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关键词：农村商业银行；法人治理；建议
中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-02
一、农村商业银行的法人治理存在的问题和困境
事实上，尽管经过了十年的发展，我国农村商业银行的公司治理仍未走上一条规范、标准的道路。决策、执行、监督不能有效分开，“三会一层”徒有其形而无其实。普遍存在以下几个问题：
（一）股权分散催生内部人控制
首先，根据银监会《合作金融机构行政许可事项实施办法》的规定，农村商业银行单个自然人投资入股比例不得超过5‰，单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过10%。其次，农商行脱胎于信用合作社，股东的来源主要是自己的员工和客户。这两点决定了农商行的股权必将非常分散。基于成本收益的考量，股东很少会真正形成合力，参与到法人治理的过程中来。由于严重的股权分散和信息不对称，股东们更愿意选择“搭便车”，客观上形成农商行的内部人控制现象。
（二）董事会决策职能难以得到有效发挥
其一，从银行的特点来看，由于银行与大部分企业的经营模式不同，专业性极强，一方面，非专业的董事往往很难具备足够的水准，要完全看懂银行的报告和报表尚且费力，进行科学的决策和判断则更加困难。另一方面，经营层出于对“外行指挥内行”的天生反感和保护自身利益的考虑，对董事会报告的信息往往能少则少，避重就轻，董事很难全面了解银行的真实状况。
其二，从董事会的构成来看，除去高管担任的执行董事，农商行董事会的股权董事基本上都是银行的贷款客户，独立董事往往是地方上的退休领导，本身与银行存在千丝万缕的利益关系，很难在董事会的决策中发挥积极作用。
其三，从董事会的组成及其职权行使方式来看，董事会及其下设委员会并非是银行的常驻机构，其履职方式主要是通过召开董事会会议和开展调研检查活动。非执行董事并不参与经营管理事务，仅靠一年开会的几份材料和走马观花的几次活动，无法及时了解和监督农商行的运营情况。
其四，从董事会的表决模式来看，尽管表面上看，“一人一票”的表决制度民主平等，实际上忽略了股份持有的差异，加重了内部人控制的事实。根据《农村商业银行管理暂行规定》和参考上市银行的设置，我国农商行董事会中执行董事、股权董事、独立董事的比例通常为1：1：1。由于《公司法》规定，董事会决议经全体董事的过半数通过即可，这样就会产生两个问题：一是董事的持股数量多少与董事会决议是否通过毫无关联。极端情况是，即使股权董事持股达到100%，只要在人数上未超过半数，仍将失败。二是董事极有可能合谋损害小股东利益。只要利益一致，执行董事和股权董事完全可以撇开独立董事，强行通过决议。由于担任执行董事的农商行高管信息充分且利益高度一致，因此通常都能够在董事会的决策中占得先机。
（三）缺乏对高级管理层的有效的激励约束手段
首先，由于银行业的特殊性，想要客观地评价高管层的履职情况就十分困难：
其一，从经营的对象看，一般企业经营的通常都是某类商品或是服务，而银行经营的对象却十分抽象，是风险。银行正是把储户无风险的存款，转化为各种各样的风险投资来获得收益。然而，风险这个东西看不见摸不着，光靠股东、董事，根本无法客观评估一家银行的风险状况；
其二，从经营目的看， 普通企业通常都是以利润最大化或是股东价值最大化为目标，而银行则更加注重利润和风险的平衡-即实现所谓的稳健发展，而风险和收益本身就是对立的存在，如何评价高管层的经营是否“稳健”就显得十分困难。
其三，由于银行的高管和董事、监事、股东之间存在严重的信息不对称，很容易产生逆向选择和道德风险问题。比如说，如果股东偏好高收益，那么高管可以选择投资风险较大、周期较长的贷款，在风险暴露前及时抽身；如果股东偏好低风险，那么高管往往会选择投资低风险的票据、同业和中间业务，尽可能避免任何有可能产生风险的业务，而这种隐蔽的损害股东利益的行为更难发现。
在这样的背景下，加上农商行本身股东水平不高，内部人控制严重，想要靠内部来推动实现对高管层有效的激励和约束，几乎是不可能了。
（四）有效监督缺失
对农村商业银行法人治理的监督无非是来源于三个层面。一是来源于管理机构的监督。主要是来自于省联社和银监部门的监督。二是来源于银行内部的监督。即股东大会、董事会和监事的监督。三是市场层面的监督。这主要是来源于与其切身利益相关的利益相关者（股东、债权人、投资人等）的监督。然而在实际运行中，这三个层面的监督都很难到位。
首先，管理机构对农商行法人治理的监督难以深入。名义上，省联社是农商行的上级管理部门。而实际中，农商行作为股份制的独立法人，股东大会才是其最高权力机构，省联社对其管理缺乏法律支持，难以名正言顺。银监部门可以进行监管，然而法人治理很难用定量的指标去衡量，效果好坏往往需要一个较长的周期才能体现，很难监管到位。
其次，内部监督实际上很难落实。农商行股东十分分散且普遍素质不高，缺乏法人治理的专业知识，对法人治理监督的积极性很低。独立董事在薪酬上又并不“独立”，很难谈得上真正的独立性。监事会的外部监事基本上由银行内部协商并最终决定，薪酬实质上也是由管理层发放；职工监事基本都是银行的管理人员；股东监事通常与银行有着利益关系，就更不可能去较真了。
再说市场层面的监督。一方面，银行作为一个极为特殊的行业，其倒闭和破产的可能性极低，利益相关人通常并不担心投资的安全性问题，监督的积极性就不高。另一方面，市场监督的前提是及时和充分的信息披露。由于政策要求并不严格，农商行的信息披露一般每年只有一次。仅仅靠着一份年报，是无法监督银行的复杂的经营的。
二、加强农村商业银行法人治理的几点建议
（一）优化股权结构，提升股东地位和积极性
一是通过出台和修订有关政策和办法，放宽农商行的入股条件，适度提高自然人和法人的持股上限，形成相对集中和相互制衡的股权结构，提高股东参与经营管理的积极性和主动性。二是要求农商行提高增资扩股门槛，更加注重股东的法人背景，引进富有经验的战略投资者，提升治理的效率和经营的透明度。三是在董事会中适度增加独立董事、股权董事的比例，提高监事会中股东监事持股比例，在执行董事、股权董事、监事之间形成制衡。
（二）加强机制建设，发挥三会一层的不同作用
通过不断完善公司治理结构，明确股东大会、董事会、监事会、高管层分别作为权力机构、决策机构、监督机构、执行机构的权限和职责，构建“三会一层”之间相互协调和制衡的治理文化。董事会、监事会及其下设委员会每年须制定工作计划，年终须对计划完成情况进行说明，并向股东大会报告。银行要为董事会、监事会及其下设委员会履职提供足够支持，成立董、监事会办公室并配置专业人员，确保其能独立深入开展各类调研、监督、检查活动。
（三）加强监督管理，强化信息披露
目前，银监会的监督管理仍然是促进银行加强法人治理最为直接和有效的手段。银监会一是可以通过规定监管员列席农商行股东大会、董监事会和专门委员会会议，并将相关会议的议案、决议、出席及发表意见情况和会议记录纳入到监管体系，对农商行的法人治理进行指导和监督；二是可以通过加强监管立法的方式，明确农商行对风险管理、内部控制、监察审计、财务状况、合规管理、高管薪酬的披露要素及方式，为董事会、监事会履职和银监监管提供充分依据；三是对农商行董、监事会的运作情况进行常规监管，对其其下设委员会履职情况进行重点关注，以确保其深入履职，不走过场。
（四）构建职业董、监事市场，提升独立度
造成当前农商行内部人控制现象的根本原因在于董事、监事的水平不高，独立性不够。解决这一问题最为有效的办法就是构建起职业的董、监事市场。通过设置水平较高的专业门槛（参考注册会计师、律师等行业），确保董、监事的专业水准；董事会、监事会、高管层组成联合招聘组，在公开市场上选拔优秀人才。如此其一可以避免委托人因时间和能力限制，无法充分履职职责的问题；其二可以有效地保证董事、监事特别是独立董事、外部监事的独立性；其三，对职业董、监事的任职期限进行强制规定（如六年），出于维护自身职业声誉的考虑，其也必将努力勤勉履职。
（五）对高管层实施有效的激励约束机制
一是要董事会薪酬管理委员会要发挥主导作用，建立和实施科学、合理和可操作性强的绩效考评制度；二是监事会要发挥监督作用，建立履职档案，对高管的履职情况进行长期跟踪监督，按年度进行评价，并作为考评的重要依据；三是要落实高管层薪酬的延期支付制度，使风险和报酬在时空上匹配；四是根据农商行自身特点，摸索推行股权激励制度，给高管层套上“金手铐”。
参考文献：
[1]武青.提升股份制商业银行监事会的监督水平[J].中国金融，2007（22）.
[2]肖沙莉.我国城市商业银行法人治理结构问题浅析[J].中国农业银行武汉培训学院学报，2004（6）.
我国国有企业监事会制度的建设和上市公司监事会制度建设存在一定的差?e，在之前，我国实行计划经济体制，公司的监督机制完全依靠行政监督；1978年后，我国逐渐对国有企业进行改革，为适应新形势下国企发展，我国逐渐意识到完善监督机制的重要性，在这一阶段逐渐构建现代企业制度，并在法律上确定监事会制度；1999年建立外派监事会制度，同时对国有企业监事会的组成和组成进行规定。21世纪以后，国家加快对国有企业进行整合，尤其是进入“十三五”以来，在国企转型的重要时期，强化监事会监督作用，防止国有资产流失，确保国有资产保值是重中之重。
二、国有企业监事会监督工作当中所存在的问题
（一）监事会成员专业胜任能力较弱
国有企业监事会成员构成相对较单一，一般情况下，国有企业规模较大业务较为复杂，要想切实有效地履行监督职责，拥有相关知识是必不可少的，还需要保持职业敏感性，这就使得对监事会成员的要求较高。国有企业监事会成员主要是上级委派和内部员工，专业的审计知识很难保证。
（二）监事会监督手段有限
监事会监督条例对监事会履职方式限定为询问管理者经营情况，查询管理资料，向上级管理部门汇报等权利，并不参与公司的管理。当管理者出现违规等问题时，监事会缺少立即制止的权利，只能向上级机关进行汇报，往往造成监督效力滞后，造成国有资产流失。同时《国有企业监事会暂行条例》中规定“监事会不干预企业经营管理”就像一个“紧箍咒”时刻提醒着监事会不要过多干涉企业日常经营，这使得监事会在监督过程中缩手缩脚。
（三）没有完善的内部激励制度
国有企业监事会一般作为外派机构，工作地点不固定，需要出差，有的需要长期驻扎外地。良好的待遇水平是保障监事会成员履职积极性的基础。但是由于监事会不参与日常经济活动管理，不能用业绩水平直接和监事会履职情况进行挂钩。所以监事会薪酬制度大多是年薪制，和管理层的薪酬相比缺少竞争力。使得监事会存在多劳少得的情况。另外，由于监事会工作性质特殊，没有轮岗的机会，晋升通道狭窄，使得员工的工作积极性下降，所以需要根据监事会监督特殊性完善激励和考核机制。
（四）监事会获取信息不全面
监事会根据取得的信息进行监督，但是获取信息取得相对滞后，而且由于监事会不参与经济管理，获得信息不够全面，和董事会、管理层相比形成明显的信息不对称，信息收集不全面造成监督效果不理想。
三、如何有效实现国有企业监事会监督效果
（一）增强监事会权限
我国对监事会制度建设相对滞后，面对快速发展的资本市场，需要不断完善法律法规建设，将监事会制度建设逐渐适应经济发展。对于监事会制度的建设首要的问题就是增加监事会权限，突破只有简单的检察权和报告权，赋予监事会一定的执法权，当发现管理层重大违规时可以立即制止。同时监事会为了更好地了解公司治理情况，正确执行监督工作，需要了解公司日常经营情况，可以列席董事会会议，熟悉公司经营环境。
（二）建立健全监事会工作机制
监事会的监督过程主要在事后监督，需要将工作重点逐渐过渡到事前和事中监督上来，以便及时发现国有企业发展动态，及时反应，将损失降到最小。国有企业监事会作为管理部门，完善监事会列席各种会议机制，事前了解工作环境，分析当前工作面临的风险。
（三）建立健全监督机制，提高监督积极性
长期以来监事会薪酬体系较为单一，主要实行固定年薪制，缺少激励制度。国有企业监事会制度主要是外派制度，监事会成员需要经常出差或者长期驻扎企业，工作轻度大，需要结合监事会履职特点制定考核标准。由于监事会是对公司整体情况进行监督，不能单独靠财务指标进行考量监事会工作效果，需要综合考虑监事会列席会议次数，监事会报告次数，日常工作记录等考核指标，从而将工作进行量化，并建立监事会成员长效发展机制，从而可以在一定程度上激励监事会成员履职积极性。
（四）与其他部门密切配合，发挥协同作用
监事会不会独立存在于企业监督体系中，可以和审计部门、监察部门、审计事务所加强合作，相互帮助、信息共享。审计部门作为国有企业的监督管理机构，在行政级别上对国有公司有强制检查权，国有企业需要接受国有审计部门的审计，对国有企业进行监督，防止舞弊行为的发生，规范企业管理。这和监事会监督起到异曲同工的作用，监事会在自行履职的情况下，积极和审计部门进行沟通，交流相互获取的资料，防患于未然。
外董来源渠道较少
现阶段，外部董事来源渠道较少。2004年，国务院国资委印发《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》，担任外部董事的基本条件是具有10年以上企业管理、市场营销、资本运营、科研开发或人力资源管理等专业的工作经验，或具有与履行外部董事职责要求相关的法律、经济、金融等某一方面的专长。从全国董事会试点实际来看，外部董事来源主要有：央企和地方国企刚退休下来的领导和在职领导；党政机关经济管理部门刚退休下来的领导；高等院校、科研院所和中介机构的知名专家学者等。部分省市国资监管部门积极拓宽外部董事选聘范围，从机关选派业务骨干到企业任外部董事。
国企刚退休下来的领导大企业经营管理经验丰富，素质高，责任心强，对国企运作比较了解；党政机关刚退休下来的领导对国家经济政策比较熟悉，但有的缺乏企业管理经验；专家学者比较敬业，能较好地发挥专长，但履职时间难以保证，获取企业信息渠道不畅，对企业了解不深，不熟悉国企运作，在董事会上难以发表有操作性的意见和建议；机关干部担任的外部董事对企业情况比较熟悉，业务能力较强，能较好代表出资人意见，但因为不取酬，责权利严重不统一，责任追究难以落实，完全凭党性自觉履职，且机关日常事务性工作较多，履职时间难以保证。
对此，可以拓宽外部董事来源渠道，建立人才库共享机制。现阶段，由于外部董事来源少，遴选到企业需求的外部董事有一定难度，这在一定程度上影响了建设规范董事会工作的进程。因此，首先要将选聘外部董事作为一项常态性工作，面向全球、全国公开招聘，建立外部董事人才库。二是探讨建立外部董事资源共享机制。加强各级国资监管机构间的联系，积极探讨外部董事资源共享、信息互通、人才互换的有效途径。三是建立外部董事资格认证制度，规范选聘程序，严把外部董事入口关。
日常管理、培训薄弱
日常管理是目前外部董事制度的薄弱环节。大部分省市重视对外部董事的选聘，但外部董事上任后，除了要求定期上交年度履职报告、每年组织一次座谈会等外，缺乏对外部董事的日常管理、培训及考核。
目前，大部分国资监管部门没有专门的机构为外部董事提供诸如信息报送等沟通服务，一般是任职公司负责与外部董事进行沟通联系，递送公司相关运行情况。据了解，仅有上海市成立专门部门（市管国有企业专职董事监事管理中心）为外部董事提供及时、全面、准确的国资监管和企业运行的相关信息。
建议加强对外部董事的培训力度，健全培训机制。外部董事虽是某一领域专家，但由于经历和知识等背景不同，对外部董事的权利、责任和义务认识不清。因此，要加强对外部董事的培训，健全多层次培训体系。一是构建多层次培训体系，加强与培训机构、中介机构、高等院校等的合作，有条件地建立专门培训基地，对外部董事进行定期培训。二是健全外部董事培训机制，注重任职前培训，加强日常培训，并对培训结果进行考核。三是制定科学的课程设计，任前培训注重提高外部董事对建设规范董事会工作重要意义的认识、加深对董事会职责定位、运作方式及外部董事责权利的理解，日常培训注重提高外部董事对国资工作情况的了解，熟悉国资发展情况及经济发展形势，提高专业业务能力及科学决策水平。
还应加强对外部董事的日常管理，健全支撑机制。外部董事大部分是兼职，不在企业坐班，一般规定外部董事一年内在任职公司履职时间不得少于30个工作日。为保证外部董事及时掌握公司运行情况，需建立外部董事资料阅读制度，成立专门工作机构或委托相关部门定期向外部董事报企业的月报，及时报国资系统重大事项等，解决外部董事对企业情况不熟悉甚至对行业情况不熟悉的问题，提高其履职能力。
另外，国资监管部门要加强对外部董事履职的管理，外部董事除了如期报告个人履职情况外，重大事项也要报告，尤其是在多元股权结构的国有控股公司任职的国资委外派董事，重大事项在董事会召开前要报国资监管部门，并按照监管部门的要求发表意见。
评价落后激励不畅
现行外部董事的薪酬主要以年度固定报酬为主，由年度基本报酬、董事会会议津贴、专门委员会会议津贴组成。各国资监管部门根据所监管企业的实际情况，规定了不同的薪酬标准。如国务院国资委在确定央企外部董事薪酬时，考虑了外部董事在董事会的任职（是否担任董事长、副董事长、专门委员会主任）、履职时间、所在企业规模（即承担的责任）、与企业负责人薪酬的比例等4个主要因素。仅担任外部董事职务的，按照企业规模分为三档，年度基本报酬分别为8万、6万、4万，董事会会议津贴是3000元/次，专门委员会会议津贴是2000元/次。各省市国资监管部门规定的外部董事年度基本报酬未与企业规模挂钩，且低于央企外部董事的薪酬。如湖北省国资委规定外部董事年度基本报酬不超过4万，由国资委根据外部董事的考核评价结果确定，董事会、专门委员会会议津贴分别为1000元/次、600元/次；山东省外部董事每在一户企业任职的年度基本报酬是5万，兼任董事长的增加3万，兼任副董事长的增加1.5万，兼任专门委员会主任的增加1万，董事会会议津贴是3000元/次，专门委员会会议津贴是2000元/次，每年会议津贴不超过3万。
外部董事年度基本报酬由国资监管部门支付，会议津贴由企业直接支付。国务院国资委、北京国资委等已将外部董事的年度基本报酬纳入国有资本经营预算，山东、湖北、湖南等省市目前是由任职公司根据国资委确定的标准将外部董事年度基本报酬划拨到国资委指定的账户，由国资委统一支付。
【关键词】 期货公司 公司治理 规范
1. 观察——我国期货公司法人治理的法律表达
我国《期货公司管理办法》用一个专章（第三章）、15个条款对期货公司法人治理问题进行了规定，主要从明晰职责、强化制衡、加强风险管理三个角度对期货公司法人治理进行法律表达。①
1.1明晰职责
1.1.1《期货公司管理办法》35条对期货公司股东会职责、议事表决原则进行了规定。
1.1.2《期货公司管理办法》38条、39条对期货公司董事会的组成、职责进行了规定。
1.1.3《期货公司管理办法》40条对独立董事的设立情形、职责进行了规定。
1.1.4《期货公司管理办法》41条对监事会或监事的权利与职责进行了规定。
1.1.5《期货公司管理办法》43条对首席风险官的职责进行了规定。
1.2强化制衡
1.2.1《期货公司管理办法》规定期货公司应当按照《公司法》的规定设立股东会、董事会、监事会（或者监事）等组织机构，并要求上述机构依法履行其职责。为了切实保证期货公司强化内部组织机构的相互制衡，引入了独立董事和首席风险官的制度。
1.2.2《期货公司管理办法》40条要求具有实行会员分级结算制度期货交易所结算业务资格的期货公司和独资期货公司必须设立独立董事。独立董事应当保持独立性，不得在期货公司担任除董事以外的其他职务，不得与期货公司及其控股股东、实际控制人或者其他关联人存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系。
1.2.3《期货公司管理办法》43条规定首席风险官仅对期货公司的董事会负责，对期货公司经营管理行为的合法合规性、风险管理进行监督、检查。
1.2.4《期货公司管理办法》44条规定，期货公司的董事长、总经理、首席风险官之间不得存在近亲属关系。期货公司董事长和总经理不得由一人兼任。
1.2.5《期货公司管理办法》45条规定期货公司必须合理设置业务部门及其职能，建立交易、结算、风险管理、财务等岗位责任制度，对关键岗位及业务实施重点控制，确保前、中、后台业务分开。期货公司的交易、结算、财务业务应当由不同部门和人员分开办理。
1.2.6《期货公司管理办法》34条要求期货公司与其控股股东在业务、人员、资产、财务、场所等方面必须严格分开，独立经营，独立核算，确保期货公司的独立法人地位，避免其股东或者实际控制人的不当干预。期货公司的控股股东、实际控制人不得超越期货公司股东会、董事会任免期货公司的董事、监事、高级管理人员，或者非法干预客户保证金存管、交易、结算、风险管理、财务会计和营业部管理等经营管理活动。
1.3加强风险管理
1.3.1为及时发现期货公司风险隐患，《期货公司管理办法》36条、37条规定了期货公司股东及期货公司的通知与报告义务及事项。
1.3.2《期货公司管理办法》46条要求期货公司设立风险管理部门或者岗位、合规审查部门或者岗位。
1.3.3《期货公司管理办法》47条规定了期货公司营业部控制风险的“四统一”规则。
2. 检讨——我国期货公司法人治理的实践样态
2.1经营规模偏小——期货公司法人治理缺乏理念保障
目前我国期货公司的注册资本与经营规模一般偏小，多数期货公司彼此毫无区别，没有创新，没有个性，更谈不上分工与协作，只是在狭窄的经纪业务空间里进行低水平的同质化竞争。在此境况下，公司面临的首要问题是生存竞争，在期货经纪效益普遍下降的情况下，期货公司往往忽视法人治理的问题。
2.2一股独大——期货公司法人治理缺乏基础保障
虽然目前我国期货公司基本上都建立了股东会、董事会、监事会（监事）与总经理负责制的法人治理结构，但在“三会——经理”的法人治理模式中，直接影响股东会的能否发挥作用、发挥什么作用的关键因素是股东成份和股权比例。我国期货公司中只有极少数公司股东数量相对较多、股权较为分散，大多数都维持在两至三家，第一大股东持股比例多在50%以上，更有相当一部分公司第一大股东持股80%以上。由于期货公司股权过于集中，控股大股东直接任命公司管理者，甚至干预期货公司的日常经营，由于股东会在公司治理中的作用发挥不当，导致决策程序的随意性，内控制度弱化，法人治理基础薄弱。
2.3董事、监事履职真空——期货公司法人治理缺乏制衡保障
目前，多数期货公司中，董事、监事在公司治理中演绎的是一出只见其人（签字），不闻其音的哑剧。董事、监事的职权不明，往往成为“橡皮图章”，形同虚设，缺乏对经理层的有效监督。由于其履职存在真空，所以无法发挥各个治理机构之间相互制衡的作用，因而严重影响公司治理效果。
3. 结论——我国期货公司法人治理的规范路径
目前，关于公司治理机制出现了“备择化”的趋势，即法律提供多种公司治理相关组合，由公司依据自身规模、特点等情况，自主选择。这种发展趋势实际上是公司内部治理机制简化，低成本化大方向的反映，同时也是尊重公司自，回归公司治理本质的正本清源之途。未来我国法律不宜“一刀切”的规定期货公司法人治理模式，更不应忙于“叠床架屋”式的引入各类公司治理机关②，而应从实际出发，为期货公司提供多元化的制度选择。因此，我国应构建多样性、灵活性的公司治理框架，由期货公司根据自身实际情况选择适合自己发展的公司治理模式与治理机关。
注释：
①《期货公司管理办法》第三十三条规定：期货公司应当按照明晰职责、强化制衡、加强风险管理的原则，建立并完善公司治理。
②长期以来，我国期货公司的监管机构设置不断在做加法，似乎参与监督的内部治理机关越多，公司治理的效果就越好。我们既有沿袭自二元制法统的监事会，也有从一元制法统舶来的独立董事，另外又设计了首席风险官。
参考文献：
[1] 中国期货业协会编.《期货市场教程（第七版修订）》[M].中国财政经济出版社，2011.7月第7版 .
[2] 中国期货业协会编.《期货法律法规汇编第4版》[M].中国财政经济出版社，2011.2月版.
[3] 刘志超.《中国期货业发展创新与风险管理研究》[M].中国财政经济出版社，2009.11月版.
2008年6月28日,参照美国的《萨班斯法案》,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委联合了我国首部《企业内部控制基本规范》(以下简称《规范》)。作为《规范》的配套性文件,五部委还同时了《企业内部控制应用指引》(征求意见稿)、《企业内部控制评价指引》(征求意见稿)、《企业内部控制鉴证指引》(征求意见稿)。《规范》原定于2009年7月1日起实施,但由于企业培训等准备工作没有做完等原因,这一规范的实施范围当时被缩小至境外上市的企业,境内上市企业的实行时间则推迟到了2010年1月1日。中国内部审计协会会长王道成近日表示,监管部门今年将加大力度,推动上市公司和非上市大中型企业全面实施《企业内部控制基本规范》。
由于我国上市公司多脱胎于国有企业或者家族控制的民营企业,而且是在资本市场不发达的情况下着手建立现代公司治理制度,因此,很多上市公司对审计委员会的价值导向和功能定位缺乏深刻的理解,在审计委员会的具体运作上主要应对监管要求,流于形式,这使得在现代公司治理体系中本来十分重要的审计委员会沦为了花瓶委员会,难以起到其应有的作用。《萨班斯法案》将很大部分公司管理层的职能转移给了审计委员会,提高了审计委员会在公司治理中的地位,推动了审计委员会制度迈向成熟。与《萨班斯法案》类似,我国的《企业内部控制基本规范》及其三个配套文件(以下合称“企业内部控制规范体系”)也对我国上市公司审计委员会提出了更高的要求。
内控规范体系赋予审计委员会的职责、地位
企业内部控制规范体系使我国内部控制制度基本与国际标准协调,为中国企业首次构建了一个企业内部控制的标准框架,有效地解决了政出多门、要求不一、企业无所适从的问题。与美国的《萨班斯法案》类似,《企业内部控制基本规范》将审计委员会定位为企业内部控制的审查、监督和评价者,赋予了审计委员会在聘请独立审计师和领导内部审计部门方面的权威地位,在公司治理体系中的地位大大提升。与之相呼应,《规范》的三个配套指引性文件对审计委员会的职责权限和运作流程进行了更加翔实的规定,这是我国第一套详细规定审计委员会职责的法规性文件,是我国的审计委员会制度建设的重要操作指南。其创新性主要体现在以下几个方面。
首先,首次明确了审计委员会的地位。作为公司治理的重要基石之一,必须明确赋予审计委员会履行其职责所必需的资源和权利。《规范》明确规定:“企业应当在董事会下设立审计委员会,审计委员会负责审查企业内部控制,监督内部控制的有效实施和内部控制自我评价情况,协调内部控制审计及其他相关事宜等”,这是我国的法规性文件首次将审查、监督、评价内部控制的职责明确赋予审计委员会。
其次,对审计委员会的具体职责也作了规定。在企业内部控制规范体系出台之前的系列法规文件中虽然都涉及了审计委员会的职责,并且涵盖范围也较广,包含了财务报告审查和披露、合规与内控监督、外部审计师聘用、内外审计师沟通等多项职责,但都语焉不详,这导致上市公司在实际操作中依据模糊。我国多数上市公司建立审计委员会制度本来就缺乏内在推动力,这样模糊的规定更易使其流于形式。而企业内部控制规范体系则较好地克服了这个问题,对于审计委员会在内部控制体系的建立、评价和审计中的职责与操作规程进行了明确的规定,主要体现在以下几点:
1.审查和监督内部控制。除了传统上比较关注的对关联交易、财务报告编制与披露的监督等外,还增加了对业务外部事项的审查、对企业合并分立情形的审查、对衍生工具业务相关业务风险控制政策和程序的评价与监督、对接受财务舞弊举报投诉机制等的具体规定。
2.领导和监督内部审计工作。内控规范体系规定审计委员会代表董事会与管理层共同行使对内部审计部门的领导职责,并且审计委员会应聘用企业外部独立的、合格的机构和人员实施对内部审计质量的考核与评价,以改善内部审计质量。
3.聘用并与外部审计师沟通。内控规范体系明确了审计委员会负责提出聘用或解聘公司独立审计师,有权确定独立审计师的报酬、聘用条件。并且审计委员会应审查并确认外部审计师的独立性以及预先批准聘请独立审计师为公司提供审计和其他法律允许的非审计服务,以保证外部审计师的独立性。
再次,对审计委员会的组织设计做了特别规定。审计委员会是董事会各委员会中最具有实质性作用、业务最繁忙的委员会,因此加强审计委员会的组织至关重要。在之前法规的基础上,内控规范体系特别规定了主任委员的任职资格,要求主任委员应有良好的职业操守和专业胜任能力。
最后,对审计委员会的监督和控制有了重大改进。内控规范体系中,不仅详细列示了审计委员会对会计师事务所进行内控鉴证工作的监督职责,还突出了会计师事务所对审计委员会的监督职能,这是与以往法规相比一个重大的改进。由于内部环境对维护有效的内部控制具有重要影响,注册会计师应当评价企业的内部环境。在评价内部环境时,注册会计师应当评估审计委员会是否了解并履行对财务报告和内部控制的监督责任。文件还特别指出审计委员会对企业财务报告和内部控制的监督无效可能表明企业内部控制存在重大缺陷,明确了上市公司审计委员会应加强自身建设。
审计委员会制度进一步改进的方向
诚然,虽然企业内部控制规范体系突出了审计委员会的职责地位,但企业内部控制规范体系毕竟不是直接针对审计委员会制度建设的法规文件,因此,如何构建完备的审计委员会制度还需认真研究审计委员会制度运行的内在逻辑体系,并且学习借鉴国际审计委员会制度的发展经验。笔者认为,除了企业内控规范体系所明确规定的内容之外,我国的审计委员会制度还可从以下方面加强职能:
第一,要赋予审计委员会履职所需的资源和权利,以使其责权利对等。譬如,要保证委员会拥有对公司人员、记录和文件不受限制的查询调查权;公司应向委员会提供委员会认为必要的经费,以支付委员会认为必要时聘请顾问的报酬和委员会履行其职责所必要的合理的日常管理开支。
第二,应该强化审计委员会成员的履职能力。应要求审计委员会成员中至少一名是董事会认定的财务专家,且所有议案必须经过该专家审阅,其他成员要有必要的财务知识。
第三,要在组织设计上为审计委员会履职创造良好的条件。譬如,审计委员会可借鉴国际经验成立由一到两名委员组成的附属委员会,在委员会认为适当的时候,可以将其全部或部分职责委托给委员会的附属委员会;审计委员会主任委员应可以无限期连任,确保审计委员会及内审部门相对于管理层的独立性;建立审计委员会与公司治理各方单独或秘密沟通的机制,确保信息畅通。
第四,根据发展的需要适当增加审计委员会的职责。可以把企业合规和伦理监控纳入审计委员会的职责范围,审查公司对各个方面规则的遵守情况,譬如税收问题、欺诈和营运损失问题、反洗钱监控问题、公司员工行为准则和社会责任履行情况等商业伦理规范问题。
第五,明确审计委员会与监事会的工作关系。监事会是作为董事会的制衡机制而出现的,其职责的重点是对董事会的监督,是一种事后的监督,没有参与公司经营决策的职能。而审计委员会则可以通过监督公司内部控制的有效性、财务报告的公允性,通过直接督导内部审计部门和合规部门,以及为董事会的决策提供依据,把监督机制引入到公司的决策层面上来。这是两者在功能设计上的主要区别。当然,审计委员会作为董事会的一部分,其运行必须接受监事会的监督,配合监事会的监事审计工作,一般来说,审计委员会的所有文件都要抄送监事会,监事也可以列席审计委员会的会议。
【关键词】独立董事；存在问题；设计与完善
一、独立董事制度的概述
中国证监会于2001年颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，根据该规范性文件，上市公司应当建立独立董事制度。上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。独立董事对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。独立董事应当按照相关法律法规、本指导意见和公司章程的要求，认真履行职责，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。独立董事原则上最多在5家上市公司兼任独立董事，并确保有足够的时间和精力有效地履行独立董事的职责。上市公司董事会成员中应当至少包括1／3的独立董事，其中至少包括一名会计专业人士(会计专业人士是指具有高级职称或注册会计师资格的人士)。
二、我国独立董事制度现阶段存在的问题
(一)独立董事不独立
独立性是独立董事能够真正代表全体股东和公司的整体利益、保护中小股东利益不受侵害的根本保证。首先，选任程序的制约，《指导意见》规定：“上市公司的董事会、监视会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1％以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定”。从制度上看，独立董事的提名具有广泛性。但由于法人治理结构本身就存在很大的问题，如内部人控制、大股东操纵股东会等，那些不被大股东或内部控制人认可的人选很难在选举中被通过。而真正被通过的独立董事往往是由公司的领导或管理层拉来或请来的“人情董事”或“花瓶董事”，很难确保独立董事的独立性。其次，独立董事在董事会中的比例偏低独立董事在董事会中的比例是影响独立董事发挥作用的一个重要因素。《指导意见》规定我国上市公司董事会成员中应该至少包括三分之一的独立董事，这与独立董事制度比较完备的国家相比仍有很大差距，这些国家规定董事会成员中独立董事占实质多数。过低的比例使得在董事会决策投票的过程中，独立董事的意见占少数，限制了独立董事作用的发挥。最后，薪酬机制的制约《指导意见》规定，上市公司应当给予独立董事适当的津贴，津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过。从此规定中我们可以看出，独立董事的报酬完全是由其任职的公司支付。名义上，独立董事的薪酬标准要经过股东大会通过，但公司是由大股东或内部控制人实际控制的，其薪酬标准实质上还是由他们决定。因此，独立董事在发表意见或建议时，往往会受到薪酬的影响，而避免矛盾的尖锐化，这就使独立性受到影响。
(二)独立董事与监事会监督职能冲突
英美设立独立董事的目的就是发挥独立董事的决策和监督作用。由于在一元制的结构中，董事会只对股东负责，没有对董事会有效监督的机构，因此才设立独立董事履行监督职责。我国实行的公司治理结构是采用同时设有董事会和监事会的二元模式。设立独立董事制度，在我国就出现了既有独立董事监督又有监事会监督的状况。这就牵涉到监督权力的分配和协调问题，如果相互之间推诿，多人监督就等于无人监督，反而造成机构重叠，违背设立的目的。
(三)独立董事资格的相关规定不完善
我国证监会对独立董事的年龄、任职企业的数量、业务素质等方面的任职资格没有在法律上做出规定，以至我国独立董事人才现状不合理。如北京一位教授目前已同时担任五家公司的独立董事，涉及交通、钢铁、汽车多个行业，横跨内蒙、北京、江西等几个省区。事实上这些董事很难做到很“懂事”，对公司运作难以实施有效监督。同时，独立董事的年龄也是不容忽视的问题。目前上市公司聘请独立董事时渐趋务实，但我们仍然能看到为数不少的年逾七旬的“老黄忠”。有的独立董事如果干满三年，就将超过八十高龄。虽然他们担任过政府要职，管理经验、社会阅历比较丰富，但在市场经济瞬息万变的今天，他们的应变能力、超前意识势必会受年龄的限制，他们的健康状况也将直接制约履职效果。
(四)独立董事制度缺乏有效的激励机制
独立董事本身不具有企业的所有权，但是却拥有董事会决策权。这种情形的产生是基于人与被人的委托关系，实践中易产生人的偷懒等问题。独立董事每年在上市公司的时间十分有限，据上交所对69家上市公司的调查显示，独立董事平均花费在上市公司的时间非常少，大多只有5-9天，而在上市公司实地办公的时间更少，一般只有1―5天。同时，独立董事因拥有一定决策权，意味着承担着较大决策风险，这又与独立董事所能获取的报酬不相符合。有人提出独立董事发挥作用的活力来源主要不是经济利益，而是基于声誉机制，因为许多担任独立董事的是一些具有一定社会影响的专家，认为他们不需要通过担任独立董事来提高自已的人力资本价值。不管这些专家是否内心真的这么认为，独立董事作为一种制度不能建立在某些人的品德和觉悟上，而应当建立在科学规范的基础上，应充分考虑人的经济动因，建立一套有效的约束和激励机制，使他们尽心尽责。
三、我国的独立董事制度的设计与完善
(一)保证独立董事的‘独立性’’
首先，提名程序发生变化。独立董事候选人不再由股东直接提出，而是先由股东确定合作的独立董事事务所，然后由该事务所推荐合适的独立董事人选，产生的独立董事既要为公司负责，同时也要为该事务所负责。这样可以避免独立董事是由大股东或实际控制人拉来的“人情董事”，提高独立董事的独立性。其次，薪酬给付机制发生变化。成立独立董事事务所后，独立董事的薪酬不再由公司直接给付，而是由独立董事事务所向公司收取管理费，其中一部分对任职独立董事发放，所剩部分作为事务所人才信息收集、储备、培训、交流与日常管理的费用。这样独立董事就不会因为薪酬问题而畏手畏脚，可以增加决策的客观性和公正性。再次，工作机制发生变化。实行独立董事职业化后，除了独立董事要承担民事责任外，独立董事事务所也成为了承担民事责任的主体。一旦由于独立董事工作时间过少，未尽到勤勉义务，导致出现误判、失职造成的民事赔偿，不仅独立董事本人要承担赔偿，而且独立董事事务所也要作出赔偿。这样，一方面促使独立董事为了自己的声誉或责任，主动参与公司的经营决策，并作出正确判断，履行勤勉义务；另一方面独立董事事务所也会加强对独立董事的督导，要求任职的独立董事表决行为的公正性、准确性。
(二)协调独立董事与监事会的职能
独立董事制度的监督功能具有天然的事前监督、内部监督
以及决策过程监督紧密结合的特点，而监事会具备了独立董事制度所无法具有的经常性监督、事后性监督与外部性监督的特点。而两种制度安排功能的充分发挥不仅取决于每一种制度自身功能的完善与否，还取决于两种制度协调与否。要使独立董事与我国现行的公司治理结构进行“无缝接入”，必须既要发挥独立董事和监事会的作用，又要避免功能上的冲突和无人负责的情况。对此，有必要重新界定和整合独立董事与监事会的功能。第一，由于《公司法》已就监事会的职能进行了明文规定，那么就应该着手强化监事会的监督职能；第二，可以将独立董事的效用集中在审核批准重大关联交易，内部董事的提名，内部董事和经理人员的薪酬以及公司财务信息的审核和控制等方面；第三，建立独立董事与监事会之间的磋商、协作机制。
(三)制定与完善独立董事制度相关的法律、法规
独立董事的法律地位是保证独立董事独立性和公正性的基础。建议通过修订《公司法》，对独立董事的法律地位、独立董事的权力范围和行权程序等加以规定，使独立董事制度成为明确的法定制度，保证独立董事有法可依，有章可循。根据对目前已聘请了独立董事的公司的了解，大多是基于提高公司社会地位、增加公众对公司的信任度的目的，没有听到独立董事真正的声音。如果有一定的法律法规保障，就能起到一定的监督和制约作用。
(四)引入奖励与惩罚机制
目前《指导意见》以及证监会的其他条例对独立董事行为的奖惩不明确。奖惩机制的不完善不利于激发独立董事工作的积极性。笔者对独立董事制度的改进提出以下建议：一是由国家相关机构联合公司董事会或股东会等对独立董事的履职情况进行打分评估，并引入军队“论功行赏”的做法，对独立董事正确和勇敢的行为进行表彰，具体体现在薪酬方面的奖励和声誉方面的宣传。并且根据立功等评级来固定增加底薪，由激励机制保证独立董事在岗位上尽职尽责。二是独立董事与公司业绩挂钩，在年费和出席会议费等形式上增加公司业绩浮动薪酬。浮动薪酬最高限不得高于由于履职评估而论功行赏所奖励金额的70％。这样使独立董事的利益与公司利益紧密地联系在一起，调动其参与管理的积极性，并且不会为了实现公司盈利的增长而渎职。三是独立董事每年要公开述职报告，让社会大众、全体股东和经营管理人员对独立董事的工作有所了解，并给予评判。关于独立董事违规时的惩罚机制，笔者认为应包括如下内容：1.独立董事除要具备《指导意见》中的履历外每年要通过考核，合格者方能选任公司独立董事。2.独立董事若有违反相关规定或品德缺失行为，如与公司股东或管理人员舞弊现象，应当受到相关法律、法规的制裁，如罚款、在媒体上进行谴责、取消独立董事任职资格等。3.由于独立董事的失误给公众造成损害的，应当与有关人员或公司一起负连带责任。4.独立董事应同公司一起投保，根据独立董事工作的特性，建立必要的独立董事责任保险制度。
(五)完善人才培养机制
关键词：上市公司 独立董事 新举措
一、引言
随着我国经济的不断崛起，我国股市也实现了飞速的扩张，截至2013年4月末，股票市值排名全球第四，位列美国、日本、英国之后，达3.71万亿美元。股市的积极作用不言而喻。通过股市，可以筹集资金，让资金在盈余和稀缺部门间流动；可以配置资本，通过价格变化引导资金的流动实现资本的合理配置；可以通过证券价格的变化、股票买卖等，对上市公司的生产经营状况、盈利能力、资本实力、发展前景等进行间接的监督和评价。
然而，近年来，某些上市公司的大股东利用其在公司治理结构中的优势地位，通过种种手段，侵犯中小股东的权益。主要表现为：占用上市公司的资产；通过关联交易剥削小股东；将不良资产注入公司，用来配股或上市融资；用上市公司财产为大股东债务作担保；大股东将商标专用权卖给上市公司，抵冲其对上市公司的应付账款；大股东控制公司的各项重大经营决策、选择管理者的权力，并长年不分配红利。大股东的这些行为，实际上剥夺了小股东的基本股东权力，造成小股东无法及时体现和获得投资回报等。并且，海外的学术研究发现，当上市公司大股东的投票权大大高于分红权之时，上市公司被其掏空的风险增加，从而也影响了上市公司本身的稳定性。
二、分析
要改变上市公司大股东“一股独大”的情况，必须对上市公司的治理结构进行优化改革，实现股东会中基于股权结构的股东利益保护与权力的平等行使，在董事会、监事会及其各专门委员会等内部办事机构之间配置权力、责任，实现权力的制衡，以防止权力的滥用或不作为。
独立董事制度最早起源于20世纪30年代的美国，后被逐步引入我国的上市公司治理。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中指出：“上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事”。根据《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，独立董事具有相应的任职资格要求，并认真独立履行其职责，不受上市公司主要股东、实际控制人或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响，保护上市公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受侵害。
独立董事具有特别的职权，包括：（1）重大关联交易（指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元或高于上市公司经审计净资产值的5%的关联交易）应由独立董事认可后，提交董事会讨论；独立董事作出判断前，可以聘请中介机构出具独立财务顾问报告，作为其判断的依据。（2）向董事会提议聘用或解聘会计师事务所。（3）向董事会提请召开临时股东大会。（4）提议召开董事会。（5）独立聘请外部审计机构和咨询机构。（6）可以在股东大会召开前公开向股东征集投票权。如果上市公司董事会下设薪酬、审计、提名等委员会的，独立董事应当在委员会成员中占有1/2以上的比例。
独立董事制度的建立，从一定程度上控制了大股东的独断行为，取得了一定的成效。通过创设独立董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到了监督、制衡的作用，从而保证了经营者不会背离所有者的目标。然而，在现实运行中，独立董事制度在运行中仍然存在着一些较为显著的问题，严重影响了这一制度最初设立的本意。具体表现在以下方面：（1）数量不够。虽然证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》要求，上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。上市公司基本都可以做到相对数量达标。然而，从绝对数量看，部分上市公司虽然达到了三分之一的标准，但独立董事人数较少，独立董事的总体规模较小。（2）独立性不够。现在的独立董事，大多是由上市公司管理层自己来选派的，从目前来讲，无论是由董事会的提名委员会，还是由公司的管理层提名，都会有一些问题，实际最后还是内部人提名。这也造成了在很多时候管理层操作失范，而独立董事失声的现象，引起了中小股东的不满。（3）能力不够。现有的一些独立董事任职时间很短，缺乏公司管理方面的经验，无法对公司的董事和经理以及有关问题独立地做出判断并发表有价值的意见，股东对其的期望和实际的履职效果有很大的落差。 （4）投入不够 。一些独立董事身兼数职，社会事务多，一年只有十几天的时间花在上市公司身上，他们对上市公司很难有时间全面了解，并在此基础上发表有价值的意见。投入的时间和精力上的不够，势必影响其对独立董事这一工作的履职质量。（5）动力不够。现有的独立董事工作，缺乏激励机制，独立董事内在的积极性不高，动力不足，没有主动提高工作效能的内心愿望。（6）压力不够。现有的法律责任，尤其是法律责任之外的具体的职责、角色都是比较模糊的。一些独立董事乐于当好好先生或者参与管理层的不当行为。
三、方法
为了改变这一现状，可以采取常规的一些解决办法，包括：增加独立董事的比例，设立独立董事的人数最低要求，如必须达到3人或5人以上；采用累积投票制， 即股东大会选举董事或者监事时，每一股份拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可以集中使用。它有两个好处，一是通过投票数的累计计算，扩大了股东的表决权的数量。二是通过限制表决权的重复使用，限制了大股东对董事、监事选举过程的绝对控制力。除此之外，还可以考虑采取以下措施：
（一）设立独立董事常设办公室。影响独立董事做出正确判断的因素之一，就是信息的不对称，独立董事，特别是兼职的独立董事，或者在数家公司兼职的独立董事，对公司的实际运营缺乏全面深入的了解，大多数是通过公司管理层提供的各项报表及资料进行审阅和判断，难免出现信息不全，从而无意中被误导的情况。设立独立董事的常设办公室，聘请专业的辅助工作人员，专职长期在公司工作，从各个角度全面了解公司的运营情况，直接向独立董事报告。工作人员的报酬由独立董事负责，预算在其薪酬体系中，不受公司管理层的影响。
（二）采用信息技术，建立提名系统。为了打破大股东的董事会人员垄断，提名中小股东真正的代言人，独立董事选举中，采用累积投票制的方法，从理论上来说，非常实用。但是要求的前提是中小股东必须联合一致方能有效。而做到这一点并不容易。各个小股东都不了解其他小股东的推荐人选，可能出现分散投票的现象，无法做到一致统一。因此，可以建立一套远程信息系统，各个小股东预先进行模拟投票，根据得票的多少，推选出建议集中提名的独立候选人名单及相关信息，发送全体中小股东，以确保正式选举时中小股东的行动联合一致。
（三）建立独立董事从业资格证书制度和独立董事信息库。独立董事同其他岗位一样，需要具备对应的职业资格，具备该岗位所必须的专业知识和技能。应考虑由国家有关部门组织，研究制定独立董事岗位需要的职业经验等，对应进行培训和考核，具有担任意向拟担任上市公司独立董事的人士，在达到本岗位能力条件以后，发放资格证书，方可被上市公司聘为独立董事。建立独立董事信息库，向社会，并公布其履历等信息，供上市公司选择，以及公众的监督。
（四）建立一定的奖惩措施。对于工作认真、尽职尽责、能力表现突出，并被股东认可的独立董事，应该获得与其承担的义务和责任相应的报酬，无论是固定薪酬或者股权均可；而敷衍塞责，走过场，或者不履行职责的独立董事，除了可以依法给予辞退以外，应该登陆独立董事信息库，设置为差评警示名单，提醒公众不予选举，情节严重的，可以考虑取消其独立董事从业资格。
四、结论
我们希望通过以上措施，能真正实现独立董事的初设理念，做到法规制度日益健全，形成上市公司治理的较完整的法律法规体系；优化董事会的构成，有效地减轻内部人控制带来的问题；发挥独立董事的决策水平和经营管理水平，完善公司内部的经营机制；发挥独立董事在公司治理的监督作用，尤其是公司的关联交易等方面，从而不断推动上市公司的良性发展，保护中小股东的投资热情，提升股市对实体经济的支持力度。X
参考文献：
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3.魏晓琴，滕园.独立董事制在上市公司治理结构中的作用分析[J].金融教学与研究，2001，（06）.
第13号
《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会第37次主任办公会议审议通过，现予公布，自2006年5月14日起施行。
国务院国有资产监督管理委员会主任 李荣融
二六年四月十四日
第一章 总 则
第一条 为加强对国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）所出资企业（以下简称企业）总会计师工作职责管理，规范企业财务会计工作，促进建立健全企业内部控制机制，有效防范企业经营风险，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关规定，制定本办法。
第二条 企业总会计师工作职责管理，适用本办法。
第三条 本办法所称总会计师是指具有相应专业技术资格和工作经验，在企业领导班子成员中分工负责企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设、重大财务事项监管等工作，并按照干部管理权限通过一定程序被任命（或者聘任）为总会计师的高级管理人员。
第四条 本办法所称总会计师工作职责是指总会计师在企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设，以及企业投融资、担保、大额资金使用、兼并重组等重大财务事项监管工作中的职责。
第五条 企业及其各级子企业应当按规定建立和完善总会计师管理制度，明确总会计师的工作权限与责任，加强总会计师工作职责履行情况的监督管理。
第六条 国资委依法对企业总会计师工作职责履行情况进行监督管理。
第二章 职位设置
第七条 企业应当按照规定设置总会计师职位，配备符合条件的总会计师有效履行工作职责。符合条件的各级子企业，也应当按规定设置总会计师职位。
（一）现分管财务工作的副总经理（副院长、副所长、副局长），符合总会计师任职资格和条件的，可以兼任或者转任总会计师，人选也可以通过交流或公开招聘等方式及时配备。
（二）设置属于企业高管层的财务总监、首席财务官等类似职位的企业或其各级子企业，可不再另行设置总会计师职位，但应当明确指定其履行总会计师工作职责。
第八条 企业总会计师的任免按照国资委有关规定办理：
（一）已设立董事会的国有独资公司和国有控股公司的总会计师，应当经董事会审议批准，并按照有关干部管理权限与程序任命。
（二）未设立董事会的国有独资公司、国有独资企业的总会计师，按照有关干部管理权限与程序任命。
第九条 企业可以按照有关规定对其各级子企业实施总会计师或者财务总监委派等方式，积极探索完善总会计师工作职责监督管理的有效途径和方法。
第十条 担任企业总会计师应当具备以下条件：
（一）具有相应政治素养和政策水平，坚持原则、廉洁奉公、诚信至上、遵纪守法；
（二）大学本科以上文化程度，一般应当具有注册会计师、注册内部审计师等职业资格，或者具有高级会计师、高级审计师等专业技术职称或者类似职称；
（三）从事财务、会计、审计、资产管理等管理工作8年以上，具有良好的职业操守和工作业绩；
（四）分管企业财务会计工作或者在企业（单位）财务、会计、审计、资产管理等相关部门任正职3年以上，或者主管子企业或单位财务、会计、审计、资产管理等相关部门工作3年以上；
（五）熟悉国家财经法规、财务会计制度，以及现代企业管理知识，熟悉企业所属行业基本业务，具备较强组织领导能力，以及较强的财务管理能力、资本运作能力和风险防范能力。
第十一条 具有下列情形之一的，不得担任总会计师：
（一）不具备第十条规定的；
（二）曾严重违反法律法规和国家有关财经纪律，有弄虚作假、贪污受贿、挪用公款等重大违法行为，被判处刑罚或者受过党纪政纪处分的；
（三）曾因渎职或者决策失误造成企业重大经济损失的；
（四）对企业财务管理混乱、经营成果严重不实负主管或直接责任的；
（五）个人所负企业较大数额债务到期未清偿的；
（六）党纪、政纪、法律法规规定的其他情形。
第十二条 具有下列情形之一的，总会计师任职或者工作应当回避：
（一）按照国家关于干部任职回避工作有关规定应当进行任职回避的；
（二）除国资委或公司董事会批准外，在所在企业或其各级子企业、关联企业拥有股权，以及可能影响总会计师正常履行职责的其他重要利益的；
（三）在重大项目投资、招投标、对外经济技术合作等工作中，涉及与本人及本人亲属利益的。
第三章 职责权限
第十三条 企业应当结合董事会建设，积极推动建立健全内部控制机制，逐步规范企业主要负责人、总会计师、财务机构负责人的职责权限，促进建立分工协作、相互监督、有效制衡的经营决策、执行和监督管理机制。
第十四条 总会计师的主要职责包括：企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设和重大财务事项监管等。
第十五条 企业会计基础管理职责主要包括：
（一）贯彻执行国家方针政策和法律法规，遵守国家财经纪律，运用现代管理方法，组织和规范本企业会计工作；
（二）组织制定企业会计核算方法、会计政策，确定企业财务会计管理体系；
（三）组织实施企业财务收支核算与管理，开展财务收支的分析、预测、计划、控制和监督等工作，组织开展经济活动分析，提出加强和改进经营管理的具体措施；
（四）组织制定财会人员管理制度，提出财会机构人员配备和考核方案；
（五）组织企业会计诚信建设，依法组织编制和及时提供财务会计报告；
（六）推动实施财务信息化建设，及时掌控财务收支状况。
第十六条 企业财务管理与监督职责主要包括：
（一）组织制定企业财务管理规章制度，并监督各项财务管理制度执行情况；
（二）组织制定和实施财务战略，组织拟订和下达财务预算，评估分析预算执行情况，促进企业预算管理与发展战略实施相连接，推行全面预算管理工作；
（三）组织编制和审核企业财务决算，拟订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；
（四）组织制定和实施长短期融资方案，优化企业资本结构，开展资产负债比例控制和财务安全性、流动性管理。
（五）制定企业增收节支、节能降耗计划，组织成本费用控制，落实成本费用控制责任；
（六）制定资金管控方案，组织实施大额资金筹集、使用、催收和监控工作，推行资金集中管理；
（七）及时评估监测集团及其各级子企业财务收支状况和财务管理水平，组织开展财务绩效评价，组织实施企业财务收支定期稽核检查工作；
（八）定期向股东会或者出资人、董事会、监事会和相关部门报告企业财务状况和经济效益情况。
第十七条 企业财会内控机制建设职责主要包括：
（一）研究制定本企业财会内部控制制度，促进建立健全企业财会内部控制体系；
（二）组织评估、测试财会内部控制制度的有效性；
（三）组织建立多层次的监督体制，落实财会内部控制责任，对本单位经济活动的全过程进行财务监督和控制；
（四）组织建立和完善企业财务风险预警与控制机制。
第十八条 企业重大财务事项监管职责主要包括：
（一）组织审核企业投融资、重大经济合同、大额资金使用、担保等事项的计划或方案；
（二）对企业业务整合、技术改造、新产品开发及改革改制等事项组织开展财务可行性论证分析，并提供资金保障和实施财务监督；
（三）对企业重大投资、兼并收购、资产划转、债务重组等事项组织实施必要的尽职调查，并独立发表专业意见；
（四）及时报告重大财务事件，组织实施财务危机或者资产损失的处理工作。
第十九条 企业应当赋予总会计师有效履行职责的相应工作权限，具体包括：对企业重大事项的参与权、重大决策和规章制度执行情况的监督权、财会人员配备的人事建议权，以及企业大额资金支出联签权。
第二十条 总会计师对企业重大事项的参与权是指总会计师应参加总经理办公会议或者企业其他重大决策会议，参与表决企业重大经营决策，具体包括：
（一）拟定企业年度经营目标、中长期发展规划以及企业发展战略；
（二）制定企业资金使用和调度计划、费用开支计划、物资采购计划、筹融资计划以及利润分配（派）、亏损弥补方案；
（三）贷款、担保、对外投资、企业改制、产权转让、资产重组等重大决策和企业资产管理工作；
（四）企业重大经济合同的评审。
第二十一条 总会计师对重大决策和规章制度执行情况的监督权具体包括：
（一）按照职责对董事会或总经理办公会议批准的重大决策执行情况进行监督；
（二）对企业的财务运作和资金收支情况进行监督、检查，有权向董事会或者总经理办公会提出内部审计或委托外部审计建议；
（三）对企业的内部控制制度和程序的执行情况进行监督。
第二十二条 财会人员配备的人事权是指企业财务部门负责人的任用、晋升、调动、奖惩，应当事先征求总会计师的意见。企业总会计师应当参与组织财务部门负责人或下一级企业总会计师的业务培训和考核工作。
第二十三条 总会计师大额资金支出联签权是指企业按规定对大额资金使用，应当建立由总会计师与企业主要负责人联签制度；对于应当实施联签的资金，未经总会计师签字或者授权，财会人员不得支出。
第二十四条 企业行为有下列情形之一的，总会计师有权拒绝签字：
（一）违反法律法规和国家财经纪律；
（二）违反企业财务管理规定；
（三）违反企业经营决策程序；
（四）对企业可能造成经济损失或者导致国有资产流失。
第二十五条 总会计师对企业作出的重大经营决策应当发表独立的专业意见，有不同意见或者有关建议未被采纳可能造成经济损失或者国有资产流失的情况，应当及时向国资委报告。
第四章 履职评估
第二十六条 为督促企业总会计师正确履行工作职责，应当建立规范的企业总会计师工作履职评估制度。
第二十七条 总会计师履职评估工作分为年度述职和任期履职评估。年度述职应当结合企业年度财务决算工作和下一年度财务预算工作，对总会计师年度履职情况予以评估；任期履职评估应当结合经济责任审计工作，对总会计师任职期间的履职情况进行评估。
第二十八条 设立董事会的公司，总会计师应当在会计年度终了向董事会述职，董事会应当对总会计师工作进行履职评议，董事会评议结果及总会计师述职报告应当抄报股东会或者出资人备案；未建立董事会的企业，总会计师应当将述职报告报送出资人，出资人根据企业财会管理状况对总会计师工作进行履职评估。
第二十九条 总会计师年度述职报告应当围绕企业当年重大经营活动、财务状况、资产质量、经营风险、内控机制等全面报告本人的履职情况，对本人在其中发挥的监督制衡作用进行自我评价，并提出改进措施。
第三十条 企业应当按照人事管理权限，做好对其各级子企业总会计师履职评估工作。
第三十一条 对总会计师履职情况评估，应当根据总会计师在企业中的职责权限，全面考核总会计师职责的履行情况，具体应当包括以下内容：
（一）企业会计核算规范性、会计信息质量，以及企业财务预算、决算和财务动态编制工作质量情况；
（二）企业经营成果及财务状况，资金管理和成本费用控制情况；
（三）企业财会内部控制制度的完整性和有效性，企业财务风险控制情况；
（四）在企业重大经营决策中的监督制衡情况，有无重大经营决策失误；
（五）财务信息化建设情况；
（六）其他需考核的事项。
第三十二条 为充分发挥企业总会计师财务监督管理作用，建立健全企业内部控制机制，企业应当保障总会计师相应的工作权限。
第五章 工作责任
第三十三条 企业主要负责人对企业提供和披露的财务会计报告信息的真实性、完整性负领导责任；总会计师对企业提供和披露的财务会计报告信息的真实性、完整性负主管责任；企业财务机构负责人对企业提供和披露的财务会计信息的真实性、完整性负直接责任。对可能存在问题的财务会计报告，总会计师有责任提请总经理办公会讨论纠正，有责任向董事会、股东会（出资人）报告。
第三十四条 企业总会计师对下列事项负有主管责任：
（一）企业提供和披露的财务会计信息的真实性、完整性；
（二）企业会计核算规范性、合理性以及财务管理合规性、有效性；
（三）企业财会内部控制机制的有效性；
（四）企业违反国家财经法规造成严重后果的财务会计事项。
第三十五条 总会计师对下列事项负有相应责任：
（一）企业管理不当造成的重大经济损失；
（二）企业决策失误造成的重大经济损失；
（三）企业财务联签事项形成的重大经济损失。
第三十六条 企业总会计师应当严格遵守国家法律法规规定。对于企业出现严重违反法律法规和国家财经纪律行为的，以及企业内部控制制度存在严重缺陷的，应当依法追究企业总会计师的工作责任；造成重大损失的，应当追究其法律责任。
第三十七条 在企业财务会计工作中，对于违反国家法律法规和财经纪律行为，总会计师不抵制、不制止、不报告的，应当依法追究总会计师工作责任；造成重大损失的，应当追究其法律责任。
第三十八条 企业总会计师未履行或者未正确履行工作职责，致使出现下列情形之一的，应当引咎辞职：
（一）企业财务会计信息严重失真的；
（二）企业财务基础管理混乱且在规定时间内整改不力的；
（三）企业出现重大财务决策失误造成重大资产损失的。
第三十九条 在企业重大经营决策过程中，总会计师未能正确履行责任造成失误的，根据情节轻重，给予通报批评、经济处罚、撤职等处分，或给予职业禁入处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
企业总会计师认真履行职责，成绩突出的，由本企业或者由本企业建议国资委给予表彰奖励。
第四十条 对于企业总会计师，造成企业财务会计工作严重混乱的，或、、以及其他渎职行为致使国有资产遭受损失的，依照国家有关规定给予相应纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
第四十一条 在追究总会计师工作责任时，发现企业负责人、财务审计部门负责人和其他有关人员应当承担相关责任的，一并进行工作责任追究。
第四十二条 企业未按规定设置总会计师职位，或者未按规定明确分管财务负责人及类似职位人员兼任总会计师并履行总会计师工作职责的，或者企业总会计师未被授予必要管理权限有效履行工作职责的，本办法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定的工作责任应当由企业主要负责人承担。
第六章 附 则
第四十三条 各企业可结合本企业实际情况，制定总会计师工作职责管理具体实施细则。
关键词：商业银行 内部控制 对策建议
一、商业银行内部控制存在的问题及原因分析
（一）商业银行内部控制存在的问题
1.内部监督弱化。内部控制在监督、评价、反馈、修正的过程中不断完善，内部监督在其中发挥着重要作用。但长期以来我国商业银行内部监督的功能一直处于弱化状态，主要表现在四个方面：一是缺乏独立性和权威性，地位弱化。我国商业银行治理结构不完善，审计部门作为同级行的内部机构而存在，职能缺乏独立性；内控部门工作人员缺乏权威地位，使内控制度在落实上缺乏硬性规定；内控部门权限受到一定程度限制，不能独立实施处罚决定。二是监督手段落后。当前大部分商业银行监督手段仍以手工操作为主，监督方法还停留在账项基础审计阶段，效率低，质量差，计算机技术在各层次检查监督中的应用程度不高，对技防手段的开发、应用不到位，监督手段落后于前台业务。三是监督职能缺陷，一方面，内控部门以事后监督为主，主要是事后监督和补救，缺乏预见性；另一方面是重心偏离，监督部门只针对下级部门监督和检查，而忽视了对于同级或上级领导的监督职能。四是内控部门工作人员专业素质不高，降低了审计效果，无法满足当前快速发展的银行业需要。同时，监督人员对每日检查和定期检查制度实施流于形式，检查力度远远不够。
2.风险管理不健全。
（1）风险识别与评估系统不健全。随着全球经济一体化的不断发展，商业银行开始逐渐开拓新的业务、新的领域。目前所采取的资产负债比例管理尚缺乏有效的约束，授权授信管理也存在执行不到位的问题，除信贷外的其他业务还没有真正实施风险管理，尚未建立一套完整的风险识别、计量、评估、监测、预警机制。迄今为止，我国商业银行无论对信用风险还是操作风险都未建立起科学、完整的风险量化标准和指标体系，风险的定性、定级、定责处于探索阶段，这使得商业银行只能被动地承受市场变化和业务运作中暴露出来的风险。
（2）风险管理体系不健全。这主要表现在四个方面：一是没有建立全行统一的风险管理部门，风险管理分散在各职能部门，缺乏统一协调和集中管理。二是专业化的技术人员和充足的数据信息严重缺失，制约风险管理水平的提高。三是风险评估大多是针对信贷业务设计的，对操作风险和新业务风险缺乏必要的分析评估。四是评估手段以手工操作为主，评估方法以定性分析为主，忽视定量分析，缺乏通过风险评估模型对风险进行实时监控，导致了风险管理的专业化程度和效率较低，无法反映商业银行风险的真实状况。
3.组织结构不合理。良好的组织结构是商业银行内部控制机制正常运行的基础与保障。我国商业银行在组织结构上仍然存在着诸多问题。有些商业银行的经理层拥有的权力过大，甚至凌驾于董事会之上；重视保障大股东的利益，小股东权益被忽视；经营机构的设置过多过滥；一些分支行被授予的经营权限不明确；内控激励与约束机制不健全；岗位职责不清，岗位之间分工权责不明确；重要部门或岗位缺乏独立性；不相容岗位未能实现完全分离；内部监督体系不够细化，监督部门没有处罚权。不合理的组织结构使内控制度难以有效执行，效果被弱化。
（二）商业银行内部控制缺失的原因分析
1.内控文化缺失。我国商业银行经营重心在提高市场占有率和利润方面，业绩考核、绩效分配时主要以业务指标的完成情况作为评价、分配的标准，从而导致某些管理者在风险管理和内部控制方面无心投入，意识不强。营造内控文化的措施欠缺，没有正确认识内控与银行业务发展的关系，没有把内控纳入银行总体战略中去，没有使银行基层工作人员充分认识到内控和风险管理的内涵，没有形成习惯意识，没有使文化建设与规章制度结合起来。
2.内控制度不健全。我国商业银行的内控机制缺乏系统性和完整性，具体表现为我国一些商业银行现有的内控制度不能覆盖业务操作的各个环节，制度之间衔接不够充分，分级授权、对外授信等制度的深度和广度不够，控制不到位与控制重复现象并存，未能根据业务发展需要和客观环境变化及时补充和完善，未能体现相互制约的原则。在实践中，内控制度的制定、执行和内部控制的监督、评价往往是同一部门或同一人，使内控检查流于形式。
二、加强我国商业银行内部控制的对策建议
（一）完善监督体系
商业银行要注重从检查监督环节构筑防范风险的坚实防线，形成人员到位、职责到位、制度到位、执行到位的横到边、纵到底、纵横交叉、上下配合、立体控制的内控检查监督网络体系。
1.增强内部审计独立性，实行全行系统垂直管理。在总行建立一个总审计部门，直接对总行行长负责，下属分行分别建立分部门，直接对总审计部门负责，从组织上保证内审工作的独立性和权威性。下级机构内部审计负责人的聘任和解聘应当由上一级内审部门负责，总行内审负责人的聘任和解聘应当由董事会负责。这样从总行到分行，逐级设置独立的内审监督部门，上下相连、纵横贯通，形成一套独立完整的内部审计体系。
2.加强审计队伍的建设。从严选拔审计人员，特别注重其品德修养，将优秀的专业人才吸收到内部审计队伍中来，引进风险导向审计理念和方法，提高内部审计人员的专业素质，培养一批具有专业知识水平和素质的内部审计人员。强化对审计人员的业务培训和职业道德培训，引入竞争机制，实行竞聘上岗，使其不断提高自身素质。实行高管人员交流和重要岗位轮换制度，规定高管人员和重要岗位的任职期限，定期交流和岗位轮换。
3.强化内部审计。内部审计人员不仅要查业务的结果，还要查业务的过程，应尽快建立一整套完善的事前审查、事中控制、事后监督的检查监督体系，真正做到防患于未然。完善各部门、各岗位的检查监督责任机制，切实将各监督检查职责分解到岗，细化到人。同时，要配合坚持开展各种定期和不定期检查，检查核算的合法合规性，发现违法违规问题和执行中的薄弱环节，提出建议，及时整改。
（二）完善风险管理体系
商业银行是一个高风险行业，为了追求资本安全，实现盈利目标，必须加强风险管理。
1.提高风险意识。作为商业银行的领导，必须克服制度阻碍业务发展的偏见，充分认识到内部控制的重要性，确立风险首位的工作原则。商业银行应倡导和强化所有工作人员的风险意识，通过不定期的培训，使内控观念得到贯彻落实。
2.建立风险管理部门。由该部门负责组织各业务部门建立风险控制的标准和管理措施，完善风险管理业务的各项规章制度，专门对公司经营管理过程中可能发生的各类事项的风险进行检测、计量、控制和报告，权衡风险和收益，确定风险应对策略，实现风险管理和经营目标。
3.完善风险监控和评价预警系统。建立能覆盖银行所有业务的风险监控和评价预警系统，构建风险评估和预警模型，采用定性和定量相结合的方法估计风险发生的概率和损失程度，持续观察银行各经营部门、各经营环节数据的变化。建立风险识别与评价机制，对银行可能面临的风险进行识别和评估，提高判断与决策的准确性，实现对商业银行所有风险进行全面可持续的监控和评估，并为风险管理提供决策依据。
（三）完善组织结构
1.建立审计管理委员会。为强化董事会决策功能，做到事前审计、专业审计，董事会应下设审计管理委员会，主要负责公司内、外部审计的沟通和监督工作，审计委员会成员中至少有一名独立董事为专业会计人士。内控部门直接向监事会或审计委员会汇报工作，对监事会和审计委员会负责，通过提升内控部门的独立地位，有效地强化其职能发挥。
2.加强董事会、监事会自身建设。董事会方面，我国商业银行要优化董事会人员构成，健全董事履职考核与董事会履职评价机制，将董事的市场准入和促进银行治理相结合，推动董事会科学决策能力的持续提升。监事会方面，重视提高监事会工作人员的素质，扩大监事会的信息知情权，与银行其他监督主体密切配合，形成监督合力。同时要加大现场检查力度，对银行经营管理中的重大风险点，深入开展专项检查。
3.建立科学的人力资源管理体制。首先，实行内部控制的问责机制，明确内部控制职责，让员工和职能部门明确知道各自的业务范围和权限，并且责任到人。其次，建立干部交流制度，定期进行经济责任审计和全面考核，加强权力监督，审计与考核结果应与相关人员的升降、奖惩挂钩，使其认真履行职责，避免出现的问题；最后，拓宽监督渠道，使其时刻处于组织和群众的监督之下。
4.引进战略投资者。商业银行应积极与具有成熟金融业管理经验和良好合作意愿的战略投资者合作，接受其在公司治理、风险管理、信息技术、财务管理、人力资源管理等众多领域提供的战略协助，从而在治理理念、管理模式、管理技术、产品服务、人才培训等方面得到迅速有效的提升。
参考文献：
1.张庆.“齐鲁银行事件”对城市商业银行内部控制建设的启示[J].财会月刊，2011，（12）.
2.张凤环.试析我国商业银行内部控制存在的问题及对策探讨[J].商业会计，2012，（20）.
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