时间：2023-02-27 11:07:06
导语：在农村低保的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
第二条持有本县农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于本县农村居民最低生活保障标准的，可以按照本实施办法的规定享受农村居民最低生活保障待遇。
第三条县人民政府民政部门负责本县农村居民最低生活保障的管理工作。
县人民政府民政部门以及乡镇人民政府，负责农村居民最低生活保障的具体管理和审核、审批工作。
村民委员会受管理机关的委托，负责农村居民最低生活保障的申请受理、调查核实、民主评议、汇总上报等日常管理、服务工作。
第四条县人民政府加强农村低保工作力量。乡镇人民政府明确专人负责农村低保工作，村民委员会配备专职低保工作人员。
第五条农村居民最低生活保障所需资金由县人民政府列入财政预算，实行专项管理，专款专用。
第六条本县农村居民最低生活保障标准按国家绝对贫困线标准执行。
符合农村低保条件的家庭，其补助水平以评议为主，以测算为辅，根据保障对象不同类别，实行分类施保。
第七条本办法所称的共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养、抚（扶）养关系且共同居住生活的人员。包括：
（一）夫妻及共同生活的双方父母；
（二）父母与未成年的子女（含非婚生子女）、养子女、继子女；
（三）祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；
（四）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年弟、妹；
（五）父母与丧失劳动能力或部分丧失劳动能力，但收入不足以维持生活的子女。
第八条本办法所称的家庭收入是指具有法定的赡养、抚（扶）养关系且共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。包括：
（一）从事农业、林业、养殖业及副业生产，扣除必要成本后的收入；
（二）外出务工、自谋职业等获得的劳务收入；
（三）工资性收入（包括奖金、补贴、福利等）；
（四）出租或变卖家庭财产获得的收入；
（五）投资和经营性收入；
（六）赡养费、扶养费、抚养费及职工遗属生活补助费；
（七）依法继承的遗产和接受的赠与；
（八）因农村房屋拆迁领取的一次性住房拆迁补偿费，扣除经查实确需购买安置住房部分的收入；
（九）因建设征地所领取的一次性安置补助费，除已用于缴纳社会保险费以外的收入。
（十）其他收入。
第九条下列所得不计入家庭收入：
（一）优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金；
（二）对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府给予的奖金及县级以上劳动模范享受的荣誉津贴；
（三）奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；
（四）因工（公）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金等；
（五）独生子女费、农村计划生育政策奖励扶助金；
（六）政府下拨的救灾、扶贫、移民扶持款物；
（七）新型农村合作医疗报销的医疗费；
（八）农村贫困家庭成员因病享受的大病医疗救助费；
（九）政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金。
第十条家庭年收入，按照申请人申请享受最低生活保障时，上年度家庭收入的年人均数额计算、核定。
第十一条家庭成员中非农业人口的收入，按以下方式计算、核定：
（一）在职职工按工资收入计算；因所在单位长期亏损、停产、半停产，连续6个月以上领不到或未足额领到工资（基本生活费），经同级劳动保障部门认定并出具证明后，按实际收入计算；
（二）离退休（职）人员、失业人员的收入，按原单位或社保机构支付的实际数额计算；
（三）职工遗属的收入，按省政府规定的当年遗属生活困难补助标准计算；
（四）在就业年龄内有劳动能力，从事非固定职业的，按本地最低工资标准的65%计算；从事相对固定职业者，按实际收入计算，其收入难以确定的，比照辖区内行业平均收入计算或按当年本县最低工资标准计算收入；
（五）在就业年龄内，因病或非因工（公）致残，全部或大部分丧失劳动能力的，经县劳动保障部门出具鉴定证明，按实际收入计算；
（六）外出务工人员的收入，按用工单位出具的收入证明计算，无法证明的按务工地最低工资标准计算；
（七）职工与企业解除劳动关系后所获一次性经济补偿金，已用于缴纳社会保险费的部分，不计入家庭收入；其余下部分按农村低保标准和家庭人口计算可分摊的年数，计入家庭收入；
第十二条赡养费、抚养费、扶养费的计算方法：
（一）有协议、裁决或判决的，按照协议、裁决或判决的数额计算；
（二）无赡养费协议、裁决或判决的，按照法定赡养、抚养、扶养人年人均收入高于农村低保标准的30%计算。
第十三条申请享受农村居民最低生活保障待遇，以户为单位，由户主通过户籍地的村民委员会向乡镇人民政府提出书面申请，填写《农村居民最低生活保障待遇申请审批表》。农村低保待遇申请的受理，原则上安排在每年12月份。遇特殊情况，可随时申报，县民政局审核审批。申请享受农村居民最低生活保障待遇的家庭需提供以下证明：
（一）户主的身份证、家庭户口簿；
（二）家庭成员收入的有关证明材料；
（三）在职职工提供上年度工资收入的单位证明；
（四）离退休（职）人员、下岗职工和失业人员提供原单位或劳动社保机构核发的有关证件和保障性、救济性收入领取证明；
（五）外出务工人员提供用工单位的工资收入证明；
（六）提供近3个月家庭电费和电话费缴费单；
（七）其它需提供的相关证明材料。
第十四条申请者人户分离的，按下列规定申报：
申请者确因无房而借居、寄居或租住他处形成人户分离的，向户籍地申报，由户籍地村民委员会、乡镇人民政府委托现住地村民委员会、乡镇人民政府对申请人的家庭成员共同生活情况、收入情况、居住地住房情况等进行调查、核实并出具相关证明；
第十五条农村居民最低生活保障待遇按下列程序规定审核、审批：
（一）村民委员会受理申请后5个工作日内对申请人的家庭情况调查取证，公示5日后，召集村民代表民主评议、集体研究，提出初步审查意见，连同申报材料、调查记录、会议记录一并报乡镇人民政府审核。
（二）乡镇人民政府10日内，对报送材料进行审查核实，汇总并签署意见，报县人民政府民政部门审批。
（三）县人民政府民政部门审查后，认为不符合条件的，书面通知申请人并说明理由；认为符合条件的，做出核准其按农村居民最低生活保障标准全额享受或差额享受的决定。审批手续应在10日内办结，并在村民委员会公共场所张榜公布3日。
（四）公示期满无异议的，由县人民政府民政部门发给农村居民最低生活保障金领取凭证；有异议的，县人民政府民政部门应在20日内调查核实，并做出是否发给保障金领取证的决定。
第十六条农村低保资金通过财政涉农资金“一卡制”发放到户，实行按季度发放。申请人凭农村居民最低生活保障金领取证，持卡在规定时期内向授权机构领取最低生活保障金。无特殊原因逾期不领的，作自动放弃处理，并且当年不再受理其申请。
第十七条有下列情形之一的，不予批准或予以取消农村居民最低生活保障待遇：
（一）隐瞒、虚报家庭收入，提供虚假收入证明或不提供收入证明以及不配合调查的；
（二）家庭有空调、机动车、移动电话、电脑、贵重首饰、高级组合音响、古玩字画等非生活必需的高档消费品的；
（三）近2年内购（含贷款）房（不含拆迁还原购房）、建房和装修住房的，家庭有1处以上住房的；
（四）家庭饲养名贵宠物的；
（五）进行高消费餐饮、娱乐活动的；
（六）家庭电费月支出超过20元、电话费月支出超过20元的；
（七）因吸毒、赌博、等违法犯罪行为而造成家庭生活困难，且尚未改正的；
（八）出资安排子女择校就读或子女在义务教育期间入收费学校就读的；
（九）家庭日常生活消费明显高于农村最低生活保障水平，经村民委员会代表评议表决不应纳入的；
（十）有劳动能力，无正当理由不参加生产劳动的；
（十一）人户分离家庭成员情况难以查清的；
（十二）已享受最低生活保障，因上述原因或者不履行有关规定，被停止保障救助未满6个月的；
（十三）不按规定如实申报家庭收入，无特殊原因，连续两次不按时领取低保金的，或不按规定参加低保待遇年度审核的。
第十八条享受农村居民最低生活保障待遇的居民，应遵守公民道德行为规范。
在就业年龄内有劳动能力尚未就业的农村居民，应参加所在乡镇人民政府或村民委员会组织的公益劳动。无正当理由1年内2次以上拒绝参加的，停发1个季度保障金，确因身体状况不能参加的，可予免除劳动。
第十九条农村居民最低生活保障工作实行信息化管理，提高管理水平和工作效率。
低保管理机关应建立保障对象档案管理制度，实行村、乡、县三级管理，做到一乡一柜，一村一盒，一户一袋。农村低保对象实行动态管理，每年的1月份必须重新核查一次。
第二十条享受农村居民最低生活保障待遇的家庭遇家庭收入等情况发生变化时，应在1个月内主动告知村民委员会。
村民委员会和协管低保员对享受农村低保待遇的家庭进行跟踪调查和入户巡访，掌握其家庭收入等情况变化，并及时提出停发、减发或增发保障金的意见，报管理机关审批。对停发的，应收回农村居民最低生活保障金领取凭证。
第二十一条从事农村居民最低生活保障管理工作的人员，对符合享受农村居民最低生活保障待遇条件的家庭，拒不审核、审批、签署意见的，无故拖延的；对不符合享受农村居民最低生活保障待遇条件的家庭，签署同意享受意见的；、、贪污、挪用、扣压、拖欠农村居民最低生活保障金的，按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十二条享受农村居民最低生活保障待遇的农村居民，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村居民最低生活保障待遇的；在享受农村居民最低生活保障待遇期间，家庭收入高于最低生活保障标准，不按规定告知管理机关，继续享受农村居民最低生活保障待遇的，按有关规定给予处罚。
第二十三条有关单位为申请低保对象提供证明材料必须真实准确，对出具虚假证明、帮助骗保的有关单位及责任人，一经查实，给予公开通报批评或纪律处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十四条从事农村居民最低生活保障管理工作人员的人格尊严和人身安全受法律保护。故意侵害其人格尊严和人身安全的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
Abstract： PMT research mainly relies on observing variables to estimate the income and expenditure of residents，and is assisted by direct inquiring the income and expenditure of residents. In practice， PMT can improve the aiming efficiency， lower the people oriented influence， and thus ensure the justice of the subsistence security policies. The paper compares the PMT data of subsistence security residents with normal residents based on the investigation data in rural areas of Zhaoqing， analyzes the current situation of Zhaoqing poverty group， and gives some suggestions.
关键词： 准家计；农村低保户；一般农户；肇庆市
Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0314-03
0 引言
“低保”制度把收入低于最低生活保障线的城乡居民纳入到稳定的保障政策之中，不再作非经济因素的区别，肯定了所有贫困者平等的公民权。在社会转型过程中，中国政府承担了在社会居民在遭遇生活困顿时提供“低保”的经济责任，这是对公民权利的尊重，也是对“底线公平”的维护。在具体实践中，“低保”制度的实施还面临着一系列问题，例如，如何确保农村低保申请人家庭收入核算的准确性，完善低保政策的最低生活保障瞄准机制，提高低保系统的瞄准效率，降低人为裁定因素，从制度和实践操作两个层面确保“低保”政策的公正性等。在低保制度的目标定位过程中，准家计调查方法对提高制度目标定位效率发挥了巨大作用。
1 准家计调查模型及应用
准家计（PMT）调查主要通过变量预测住户的收支情况，同时又辅之以直接向住户询问其收支情况。相关变量包括：家庭结构、人口特征；人口规模；家庭成员的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成员的健康状况；住房条件（住房结构与建筑材质、卫生间、厨房等）；基本生活条件（自来水等）；资产拥有情况（耐用消费品等）；职业；产权状况等。其他直接询问的变量包括：收入状况；食品、医疗、子女教育等方面的支出情况等。
准家计调查模型是一个节约成本的瞄准工具，能有效预测福利水平，并且能在相对较短的时间内进行实施。它包含了多维度的贫困概念，并采取标准化方式进行处理。多项前期研究结果显示，如实施合理，这项瞄准工具的瞄准效果良好，且能提高透明度。通过准家计调查方式，将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性，其本质即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并确定救济金额。
2 受访低保户基本数据分析
2.1 家庭基本情况 此次调查的115户低保户当中，同时接受其他社会救助的有21户，占低保户总户数的18.26%；低保户常住人口共228人，户均约2人；教育程度为文盲者占42.69%；患病者占33.31%；残疾人士占24%（完全丧失劳动力的占17%）。可以看出，造成贫困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患病（33.31%）、残疾（24%）。100%的受访低保户反映，由于物价上涨等因素的影响，目前政府的救济标准偏低，“低保补贴不能满足家中的基本需要”。
2.2 家庭主要耐用消费品拥有情况 随着生活水平的提高，农村家庭耐用消费品拥有量也发生了明显变化，新潮、时尚的耐用消费品走进越来越多的平常农家，参照农村一般农户的情况，低保户拥有的耐用消费品数量明显偏低。在115户低保户中，2户拥有洗衣机，占全部低保户1.74%；12户拥有电冰箱，占全部低保户10.43%；2户拥有摩托车，占全部低保户1.74%；32户拥有移动电话，占全部低保户27.83%；44户拥有彩色电视机，占全部低保户38.26%。其他新潮时尚耐用消费品拥有数量基本为零。而一般农户中每百户调查户洗衣机拥有量为26台；电冰箱为58台；摩托车为80台；移动电话为193台；彩色电视机为88台。其中移动电话的普及率最高，其次为彩色电视机和摩托车，每百户调查户拥有的微波炉为18台；生活用汽车为3台；家庭计算机为10台；中高档乐器为4件。（参见表1）。
2.3 家庭住房情况 近年来，广东省大部分地方特别是粤西各市实行了“告别泥砖房工程”，掀起了泥砖房改造的热潮，农民住房情况得到进一步改善。据统计，一般农户户均住房面积约为95平方米，其中钢筋混凝土结构所占比重为70.4%，砖木结构占29.6%，新建住房中绝大部分是钢筋水泥结构的楼房。而低保户新建住房为0，户均住房面积63.68平方米，其中砖木结构的住房面积占57%，远低于当地户均住房面积水平和结构水平。
2.4 家庭居住条件
①卫生设备使用情况。一般农户使用水冲式厕所的比例为62.5%，使用旱厕的比例为7.5%，简易或无厕所的比例为30%。由于经济条件限制，低保户多使用旱厕或无厕所，比例达到78.5%。
②调查表明，柴草仍是大部分农村家庭炊事使用的能源。一般农户使用柴草的农户所占比例为76.3%；使用液化气的农户占17.2%；以电为炊事主要能源的农户占4.8%；以煤炭为炊事主要能源的农户占1.7%。而89.62%的低保户使用柴草作为主要炊事能源。
③由于自来水的普及，大部分农村居民家庭已经饮用安全卫生用水，一般农户使用自来水的农户比例为94.6%。而已经使用自来水的低保户也达到78.1%。
3 主要发现及政策建议
3.1 调查发现
3.1.1 农村生活水平普遍上升而相对差距加大 经过多年的努力，政府的扶贫开发工作已经解决了绝大多数农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度的全面建立对那些没有劳动能力或丧失劳动能力的贫困群众在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次调查发现，经过近年来的发展，肇庆农村生活水平得到了明显的改善，农户住房条件普遍改观，村级交通更加便利，现代通讯设施得到普及，电视机、电冰箱、洗衣机等现代化家庭用品普及率大大上升。在保证生产和基本生活的前提下，购买各种中高档家用电器成为农民生活水平提高的又一个重要标志。但是，也要看到，在我国实行新的扶贫标准以后，肇庆当地农村的贫困人口数量增大，而且地区之间、城乡之间和农村内部的收入差距还在继续扩大。在此次调研的农户中，年收入高的农户已突破百万元，而与此形成鲜明对比的是，部分低保户家庭平均每天食品现金支出不到10元，只能勉强度日。
3.1.2 农村贫困人口致贫原因呈现多样化 此次调研结果显示，当前农村贫困群体致贫、返贫的原因呈现多样化趋势，主要体现在以下四个方面：第一，由于缺乏必要的技能培训与教育水平，自身劳动素质低下，不能有效参与劳动力市场竞争，不能通过劳动而分享社会经济发展成果而致贫的人群；第二，由于个人条件局限而致贫的人群，包括由于生理上的年老病残而丧失劳动力，难以获取基本劳动收入而致贫的人群；第三，由于意外灾害和突发事件同时又缺乏制度性、政策性保障而致贫、返贫的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同时又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致贫、返贫的人群。针对农村贫困人口致贫原因的多元化，应按照“分类施救”、“分类施保”的原则，提供不同层次、不同类型的社会救助和保障措施。对因医疗、教育、孤老、残疾等特困状况应给予特殊救助，以及因不可抗拒的天灾人祸等意外原因造成临时困难，难以维持生计的贫困人群也要及时做好救助工作。
3.1.3 农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型 在过去，人们将贫困的标准定义为“温饱”，而现在，如果收入不能满足基本生活需求，都可以归于贫困，比如子女教育、医疗保障问题等。所以，“教育致贫”、“疾病致贫”是指在有限的可支配收入范围内，教育支出、医疗支出等导致了家庭在经济上难以维持基本的生活这样一种状况。贫困标准的变化导致农村贫困人口主体变化。从此次调查涉及的贫困农户的基本构成、致贫原因、现有扶贫政策及落实情况、亟需解决的问题来看，农村贫困人口主体正在从温饱需求型转变成基本生活需求型，主要体现在：
第一，医疗需求。贫困人群中，因病致贫、返贫现象十分普遍。尽管农村普遍推行了农村合作医疗保障制度，但是这一制度本身的“广覆盖、低水平”特征决定了农户的受益程度有限；特别是“先垫资、后报销”的支付方式也制约了农户使用新农合的积极性。调查发现，农户家庭中只要有一个或一个以上的慢性病或大病病人，医疗费用就可能使很多非贫困家庭因病致贫或因病返贫，且由此很难在短期内摆脱贫困。
第二，教育需求。大多数受访农户家庭总的可支配收入偏少，只能维持基本的生活支出，教育支出依然是贫困农户的主要负担：进城务工农户子女需要交纳高昂的学位赞助费；在农村就读的农户子弟虽然享受9年制义务教育，免除了基本学费，但是杂费支出也成为了贫困家庭的主要负担。教育支出在家庭支出中占据了较大比例，一些中等收入的农户家庭也可能因支付一个子女上大学而致贫。由于大学毕业生就业压力大，许多农户家庭选择让子女初中毕业后即进入劳动力市场，成为家庭的收入来源。少数家庭甚至选择让未满16岁、初中未毕业的子女外出打工，使得农村人口文化程度偏低的现象可能出现代际传递。
第三，农业生产的保障需求。农业自身的弱质性使农户的生产经营承受了极高的风险。农业生产周期长，受自然条件影响大，这使农业产出存在很大的不确定性。而农产品供求弹性小又使农业面临相当大的市场风险，加大了投资农业收益的不确定性。农业生产的高风险、周期长、低收益等主要特点决定了农业生产与经营的脆弱性。在受访农户中，果园因灾害天气失收、鱼塘养殖、山林种植等出现意外导致经营失败等事件时有发生，由于缺乏政策性保险赔偿，农户因灾亏损、因灾致贫、因灾返贫的现象依然存在。
第四，保障水平与保障种类的需求。目前我国最低生活保障制度救助水平较低，政策设置的低保救助条件比较严格，加上低保保障水平较低，使得部分符合条件的农村贫困人员并未申请低保救助。同时，政府迫于财政压力，往往不能满足所有符合救助资格的贫困人口的需求。同时，对于未达到低保标准的贫困人群，尤其是处于低保临界线附近的贫困人群，以及遭遇突发性事件而产生的阶段性、暂时性贫困的人群，不能提供有效的、及时的救助和帮扶。
3.2 政策建议 第一，瞄准农村分类扶贫对象。民政部门需要根据新的扶贫标准，深入基层农户，依靠群众识别农村贫困人口并建档立卡，建立健全到户到人的贫困人口信息数据库，因户制宜，因户施策，为实现扶贫开发与农村社会保障制度有效衔接奠定基础。鉴于农村贫困人群致贫原因的多样性和动态性，建议推行农村贫困人口分类扶持政策，通过扶贫开发和保障制度“双轮驱动”，全面覆盖：对有劳动能力的扶贫对象，通过扶贫开发项目扶持，提高其自我发展能力，实现脱贫致富；对没有或丧失劳动能力的持久性贫困人口，通过低保、救助等方式保障其基本生活需要，实行应保尽保；对于对突发性、阶段性、暂时性贫困人群实行应急救助，帮助他们解决眼前困难。在此基础上，加快衔接养老、医疗、教育、住房、法律援助等其他单项救助工作。在社会救济过程中，注意多种社会保障制度结合，合理解决贫困问题。
第二，落实农村贫困人口教育资助政策。提高贫困人口基本素质，需要大力推进基础教育均衡发展，促进教育公平，提高农村贫困家庭子女受教育的程度，减少贫困代际传递。继续巩固“普九”成果，确保每个农村贫困家庭适龄子女都能完整地接受九年制义务教育。落实国家扶持农村贫困家庭子女接受高中以上全日制教育的资助政策，完善贷款助学方式。对农村家庭经济困难学生就读中、高等职业教育院校，实行免学费和生活费补助的政策。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，提高贫困人口的文化科技素质。
第三，提供政策性农业保险。开展政策性农业保险是构建市场化农业支持保护体系的重要举措，对于加速农业生产规模化、产业化、现代化，加强信用社会建设，促进农村社会进步具有重要意义和深远影响。政府应通过有关法律法规，以符合地方实际的传统农险和特色农险为重点，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，为农民的广泛参与提供利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有某种强制性。同时，通过宣传和试点，增强农民群众特别是种养大户、龙头企业、农村合作经济组织保险意识，锁定农业生产风险，促使种养大户和各类农村经济组织增加农业投入、促进土地流转和产出，从而加速农业生产规模化、产业化和现代化。
第四，动态调整保障标准。由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的“穷人”被排除在帮扶对象之外，人为地阻碍了这部分人生活福利的改善。国家扶贫标准的提高是大势所趋，随着经济的进一步发展，这一标准还会继续提高。2011年，中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2300元（约合355.6美元）作为新的国家扶贫标准，相较于2009年的年人均收入低于1196元的标准，新标准提高了92%。此次调查结果显示，即便对于大幅提高后的扶贫新标准，受访低保户认为，“还是不够”、“还是偏低”、“不能满足家中的基本需要”（占受访低保户的100%）。政府在确定农村贫困线的基础上，逐年根据物价指数对其微调，同时，多管齐下，多渠道扶贫，落实贫困人口参加新型农村合作医疗的优惠政策，完善新型农村合作医疗制度，努力提高“参合率”，实行新型农村合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对农村贫困人口实行大病救助制度。
第五，提升贫困群体的脱贫能力。以增加贫困人口收入为核心，以改善贫困群众生产生活条件为重点，大力实施产业扶贫、整村推进及贫困户劳动力转移培训等重点工作。增强农村家庭支付能力，转移农村富余劳动力，改变政府原有的输血式扶贫模式，通过经费和制度保障，开展知识、技能培训，促进农业、农民的现代化，增加农村家庭收入。坚持直接到户与间接到户相结合，提高能力、增加收入，对于能够直接到户的扶持项目和资金，要坚持直接到户，提高扶贫政策的有效性；对于暂不能直接到户的扶持项目和资金，要尽量减少中间环节，确保贫困人口优先覆盖、优先受益。提升贫困群体的脱贫能力对于进一步减少贫困人口、转变劳动力结构、促进和谐社会建设都有着极其重要的意义。
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2010 年，为继续认真贯彻落实省委、省政府对民政工作的总要求和全省民政工作会议的部署，我区农村低保工作将以规范管理和创新机制为手段，确保省政府提出的关于社会救助工作的要求为目标，进一步完善政策保障体系、资金支撑体系、规范管理体系和组织服务体系。具体做好以下工作：
一：进一步提高保障标准和补助水平。
2010 年，我区农村低保资金的发放将严格按照省厅的指示，实行按季度发放，低保补助水平也由 2009 年年人均 760 元提高到年人均 880 元。低保资金的按季度发放，一方面可以使农村低保对象得到及时有效的救助。另一方面利于低保机制的动态管理，便于清查和纳入低保保障对象。
二：全面实现应保尽保和分类施保。
2010 年，要继续认真落实“按标施保”的原则，纠正按人保、分户保、插户保等错误做法，符合条件的困难群众全部纳入保障范围，不符合条件的全部予以清退。
关键词：贫困；农村低保；低保标准
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
原标题：完善贫困地区农村低保制度的对策研究——以沽源县平顶堡镇为例
收录日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意义
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全体公民的最低生活目的，科学合理地界定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于标准的公民，给予差额补助的一项社会救助制度。农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。
（二）研究意义。建立和完善农村最低生活保障制度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。
（三）平顶堡镇现状描述。沽源县是河北省政府确定的环首都扶贫开发示范区，沽源县平顶堡镇位于张家口市坝上地区，总面积412平方公里，全镇辖24个行政村，73个自然村，其中农业户6，830户。农民收入主要以农业种植、外出打工为主。全镇几乎没有工业企业，财政收入有限，低保资金缺乏。由于土地贫瘠和地下水供应不足致使农业产量低，基本靠天吃饭。加上禁牧政策的实施，畜牧业的萎缩，也使该地农民收入受到很大影响。
平顶堡镇农民年收入比较均匀，10，000元以下的人数均占所调查人数的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平顶堡镇农民年人均收入仅为2，500元，农民增收困难、抗风险能力弱，造成了农民的自我保障能力弱，进而造成社会保障资金筹集困难。农民自我脱贫能力很弱。一是贫困家庭普遍缺少劳动力。二是贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重大。两类对象占贫困人口的比重较大。收入越低，用于治病上的开支就越少。生病无钱医治，小病挨、大病拖的贫困户在农村比较常见。
《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》规定，农村低保所需资金由市、县区两级财政按比例分别承担，其中沽源县按6∶4比例承担，省级对困难地区给予适当补助；社会捐赠资金等。实际运作中，财政收入有限，低保资金缺乏，沽源县的低保资金主要由河北省给予补贴。
沽源县平顶堡镇2005年开始实施农村低保工作以来，保障范围不断扩大，制度不断完善，但运行中问题依然突出。虽然2012年的补差标准由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多绝对贫困人口仍然享受不到低保。
贫困地区因社会经济发展相对比较落后，农村贫困人口多。贫困地区农村低保制度有着自身的特点。首先，贫困地区地方财政困难，低保资金落实的难度大。由于经济不发达，市场经济不健全，地方财政增收困难。虽然中央和省级政府对贫困地区实施农村低保在资金上给予了一定补助，但需要县级政府配套落实的资金额度依然很大；其次，绝对贫困面较大，应保尽保进程缓慢。贫困地区农村绝对贫困人口较多，一般占到农村总人口的15％左右，有的甚至达到30%。实现农村低保人口的全面保障是一个长期的过程，尤其是在贫困地区，这个过程将更加缓慢。
二、农村低保制度运行中存在的问题
（一）保障范围小。在低保制度实施过程中，由于贫困十分突出，符合救助条件的人很多，县级财政有限，很多达到救助条件的人享受不了低保政策。
贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重较大。因病导致的贫困难户，申请低保需提供市级以上医院诊断证明、病例和发票。由于医药费用都是自己先垫付，很多人看不起病。虽然手续简单，但是达到申请条件的人数很少，因此导致覆盖面低，保障范围小。
（二）低保对象确定的不规范。《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》对低保对象的确定有明确的规定：村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查、核实，提请村民代表会议评议，经评议符合低保条件的申请对象，在村务公开栏公示7日以上，对无异议和虽有异议但经村委会复审确认符合条件的，在《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，同时将所有相关证明材料报乡（镇）政府。农村低保所需资金主要由市、县（市、区）财政承担，省级对困难地区给予适当补助。
农村低保对象的确定存在一定困难：首先，农村居民收入的界定存在一定困难，农民收入结构复杂，大多数又没有收入凭证为依据，对低保对象的收入核查难度比较大。
低保对象确定中存在不规范、不公正、不公平现象。农村低保实行个人申请、村（居）评议推荐、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批、三榜公示、社会化发放的运行机制。但调查结果表明，当被问及您家是如何被确定为低保户的？这一问题时，大部分被调查者回答是由村干部指定或乡镇指定的，只有30.7%的人回答是由村民评议确定的，这不可避免地会造成应保未保、人情保及享受保障层次低等不公平、不公正的现象。
（一）坚持与农村低保制度相协调、相衔接的原则；
（二）坚持救助水平与农村经济社会发展相适应的原则；
（三）坚持实行专项救助的原则；
（四）坚持审批程序和日常管理按照农村低保相关规定实施的原则。
二、救助对象
农村低保边缘户是指家庭年人均纯收入高于当地农村低保标准、低于农村低保对象在享受了低保和其他专项救助后，所达到的当地农村低保对象实际受益水平平均值的农村困难家庭。实际受益水平是指在当地农村低保标准的基础上，农村低保对象享受医疗、住房、子女就学、应急（临时）救助等专项救助后所达到的水平。
农村低保边缘户按当地农村低保标准上浮20%确定。当农村低保标准和各专项救助标准调整时，要相应调整农村低保边缘户的界定范围。
农村低保边缘户待遇的申请、审批及管理，与农村低保对象相同。依据家庭收入的变化情况，低保户与低保边缘户转换，应按规定的程序从简办理。农村低保边缘户实行动态管理，但不实行救助渐退制度。农村低保边缘户应按《关于印发*市农村居民最低生活保障实施细则的通知》（朝政发〔2005〕16号）的规定，承担与农村低保对象相同的义务。
三、救助内容和标准
（一）医疗救助。将农村低保边缘户纳入农村医疗救助体系，救助标准为农村低保户的60%。
（二）住房救助。将农村低保边缘户纳入农村贫困户建房范围，按农村低保户建房补助标准的60%给予救助。
（三）就学救助。按农村低保户就学救助渠道对农村低保边缘户实施就学救助，救助标准为农村低保户的50%。“福彩助学”标准也为农村低保户的50%。
（四）应急救助。对农村低保边缘户的临时性应急救助与农村低保户相同。
四、救助资金
农村低保边缘户各类专项救助资金的来源及监管与农村低保同类救助项目的救助资金渠道相同。
（一）医疗救助资金。每人每年按即时标准筹集，市县按2:8，市区按5:5比例承担。资金纳入农村医疗救助资金专账统一管理。
（二）住房救助资金。按贫困户建房资金筹集渠道，市县按2:8，市区按5:5比例负担。
（三）就学救助资金。义务教育阶段和高中宏志生救助所需费用，按各学校财政经费供给体制，由市、县（区）财政分别承担。“福彩助学”救助资金由市福彩基金承担。
（四）应急救助资金。按农村低保户应急救助资金筹集渠道，市县按2:8，市区按5:5比例承担。
五、职责分工
市、县（区）民政部门负责低保边缘户的审批与管理，组织实施住房援助、“福彩助学”、应急救助工作；协调配合有关部门开展工作，提供基础数据档案，搞好专项救助。教育部门负责组织实施就学救助。卫生部门负责组织实施医疗救助。财政部门负责农村低保边缘户专项救助资金和工作经费的筹集管理，并进行监督检查。
六、实施步骤
（一）农村低保边缘户救助政策自2009年1月1日开始实施，每半年审批一次。每年的3月和8月，乡（镇）政府（街道办事处，下同）开始受理申请。经入户调查核定、村民代表评议、张榜公示、乡（镇）政府初审，对符合条件的于每年4月底和9月底报送县（市）民政部门审批，再次张榜公示，无异议的发给《农村低保边缘户救助卡》。
（二）专项救助的主管部门凭县（区）民政部门发放的《农村低保边缘户救助卡》认定低保边缘户身份，组织落实承担的专项救助政策，并负责统计救助项目的内容、时间、人数、额度等。
七、有关要求
（一）加强领导，落实责任。农村低保边缘户救助工作是农村社会救助体系的重要组成部分，各县（区）政府和有关部门要作为一项重点工作，加强领导，周密部署，主要领导要亲自过问，督促检查，确保此项工作落实到位。各级民政部门要切实按照实施方案的要求抓好落实。
关键词：农村低保对象；准确定位；动态管理
一.农村低保对象界定中存在的问题
（一）农民家庭收入的准确核定存在困难
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。因此，核定农村低保对象家庭收入是准确界定低保对象的首要入关口，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效地审核手段，或者隐性收入问题较为严重，难以货币化。
（二）农村低保对象管理缺乏动态性
首先是低保对象的退出机制不健全。目前农村的低保对象大多是“只进不出”。退出机制的不完善使得许多生活状况有所好转的农村居民仍然享受农村低保，这样不仅不能使应保障的穷人得到及时救助，而且还使可以通过自身努力改变贫穷状态的低保对象拒绝劳作，甚至可能导致养一批“懒汉”的结果。
其次是现行制度安排难以及时有效地惠及暂时性贫困群体。在农村，因疾病、子女教育等情况而造成的暂时性贫困群体规模很大，而该群体中大部分未能获得农村最低生活保障。处在低保边缘的的人群较多，难以区分。
（三）乡村社会“权力异化”
农村基层干部是农村社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是农村社会环境的“当家人”，但在市场经济条件下，他们又是理性的“经济人”。为了使自己的利益最大化，便会利用自己手中的权力牟取私利。于是，农村低保就成为了权力变质下的寻租资源。村干部通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，从而出现“人情保”，该保未保，错保等现象，但真正应该享受农村最低生活保障待遇的村民却被排斥在外，偏离了这项制度本身的效用和原则。
二.农村低保对象界定问题的原因分析
（一）农民家庭收入多元化，收入难以货币化
目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算，人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员，因伤致贫人员，因病致贫人员，因灾及其他原因致贫人员。这种计算方法存在一系列问题，一是因为农民收入中实物收入占相当比例，价值转化过程中存在较大的随意性，难以使用货币测算。二是因为农民收入不稳定，难以测算。农民收入受自然灾害及季节等因素影响较大，外出务工人员增多，受保家庭的隐性收入难以跟踪测算，甚至部分家庭没有如实提供其收入状况，给低保工作开展造成一定的影响。
（二）福利依赖不利于低保退出机制的完善
福利依赖是指享受农村最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活保障费用来维持生计，也不愿意谋取职业，依靠自己的劳动来获得收入。随着农村最低生活保障工作力度的加大，农村最低生活保障制度的涵盖范围也不断扩大，医疗救助、子女教育救助等问题均纳入了其实施范围。如果没有完善的低保退出机制，容易形成福利依赖此外，农村低保群体不能像城市低保群体那样，可以获得政府或相关社会机构推荐的工作，多数农村低保家庭仅依靠农业收入及出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力弱，因此，他们比较看重来自政府的救助金，不愿意轻易退出低保制度。
（三）低保对象审批监督不健全
目前农村低保对象申请需要经过村委会调查、乡镇审核、县民政局审批的三级申报审批程序，但农村低保对象的审批往往缺少必要的监督，对低保相关工作人员职责监督的法律法规也不健全，亟待完善。
（四）激励约束机制不健全
由于国家缺少相应的激励机制，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。由于缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。村干部以及乡镇以上干部为其行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面是违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。
三.推进农村低保对象界定工作的对策
为了使农村最低生活保障制度这一惠民工程真正发挥作用，最大限度的惠及最困难农民群众，建议采取如下措施，来进一步规范农村低保对象的界定工作。
（一）制定科学的核算办法，确保低保对象的准确定位
要制定科学的计算标准，农民家庭收入来源可分成固定收入与非固定收入进行核算。对于家庭收入中的固定收入，主要包括农业收入和非农业收入，可采取逐项计算的方式。对于家庭收入中的非固定性收入，要采取家庭财产调查的方式，严格计算。非固定性收入主要包括临时性收入和隐性收入。在计算临时性收入和隐性收入时，要求工作人员登门走访，以便得到真实情况，同时要在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，确保低保对象的准确界定。
（二）建立健全和完善农村低保的相关制度规定
1.完善农村低保对象退出机制，低保对象的动态管理应与提供脱贫的辅助措施相结合。
实施动态管理，就是要求乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，做到应保尽保，既不漏保，又使不符合低保救助的农户及时退出。
要做好技术培训和就业指导，促使低保对象尽快就业，从根本上使其摆脱贫困落后的状态。有针对性地实施多渠道、多形式、多内容的职业技能培训和农业技术培训，使他们掌握一技之长，提高其在社会上自谋职业、自我生存发展的能力，鼓励他们进行自主生产，尽早退出低保制度。此外，建立一定的激励制度以鼓励享受低保或已脱离低保线的人群主动或及时退出，比如，在创业、就业等方面提供金融支持、税收减免等方面的优惠。
2.建立低保对象追踪管理机制
根据低保对象的档案对其家庭收入情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金进行动态化管理。要充分掌握低保对象收入将要发生变化的年限，对因一些临时性的疾病和自然灾害造成家庭困难和收入减少的对象，可以根据各自不同的情况确定变化的年限；要设计合理的低保对象动态管理卡，根据对低保对象家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载低保对象的入保时间、家庭收入情况发生变化的原因和时间，并确定跟踪回访的时间；要根据追踪调查的情况，对低保对象实施动态管理。
（三）加强低保对象界定工作的监督力度
1.加强舆论监督
低保界定工作最重要的监督就是对对象界定的监督，舆论监督长期以来都在发挥作用，只是这样的监督效果要视村干部的道德标准而定，而更多时候这样的监督只是凭借村民的一面之辞，缺乏一定的证据，所以在对对象的确定上，村委要设立低保对象公示制度，以便广大村民来监督。
2.构建监督体制
在设置监督制度体制上，基层专设监督部门很重要，而且监督部门要作为一个独立部门而存在，直接对上一级行政单位负责，更好地约束村干部的行为，这样才能确保低保对象界定的公平，公正，透明。
（四）加强农村低保的宣传工作，提高村民的维权意识
在农村，村干部和村民之间往往存在信息不对称的现象，很多时候村民不知道低保界定工作当中的一些细节，对一些相当重要的关乎自身利益的条款更是了解不多，这样就会造成村干部的道德风险，所以对于农村村民的宣传工作显的尤为重要。
村民应该知道领取低保是他们的权利，要增强他们维权意识。在我国的传统文化中，虽然有民本思想，但缺乏人本的思想，个人总被看作群体的一员，其价值与尊严并没有得到尊重。要逐步使农民意识到获取最低生活保障是其一项基本的公民权利，而不是政府的恩惠，进而提高农村居民的公民权利意识，
结束语
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。所以要保证低保对象界定工作的效率，加强公平，公正和透明度，就要采取有效地应对措施对农村低保对象的界定工作加以规范。在好的制度和好的方法的双重作用下，我们相信农村低保制度一定能更好地惠及最需要的人群，切实发挥出这一制度的功效，为构建社会主义和谐社会构筑坚实的农村保障基础。
参考文献：
[1]李迎生.社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
论文关键词：农村低保,问题及对策
一、地方政府认识不足的问题
1、有些地方政府不能从农村低保工作具有重大意义上来理解、把握农村低保工作。
2、地方财政普遍存在财力紧张的问题，有些地方政府由于担心配套资金问题，少报应保人数，导致实际应保人员不能尽保。
3、有些地方财政不能为农村低保工作提供必要的经费保障，致使农村低保工作无法按规定程序，全面细致地开展。
4、有些地方政府不能为农村低保工作配备必要的人员保障，致使农村低保工作人员感到力不从心，无法承担繁重的工作。
5、有些地方政府甚至采取欺上瞒下的错误做法，对上多报应保人数，对下压缩应保人数，已达到减少本级财政配套支出的目的。
二、 农村低保工作人员工作方法存在的问题
1、有些农村低保工作人员存在工作不认真细致的现象，如：农村低保政策的宣传不到位，部分群众根本不了解农村低保政策；应保人员的排查工作不细，不能做到应保尽保；应保人数多年不变，只对其中个别人员进行调整；对应保人员收入确认不合理，人为划段确定。
2、有些农村低保工作存在操作程序不规范的现象，如：未按程序进行张榜公示，为应付上级检查仅对榜页进行了拍照并留存了照片；个别人员越级办理，为权利寻租留下了空间。
3、有些农村低保工作人员甚至借用他人之名办理低保手续，中饱私囊。
三、农村低保工作人员思想方面存在的问题
1、有些农村低保工作人员出于私心，采取伪造资料等办法为不符合条件的人员办理了低保。如：有些村干部为自己的父母、妻子办理低保手续。
2、农村低保工作人员迫于社会各方面的压力，为各方面的“关系人员” 办理了低保。如：有些政府部门或银行系统工作人员，利用手中权利为不符合低保条件人员办理了低保手续。
四、农村低保应保人员自身方面存在的问题
农村低保是党和政府从社会公平的角度考虑，通过再分配的途径，对生活困难群众给予的倾斜、照顾。在当前公平竞争、农村群众生活水平普遍提高的大环境下，农村低保应保人员仍生活困难，肯定有其不足之处。
1、有些农村低保应保人员存在智力、能力等方面的问题。他们不能正确地理解党和政府的好政策，不能主动去获取这方面的信息，不能主动去申请低保金。
2、有些农村低保应保人员由于经济方面的原因，获取信息的渠道更狭窄。不能从电视、报纸，更谈不上网络获取信息。
3、有些农村低保应保人员也有私心。人的生活条件、生存环境是在不断变化的动态过程。在这个过程中，生活水平提高了，就应退出低保，把有限的低保资金让于更需要的人。然而，他们却想方设法拒绝退出。这给低保工作增加了难度，出了难题。
4、有些农村低保应保人员想方设法钻政策的空子。如有些农村人员与年迈的父母分开生活，对老人不尽赡养义务，把本应属于自己的责任强加给社会。
5、有些农村生活困难人员，本来有能力脱困，有能力致富，却有懒惰思想，成为专吃低保金的“懒汉”。
对以上谈到的这些问题，站在审计人的角度谈几点对策：
1、采取措施，切实增强各级政府的责任感。农村低保工作责任重大、意义深远。它不只是经济问题，而是为了增强困难人群的社会公平感。如果做不好这项工作，极有可能导致社会失衡，引发一系列政治问题。这就要求各级政府无论在低保资金、低保工作经费，低保工作人员上，都要给予保障。切实做到应保尽保。
2、农村低保工作人员要切实转变工作思路和工作方法。农村低保工作人员应严格按照规定程序操作，认真细致地做好农村低保应保人员的排查认证工作。对新形势下出现的农村收入情况复杂，收入难以准确确认问题，可以考虑群众普遍认同的“土法”，即采取民主评议的办法，让群众自己认为谁最生活困难，谁最应该吃低保金。
3、对农村低保工作人员徇私舞弊及其他“关系人员”问题，审计、纪检等经济监督部门应严查，起到发现一个，查处一个，教育一片的作用。杜绝把低保金当成“唐僧肉”，你也想吃，他也想吃的现象。
4、各级政府应做好继续教育、短期培训等工作。提高困难群众的能力，提高困难群众的脱困意识，激发出他们的潜能。加大力度多渠道宣传农村低保等党的惠民政策，使困难群众真正了解他们可享有的权利。加强对群众的民族传统及思想道德教育，消除把自己的赡养责任推给政府、专吃低保金的“懒汉”及脱困后仍吃低保之人。
[关键词]农村低保制度 问题 对策
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）01-0015-01
农村最低生活保障制度，是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的农村贫困人口提供满足最低生活需要的物质帮助的一种制度安排。农村贫困人口大多是老、弱、病、残、孤群体。这些群体的脆弱性极易导致贫困，一旦陷入贫困，靠自身努力又没有新的经济增长点和资源，根本无法脱贫，从而易陷入生存危机。为解决这一群体的保障问题，2007年开始在我国农村实行最低生活保障制度。经过近年的实践，这一政策取得了一定的成效。但是，这一政策在实施过程中仍存在着一定的问题，使制度运行效果大打折扣，限制了农村低保制度作用的发挥。
一、农村低保政策实施中存在的主要问题
（一）农村低保覆盖范围小
由于经费短缺，需要救济的人多，农村低保往往只能按照低标准提供福利待遇，在许多经济不发达地区，农村低保制度形同虚设，不能贯彻，甚至难以保障救助对象的基本生活。同时，此项制度覆盖面较窄，相当部分贫困农民得不到救济和补助，使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于“零敲碎打”的小规模状态。
（二）农村低保对象难以界定
目前，低保对象要经过村、乡、县逐级确定，首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论，通过之后再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但是在实际操作过程中存在相当大的困难，例如，生意失败、婚丧嫁娶、超生罚款等原因造成家庭生活困难人员是否应该列入保障范围内；还有很多基层工作人员因人情关系等原因，没有按照低保标准认真核定核实，随意填报，导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障。这些问题的界定与解决，是建立与完善农村最低生活保障制度的关键。
（三）保障标准低
按农村低保制度设计标准，农村最低生活标准必须保障低保对象的衣、食、住，适当考虑电、燃料、未成年人义务教育等费用及物价的上涨。例如，吉林省农村低保对象保障标准平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元钱，而市场上面粉价格是2.2-2.7元/斤，大米价格都在2.5元/斤左右，加上穿衣等费用，低保资金对失去劳动能力的农村低保对象来说无异于是杯水车薪。这样低的保障标准，很难维系一个农村居民的基本生存需求。
（四）低保运行缺少管理
和城市低保一样，农村低保原则上也实行“应进则进，应出则出”的动态管理。但在实际工作中，农村低保的动态管理却难以真正实现“进易出难”，而且低保标准和补差额也不是有升有降。农村低保档案难以及时更新，补差额不根据家庭收入的变化而改变，“以线定保”，按裁定标准平均发放等不合理做法甚是普遍。低保人群与执行机构中的“信息不对称”问题也致使骗取保金行为的出现，及由此而引发的官员“寻租”行为。
二、解决农村低保政策实施中存在问题的对策
（一）加强政府职能，充分重视低保
只有得到广泛支持与理解的制度才能得到其应有的执行效果，低保政策的顺利实施需要广大农村居民的了解，需要社会各界的关注。应加强政府职能，通过广播电视、报纸杂志、网络等方式，广泛宣传农村低保制度的政策规定，正确认识农村低保政策，充分重视低保，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展下去。
（二）科学制订保障对象和保障标准
农村低保标准的界定以及农村低保对象的确定，需要民政部门与财政、统计、残联、社保等部门以及基层干部密切配合，其他部门不能干预民政部门所做的决策。按照保障农村居民基本生活的原则，合理确定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的保障标准。随着经济的发展，适当调整低保标准，使贫困群体能够享受经济发展的成果。
（三）建立严格的管理机制
首先，要建立和完善保障基金的监督管理机构，逐步形成政府主导、民政主管、部门配合、乡村落实的工作机制，以确保基金的合理使用。其次，在管理过程中要实施动态管理的模式，根据贫困家庭实际收入的变化，以及物价的变动等，对保障对象和保障标准进行合理调整，以保证困难群众得到及时救济，维持基本生活，脱贫群众适时退出低保范围，节约资金，以保证对其他贫困家庭的救济。
总之，农村最低生活保障制度是一项复杂的民生工程，也是维持农民生计的最后一道“收入安全网”，切实调查并研究农村低保制度实施过程出现的问题，是实现农村社会稳定，构建和谐社会的需要。
【参考文献】
[1]肖云，刘慧.农村最低生活保障制度实施中的问题与对策.农村经济与科技，2007（10）.
[2]李恩广.我国现阶段农村最低生活保障问题研究.大庆师范学院学报，2009（4）.
[3]李薇，韩俊江.我国农村最低生活保障制度存在的问题和对策研究.劳动保障世界，2011（3）.
【关键词】项目管理；流程；农村；低保
我国目前有8亿农村人口，从我国的社会经济结构来看，在农村贫困问题尤其突出，农村的绝对贫困人口约占全国的 90% 以上，探索如何采用妥善方法解决农村低保问题，在我国现有国情下，有着极其重要的现实意义。笔者通过两年的项目管理硕士课程学习，本着从项目管理的全新视角，拟采用项目管理流程来发现和解决农村低保工作中存在的问题，规范农村低保工作流程，从而达到党和政府以及人民群众的合理期望。
一、缺失项目管理流程下的朱桥镇农村低保现状
莱州市位于烟台以西，青岛市以北，2013年经济总量位居烟台市第二，莱州市朱桥镇位于莱州东北部，处于招远、龙界处，总面积147.8平方公里，总人口6.8万，辖99个行政村，部分村庄如作阳村、邓家等20个村，经济条件较好；部分村庄如修家沟村、杨家庄子等50多个村，多为丘陵、山区，经济条件较差，村与村之间贫富差距明显，低保工作的开展所面临的情况较为复杂。
二、缺失项目管理规范下的朱桥镇低保主要问题
（一）确定低保人群贫困标准的问题。目前朱桥镇各个村庄经济水平差距较大，如果按照机械性地贫穷村的绝对贫困线作为全镇低保标准，就会有不少富裕村里相对贫困的人口享受不到国家低保补助；如果以偏概全地按照富裕村的相对水平制定绝对贫困线，那么贫穷村相对富裕的人群同样有可能被划入低保范围，这样不仅仅浪费了国家资金，而且也降低了低保金在维护社会稳定、促进相对公平方面发挥的作用；制定基于项目管理流程下的低保标准势在必行。
（二）确定农村低保人群公平性的问题。目前部分农村两委选举都直接或间接存在有宗族势力的明争暗斗，通过宗族势力强弱斗争推选出来的村干部，当面对处理涉及到村庄、村民切身利益，诸如低保标准的制定、低保人员的评定等一系列重大问题时，其处事角度和所处立场的公平性和公正性就很容易受到人情的影响，必须采取科学规范的项目管理标准制定相关政策，从而最大程度地避免工作开展流程中的不公平因素。
（三）农村低保人群发展长远性问题。对农村贫困人群开展低保工作，不仅是为了保障其正常生活，更重要的目的在于确保农村贫困群体的长远发展，也就是帮助他们“脱贫”。如何合理的引导、帮助农村低保人群实现自我发展，是摆在民政部门工作人员面前的一大难题，而如何制定科学规范、卓有成效、立足长远的的项目管理方法和流程，也是目前项目管理和农村低保相结合的一大难题。
三、基于项目管理流程的农村低保工作对策
一个完整的项目管理流程是指一个项目的全流程或项目阶段都需要有一个相对应的项目管理流程。这种项目管理流程，大体上有以下五个各不相同的管理具体工作流程构成，因此农村低保工作可以在项目管理流程下将其规范。其一，起始流程：定义一个农村低保项目工作起始与否，以及决定是否将农村低保工作开展方法继续进行下去等工作。其二，计划流程：拟定、编制和修订农村低保工作的工作目标、工作计划方案、资源供应计划、成本预算、计划应急措施等方面的工作。其三，实施流程：组织和协调本镇街以及各村委会人力资源和其它资源，激励工作组团队完成既定的低保工作计划，生成低保工作报告等方面的工作。其四，控制流程：制定标准、监督和测量农村低保工作实际情况、分析差异和问题、采取纠偏措施等管理农村低保工作和活动。其五，结束流程：制定农村低保工作的移交与接受条件，农村低保工作开展阶段成果的移交，从而使农村低保工作顺利结束的管理工作和活动。
综上所述，基于项目管理流程下的农村低保工作应当如下开展：
（一）科学、合理地制定农村低保标准。农村低保标准的测定，目前有三种方法：一是生活形态法；二是童星和林闵刚根据客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准和主观贫困标准这三种测贫的角度所列举的12种度量贫困的方法；三是恩格尔系数法。针对目前朱桥镇各村经济水平相差较大的情况，建议采用恩格尔系数法确定农村低保贫困标准，科学设置相对贫困线。
（二）公平、公正地推选农村低保人选。（1）基层政府干部树立“公共人”角色，规范优化自身行为。首先，必须合理定位基层政府工作人员的角色，维护公共利益。基层政府工作人员必须树立“公共人”的角色意识，以维护公共利益为价值取向，保证农村低保工作的公平、公正。其次，必须明确基层干部的道德价值，提高职业道德素养。基层工作人员秉承公心贯彻、落实制度政策，使其嵌进人们的生活生产中并发挥巨大作用。（2）完善制度，构建科学有效的低保体系。必须有针对性地对低保制度加强规范建设，加强农村低保制度的法规建设，摆脱低保工作存在的偶然性与随意性，进一步完善相应立法，加快推进制度定型。加大对于违规行为的惩处力度，提高违规、违纪的成本，确保规范的刚性，减少行政人员的不公行为。
（三）开展建设性引导，帮助农村贫困人员实现自身发展。低保群体家庭状况决定了该群体离不开家，故这些群体中即使有劳动能力的家庭成员也很难在外地就业，所以农村低保对象中有劳动能力和有部分劳动能力的人员是促进就业的主要人群，农村低保劳动力就业空间也主要在当地尤其是本乡镇，面对这一情况，有关部门应多措并举促进农村低保劳动力实现就近就业。
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