时间：2023-02-28 15:30:53
导语：在行政复议法实施条例的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：行政复议；驳回；申请；请求
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1008－7168（2012）01－0082－05
《行政复议法实施条例》第48条创设了驳回行政复议申请决定方式。作为行政复议决定方式的一种创新，驳回行政复议申请决定方式对于畅通行政复议救济程序，丰富行政复议决定的内涵与外延具有非常重要的意义。尽管如此，驳回行政复议申请决定方式在实践过程中仍然出现了一些问题。近年来，理论界结合《行政复议法》修改对行政复议驳回决定方式的进一步完善问题提出了相关立法建议。例如，由中国法学会行政法研究会起草的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》①第76条、77条分别对行政复议驳回决定方式类型作了进一步拓展，丰富了行政复议驳回决定方式的内涵与外延。本文试以《行政复议法实施条例》、《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》为分析素材，对行政复议驳回决定制度的立法演进、现存问题及其完善等方面进行评剖，旨在为《行政复议法》的修改提供对策建议。
一、改驳回复议申请为驳回复议请求：不作为案件决定方式更趋逻辑性
根据《行政复议法》第28条第1款第2项关于“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”的规定可知，针对违法消极不作为行为，行政复议机关可以通过适用责令履行的决定方式来对案件作出决定。但当行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责的情形时，行政复议机关适用何种行政复议决定方式？在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关对此问题的处理一直难以准确把握。《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》的规定为立法机关科学构建行政复议驳回决定制度提供了很好的借鉴与启示。
(一)《行政复议法实施条例》：适用驳回复议申请决定方式
由于《行政复议法》所规定的行政复议决定方式中缺少专门针对行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责，即申请人行政复议申请理由不成立情况下的不作为案件的决定方式的设置，因此，在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关一般只是机械地适用《行政复议法》第28条所规定的维持决定条款作出维持决定。这种做法尽管能够从事实层面上表明行政复议机关对于行政复议申请人提出的行政复议请求的否定性态度，但并不妥当。适用维持决定方式的一个重要前提就是在行政复议申请人提出行政复议申请之前，客观上业已存在一个实在的具体行政行为。因此，在行政机关没有相应法定职责或者在行政复议申请受理前被申请人已经履行法定职责的情形下，如果适用维持决定方式来结案则势必会导致行政复议决定维持肯定的是一个“虚无具体行政行为”的法律后果。从本质上来说，这种处理方式显然不符合适用行政复议维持决定的基本逻辑前提。
《行政复议法实施条例》对申请人理由不成立情形下的不作为案件决定方式进行了补充完善，增设了驳回行政复议请求决定方式，即在第48条第1款第1项中将“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，改适用维持决定方式为驳回行政复议申请决定方式。这一立法转变直接化解了行政复议机关机械地适用维持决定所可能引发的逻辑矛盾，填补了行政复议决定方式的空白。
(二)驳回复议申请决定适用缺憾：混同了行政复议申请与行政复议请求之特质
尽管根据《行政复议法实施条例》第48条的规定，行政复议机关可以针对申请人理由不成立情形下的行政不作为案件作出驳回行政复议申请决定，以此来化解因适用行政复议维持决定所可能引发的逻辑矛盾。但笔者认为，将此类不作为案件纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，这一制度设计在立法上也并不完全妥当，同样存在一定程度的缺憾。这个缺憾在于这样的制度设计从根本上混淆了行政复议请求与行政复议申请之间所存在的本质区别。而对于这一点，立法者自身也意识到了《行政复议法实施条例》并没有对行政复议申请与行政复议请求作严格区分这一问题[1]（p.136）。行政复议申请与行政复议请求的混同直接导致了《行政复议法实施条例》所设定的驳回行政复议申请决定方式适用范围不当扩展到行政复议实体权利的处理范畴。
不同于作为实体权利范畴的行政复议请求权，行政复议申请权具有基础性与前提性，它是一种“准入门槛权”，在本质上是属于行政复议程序权利的范畴。在权利特性上所存在的本质差异决定了行政复议机关在回应行政复议申请人行政复议请求与行政复议申请时所适用的决定方式必然存在差异。就被申请人是否具有履行法定职责以及是否已经履行法定职责这些事项而言，笔者认为，这些问题显然属于行政复议实体权利的判断范畴。在审查不作为案件的过程中，被申请人没有法定职责或者已经履行法定职责这些法律事实出现从根本上影响的是行政复议申请人的行政复议实体权利，而不是其能否进入行政复议程序的行政复议申请权。在这种情形之下，行政复议申请权作为开启行政复议程序之门的“金钥匙”，这一基本程序权利行政复议申请人仍然有权拥有，其提出行政复议申请是合法的，但是其提出的实体权利要求由于上述法律事实的存在而不能得到行政复议机关的确认与保护。显然，通过适用驳回行政复议申请决定方式来对申请人行政复议实体权利进行处理是不妥当的，具有不当剥夺行政复议申请人行政复议申请权之嫌。
(三)改用驳回复议请求决定方式：实现复议申请与复议请求的科学界分
《行政复议实施条例》第48条混同、模糊了行政复议申请与行政复议请求这两者权利请求之间所存在的本质区别，不当地将本应只能适用于行政复议程序事项处理的驳回行政复议申请决定方式适用于行政复议实体权利事项的处理。因此，实现行政不作为案件决定方式进一步优化，实现行政复议申请与行政复议请求的科学界分意义重大，此点应成为《行政复议法》修改的内容之一。可喜的是，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》已经注意到了这方面的缺憾，通过第76条、77条将《行政复议法实施条例》所规定的驳回行政复议申请决定方式分拆为两种决定方式，即驳回行政复议申请决定方式与驳回行政复议请求决定方式，将“申请人认为被申请人不作为的理由不能成立的”规定为驳回行政复议请求决定方式的适用情形之一，将驳回行政复议请求决定定位于对行政复议申请人实体权利的一种否定方式。这一立法修正建议体现了专家们对于不作为类型案件行政复议决定方式立法的精当把握。这一立法修正建议同时也完全契合了行政诉讼对于不作为案件判决方式的设计原理，从侧面体现了我国当下行政复议制度设计由行政化向司法化逐步逼近的立法趋势。
二、专用于不当受理问题处理：驳回复议申请决定适用范围更趋合理性
对于受理以后才发现并不符合受理条件的行政复议申请，行政复议机关如何处理？在《行政复议法实施条例》出台之前，《行政复议法》并无相关的规定，这一问题一直困扰着行政复议实务工作者。而伴随着近年来行政复议法律制度的不断健全完善，行政复议机关处理应对不当受理问题的手段不断趋于合理，行政复议程序运行不断趋于流畅，这个过程总体上表现为从适用行政复议终止决定方式向适用驳回行政复议申请决定方式转变的过程。
(一)《国法办批复》②：适用行政复议终止决定处理不当受理问题
根据《行政复议法》的规定，行政复议机关应当自收到行政复议申请后5日内对行政复议申请作出是否受理的答复。但在行政复议实践中，由于许多行政复议申请人所提交的行政复议申请存在内容模糊、标的不清、案件复杂等情况，再加上有时行政复议机关与行政复议申请人联系不畅等原因，常常导致行政复议机关难以在规定的受理审查期限内对行政复议申请是否受理作出准确的判断，而行政复议机关出于对行政复议申请人行政复议申请权充分保障之考虑，往往是尽可能地受理。因此，实践中，许多不符合受理条件的行政复议申请常常是在行政复议机关受理以后才得以发现。不当受理后，如何处理？是继续审查作出决定还是选择其他方式进行相关程序处理，这个问题曾一度没有定论。
如何有效化解不当受理后的程序困境？有专家曾建议从便于工作并减少麻烦的角度出发，扩大行政复议终止的适用范围，将行政复议终止决定作为不当受理状态下的行政复议结案方式[2]（p.69）。针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》中所提出的关于行政复议机关受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定如何处理的问题,国务院法制办公室于2002年1月16日专门作出的批复表明可以通过终止方式进行处理。也正是从这个批复开始，全国行政复议机关开始广泛使用行政复议终止决定方式来处理不当受理后的程序问题。
根据行政诉讼法以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条第2款关于“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提讼的。人民法院应当依法受理”的规定，行政复议终止决定并没有被明确赋予可诉性。因此，实践中人民法院对于行政复议终止决定的可诉性基本上是持否定态度。也正是由于缺少对行政复议终止决定的有效司法监督，实践中有些行政复议机关将本应立案受理的行政复议申请通过行政复议终止决定的方式来进行处理，以达到规避诉讼风险、回避行政复议申请人实体权利的处理之不当目的。这些做法违法剥夺了行政复议申请人的行政复议申请权，严重影响了行政复议制度的社会公信力。
(二)《行政复议法实施条例》：改用驳回复议申请决定
行政复议终止决定方式的性质与内涵是什么？在《行政复议法实施条例》出台之前，并没有明确的答案。《行政复议法》也只是在第25条规定，“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。笔者认为，这里所指的行政复议终止决定方式是针对撤回行政复议申请后的行政复议程序状态的一种客观宣告，是一种不涉及行政复议申请人实体权利的程序性处理行为。而随着《行政复议法实施条例》的出台，行政复议终止决定的性质与内涵逐步明朗化。《行政复议法实施条例》第42条设定了行政复议终止制度，根据其适用类型可推断出：相对于行政复议维持、变更等实体决定方式而言，行政复议终止决定方式是行政复议程序的一种非正常终结方式，其价值侧重于对特定事实出现后的行政复议程序状态的一种客观事实状态宣告，具有强烈的客观性。就其本质而言，行政复议终止决定并不能被用来解决行政复议申请权等程序性权利的主观评价问题。尽管从表面上来看，行政复议机关对于行政复议申请是否符合受理规定的审查属于形式审查的范畴，但从本质来说整个审查过程蕴含了行政复议机关诸多法律价值、法律观念的主观判断。因此，将行政复议终止决定适用于不当受理后的程序权利处理在本质上并不符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理。
正是基于此，针对不当受理后的行政复议申请，《行政复议法实施条例》参照行政诉讼程序中驳回的做法，创设了驳回行政复议申请决定方式。应当说，这一制度设计具有非常重要的意义：一方面，从根本上理顺了行政复议申请与行政复议决定之间所存在的逻辑关系，建立了以行政复议申请为中心的行政复议决定模式，符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理；另一方面，建立了与行政诉讼有效衔接机制，将驳回行政复议申请决定纳入到了行政诉讼受案范围，将行政复议机关受理行为从受理前的不予受理到受理后的驳回行政复议申请决定，完整地纳入进了司法监督的视野范围，通过司法的有效监督倒逼行政复议机关依法作出驳回行政复议申请决定，有效保障当事人行政复议申请权。
(三)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：驳回复议申请决定专用于不当受理问题处理
正是由于《行政复议法实施条例》对于不当受理后的程序处理方式的准确定位，在经过四年实践后，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》继续肯定了《行政复议法实施条例》对于不当受理后所作出的驳回行政复议申请的立法实践，通过第76条第1款作出了与《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项相类似的规定。即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合受理条件的，应当决定驳回复议申请”，将原属于驳回行政复议申请决定适用范围的“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形加以剥离，改由驳回行政复议请求决定方式来规范调整，将驳回行政复议申请决定方式专门适用于不当受理后的程序处理。这使得驳回行政复议申请决定方式价值更加凸显，行政复议程序运行更显流畅。
三、行政监督专用于驳回复议申请决定：监督路径设计更趋现实性
行政复议驳回决定涉及行政复议申请人程序与实体权益的处理，因此，加强行政复议机关行政复议驳回决定权适用的监督，促使行政复议机关依法作出驳回决定对于行政复议申请人权益保障具有非常重要的意义。监督路径如何设置？《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》对《行政复议法实施条例》的监督路径设置作出了适度修正与调整。
(一)《行政复议法实施条例》：行政路径与司法路径并行
行政复议驳回决定的作出直接意味着整个行政复议程序的终结。为了防止行政复议机关不当运用驳回行政复议申请决定权，损害行政复议申请人合法权益，强化对这一行政复议监督权的监督显得非常必要[3]（p.200）。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”。这是《行政复议法实施条例》为监督驳回行政复议决定方式的运用所专门设置的行政监督路径。行政复议申请人可以依据此条规定向行政复议机关的上级机关进行投诉；上级行政机关也可依据职权主动对行政复议机关的驳回行政复议申请决定进行行政监督；上级机关如认为驳回行政复议申请决定的理由不成立的，可以责令行政复议机关恢复审理。根据行政诉讼基本原理，行政复议申请人不服驳回行政复议申请决定仍然可以提出诉讼，因此，就目前而言对于驳回行政复议申请决定进行监督的路径是行政路径与司法路径并行的。
(二)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：只为驳回复议申请决定设置行政监督路径
《行政复议法实施条例》第48第1款所规定的驳回行政复议申请决定方式既适用于不当受理后的程序处理，还包括对于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形下的行政复议申请人行政复议实体请求的驳回处理。因此，《行政复议法实施条例》第48第2款所规定的监督路径既适用于对行政复议机关程序处理行为的监督，也适用于对行政复议机关对特定实体权利处理行为的监督。笔者认为，行政复议受理条件的简明性与易判断性决定了通过行政监督路径来评判针对不当受理作出的驳回行政复议申请决定的合法性与合法性具有现实性与可行性；而自律机制的内在缺陷决定了在没有严格证据规则等程序保障下，上级机关一般难以快速准确地对行政复议机关实体权利处理决定作出判断。因此，从操作层面来说，运用行政监督路径来对不作为情形下的驳回行政复议申请决定进行监督，其可行性与实效性是值得商榷的。
《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》第76条、77条实际上已注意到这一问题的存在。专家稿在将驳回行政复议申请决定方式只限定为不当受理后的处理、将包括不作为案件等涉及行政复议实体权利请求的处理规定为驳回行政复议请求决定方式适用情形的同时，只为驳回行政复议申请决定方式设置了行政监督路径即“上级行政机关认为行政复议机关驳回复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”；而并没有为驳回行政复议请求决定设置行政监督路径，行政复议申请人如不服驳回行政复议请求决定可以依法提出行政诉讼。这一精巧立法调整体现了对于驳回行政复议请求决定方式监督路径的准确选择与界定，使得整个监督路径设置更趋现实性。
四、“恢复审理”违背程序法治原理：立法修正凸显必要性
《行政复议法实施条例》通过第48条第2款关于“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”的规定，为不当驳回后的行政复议程序处理问题作出了“恢复审理”的设定。基于程序法治的基本原理的考量，笔者认为，“恢复审理”的程序设定是值得商榷的，根本原因在于“恢复审理”规定违背了程序既决效力原理，并不利于不当驳回复议申请后的复议申请人实体权利的公正维护。
(一)“恢复审理”：违背程序既决效力原理
中国学者季卫东先生认为凡是“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的过去。”［4］笔者认同季卫东先生关于程序既决效力的认识。行政复议程序作为行政程序的一种，其运行结果也必然具有既决效力。驳回行政复议申请决定的作出直接意味着行政复议程序的终结。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定，当行政复议机关驳回行政复议申请决定理由不成立时，行政复议机关应当恢复审理。根据程序法治基本原理，恢复审理的前提是行政复议程序尚未运行终结，只是由于某种特定原因的存在，行政复议程序正处于中止状态。因此，《行政复议实施条例》针对不当驳回行政复议申请决定的所作出的恢复审理规定违背了驳回行政复议申请决定所具有的程序既决效力原理。
针对不当驳回行政复议申请决定，行政复议机关应当重新审理行政复议案件，而不是恢复审理行政复议案件。笔者认为，根本原因在于行政复议案件恢复审理与行政复议案件重新审理两者之间在具体程序架构方面是存在本质区别的。行政复议案件的恢复审理直接意味着行政复议案件仍然由原行政复议机关、原审理人员进行审理，而重新审理的行政复议案件，尽管仍然由原行政复议机关进行审理，但根据中立原则的程序正义基本要求，作出驳回行政复议申请决定的原来审理人员应当按照回避制度的基本要求不得参与案件的再次审理，案件的重新审理工作应当由其他工作人员进行担当。
(二)改“恢复审理”为“重新审理”：彰显行政复议程序正义价值
尽管从目前实践操作层面来说，受限于当下的行政复议办案条件，行政复议机关一般还难以严格按照程序正义的基本要求重新组成审理组来对不当驳回行政复议申请案件进行重新审理，作出“重新审理”的规定似乎不具制度现实性。但笔者认为，现实的不足并不能够否定程序法治的基本要求，恰恰在我国目前行政复议机构建设普遍薄弱的大背景下，通过这样一种硬性规定则能够为全国行政复议机构建设提供强有力的制度支撑，为其进行组织建设提供强大的动力源。遗憾的是，此次《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》并没有意识到这一问题，仍然通过第76条第2款作出了与《行政复议实施条例》同样的规定。为此，笔者建议理论界与实务界应重视这一问题：努力探求制度一般理性与制度现实性之间的平衡点；以精细化的立法思维来保障作为当事人“准入门槛权”的行政复议申请权；着力推动立法者以“重新审理”而不是“恢复审理”的程序定位来对现行立法作适度立法修正，通过“重新审理”的规定为行政复议驳回决定提供未来制度生长空间。
行政复议驳回决定方式的合理设定与运用，对于行政复议机关客观公正地作出行政复议决定、提升行政复议制度公信力具有非常重要的理论与实践意义。建议立法者深入探究驳回行政复议申请决定方式在实践应用中的各种问题，运用现代程序法治理论对行政复议驳回决定方式作进一步地科学构造，以使之不断趋于完善。
注释:
①这里所指的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》是由中国行政法学会起草并于2011年6月11日在北京举办的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》研讨会上所使用的版本。
②这里所指的批复是指国务院法制办公室于2002年1月16日针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》作出的批复。
参考文献：
[1]张越.行政复议法实施条例适用指南[M].北京:群众出版社,2007.
[2]方军.行政复议法律制度实施问题解答[M].北京:中国物价出版社,2001.
2007年5月29日，总理签署国务院令，公布《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称条例）。该条例将于2007年8月1日起施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题接受了记者的采访。
问：请介绍一下制定条例的背景及其必要性。
答：行政复议，是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。近几年来，按照行政复议法的规定，县级以上各级人民政府及其部门积极履行行政复议职责，全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，努力将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象。在行政复议实践中，各地积累了一些经验，也发现了一些具体制度上需要进一步完善的问题。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的“完善行政复议、行政赔偿制度”的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
问：制定条例遵循的指导原则是什么？
答：为了充分体现“以人为本、复议为民”的要求，提高行政复议质量和效率，在制定条例的过程中，主要遵循了以下五个指导原则：
一是依法完善。行政复议法对行政复议的范围、申请、受理以及行政复议决定作了规定。各级行政复议机构在工作实践中普遍反映，这些规定比较原则，建议进一步具体化，增强可操作性。为此，依照行政复议法的规定，结合各地、各部门的实践经验，条例对行政复议的有关制度作了具体规定。
二是方便申请。人民群众提出行政复议申请，是对行政机关的信任，表明愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。针对当前行政复议渠道不够畅通的问题，按照切实维护人民群众行政复议权的要求，条例就方便人民群众申请行政复议问题作了相应的规定。
三是积极受理。依法受理行政复议案件，是各级行政机关必须认真履行的职责。条例对依法积极主动受理行政复议案件作了相应规定。
四是改进方式。行政复议的审理方式事关行政复议的办案质量。为了充分发挥行政复议便捷高效解决问题的优势，增强行政复议的公信力和权威性，提高办案质量，有必要改进行政复议审理方式。为此，条例在改进行政复议审理方式方面作了相应的规定。
五是强化监督。加强对行政复议工作的指导监督，是行政机关全面履行职责的重要内容，也是保证行政复议工作整体推进、协调发展的迫切要求。条例对此作了相应规定，并强化了行政复议机关及行政复议机构的责任。
问：条例在畅通复议渠道，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益方面有哪些规定？
答：行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。加强行政复议工作，要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。条例在畅通复议渠道，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益方面作了如下规定：
一是为保障行政复议机关积极受理行政复议案件，切实维护公民、法人或者其他组织的行政复议权，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
二是进一步完善了上级行政机关责令受理的程序，规定上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。
三是为保障公民、法人或者其他组织的行政复议知情权，规定行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。
四是为确保公民、法人或者其他组织依法申请行政复议，条例明确了行政复议申请期限的计算方法以及行政复议申请书应当载明的事项。
问：条例在改进审理方式、提高办案质量上有哪些新的规定？
答：一是健全了行政复议审查方式。条例规定行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
二是增加了和解制度。为了有效化解行政纠纷，平衡利益，努力做到案结事了，条例规定公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。
三是增加了调解结案的方式。虽然行政复议法中没有规定调解制度，但行政复议实践中调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，并且取得了良好的效果。为此，条例规定对行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件或者当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。
四是明确规定了行政复议中止和终止的适用情形，完善了行政复议审理程序。
问：条例在强化行政复议机关和行政复议机构的责任方面有何规定？
答：为了保障行政复议机关、行政复议机构切实履行行政复议法定职责，条例做了如下规定：
一是规定各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。
二是规定县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。
复议和解与传统复议程序有何区别
行政复议和解与传统的行政复议程序有明显的区别。
传统的行政复议程序是：行政复议机关受理行政复议申请――进行复议审理――作出行政复议决定（维持、撤销、变更被申请复议的具体行政行为或者确认其违法、责令被申请人履行法定职责）。
行政复议和解程序是：行政复议机关受理行政复议申请――申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商――经协商一致达成和解并签订和解协议――将和解协议提交行政复议机关审查批准――行政复议机关准许和解并终止行政复议案件的审理。
也就是说，申请人向海关行政复议机关申请行政复议并被受理后，不是只能等待行政复议机关进行审查并接受最后的复议决定结果，申请人可以主动向被申请人提出和解，也可以应海关的要求进行和解协商，并在和解协商中更加充分地表达自己的要求和理由，争取一个争议双方都能够接受的处理结果。
通过行政复议和解，可以促进行政相对人与海关的相互理解和信任，缓和矛盾，最大限度地减少行政争议的负面效应，彻底化解矛盾，定纷止争。同时，申请人和被申请人可以直接根据和解协议确定的内容和履行期限履行各自的义务，无需再经过行政复议机关作出行政复议决定、被申请人重新作出具体行政行为、重新履行执法程序（如调查、告知、听证等）等一系列繁琐的过程，既有利于行政相对人的合法权益可以及时得到保护，也可以有效节约行政成本、提高执法效率。
复议和解中应当注意哪些问题
适用范围
并不是所有的海关具体行政行为都可以用和解的方式予以解决，可以和解的范围仅限于海关行使法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为。
依据海关是否具有自由裁量权，海关具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行政行为。羁束性具体行政行为，因为法律有明确规定，需要恪守行政法定原则，合法与违法的界限分明，合法性问题不存在和解的空间。而裁量性海关具体行政行为，是指法律、行政法规或者海关规章赋予了海关在合法范围内一定的酌情处置权，可以根据不同的情况做出相应的调整或者变更，以更多体现合理行政的原则。对于这一类行为，海关在裁量过程中拥有酌处权，在行政复议阶段也可以在裁量范围内重新综合考量和审视，并予以调整和变更，从而与申请人达成和解。比如，《海关行政处罚实施条例》规定了走私行为的构成要件，并规定走私货物应当予以没收，这都属于羁束性具体行政行为，不能进行和解；而《海关行政处罚实施条例》针对一些违反海关监管规定的行为，规定的诸如“处货物价值5%以上30%以下罚款”的处罚幅度，则属于裁量性具体行政行为，如果存在处罚幅度与过错情节不相当，罚款幅度的自由裁量不合理、不适当等情况的，可以进行复议和解。再如，海关适用合理方法估价时对于多种合理估价方法的选择适用、涉及自由裁量的海关行政许可等，如果是属于自由裁量行为，而不涉及法律、行政法规和海关规章的羁束性、禁止性和强制性规定的，就都可以适用行政复议和解。
原则
复议和解应当遵循平等、自愿、合法的原则。在行政复议和解中，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的海关的法律地位是平等的，和解是建立在双方的真实意思表示基础上，任何一方都不能采取强迫、威胁或者欺骗对方的方式来达到和解的目的。同时，申请人和被申请人之间达成的和解协议内容不得违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定，不得违背法律精神和原则；和解协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。只有符合上述要求的和解协议才能获得海关行政复议机关的准许，也才能具有法律效力。
和解应当签订书面和解协议
申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商并就和解的具体内容达成一致意见的，应当将有关内容形成书面的和解协议书，并由双方签字或者盖章确认，作为双方依法达成的和解协议的书面凭证。和解协议书中一般应当载明以下内容：
（一）申请人基本情况，包括姓名、性别、年龄、证件名称和号码、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；
（二）被申请人名称、地址、法定代表人姓名；
（三）被申请人与申请人达成和解的结果；
（四）履行和解协议的具体方式和期限；
（五）协议签署日期。
和解协议应当在行政复议决定作出前达成
行政复议案件的审理期限是60日，特殊情况下可以延长30日。申请人和被申请人进行复议和解也应当在上述行政复议审理期限内达成和解协议，并向行政复议机关提交。如果海关行政复议机关已经就有关案件作出行政复议决定，则不再有和解的余地。
问：是否所有的复议案件都可以通过调解方式解决？
答：并非所有的复议案件都可以通过调解方式解决，海关复议案件的调解范围是有明确限定的。根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，只有两种情况下，复议机关可以进行调解：
一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。
自由裁量权是指法律、法规对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政机关依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力。自由裁量权是法律赋予行政机关的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。具体到海关，最典型的包括行政处罚方式的选择范围、量罚幅度，还包括海关审价中对同时或大约同时的价格资料的选取等等。海关自由裁量权存在一定自由度，这种自由度意味着经双方协调，海关对自由裁量行为做出一定程度的改变是合法的，这是复议调解的第一个法定范围。
二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。
其中行政赔偿纠纷是指行政主体及其工作人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。如海关在行政处罚、扣留中有违反有关法律的情况给当事人造成损失的。行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。如海关在实施查验中给当事人造成了货物的损毁等损失。
这两种纠纷都可以适用调解，原因是上述纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予赔偿、补偿，以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题。而权利具有自由处分的性质，当然也就存在着进行调解的基础。
问：行政复议调解应遵循什么原则？
答:海关行政复议纠纷可以调解，并不是说调解在所有方面都正当化了。无论是从目前《行政复议法实施条例》的立法还是从《海关行政复议办法》的具体规定来看，海关行政复议调解制度都是一种有限的调解制度，即应受这么几个原则的制约：
自愿原则。自愿原则包括自愿通过调解途径解决争议和自愿达成调解协议两个方面。自愿通过调解途径解决争议是指调解必须在争议双方自愿的基础上进行。行政复议的涉案海关与申请人双方可以主动申请复议机关进行调解，复议机关也可以主动询问双方是否愿意调解。但复议机关不得以任何方式进行强行调解，调解也不应当成为行政复议程序的必经阶段。自愿达成调解协议是指虽然涉案海关与申请人愿意通过调解途径解决争议，但当双方达不成调解协议的，或是达成调解协议但在送达前任何一方反悔的，复议机关应该及时依法做出行政复议决定。
合法原则。合法是海关复议调解的另一项基本要求，调解不遵循合法原则，只能导致被法律否定。合法原则主要是指调解协议内容的合法性，即调解协议内容不得违反法律规范的规定。但此处需要注意的是，复议调解的特点决定了此处的合法性不同于以往的严格合法性要求，而是一种相对宽松的合法原则。具体而言，纠纷当事人在接受调解时，可以处分自己的实体权利，在不违反实体法禁止性规范的前提下，达成双方所满意或可能接受的调解协议。这种相对宽松的合法原则，决定了复议调解与复议决定所遵从的截然不同的制度设计理念，赋予了调解制度在法定框架下的旺盛生命力。如在某案中，涉案海关在行政复议调解中从高效及时化解行政争议的角度出发，根据当事人违法的主客观因素和情节，适当地调整了行政自由裁量权，将处罚幅度降低为5%，达到了良好的执法效果。
当然，除了上述《行政复议法实施条例》和《海关行政复议办法》明确规定的原则限制外，由于海关复议调解是争议双方在复议机关主持下进行的协商和解，因此仅限于对社会利益和公共利益没有影响的案件。一些涉及国家政治经济政策的进出境管理秩序问题、危害广大人民群众权益的严重走私行为的处理等，在行政复议过程中不能适用调解。此外，海关执法有其自身特点，特别是在一些进出境通关过程中，货物的所有人与办理海关手续的当事人常常不同一，造成有些行政复议案件涉及的关系很复杂。如近年来对海关针对收发货人进行的行政处罚提出异议的申请人往往是涉案货物的实际货主。在这种情况下，海关如直接与申请人达成调解协议，往往会对第三人的权益造成影响。这些复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。应该说这类案件是可以适用调解的，但为确保第三方的利益不受损害，调解过程必须有第三方参加，且调解协议应当经第三人同意。
问：行政复议调解协议对双方都有约束力吗？
一、行政复议的概念
按照《行政复议法》的规定，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、合理性审查，并作出行政复议决定的行政行为。
二、行政复议与行政诉讼的异同
行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的救济途径，有相同之处：第一，目的相同，都是为了保护行政相对人或具体行政行为利害关系人的合法权益而设置的事后救济途径；第二，启动的被动性，两者都实行不告不理原则，需行政相对人提起行政复议或行政诉讼后，行政复议机关或人民法院才会介入。
行政鸵橛植煌于行政诉讼，其不属于司法权范畴，是行政机关进行的准司法性活动。行政复议的发起者是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织，一般是具体行政行为的行政相对人或是利害关系人，作出具体行政行为的行政机关是被告，复议机关作为居中裁决者解决行政争议。虽然行政复议具有准司法性，但与法院行使司法权还是有本质区别的。行政复议机关解决行政争议的权利并不是最终的权利，行政复议申请人或行政机关对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。行政复议与行政诉讼的区别：第一，审理机关不同。行政诉讼的审理机关是人民法院，行政复议机关按照《行政复议法》的规定确定。不动产统一登记后，各地方的不动产登记职责一般由市国土资源局承担，作出不动产登记具体行政行为的行政主体是市国土资源局。按照《行政复议法》规定，不动产登记行政复议的复议机关通常为市政府，具体复议事务由市政府法制办下属的行政复议中心承办。第二，受案范围不同。按照《行政复议法》第六条规定，行政复议的受案范围比较宽泛，包括人身权、财产权及其他合法权益。只要行政相对人认为具体行政行为违法侵权，都可以提起行政复议。按照《行政诉讼法》第十二条的规定，行政诉讼的受案范围仅限于提讼的公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其人身权、财产权的。第三，审理范围不同，行政复议机关有权对具体行政行为的合理性和合法性进行全面审查，并有权撤销、变更原具体行政行为或代替原行政机关重新作出具体行政行为。行政诉讼中，人民法院一般只审查具体行政行为的合法性，不审查其合理性，人民法院有权判决撤销、变更原具体行政行为，但不能代替原行政机关重新作出具体行政行为。第四，审理依据不同。《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。虽然《行政复议法》和《行政复议法实施条例》未明确审理依据，但从相关规定来看，具体行政行为涉及的法律、行政法规、地方性法规、规章、行政机关制定和的决定、命令等都属于行政复议的审理依据，但具体行政行为适用依据是否正确，需行政复议机关审查后确认。
三、行政复议决定书的法律效力
按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。按此规定，不动产登记机构必须按照法院的生效法律文书和协助执行通知书办理相应的登记。这是司法文书的法律效力。
行政复议决定书是复议机关根据复议申请人的申请，依据事实和法律，对被申请复议的具体行政行为的合法性和合理性予以审查，就具体行政行为的实体方面和程序方面审查后作出的具有法律效力的文书。按照《行政复议法》规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
四、行政复议决定能否注销登记
依据《行政复议法》的规定，被行政复议的具体行政行为出现下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的；3.违反法定程序的； 4.超越或者的； 5.具体行政行为明显不当的，行政复议机关依法作出决定，撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。按照此项规定，行政复议机关作出决定，认定登记行为违法，要求登记机构注销其颁发的不动产权证是合乎规定的。
《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第四项规定，人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的，当事人可以申请办理注销登记。行政复议决定书并非生效法律文书，故不能依据该项规定，应按照第二十八条第五项规定的“法律、行政法规规定的其他情形”。
五、结论
【关键词】：行政复议 调解 目标定位
一、行政复议调解制度的目标选择
行政调解作为一种纠纷解决的有效形式，已经在行政管理活动中尝试多年，其效用也得到一定程度的认可。“调解主要通过运用沟通技巧及协调复杂问题的技术来发现和促进合意。调解的过程伴随着各种各样的协商，在协商过程中，调解人可以整理出各种争论点并提出解决问题的建议，协助争议的当事人之间进行符合实际的、有效的沟通，寻求分歧中的共同点，并在协商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政复议调解制度在我国法律上正式确立经历了一个漫长的过程。[1]1990年国务院出台的《行政复议条例》第8条规定“行政复议机关审理行政复议案件，不适用调解。”1999年《中华人民共和国行政复议法》实施，将原国务院的《行政复议条例》中关于行政复议不适用调解的内容删除。但是由于受“公权力不可处分”思想的影响，对能否在行政复议中使用调解手段，法律没有明确规定。各级行政复议机关在进行行政复议活动时，逐渐形成了不能使用调解方式结案的惯性思维。WWW.133229.COM行政复议机关只是对部分复议案件采取不公开的“案外调解”方式解决疑难问题。
据国务院法制办公室统计，这个时期全国各地在受理的行政复议案件中实行“案外调解”方式审理案件的数量逐年增加。[2]从吉林省《行政复议条例》实施后（1990年）、《行政复议法》出台前（1998年）、以及《行政法复议法实施条例》颁布前（2006年）三个阶段行政复议案件数量变化情况，也可以看到吉林省行政复议“案外调解”的案件数量有很大增长。也说明了行政复议实践领域，对建立行政复议调解制度的呼声越来越强烈。行政复议调解节约行政复议成本，提高行政复议效率，“取得的无形效益是非常巨大的”。{2} (p246)
2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，进一步明确了行政复议调解在解决行政争议、建设法治政府，构建社会主义和谐社会中的作用。《实施条例》第50条规定“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律法规规定自由裁量权作出具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”这一规定明确了调解在行政复议中的合法地位，由此经历了20年的时间，我国行政复议调解制度正式确立。
但是我国行政复议中调解制度的实行时间不长，学术界对此问题关注不够，各地对《实施条例》的适用情况也不尽相同，甚至出现相互矛盾的情况，原因之一是各地对复议调解制度的目标定位理解的不同。[3]关于行政复议调解的目标定位学术界对此意见不一。有学者认为行政复议调解制度的功能应该包括：(1)双方当事人通过合意行为解决行政纠纷。(2)自由：当事人自主解决纠纷，寻求实体利益与程序利益的平衡。(3)效率：调解双方作为平等主体以最少的成本投入获得最大的效益产出。(4）公民平等参与，是 现代 民主法制社会的基础。(5)促进制定法的完善，根据调解反馈的信息，发现制定法的瑕疵，进行修改补充。{3}还有学者认为应该定位于六个方面：（1)简便高效，成本低。(2)实现“以人为本”的行政管理理念。(3)充分尊重当事人解决行政争议的选择权。(4)减少行政机关与民众的对立情绪。(5)彻底解决行政争议，减少诉讼，上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。(6)为法律的完善提供实践经验。{4}行政复议调解是效率价值与公平价值最大程度上的融合与体现，是个体自由与公共秩序的有机结合。{5}
笔者认为行政复议调解制应有六大目标选择：平等参与、意思自治、合意抉择、法律规范、提高效率、减缓冲突。
平等参与，这即是实现行政复议调解的前提也是其目标。民众与行政机关通过调解的形式直接参与到关系他们切身利益的行政复议中。也就是说行政复议调解能够使普通民众在行政复议调解过程中，与行政机关处于平等地位，民众能够影响行政复议决定或调解协议的作出。通过民众的平等参与，实现政府与民众的直接沟通和互动，增进相互的合作。相关的程序要求及衡量指标主要有：征询行政机关调解意愿时，是否同时也征询了普通民众的调解意愿；调解过程中，普通民众是否与行政机关有平等的发言权；双方的意见是否得到了平等的重视和尊重；各方的利益和意见是否得到了合理有效的协调和平衡。
意思自治，即在法律的规定范围内，管理相对人自主决策、自由行动、充分表达个人意志。有学者分析指出“调解的成功往往是以权利人放弃部分权利为代价的，所以，即使是调解中的让步都是当事人自愿作出的。”{6}行政复议调解制度的确立是尽可能保障管理相对人在解决纠纷中的自由，给予他们在法律许可的范围内的处分权，这是对社会成员私权利尊重的具体体现。相关的程序要求及衡量指标主要包括：管理相对人是否有自由选择调解方式解决纠纷的权利；调解过程中，管理相对人有自主决定权，即行政复议调解程序的启动权，是否要将调解进行到底，如果管理相对人不同意调解继续进行，行政复议机关应终止调解；调解协议的签署必须是管理相对人自愿达成的，任何人包括行政机关不能将自己认为正确的解决方案强压给管理相对人，要求他们接受。
合意抉择，这是行政复议调解制度的基础，是指求大同、存小异有原则的自愿。包括是否选择调解、如何调解以及是否接受调解的结果都有赖于调解双方当事人的自愿选择等内容。调解方式的采用与调解结果经双方同意或合意，类似于契约，调解过程则类似于在第三者帮助下或主持下展开的契约交涉过程。相关的程序及衡量指标主要包括：行政复议调解能否达成一致，是否双方都同意选择调解方式，调解协议是否在双方同意的前提下才生效的；对调解协议的全部内容是合意的，而不是部分合意。
法律规范，就是通过完善行政复议调解的程序规范（包括法规、规章及规范性文件等），保证行政复议调解协议内容不损害国家利益、公共利益和他人利益。最终保证行政管理的合法性和规范性。相关程序和衡量指标包括：行政复议调解有无规范的制度依据和具体操作程序要求；程序规范的细致化和完善程度，行政复议调解内容是否符合法律规定；调解协议是否维护了公共利益等，调解协议履行情况；调解行为是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政复议调解成本，实现全面彻底的解决行政纠纷的目的。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大减化，减少了行政复议机关的人财物的投人。在行政复议调解过程中，虽然也需要支付一定的交易成本，但是与行政复议和行政诉讼相比其成本大大减低。正如学者余凌云分析的那样，通过调解，双方当事人互相让步而缔结调解契约的方式，即可以使行政机关以最 经济 的方式排除不明确的事实或法律状态，使行政秩序归于稳定，又可以避免发生相对人因行政机关单方以行政决定形式解决行政纠纷，使行政机关免于讼累。{7} (p69)相关程序要求及定性定量指标：在平等、民主、公平、自由、解决纠纷的基础上，是否做到了程序最少化；不同内容的行政复议调解是否区别对待；行政复议调解的经济成本、时间成本、人力物力成本（包括行政机关与管理相对人）是否做到了最低化；行政复议调解协议是否简便容易操作，行政复议调解的社会效果与法律效果是否达到了有效的统一等。
减缓冲突，是对冲突主体之间是非曲直的判断，或化解或消除冲突．恢复受冲突所侵害的合法权益，保证冲突所规避的法定义务得到履行。行政复议调解可以消除主体间的心理对抗，尤其是避免以后可能引发的“二次冲突”，使行政纠纷彻底得到解决，缓解了当事人之间的矛盾。相关程序要求及衡量指标：符合法律规定的调解条件的案件，行政复议机关是告知代管理相对人有申请调解的权利；调解过程中，管理相对人是否能够真实全面陈述事实，行政复议机关能否充分听取意见；行政复议调解协议是否是相对人在明了整个调解协议真实内容的真实意思表示；行政复议调解协议是否真正考虑到行政管理相对人的利益。
二、关于行政复议调解制度目标的实证分析
关于上述的目标选择，各地在实践中各有倾重。为此，笔者到湖北等九个省、市进行了实践调研。从九个省市有关行政复议调解规范性文件来看，行政复议调解制度比较侧重的目标是自愿（意思自治）、合法（符合法规范）、解决行政争议（减缓冲突），可以说这三项目标被大多数地方所肯定。例如上海市，在“蜗牛信息技术公司因不服上海市工商局暂扣营业执照行为申请行政复议”案、“王某不服上海市某区公安分局作出治安拘留处罚申请复议”案、“山河置业公司不服上海市某区政府收回土地使用权决定申请复议”案、“天马广告公司不服市容管理部门作出限期拆除违法广告决定申请复议”案中，这些典型的案件分别体现了上海市行政复议调解遵循的自愿、合法、公平公正、诚实信用原则。{8} (p74)当然，我国不同行政行业中适用行政调解也遵循一定原则，例如在海关行政复议调解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原则。{9}税务行政复议调解为税务行政相对人提供了平等和谐的对话氛围，不仅能够快速解决纠纷，而且对于延伸税收服务职能、促进征纳关系和谐具有重要作用。{10}
总体上讲，各地相对比较重视行政复议调解的定纷止争功能，对于程序性和价值性功能不够重视。具体而言，一是各地的行政复议调解制度都具有暂时性和试行性，即许多是初步尝试，具有不完善性。二是对于行政复议调解的意思自治功能虽然有目标定位，但在制度与程序上很少作出详细安排。三是许多地方规定了邀请专家参与重大问题、群众关注的行政复议调解。但如何在调解各阶段发挥专家的作用没有相应的内容。四是制度上大多数没有提高效率这一价值目标的定位，在实践中，也出现了一些久调不决的现象。五是制度中虽然没有规定合意抉择功能，但在实践中大多数地方比较重视合意抉择，无论是调解方式的选择，还是复议协议的达成都体现着合意抉择这一定位。
根据以上统计数据，笔者尝试将我国行政复议调解的目标选择大致分为三类：第一类是行政性目标类，比较侧重于减缓矛盾等功能发挥。主要代表有山西、沈阳。第二类是价值性目标类，比较重视体现平等参与、意思自治等方面功能特点，同时也体现了减缓矛盾、合法规范等功能，所构建的制度内容相对比较完善。主要代表是杭州市。第三类效率性类，这类主要是追求制度的简练、明晰、容易操作。在功能体现上重视提高效率，同时也考虑到平等参与等功能，典型代表是江西。因此，笔者根据上述情况，选择了具有代表性的山西、沈阳、杭州、江西四个地方三种模式，对其总体情况及其成因进行简要分析，总结出我国行政复议调解目标功能定位的关键因素。
（一）山西省与沈阳市
山西省和沈阳市属于行政性功能类，在制度构建上比较偏重行政性目标定位，偏轻于行政复议调解的价值性功能定位。由于这一特点，山西和沈阳行政复议调解制度减缓矛盾的目标比较突出，特别是在扩大行政复议调解范围方面作了大胆尝试，为解决制约行政复议调解制度 发展 的瓶颈迈出了重要一步。沈阳是东北老 工业 基地中最重要的城市之一，在 经济 转型时期，各种社会问题日益突出，大批国有 企业 职工下岗失业，社会养老、医疗保险制度不配套，城市基础设施陈旧等问题，造成“官”“民”关系紧张。对于各级政府来讲，发展经济促进社会发展首先要解决社会各类矛盾，创造一个良好发展环境。行政复议调解制度作为解决行政争议、促进社会和谐的有效方式， 自然 引起各级政府的重视，其制度的构建正是在这一大环境下开展的。山西作为资源大省，在经济发展过程中，有着与沈阳类似的状况。
（二）杭州市
总体上看，杭州市的行政复议调解制度偏重于价值功能，对于行政功能在制度中也有所体现，相对而言少一些。杭州市在价值目标别强调了意思自治目标的定位，这的确比较难能可贵。因为 中国 现阶段推进行政复议调解制度建设，首要的任务要尊重行政相对人的意思自由。由于“长三角”地区的市场经济比较发达，相对于中西部地区，民众受 教育 程度比较高，民主观念比较强烈。因此，民众参加行政复议调解，注重调解结果的同时，也非常关注平等参与，相互沟通、平等对话，意思自由表达等民主权利的赋予与行使。这样大大推动了杭州调解制度建设中的价值目标定位。
（三）江西省
江西省行政复议调解制度构建突出提高效率功能，同时兼顾对平等参与、减缓冲突价值目标，形成了自己独有的模式类型。江西法制办在制定江西行政复议调解规则中，始终如一将效率理念贯穿于整个制度中，如为了减少调解程序，将行政复议调解与行政复议听证合并进行；明确了复议调解的期限，3个工作日内将调解时间、地点通知当事人；调解协议达成后3个工作日内制作行政复议调解书；整个调解制度规定仅仅有860字等，都说明了制定者结合本地实际在效率方面的大胆创新意识。
三、行政复议调解制度的目标定位
首先，对行政性目标的追求是行政复议调解制度的优势所在。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》将行政复议调解制度确立下来，应该说是为了适应中国经济社会发展的重要变化，是为了满足各种社会矛盾集中凸显，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的背景下，维护社会和谐与稳定的需求，是整个中国社会转型时期的一个片段、一个细节。具体来说，复议制度能够从幕后走到台前，主要是因为其行政性功能的发挥，也即其在化解社会矛盾，特别是化解官民冲突方面的实用性。“在新的 历史 条件下，行政争议多发的状态已经成为影响社会发展的主要矛盾，这一阶段的矛盾有它自己的特点。一是行政机关的行政权极不完整，并非所有的行政决定都是由行政机关作出的，有一部分实际上是党和政府同时做的，也有一部分公权力的行使是由企事业单位和自治组织做的，解决其他内部的行政争议和行政决策相关联的行政争议，如果靠单一的司法救济的途径看来，有力不从心的方面。二是行政机关的依法行政尚处于初级阶段， 法律 还没有成为评价行政行为的唯一标准。有一些法外的行为也要进行合法性和合理性的评价，需要以法律为平台更加的弹性”。{11}
以上我们对各地规范性文件的制度文本的分析可以看到各地的复议调解规定非常重视行政性目标，各地的实践也非常注重复议调解在减缓矛盾、平息纠纷方面的功能。2008年吉林省受理并审结的1289件行政复议案件中，运用行政复议调解方式结案的占38%，而这些案件都是在《行政复议法》规定的2个月期限内审结的。松原市政府在2008年对城市进行大批改造，其中涉及动迁的家庭近万户，一时间因为动迁补偿问题有近800多户申请行政复议，松原市政府在对这些案件进行行政复议中，将行政复议调解与听证有效的结合起来，最终95％达成调解协议，城市改造全部按期完成，保证了当地在城市改造过程中的社会稳定。2008年长春市政府受理67件行政复议案件，通过调解结案的案件中，调解成功率达到了100%，行政复议调解书履行率达到了97%。仅有一件由于客观原因没有得到执行。而不在行政复议调解范围内，通过作出行政复议决定结案的54件案件中，上诉率达到31%，继续走上访途经的占11%[4]在《湖北省行政复议调解处理办法》、《吉林省行政复议调解办法》中分别规定了社会敏感、矛盾尖锐等重大案件适用行政复议调解，这说明行政复议调解在解决社会重大问题，促进社会和谐的功能中的作用，通过制度加以确认。江西省、杭州市、吉林市等地也都有类似的规定。
其次，现阶段我们应高度关注行政复议调解的价值性目标，特别关注其中的法律示范目标。无疑，对行政性目标的追求是行政复议调解制度的优势所在，必须坚持，但是一个制度的有效性并不能证明其正当性。“对于行政复议，从 政治 家的角度看，有实用主义的倾向，无论是法律平台还是非法律平台，只要解决问题就可以。”{11}单纯的实用主义对于建设社会主义法治国家是危险的。退一步，我们追求行政复议调解的行政性目标，也必须追求的是目标实现的有效性和长期性，这样我们就必须在重视其行政性目标的同时，关注其价值性目标。
在实践中一些行政复议调解组织者对调解的意思自治、平等参与、合意抉择、合法规范等原则不重视，民主意识较弱，在行政复议调解过程中往往仅注重调解结果，而不关心调解过程中体现出来的民主理念，平等意识等内容，这对该制度的发展与构建是很不利的。实践中也出现复议人员与行政纠纷双方当事人共同串通而损害社会公共利益和他人合法权益，或者复议机关、行政机关利用其优越地位来强迫管理相对人接受其不公平的条款甚至霸王条款等现象。表面上纠纷得以解决，实际带来更严重的隐患。作为治理的有效手段，行政复议调解必须以合法性为前提。行政复议调解不同于民事争议的调解，在私法领域，原则上，私人合意高于法律规定。而在行政纠纷中，双方合意的有效性必须以不侵害国家利益、公共利益和他人利益为前提，也即行政争议一方（行政机关）的意志自由是有限的，因为它处置的并非个人权益。从本质上讲，行政复议调解是判断性调解，其自愿达成的和解协议需要有权机关再次判断其合法性。在调解过程中，行政复议办案人员要运用法律规范性来分析双方的法律事实关系，并用法律规范来判断双方要求是否合理，在此过程中，法律的规定始终应该是核心，决不能为了达成协议而跨越法律的界限，既不能允许行政官员出于个人政治利益的考虑打着化解纠纷、平息矛盾的旗号出卖国家利益，也不能允许行政机关借合意之名，以强制力为后盾压制相对方的合法要求。
注释：
[1]所谓行政复议调解是指在行政复议过程中，复议机关根据行政纠纷当事人申请，或主动就复议案件的需要，召集双方对案件的处理进行协调，结果有两种：一是调解不成功，复议机关依法作出复议决定；二是调解成功，申请人撤回复议申请，复议机关作出终止复议决定。参见中国政府法治信息网：文克林：试论行政复议调解http: ///statistics/" target="_blank" title="">统计了相关数据。参见国家法制办公室：政府法制简报2006年第4期。
[3]行政复议调解制度的功能定位取决于对行政复议制度性质的理解。对此有“偏行政”“偏司法”两说。两种观点都是从行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间而引申出来的结论。国务院法制办公室在《关于＜中华人民共和国行政复议法＞（草案）的说明》中指出行政复议制度要“……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。参见曹康泰：《中华人民共和国行政复议法释义》，北京：中国法制出版社1999年版，第3页。可以说，国家在现行的行政复议制度中赋予并特别强调行政功能，是对行政复议行政性质的肯定。
[4]以上数据由吉林省政府法制办行政复议部门提供。
调解作为解决社会冲突的方式在我国各行业广为运用，但作为解决行政争议、化解行政矛盾法定渠道的行政复议工作来说，是否适用调解这一灵活方式，一直是法学界和各级行政复议机关争议的焦点。《中华人民共和国行政复议法实施条例》围绕提高行政复议的质量和效率进行了一系列的制度创新，在立法上首次确立了行政复议调解制度，增加了调解结案的方式。这一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法行政有着十分重要的作用。
一、行政调解的重要意义
近年来，全国各地每年约有1/3以上的行政复议案件通过调解结案，上海、河北、湖北、黑龙江、浙江、广东、卫生部等，在行政复议实践中不断探索，积累了运用调解达成和解的经验，取得了明显成效。以哈尔滨市政府法制办为例，为保证纠纷解决的有效性，哈尔滨市政府法制办建立了调解机制。即在行政复议实践中，改变以往书面审查之后直接做出行政复议决定的工作方式，实行行政复议调解机制，在查明事实、分清是非的基础上做好双方当事人的工作，突出强调要在立案后调解，不允许案前调解；要在听证会召开之后调解；要经合议组和处务会合议，确定调解方案后调解。对具体行政行为正确的，向群众作好辨法析理和解释说服工作，提高行政管理相对人履行义务的自觉性；对确属行政机关行为违法或不合理的，与有关行政机关进行沟通，使行政机关能够认识到自身的问题，主动纠正错误的行政行为。
实践证明，行政复议法实施条例引入的复议和解和调解制度，以及对便民原则的应用，体现了对于和谐价值及社会治理的更深思考，为行政复议机关和谐解决行政纠纷，最大限度实现法律效果与社会效果的统一提供了制度支持和保障，对于缓解行政矛盾，改善政府形象，提高复议效率具有重大的现实意义。
二、行政调解的适用原则
一要以事实清楚为基础。事实清楚是被申请人作出原具体行政行为的根据，也是复议机关审查其是否合法、适当进而协调和解的基础。事实不清就进行协调和解将导致是非不分，违法或不当的具体行政行为难以判明并及时纠正，有违行政复议制度的根本目的。而且，事实不清就进行协调和解，只能是是非不明的“和稀泥”，有失行政复议的严肃性和公正性，难以让申请人信服和接受，严重影响到行政救济制度的公信力和权威性。因此，要在事实清楚、分清是非的基础上协调和解，从而减少和解的翻悔率，增加和解的成功率。对主要事实不清、证据不足的，复议机关不宜启动协调和解活动。
二要以合法性审查为前提。行政调解的根本目的还是维护当事人包括国家机关的合法权益，所以一定要坚持合法性这一原则，不能为调解而调解。行政复议调解必须严格遵守依法行政的要求，只有作为被申请人的机关对和解的事项具有处分空间，才具备和解的可能性。而被申请人对原具体行政行为能否依法处分，须以合法性、适当性审查为前提。对于合法适当的行政行为，不应适用和解。对被申请人改变不合法或不适当的具体行政行为从而与申请人达成和解的，复议机关对改变后的具体行政行为应进行严格审查，如不具合法性、适当性的，复议机关应对当事人达成的和解不予认可，并不准许申请人撤回复议申请。
三要以适度选择为原则。自愿是行政调解的基础，在运用调解方式解决纠纷时，一定要有理、有利、有节。有理，即合理、适度，具备可操作性；有利，即对当事人有利；有节，即尊重当事人的意愿，不包办。要在自愿、合法、平等、公正的原则基础上进行调解，不能一味强求。对于被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为，或者被申请人作出的具体行政行为在程序上有轻微瑕疵的，可以调解；对于被申请人行使羁束裁量权作出的具体行政行为，以及案情重大、明显违法的行政复议案件，除作出该具体行政行为的被申请人自愿纠正外，只能裁决，不能作调解处理。
三、行政调解的工作方法
第一，采取和解的方法调解。这类方式一般适用于行政机关具体行政行为没有过错，而申请人和第三人都存在一定过失，造成了申请人和第三人的纷争，而这些纠纷往往都存在一个共同的特点，就是双方后退一步就会“海阔天空”。行政复议机关或工作人员可以充分利用这一空间，采取说服教育、开导等多种方式，向当事人各方释难解疑，晓以利害，在合法的前提下充分尊重当事人的意愿和实际情况，使申请人和第三人达成和解。
第二，采取劝解的方法调解。这类方式一般适用于行政机关同行政机关之间的纠纷。这种案件一个显著的特点就是“不是民告官，而是官告官”。之所以能劝解，就是申请复议的行政机关往往自身存在瑕疵。行政复议机关或工作人员，可以因势利导，指出申请人存在的过错，说服其撤回申请，从而按照法定程序终止复议活动，劝解即告成功。
第三，采取化解的方法调解。这类方式一般适用于 “民告官”的行政复议案件。这种案件的明显特征，就是行政机关的具体行政行为有明显的不当或过错，这种行为还没有使当事人的利益受到实际损害，行政机关还有“改错”即可维护当事人的合法权益的可能。应向被申请人说明其过错可能为当事人造成危害的后果及所承担的法律责任，在被申请人愿意改过并有其具体实施方案的情况下，允许被申请人主动撤销其具体行政行为，从而达到定纷止争，案结事了。
四、行政调解的结案方式
一是坚持以申请人撤诉为标准。凡是通过调解方式结案的行政复议案件，在双方达成协议后，都应当签订行政复议调解协议，一式三份，当事人双方各执一份，一份交行政复议机关备案。不能因调解方式结案的行政复议案件就可以简单处理，省略某些环节特别是签订行政复议调解协议的环节，因为行政复议调解协议是当事人双方达成共识的重要凭证，具有法律效力，当事人任何一方都不得反悔。行政复议调解协议签订后，申请人应当撤回行政复议申请，行政复议机关并根据申请人撤回的行政复议申请作出行政复议决定，行政复议终止。
二是坚持和解与裁决并行。协调和解与裁决都是行政复议机关处理复议案件的方式。适用协调和解还是裁决结案，不在于协调和解或裁决制度本身，而在于是否能低成本、高效率有效化解矛盾，彻底解决纠纷。我们应该遵循“能调则调，调决结合，案结事了”的办法，对适合协调和解并有和解可能的案件，复议机关进行协调。案件不适合协调和解、当事人明确拒绝和解或者久调不成的，复议机关应及时作出裁决。
一、充分认识做好行政复议工作的重要意义
行政复议是一项重要的法律制度，是行政争议解决机制的重要组成部分，在推进依法行政、促进社会和谐中发挥了重要作用。面对新形势、新任务，我们要充分认识加强行政复议工作的重要意义，全面提高行政复议工作水平。
加强行政复议工作，是密切联系群众、保护群众合法权益的重要途径。我们的政府是人民政府，人民政府就要听取人民的意见，汇集社情民意，不断改进自身工作。行政复议工作的核心是保护群众合法权益。行政复议机关受理公民、法人的申请，对具体行政行为进行审查，并作出复议决定的过程，就是听取群众意见、改进政府工作的过程；是依法办案，防止和纠正行政机关违法或不当的具体行政行为，维护群众合法权益的过程。通过行政复议，可以有效解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，最大限度地保障群众的知情权、参与权和监督权。
加强行政复议工作，是化解社会矛盾、维护社会稳定的重要保障。当前，我国进入了一个加快发展的战略机遇期，同时也处于一个社会矛盾的多发期。随着改革的不断深化，利益格局加快调整，深层次矛盾不断显现，维护社会稳定成为一项长期的、复杂的基础性工作。行政复议作为解决社会矛盾纠纷的一条法制渠道，办理程序少、解决问题快、运作成本低，可以简便快捷地把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在办理程序中，避免行政争议演化成社会矛盾，引发社会不稳定。
加强行政复议工作，是政府推进依法行政的重要内容。要建设人民满意的法治政府，实施依法行政，必须建立一套有效的监督制约机制和纠错机制。行政复议既是上级行政机关对下级机关行使权力的重要制约机制，也是人民群众对行政机关行使权力的重要监督机制。通过行政复议，不断纠正错误行政行为，提高各级行政机关依法、科学、民主决策水平，强化公务员队伍监督管理，增强政府公信力和行政执行力。
市委、市政府始终高度重视行政复议工作。市委书记张高丽同志在市第九次党代会报告中指出，要“加快建设法治政府，全面推进依法行政”。今年4月23日，市长戴相龙同志主持召开了市政府第92次常务会议，审议并通过了《**市人民政府关于进一步加强行政复议工作的意见》。全市各级行政复议机关落实市委、市政府要求，认真贯彻实施《行政复议法》，不断加强行政复议工作，取得了很好的效果。
当前，**的发展正处在一个关键时期。落实国家战略部署，加快推进滨海新区开发开放，实现**科学发展和谐发展率先发展，要求有一个和谐稳定的社会环境。各地区、各部门要充分认识行政复议工作在维护群众合法权益、保持社会稳定、推进法治政府建设中的重要作用，认真贯彻市第九次党代会精神，全面落实《行政复议法实施条例》，坚持依法行政，公正合理、高效便捷地解决好行政争议，切实维护群众合法利益，努力把行政复议工作提高到一个新水平。
二、把握关键环节，切实做好行政复议工作
加强行政复议工作，要切实服从服务于促进社会和谐稳定这个大局，重点抓好以下四个方面的工作：
（一）要忠实履行行政复议职责。依法行政，建设法治政府，归根结底是要建设人民满意的政府。行政复议必须把“以人为本、复议为民”贯穿于工作的始终，要以对人民群众高度负责的态度，坚决维护群众的合法权益，依法、公正、高效地解决好每一起行政争议，使行政复议的过程，真正成为为群众排忧解难的过程。各级行政复议机关和工作人员要坚决做到依法受案、公正办案，不搞官官相护，不办人情案，不当老好人。
（二）要畅通行政复议渠道。加强行政复议工作，要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。行政复议机关要依法受理、依法办理行政复议案件。对于符合法定条件的行政复议申请，行政机关不得以任何理由和借口拒绝；对依法确实不属于行政复议受理范围或应通过其他途径解决的事项，行政机关要告知当事人依法解决的途径。要加大对行政复议权利告知、行政复议案件受理的监督力度，对无正当理由不告知行政复议申请权利的，要按照违反法定程序予以处理。
（三）要创新行政复议工作机制。结合实际，进一步完善行政复议申请简易程序、实地调查勘察、质证辩论与协调和解等工作制度，不断创新行政复议工作机制，努力提高解决行政争议的效率。创新案件审理方式，对事实清楚、争议不大的案件，可以实行书面审理；对于重大、复杂、疑难以及群体性案件，可以实行开庭审理。积极探索建立案件审理的实地调查、听证等制度。对于政治敏感性高、法律关系复杂、社会影响大的案件，要建立和完善行政复议案件审理的集体讨论机制。对案件审理中遇到的技术性、专业性、法律性的难题，要组织有关专业人士进行会商。通过审理方式创新，提高办案效率，保证公平正义。
（四）要提高案件审理质量。办案质量是行政复议制度的生命，直接关系到行政复议的公信力和权威性。行政复议工作人员一定要做到铁面无私、公开公正，一定要坚持“以人为本、复议为民”，一定要以周到、严谨、专业的态度对待每一起行政复议案件。在案件审理过程中，要准确把握保护当事人合法权益与维护社会公共利益的关系、公平与效率的关系、原则性与灵活性的关系、合法性审查与适当性审查的关系、实体法与程序法的关系，做到依法审查，公正裁决。要进一步加大纠错力度，发现具体行政行为违法、不当的，要坚决及时予以纠正，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的确认违法，该赔偿的依法赔偿。要善于从政治的高度、从全局的角度分析处理行政复议案件，特别是对于复杂的、群体的、社会影响较大的案件，要做到处理一个案件、平息一片争议。针对行政复议反映出的行政执法中的共性问题，要向本级政府和部门领导提出相应的对策建议，规范行政行为，从源头上预防行政争议的产生。
三、加强领导，明确责任，不断提高我市行政复议工作的质量和水平
第九十五条 各级税务机关应当按照职责权限,通过定期组织检查、抽查等方式,检查下级税务机关的行政复议工作,并及时向有关方面反馈检查结果。
第九十六条 行政复议期间行政复议机关发现被申请人和其他下级税务机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的,可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况报告行政复议机关。
行政复议期间行政复议机构发现法律、法规和规章实施中带有普遍性的问题,可以制作行政复议建议书,向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。
第九十七条 省以下各级税务机关应当定期向上一级税务机关提交行政复议、应诉、赔偿统计表和分析报告,及时将重大行政复议决定报上一级行政复议机关备案。
第九十八条 行政复议机构应当按照规定将行政复议案件资料立卷归档。
行政复议案卷应当按照行政复议申请分别装订立卷,一案一卷,统一编号,做到目录清晰、资料齐全、分类规范、装订整齐。
第九十九条 行政复议机构应当定期组织行政复议工作人员业务培训和工作交流,提高行政复议工作人员的专业素质。
第一百条 行政复议机关应当定期总结行政复议工作。对行政复议工作中做出显着成绩的单位和个人,依照有关规定表彰和奖励。
第十二章 附 则
第一百零一条 行政复议机关、行政复议机关工作人员和被申请人在税务行政复议活动中,违反行政复议法及其实施条例和本规则规定的,应当依法处理。
第一百零二条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内向税务机关申请行政复议,适用本规则。
第一百零三条 行政复议机关在行政复议工作中可以使用行政复议专用章。行政复议专用章与行政复议机关印章在行政复议中具有同等效力。
第一百零四条 行政复议期间的计算和行政复议文书的送达,依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。
本规则关于行政复议期间有关“5日”、“7日”的规定指工作日,不包括法定节假日。
购物车(0)