时间：2023-03-02 15:00:11
导语：在区域公共管理论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
[论文摘要]现有的行政关系有陷于失序的隐患，应该引起关注。研究者针对行政关系调整所提出的不同思路，平衡论更切合中国的实际。但是，平衡论忽视了绩效管理的功能。参与式绩效管理对行政主体和相对方都是兼具控制和激励作用，而且有助于形成行政共识。
行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。
一、警惕行政关系的失序
经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。
(一)失序与失衡
“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。
在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。
在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。
(二)行政关系失序的表现
以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。
又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。
如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成群体性事件。
二、调整行政关系的不同思路
如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。
(一)管理论
管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。
在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。
(二)控权论
控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。
自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。
控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。
(三)平衡论
平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。
作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。
尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。
三、参与式绩效管理
要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。
(一)绩效管理的发展与不足
绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。
近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。
(二)参与式绩效管理
自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。
作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。
如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。
由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。
所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?
(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整
1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。
在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。
2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。
在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责，即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解；而如果只注重居民的诉求表达，垃圾桶可能无立足之地。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题，如果没有合理的参与途径，行政相对方的诉求表达很容易演变为群体性事件，使行政关系面临严重考验。换一个角度看，如果设计了有效的参与途径，公众有序地表达利益诉求，不仅能激励公众参与公共管理过程，而且也能避免行政过程的冲突。
[关键词]绩效管理；同步达效；工程管理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）06-0104-06
在大型项目建设中，为了使各子项目以及外部影响因素同时达到预期的目的，需要对工程项目集的管理理论和方法进行创新。王国庆和黄钧研究南水北调中线工程项目群的建设管理问题，提出了“同步达效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北调办公室在郑州组织召开河南省南水北调配套工程工作会议，要求各级各有关部门要又好又快地推进配套工程建设，以确保与主体工程“同步建成、同步通水、同步达效”。
“同步达效”是在工程建设管理中提出的概念，其基本思想可以被整个管理学所借鉴和吸收，在对大型专项行政项目建设或完成某项使命实施绩效管理时，特别是针对社会复杂系统和组织复杂系统进行绩效管理时，很有必要引入这一思想和方法。 “复杂系统”是指通过对一个系统的分量部分（子系统）性能的了解，不能对系统的性能作出完全的解释，这样的系统称为“复杂系统”。用通俗一点的说法，对于复杂系统，整体的性质不等于部分性能之和，即系统整体与部分之间的关系不是一种线性关系。[2]大型专项行政项目可以看作是复杂系统，系统本身及其子系统与周围的环境有物质的交换、能量的交换和信息的转换。系统中子系统的种类繁多，子系统之间有交互作用，具有开放性、复杂性和层次性的特征。[3]大型专项行政项目的绩效管理是一个系统工程。其中，公共服务绩效对经济社会发展、公众需求满足程度的同步性问题，项目建设中在完成某项使命时各部门、各子项目之间绩效的同步性问题，同一任务在其实施的各阶段衔接的问题等，都存在这方面的要求。本文以南水北调中线工程河南段项目集为例，把“同步达效”的概念引入大型项目的绩效管理研究中，重点分析同步达效的特征、实现条件等，力求丰富关于绩效管理理论的研究。
一、同步达效的内涵及基本原理
绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程。Bernardin给绩效做出定义，认为绩效是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的产出的记录或工作的结果。[4]Bredrup 认为绩效管理由计划、改进和考查三者组成。[5]周志忍从系统工程、动态过程和人力资源开发手段三种意义上界定了绩效管理的概念，认为绩效管理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统，是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程，是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。[6]陈丽研究了基于共同价值的多维度组织的协同管理问题，分析构建了基于共同价值的多维度组织绩效协同管理体系。[7]高小平结合我国的实际提出，中国绩效管理是一种“通过创新，创造绩效”的创效式绩效管理，主要通过体制性创效、机制性创效、功能性创效和辅创效，还有对这些行为的评价与管理，从而实现绩效管理的创效化和行政管理的高效化。[8]这些研究成果表明，绩效管理内在地存在着“同步达效”所需要的“结果”、“协同”等元素，可以说，绩效管理的理论和实践对“同步达效”已经达到了呼之欲出的境地。
（一）同步达效的概念
同步达效是指通过系统的各要素、层次和子系统之间的协同配合，使系统的整体功能达到最优的状态。具体到工程或项目而言，是指工程或项目的各个环节和部门都达到了计划要求的目标，实现预期效果。
（二）同步达效的基本原理
1.短板原理。“短板原理”又称“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同决定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和决定的作用。在一个系统中，“限制性因素”决定是否能够实现整体功能的最大化。具体到一项工程和项目的管理中，往往效率最低，分配资源最少的部门决定工程是否能够最终按时达标，实现绩效的最优化。因此，同步达效要求注意“限制性因素”的选择，做到资源分配的合理性，部门绩效的同步性，通过互动协作，适当突出对“限制性因素”的管理，使系统各部分均衡发展，实现组织整体的最优绩效。
2.役使原理。役使原理指出，系统演化过程中，在接近状态变化的临界点时，“快变量”由于变化太快，以致未对系统施加影响就消失或变化了，而极少数“慢变量”变化相对缓慢，成为支配和主宰系统演化的序参量。序参量由子系统的竞争与协同产生出来，同时它又支配子系统，子系统伺服于序参量、序参量协同合作形成有序的宏观结构。具体到一个工程而言，进度最慢的部门或项目决定着系统的进度。同步达效力图克服部门间效率的不同步问题，以保证工程整体按照理想状态进展。
3.个体理性和集体理性统一原理。“囚徒困境”的占优策略均衡揭示出个人理性和集体理性间的冲突和矛盾。反映在一项工程项目中，各部门按着各自利益最大化的方向发展导致组织整体绩效的偏离。同步达效重视组织各部门间的相互影响，具体到管理活动中，强调生产、财务、研发、后勤等部门间的互动沟通、协同运作，避免因各自为己而造成部门间的相互制肘，减少因缺乏互动性而产生的内耗，实现甚至倍增整体绩效。
二、同步达效的主要特征
同步达效是运用系统论、控制论、协同学和管理学等理论的基本思想和方法，通过研究管理系统中各个对象、要素的活动规律，以达到对其实施协同管理目的的一种理论。目的是通过协调各部分目标达成的效率，以实现系统的整体功能效应最大化。与传统的部门管理活动相比，同步达效强调协同的思想，具有互动性、协调性、同幅性等特点，在处理问题的方法以及看待问题的视角上也有很大的不同之处。同步达效试图使系统达到“自组织”，“自学习”和“自协调”，构造学习型组织，以适应当前知识型社会和迅猛发展的社会经济对现代管理提出的要求。其特征具体表现为：
第一，互动性。随着社会交流与合作的日益频繁，管理环境的日益复杂，管理系统已经不可能按照简单机械的分工活动来运行，或只通过各部门相互独立的工作来实现整个系统的目标，而是需要各种管理要素的互动沟通。只有这样才能有效消除阻碍目标达成的消极性冲突，形成和谐的分工合作机制、建立起相互促进的目标达成氛围，加强各要素的目标达成效果从而更好地实现系统效应。
第二，协调性。“同步达效”管理归根到底就是协调组织各部分的行动，以实现组织目标的活动。传统的管理活动注重专业分工、部门分离，因此，各部门之间缺少互动协调。同步达效力图打破僵化的科层界限，加强部门间的互动和协作，达到个体理性和集体理性的统一。传统的管理活动只重视对组织所需资源的寻求，却忽视了对动态环境的考虑，从而缺乏对动态环境作出及时反应的能力。同步达效的协调性则包括了系统与环境的互动与协调，更加重视与利益相关者的适应性调整。
第三，同幅性。“同步达效”强调组织运行时系统各部分在时间、空间和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的时间参照系，在空间里合理布局，在速度和力度上张驰有度、松紧衔接。如准时生产制中要求前后相邻工序在时间上要平行同幅进行，并且前后相邻工序的生产率要相等或接近。具体到工程项目集而言，同幅性要求避免各部门的无序运行，促进了系统形成协调一致的整体运动，从而达到预期目标。
三、同步达效的实现条件
在组织系统的实际管理活动中，时常会存在不注重对组织系统中 “短板”的管理，忽视“快变量”和“慢变量”之间的协同，缺乏对各子系统间进行有效的沟通协调等问题，这些都会阻碍整体绩效最大化的实现。因此，要实现同步达效就需要从管理结构、管理过程、加强沟通协调三个方面创造条件。
（一）管理结构上的协同衔接
同步达效强调组织系统中的各要素间、要素与子系统间、各子系统间、系统与环境间的互动与协作，强调通过组织系统各部分的协调合作，最终实现整体绩效最大化。体现在管理结构上，主要需要解决两个关键问题：一是空间横向环节的协同，二是时间纵向层次的衔接。空间上的同步性要求各要素之间的协调配合，就好比交响乐队，必须有弦乐、器乐和打击乐等不同部分协调演奏，才能产生出美妙的乐章。[9]时间上的同步性要求各要素之间的顺次衔接，就好比接力比赛，要求团队的每位成员在依次完成个人负责的一段赛程后，相互合作，配合默契，进行接力棒的传递，获得比赛最终胜利。
（二）管理过程中的同步可控
从管理过程看，同步达效强调各环节的先后协调，控制缝隙和时间差；在同一环节上，要求各子系统同步协调，强调速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之间保持最合适的进度，就好比在接力比赛中，顺利的交接棒是取得好成绩的前提条件。优秀的接力跑运动员会在交接棒的瞬间，恰好达到在接力区的最高速度，然后跑出接力区，一直到把接力棒交到下一名运动员的手中，这样环环相扣，最终冲刺到终点。所谓同步性，不是时间上的机械统一，而是各子系统协同运作，并且要特别注重起关键作用但在系统中往往占弱势地位的“限制性因素”，就如同在接力比赛的队伍中，如何合理安排速度最慢的那个选手的赛位，对比赛至关重要。同理，在“田忌赛马”这个经典案例里也讲到，先用下等马对上等马，又用上等马对中等马，再用中等马对下等马，这样就以两胜一负取得总体好成绩。
（三）加强协调沟通机制的建设
实现同步达效的协调沟通机制是指可以使各子系统或要素能更好的产生协同作用从而促进系统实现整体绩效最大化的一切交流或沟通方式。这是组织系统实现同步达效的基础，本文主要从以下两个方面进行分析。
1.协调过程中的管理成本和利益分配
从成本角度看，同步达效要求组织系统中各要素和子系统的协同成本要小于实现整体绩效最大化所带来的收益。协调成本过高，则不符合同步达效的内涵和要求。犹如在接力比赛中，过长的交接棒时间或者交接棒时出现失误都会使比赛失利。
组织系统内的人力、财力、物力、时间、技术、信息等资源的供给是有限的，因为资源是稀缺的。从利益分配角度看，同步达效强调按照组织系统中各要素和子系统对实现同步达效所起作用的重要性或“贡献”大小进行利益的合理分配。不合理的利益分配可能导致冲突的产生，从而影响整体绩效最大化的实现。在协调沟通的过程中，还应注意个体目标和整体目标的统一，凡是不利于整体目标实现的个体行为都应被避免。合理的利益分配机制既是持续实现同步达效的必要物质条件。
2.构建信息沟通平台
为了优化信息沟通的内容，解决沟通不畅，反馈不对称等问题，系统与外部环境间、各子系统间、子系统内部可以构建信息沟通平台。如我国政府在行政管理中，常常启用“工作领导小组”的机制，属于任务性组织的性质，它在实践中被证明是有效的。一类是常设性领导小组，如“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。另一类是临时性领导小组，如在南水北调中线工程河南段项目集建设中成立的“河南省南水北调工程建设领导小组”。这类组织一般是为了推动某项重大公共政策而设立。[10]这种机制可以看作是促进系统沟通交流的平台，起到“上情下达”、“下情上达”的作用，增进各方面的协调，指导和监督大型专项行政项目的建设，减少执行摩擦成本的作用，同时也可以监督指导各子系统和要素的运行，促进同步达效的实现。
四、同步达效的协同分析框架
大型项目绩效管理的同步达效问题是一个庞大、复杂的巨系统，涉及众多部门、众多利益群体、众多领域。本文从系统论的角度，应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型项目系统进行条理化、层次化，化繁为简，并融入协同的思想，构建同步达效的WSR理论协同分析框架。
（一）WSR系统方法论原理
物理-事理-人理系统方法论（Wuli-Shili-Renli System Approach，简称WSR方法论）是由顾基发教授与朱志昌博士在1994年提出的一种软系统方法论，在观察分析带复杂特性的系统时，具有独特的中国传统哲学思辨性，既是一种东方系统方法论，也是解决复杂系统问题的工具。[11]
WSR方法论认为，社会事态由物、事、人组成。任何处理这类事态的项目都应从机能整体性的角度考虑物理、事理、人理这三个要素。[12] 物理主要涉及物质运动的机理，通常用到科学方面的知识，主要回答“物”是什么的问题，需要的是真实性。事理是做事的道理，主要解决如何去安排这些物，通常用到管理方面的知识，主要回答怎样去做的问题。人理是做人的道理，处理任何事物都离不开人去做，以及由人来判断这些事和物是否得当，通常要用到人文社会科学的内容，主要回答应当如何做的问题。 [13]
（二）同步达效的WSR理论协同分析框架
大型项目建设涉及到规划研究、调查分析、选择方案、建设过程中具体科学技术的运用、运营时各方面关系的协调等。大型项目的同步达效强调整个过程中物、事、人的相互作用、相互依存关系，通过有机地协调系统各部分，进而达到整体绩效最大化的目标。
1.WSR三维分析模型
基于上文阐述的WSR系统方法论的原理，对大型专项行政项目从物理-事理-人理三个维度进行分析。项目对资金投入的要求，融资进度的规划、施工建设中各风险的评测等方面的数据、数据采集及统计过程看成物理，因为通过具体的数据收集和调查研究，对项目进行成本-收益的可行性分析，回答了该项目的“物”是什么，是否有必要进行建设的问题；具体到工程建设中，运用科学技术和管理方法解决施工过程中的技术难题，提高劳动效率，可以看作是事理，即通过管理科学等“硬”技术回答了怎么去做的问题；那么如何保证项目建成后最大化发挥公共服务绩效，促进社会经济的发展可以看成人理，这个层面主要涉及到决策者，执行者和其他利益相关者之间的协调问题，需要运用人文社会科学方面的“软”技术解决最好怎么做的问题。图1为WSR三维分析模型：
图1WSR三维分析模型2.WSR系统分析矩阵
按WSR系统方法论的思想，将大型专项行政项目系统条理化和层次化，从物理-事理-人理三个维度对各子系统和元素进行分析，具体过程可用矩阵加以描述：
（1）划分系统项目集
将大型专项行政项目系统按一定规则划分成n个子系统，如按工程进度顺序，南水北调中线工程可以划分为规划期，建设期和运营期三个阶段。设项目系统集为A：
A=（a1，a2，a3，……an） ai是系统的第i个子系统
（2）确定维度分析矩阵
根据对大型专项行政项目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，结合项目的实际情况和具体环境，采用德尔菲法从物理-事理-人理三个维度确定影响子系统的变量，用维度分析矩阵加以描述，用B表示：
B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m
b21b22b23…b2m
b31b32b33…b3m
B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示从“物理”、“事理”、“人理”不同维度着眼，对系统A的子系统ai产生影响的变动因素，比如项目资金量，政策法规的变动，施工设备与技术的改良等。
（3）构建系统分析矩阵
由上述A和B，大型专项行政项目R可以用矩阵的形式表示为：
R=（a1Ba2B…anB）T
其中，aiB表示经过WSR系统分析的大型专项行政项目R的第i个子系统；aibij表示第i个子系统中，从物理-事理-人理三个维度中某个维度着眼分析的第j个元素。
3.同步达效的分析思路和框架
应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型专项行政项目系统进行条理化、层次化，确定项目R的子系统aiB和第i个子系统中的元素aibij。要实现组织系统的同步达效，需要aiB和ajB之间，aibii和aibij之间，aibij和ajbji之间的互动与协作，提高元素间的协同性，增进信息交流，消除负面冲突。还应针对组织系统层面和子系统层面的“短板”和“慢变量” aiB或者aibij进行管理，以保证管理结构上的协同衔接和管理过程中的同步可控。分析框架如图2：
五、南水北调中线工程河南段项目集同步达效分析
南水北调中线工程由汉江中上游的丹江口水库引水，全长1432公里，其中在河南境内731公里，途经南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、安阳，总投资776.41亿元。为了使南水北调水资源在水源地之一的河南省充分发挥其效益，更好地促进流域地区经济可持续发展，项目集需要运用同步达效的管理方法。这里对南水北调中线工程河南段项目集如何实现同步达效进行分析。
（一）南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标
南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标就是按照南水北调工程规划、协调进度建设要求，主体工程、配套工程及管网工程，各个工程阶段和各个利益相关者有效合作，使建成后的供水负荷与设计供水量、实际用水相当，满足工程设计时的预期要求，水质符合要求，保证水资源的充分利用，使整体工程效益最大化，充分发挥社会效益，经济效益及生态效益。
（二）同步达效的WSR理论协同分析
1.同步达效的系统性分析
南水北调中线工程河南段项目集可以划分为三个时期：规划期（Planning period）、建设期（Construction period）、运营期（Operation period）。本文研究认为，该工程项目集划分的三个时期属于系统的三个子系统，即系统项目集A=（ap，ac，ao）。从物理-事理-人理三个维度进行分析，各时期中涉及具体数据收集与统计分析的活动属于“物理”方面，如工程方案的调研，项目可行性分析等；具体工程的开工建设可以看作是“事理”方面，如施工过程中妥善解决让膨胀土遇水不软等技术难题；而建成通水后，保证水资源能卖出去、被利用好，最大限度的促进当地社会经济的发展等问题则涉及到“人理”的方面。系统整体绩效与其各时期子系统之间的关系可以用下面的函数表示：
f（U）=f（P，C，O）
P，C，O是项目集规划、建设、运营三个时期，各个时期中分属不同维度，发挥作用的职能部门、开工运行的具体项目工程等则可以看作是每个子系统中的元素。从管理结构和管理过程上看，对各时期进行统筹管理时，需要实现子系统间的协调配合，在时间上保证各时期纵向层次的衔接；就单个时期而言，需要充分调动各时期部门的积极性，在空间上保证横向环节的协同，实现每个阶段的预期目标，使子系统内各要素间达到速度的可控性和同步性，最终实现项目集f（U）的最大化。
南水北调中线工程河南段主要由中线主体工程、分水口门以下至城市水厂以前供水配套工程、城市水厂及管网工程三部分组成（简称为主体、配套及管网三部分工程）。这三部分工程以“项目群”的形态出现，属于复杂的巨系统。其中主体工程由国家负责投资，配套工程由河南省南水北调作为责任主体，配套供水线路总长998.5km，涉及l1个省辖市，57个县，涉及面广，协调量大，工作任务重，而管网工程则是省辖市作为责任主体。[14]南水北调中线工程河南段项目集要实现同步达效，不仅要求主体工程、配套工程以及管网工程各项目顺利达到预期目标，还要求每部分工程需要按照南水北调工程规划，协调进度进行建设。配套工程的顺利推进保证了主体工程按时建成通水，管网工程达到工程设计对供水负荷与实际用水的预期要求，确保水资源的充分利用，使工程整体效益最大化。
2.工程中“短板”和“慢变量”的管理
系统中的“短板”和“慢变量”是指决定系统是否能够实现整体功能最大化的关键因素。同时，往往因为其效用实现的延时性和对主体因素的辅而被人忽略。具体到该工程项目集而言，从宏观层面分析，运营期是整个工程项目集的“短板”和“慢变量”，直接关系到建成通水后水资源能不能被利用好、能不能卖出去、能不能对当地经济社会发展形成有利的功效等问题。这恰恰是工程项目集实现同步达效的内在要求，因此，不能因为建设期花费大量人力物力而放松对运营期的管理。微观层面的分析，具体以对规划期的“短板”和“慢变量”的管理为例。
（1）运营期的管理。工程建成后，河南省受水区将出现引丹水与当地地表水、地下水等多水并用、联合调度的局面。为保证工程运营期水资源的合理开发、有效利用、保障供水配套工程良性运行，应该完善政策体系，加强水资源统一管理，制定受水区地下水控制开采管理办法等，形成一个由政府主导、市场调控、用水户参与的供需水管理体系，促进受水区经济的可持续发展，主要需注意水价控制的问题和建立水权交易市场。
水资源是具有自然垄断性质的商品，政府应通过立法，建立合适的体制和提供有效的经济手段，保证市场发挥资源配置的能力。南水北调水资源的成本主要包括3 个部分： 资源水价（ 水资源费） 、工程水价、环境水价（ 污水处理费） [15]。水价制定时既要考虑成本问题，又要考虑居民、企事业单位的承受力问题。具体来说，水资源价格的制定应遵循以下四个原则：公平性和平等性原则，水资源高效配置性原则，成本回收性原则和可持续发展性原则 [16]。
水权交易问题是工程建成通水后水资源交易市场的核心问题。由于水资源的所有权是国家的，水的所有权与使用权是分离的，在经济活动中，水权更多地是指使用权。南水北调中线工程建成后，河南各个地市会被分配大约整个工程的1/3的水量——37.6亿立方米。这些水被分配到沿线的一些县市中。虽然规划时各个县市都上报了用水量，但是考虑到各个县市的经济发展情况、水资源的贫富情况等，可能会出现某些时间某些县市不想用引来的水，有些县市可能还缺水。按照目前的管理模式，不论这些县市用水与否、用水多少，都要支付工程水价——大约每吨一元多。这会对不用或用水量比设计水量小的县市造成了经济负担和水资源的浪费。所以建议建立南水北调中线工程的水权交易市场，使得工程引水的使用权可以交易——不仅在河南内部，还可以考虑跨省交易，如河北、天津、北京等地。
（2）规划期的管理。在规划期中，需要充分考虑项目资金、设计施工、拆迁移民和政治环境等方面可能存在的问题和风险。在工程项目的规划管理中，一般假设资金供应是充足的，河南段项目建设资金主要来源于国家财政拨款（20%）、省财政配套资金（20%）、南水北调基金（40%）和商业贷款（20%）。此外，项目设计是规划期的核心内容。因此，在制定工程规划时除充分考虑工程设计施工计划和合理安排融资进度外，还应特别注意工程建设所带来的移民拆迁和对政治环境的影响的问题，这是规划期管理的“短板”和序变量，处理不好，不仅影响工程项目集同步达效的实现，还可能会引起。
中线工程于2003年开建，位于长江最大支流——汉江之上的丹江口库区是其水源地，因此库区移民安置成为了整个工程的重要组成部分之一。此次移民涉及迁动安置的人员约32.8万人，其中23万人需要外迁。拆迁和移民是一项复杂工程，涉及相关政策的落实和资金的调配，拆迁过程中冲突的沟通，库区移民与迁入地区居民和环境矛盾的调解等一系列问题。此外，由于拆迁和移民问题的复杂性对工程施工进度有一定的影响，因此，也需要在规划中做出相应解决预案。
南水北调工程不仅影响到供水区和受水区居民的日常生活，还会对相关区域的政治和环境产生深远影响。因此，在工程项目规划建设的同时，还要推进配套政策、法律法规的制定和实施，通过对各种水源的使用从立法高度加以科学的规划，使其社会效应、经济效应、生态效应最大化。如加快地下水控制开采专项法律法规建设，改变专项法律法规缺位的现状；依法实施统一管理，改变地下水部门分割、多头管理的现状；严格实施取水许可制度，依法加强取用地下水的源头管理；加强节水措施的落实，提高受水区水资源利用效率，减少受水区水资源的消耗；加强普法和执法工作，营造学法、用法、严格执法的法律环境；加强对工程附近的工厂排污、城市建设、工业建设、农业生产等方面的法律规定，避免对引水的水质造成破坏等。
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