上由纳税人自己进行,只要其申报符合法律的规定,且不存在怠于申报以及不实申报等情形,税务行政当局即无须介人,也无权介入。由于这种申报纳税的方式具有让纳税人自主地、民主地分担国家在行政上的各种课税事务的功能,而被认为是一种国民主权基础上的最佳的确定税额方式。于是,现代意义上的纳税申报法律制度得以建立和发展,并为当今世界各国所普遍采用。世界各国的税法普遍都要求纳税人向税务机关报送纳税申报表,全面和准确地进行所得、财产、支出等事项的申报。
事实上,这种纳税人自主确定纳税义务的申报制度的建立并不单单体现了税收民主的思想理念,而且也具有法律上的意义:第一,纳税申报制度有利于依法治税。由纳税者自主确定其纳税义务,有利于减少行政机关的自行擅断和徇私舞弊。税务机关只是在纳税人未依法申报和申报不当的情形下履行补充性职责,使得征纳双方以税法为依据互为监督。第二,符合税收公平和效率要求。让纳税者自己来承担申报义务,有助于实现公平课税的目标;纳税人广泛参与各种课税功能,又能极大地提高税收征管的效率,减少行政机关有限资源的制约。第三,自主纳税申报方式有助于提高国民的纳税意识和权利意识。让纳税者自身承担申报义务,能促使纳税人提高依法纳税意识,形成牢固、健康的主动履行纳税义务的观念。在此过程中,会促使纳税人积极关心税收的来龙去脉,对决定税收用途的机构、人员行使监督职责,积极维护自身的权利。
二、我国现行纳税申报法律制度的弊端分析
我国纳税申报法律制度的建立只是近二十多年来的事情。1986年4月《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》的制订,标志着我国着手建立纳税申报法律制度。1992年9月制定的《中华人民共和国税收征管法》则标志着纳税申报制度在我国正式成为一项税收法律制度。2001年5月1日施行的新《中华人民共和国税收征管法》(以下简称《税收征管法》)以及2002年10月15日施行的《中华人民共和国税收征管法实施细则》(以下简称《税收征管实施细则》)等,则进一步完善了我国的纳税申报法律制度。
应该说,我国现行的纳税申报制度在规范税收征管,保护纳税人权利方面发挥了重要的作用。但是,从总体上看,现行的纳税申报法律制度还存在不少问题,并在相当程度上影响了税收法治。可以概括为以下几个方面:
第一,现行税收法律法规所确定的纳税申报期限相对复杂和混乱,不便于纳税人实际操作。新《税收征管法》第二十五条规定,纳税人必须按照法律、行政法规或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的纳税申报期限等办理纳税申报。如《增值税暂行条例》规定:增值税的纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日或者一个月,究竟选择哪一种则由主管税务机关确定。《营业税暂行条例》的规定是:营业税的申报期限分别为5日、15日或者一个月,具体的纳税申报期限也由主管税务机关确定。《企业所得税暂行条例》则规定,纳税人应当在月份或季度终了后15日内进行所得税纳税申报。《个人所得税法》则规定纳税人(含扣缴义务人)应当在次月7日内将应纳税款或所扣缴的税款申报缴纳入库。如此等等,规定极不统一。在实际的税收征管工作中,主管税务机关一般要求纳税人在次月1~10日内申报缴纳营业税、增值税等流转税,在1~15日内申报缴纳企业纳所得税,在1~7日内申报缴纳个人所得税。面对这样的纳税申报期限规定,纳税人在15天内可能要进行三次申报。为了节约纳税成本,纳税人最合理的选择就是在7日前一次性完成所有的申报。但是,这样对纳税人来说也是不方便的,工作强度和难度都增大了,而且申报的准确率会大打折扣。从实际情况看,将纳税申报期集中在1~10天左右也不妥。在每个征收期内,征收服务大厅内都会出现人满为患的局面。但是征收期一过,申报大厅内就再也难得见到纳税人了。
第二,现行的纳税申报制度与税收征管改革不相协调。应该承认,规定每月的l一10日为纳税申报期即税款征收期,在税收征管改革之前的“保姆式”的税收征管模式之下是有其合理性的,因为当时税务人员是征管查集于一身的,既要负责税款的征收,又要负责税收稽查,还要负责税收资料的整理与归档管理,因而规定每月用10天进行税款征收,其余20天进行税务稽查和资料的管理是比较科学的。但是现在税收征管模式发生了变化:一是纳税人的数量迅速增多,几乎每4~5年就会翻一番;二是各地税务机关都实行了征收、管理与稽查的分离,税款征收已经走上了专业化道路,如果仍然延用旧体制下所形成的申报期限的规定显然不妥。
第三,在纳税申报资料方面,现行纳税申报制度存在与财务会计制度不协调的问题。新《税收征管法》第二十五条第一款规定:“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报,报送申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求报送的其他有关资料。”这里《税收征管法》使用了“财务会计报表”字样,根据现行的会计法律法规,所谓的“财务会计报表”只是“财务会计报告”的一部分。《会计法》第二十条第二款明确规定“财务会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成。”可见财务会计报表只是财务会计报告中的一个组成部分,在一般情况之下,“财务会计报表”并不可能单独存在,单纯的“财务会计报表”也并不能说明纳税人的财务经营状况。而税务机关使用纳税人的财务会计报告资料是为了分析纳税人的业务经营情况、财务状况、现金流量情况,利用其中与纳税申报的勾稽关系,为税收征管服务。因此,税务机关需要的并不仅仅是纳税人的财务会计报表,而是全部的财务会计报告。
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