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根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、建设部（94）财综字第127号《国有住房出售收入上交财政暂行办法》，制定本办法，现印发你们，请遵照执行。
附件：北京市国有住房出售收入上交财政暂行办法一、为了合理分配和使用国有住房出售收入，加强国有住房出售收入的管理，根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、建设部（94）财综字第127号《国有住房出售收入上交财政暂行办法》，制定本办法。
二、国有住房出售收入是指国有住房产权单位向职工（居民）出售国有住房回收的资金，具体包括：
（一）市、区（县）房地产管理局直管国有住房的出售收入。
（二）行政事业单位自管国有住房的出售收入。
（三）企业自管国有住房的出售收入。
（四）其他国有住房的出售收入。
三、国有住房的出售收入，按下列比例上交财政：
（一）市、区（县）房地产管理局，直管国有住房出售收入85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（二）行政机关和实行全额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，85％上交财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上交财政。
（三）实行差额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，60％上交财政。
（四）实行自收自支预算管理的事业单位，其自管国有住房的出售收入，10％上交财政。
（五）企业自管国有现住房出售收入，10％上交财政。
（六）其他国有住房的出售收入，在未做出新的规定之前，按上述不同类型单位上交比例上交财政。
（七）符合市政府规定解困条件的职工人数占全部职工人数比例超过3％的单位，经同级财政部门批准后，给予免征。
四、上交财政的国有住房出售收入，按住房产权单位的隶属关系和财政体制，分别全额纳入市、区（县）政府住房基金，专项用于住房建设和住房制度改革。
上交财政部门售房收入的单位，在本单位住房基金不足时，可向财政部门申请一次或分次返还其所交收入。
五、留归单位的国有住房出售收入，全额纳入单位住房基金，用于住房建设和住房制度改革，不得挪作他用。
六、市、区（县）房地产管理部门直管公房出售收入上交财政后的余额部分，不得计入本单位住房基金，应专项用于直管公房的改造、维修、管理支出，任何部门不得挪用。
七、上交财政的国有住房出售收入，由市、区（县）财政部门负责征收。具体征收办法由北京市财政局另行制定。
八、各级房改、建设、房产、金融、国有资产管理等单位应配合财政部门，做好国有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售国有住房取得的收入，各单位都要认真进行清理，并按隶属关系向财政、房改部门提交具体使用情况的报告。应上交财政的售房收入已按规定用途使用的，由财政部门补办拨款手续，未使用的部分，留给售房单位；企业和行政事业单位，按规定全部转入单位住房基金；市、区（县）房地产管理局，按本办法第六条的规定管理使用。对挪作他用的售房收入要全部追回上缴财政，并视情节，按财政部有关规定予以处罚。
十、本办法由北京市财政局负责解释。
【关键词】土地储备 贷款融资 政策障碍
国际金融危机的影响还在继续，2011年以来国家对金融及房地产政策进行了调整，呈现监管从严的新趋势。随着调控政策的不断深入，国家信贷资金投放规模进一步紧缩，企业融资难度增大，作为代表政府从事土地收购储备的行政事业单位，土地储备机构融资也面临着监管更严、贷款更难的境地。
一、当前土地储备融资渠道
2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布，我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长，来源渠道窄，根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第（一）（二）属财政拨款。其中来源渠道（一）是先有储备土地供应后，财政才有资金回拨，因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少；来源渠道（二）土地收益基金，从目前各地储备机构情况看，收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%，且都没有全部用于土地收购储备，因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限；来源渠道（三）银行及其他金融机构贷款，这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道，在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点，在实际操作过程中，银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大，这些政策决定土地储备机构是否能贷到款，并制约着储备机构的贷款规模；来源渠道（四）、（五）目前来说非常有限，相对于巨额的土地收储资金，此渠道来源的资金显得杯水车薪，甚至可以忽略不计。
二、储备贷款融资面临的政策障碍
银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源，在银根紧缩环境下，面临着财政、金融、土地等方面政策的影响，主要表现在：
（一）财会政策障碍
财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法（试行）》，明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款，银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖，同时，要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入，也不作账务处理，在财务报告中也没有体现收入，财政没有把出让土地成本安排回拨前，土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流，因此，更不能形成土地储备资金。另一方面，由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨，而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转，确认为当期支出与收入进行配比，出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认，当期有支出而没有收入，收支对比，净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产（收入-支出），不考虑其他资产因素，当净资产为负数时，资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此，制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。
（二）金融政策障碍
银发[2003]121号，给土地储备贷款设定条件：土地储备发放的为抵押贷款，贷款不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。为加强房地产调控，防范金融风险，2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理，进一步压缩贷款规模，特别是银监发[2011]34号文下发后，要求并加强对房地产贷款严格监管，土地储备机构作为地方政府融资平台之一，也在严管之列，出台一系列针对性措施：
1.土地抵押贷款时间不得超过两年
储备土地周期一般都超过两年，如果项目还没有完成收储，就到还款期，土地储备机构因无地可供出让，没有资金来源，还贷资金压力大，还贷风险增加；其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂，形成财务风险。
2.贷款项目资本金要求全部到位
土地储备项目贷款，主要用于土地回收、征收，地上物拆迁补偿等支出，资金是逐步使用，但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%，且在贷款发放前全部到位，这对自有资金比例偏低的土地储备机构，增加筹集配套项目资本金的难度，因此，很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。
3.要求开立土地出让收入专户
根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构的收入也不作账务处理，成交价款也没有进入土地储备机构的账户，硬性要求土地储备机构在放贷银行开立土地出让收入专户毫无意义。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地 土地管理 土地储备 土地储备机构 土地储备的主体 行政授权 行政委托 城市拆迁 诉讼救济 沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：
对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。
由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。
政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。
四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体
新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。
在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。 依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。
行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。
五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权
在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。
具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。
既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？
在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。
取得土地使用权是二者的相同点。
不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。
土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。
所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。
出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。
六、对违法土地储备行为的诉讼救济
1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。
被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。
依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于滥用职权，侵害了被拆迁人的合法利益。
3、政府收回土地的行为是可诉的。
为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，结合本市实际情况，制订本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内的土地储备，适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
第四条（管理部门）
市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）
市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
第六条（储备范围）
下列土地应当纳入土地储备范围：
（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；
（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；
（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（四）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（储备分工）
本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。
经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。
第八条（储备计划）
本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。
市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（储备地块的补偿安置）
土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。
土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。
第十一条（储备地块的基础性建设）
储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。
储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。
第十二条（储备地块的权属证明）
土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。
储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。
第十三条（储备地块的临时利用）
经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。
储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。
市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。
第十四条（储备信息统计）
市房地资源局应当建立土地储备信息统计制度。
土地储备机构应当每季度将储备土地的面积、数量、坐落、收购补偿价格、基础性建设情况、临时利用情况等相关信息，报送市房地资源局。
第十五条（储备地块的供应）
土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。
储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。
第十六条（资金管理）
储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。
土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。
第十七条（监督检查）
市和区（县）土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。
财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计，审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。
第十八条（违法行为的处理）
土地储备机构的工作人员贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己和他人谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。
第十九条（具体应用解释）
关键词：土地储备机构;融资模式改革
土地储备中心因身负土地调控“蓄水池”和政府融资平台的双重使命，背负加倍的压力：一方面在限房令调控下，土地出让纷纷流拍；另一方面，银行还贷催款单接踵而至。融资，不再是各大中小企业的重要困扰，土地储备中心作为政府机构，也同样面临着艰巨的还贷压力。
一、当前土地储备融资情况分析
从储备中心的资金来源结构中，就可以发现其融资困境的根源。土地储备中心所需资金的来源主要分为三个方面：一是政府在土地储备中心成立时拨付的启动资金以及财政专项拨款；二是经财政部门从土地收储机构储备土地出让收入中划出6%建立的国有土地收益基金，用于土地收购储备；三是来自金融机构贷款。下面将对这三种融资来源进行分析。
1.财政专项拨款
对于土地储备的巨额投入，政府投入的启动资金明显不足。而财政的专项拨款，往往要等到储备的土地出让后以地价款中的土地成本形式返还给储备机构，在时间上不能满足土地储备机构的土地收储资金需求。而且，在实施城市规划需要等政府行为造成储备土地供地时，储备机构垫付的土地收储成本往往会被拖延返还，更大程度的延长了土地成本回收周期。
2.土地储备基金
根据《国务院办公厅规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号）规定，财政部门应从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，主要用于土地收购储备。由于2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实现彻底的“收支两条线”。所有的土地出让收入都由地方财政掌控，直接缴入地方财政专用帐户。土地储备机构对土地出让收入没有支配权，土地储备基金也发挥不了应有的作用了。
3.金融机构贷款
当前金融机构的贷款成了土地储备机构资金的主要来源。而国际金融风暴的影响，导致银行对贷款的使用要求严格按照《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第三章第七条，严格控制土地储备贷款的发放。土地储备贷款采取抵押方式的，应当有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不得超过2年。这一条款大大限制了土地储备机构的贷款规模。作为最常用的融资手段，抵押贷款方式最能被金融机构接受。根据《中华人民共和国担保法》，只有抵押人依法有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物才可以抵押。而土地储备机构并非以划拨、出让等《土地管理法》、《房地产管理法》上规定的方式取得国有土地使用权，而只是代表政府，收回、收购或征收国有土地使用权，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备，在宗地被重新出让、划拨和出租前，该宗地上并未设置一定年限或无限期的土地使用权，其使用权类型往往登记为政府储备。无论是储备地块的未来租赁经济收益还是土地出让金，储备机构都没有支配权。根据《土地储备管理办法》，储备土地在未供应前，其临时利用的时间一般不超过两年，也就意味着未来该土地能带来的租金经济收益限于2年期限或更短，并且所有临时利用所得全部上缴财政根据《担保法》，被抵押的房地产在抵押人无法履行债务时，抵押权人一般以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。储备机构的抵押土地使用权是由政府机构组织出让，从中获得的土地出让金因收支两条线原则，全额上缴财政，金融机构作为抵押权人反而无法优先受偿。另一方面，储备机构的抵押物还具有一个弱点，即抵押物价值受市场波动影响很大。在楼市一片“涨”声时，金融机构在市场价的基础上，可发放不高于抵押物评估价值的70%的贷款。而限房令下，土地出让普遍流拍，土地市场价一跌再跌，即使能够顺利出让，凭借跌至谷底的土地出让金偿还当年高高在上的贷款额，也是难以应付。
二、当前土地储备机构融资模式的困难
现实中各地政府视储备机构为纯粹的融资平台而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押贷款往往直接被政府用于城市建设或其他建设项目，而在储备土地出让时，各地财政往往借“收支两条线”的原则，将土地出让金全额纳入财政专户。储备机构没有其他偿还的途径，最常用的融资方式就是用A地抵押用B地的抵押贷款来支付。以贷还贷，拆东墙补西墙，陷入了借贷深渊。
关键词：储备方案；风险评估；原因
中图分类号：G353文献标识码： A
引言
土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
1、土地储备风险类型
1.1、政策风险
相关的土地储备法律法规还不够完善，对于风险没有详细的描述和应对。如《土地储备管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律都没有针对土地储备的激励机制、补偿机制、土地资源的配置和土地的利益分配等方面没有明确的规定。虽然全国各地都拥有一些针对土地储备管理成立的土地储备机构，但是由于缺少相应法制法规地约束，使土地储备机构在进行土地储备管理时遇到相当大的困难，有时候强制收购土地的行为还受到合法性的质疑，土地储备管理工作处于被动的局面。
1.2、市场风险
第一，房地产泡沫会使土地储备管理产生市场风险。房地产是我国国民经济发展的支柱产业，其形式的变化会直接决定土地价格的走向。然而有些房地产市场的投机行为会使土地的价格超过其合理的市场价格，使土地储备项目的收益和按期归还产生不确定性。
第二，土地储备的信息不对称也会产生一定的风险。当前我国大部分的闲置土地仍握在开发商的手中，其回收的成本过大，回收的难度较大。而土地储备机构对于开发商手中握有多少闲置土地没有具体的数据信息，在进行土地市场预测时无法做到准确地预测，开发商的开发决定和土地储备机构的供地计划不能顺利对接，一旦开发商手中大量的闲置土地投入市场，会给土地市场带来巨大的冲击。
1.3、营运风险
土地市场的营运的各个阶段也会产生一定的风险，包括收购、整理、储备和出让四个阶段。在收购阶段，如果土地储备机构和原土地使用单位的信息不对称的话，就会使其收购行为在一定程度上存在盲目性，没有明确土地的产权归属和地块周边地理环境等方面，就会遇到不必要的法律纠纷；在整理阶段，主要是对土地进行开发，因为土地具有固定性的基本特征，一旦项目资金投入就很难转移，容易产生沉淀成本。在储备阶段，由于不能及时盘活推向市场而引起的一系列风险。如积压风险，它是土地储备制度实施中最大的内部风险，带来巨大的筹资风险。在土地出让阶段，也可能面临因为一些因素的非预期变动形成的风险。如土地流拍，都会产生土地的价格低于收购的价格或者土地被积压的不良现象。
1.4、融资风险
主要是指因为融资而产生的债务严重影响土地储备管理中心的运营，甚至因为无法支付相关到期债务而被债权人申请破产。土地储备机构由于其自身的性质限制，没有太多的营运资金，营运资金大部分都是靠银行贷款来获取的。而土地需要的融资数额是比较大的，所以在土地贷款上数额比较大，土地储备机构的负债比率也比较大，长期的相对较大的负债比率会使土地储备机构承担着巨大的财务风险。
2、研究方法、指标体系构建与数据说明
2.1、研究方法
对城市土地储备的分析进行评估，本文运用因子分析相结合的方法进行研究。上述因子分析是利用降维的思想，在损失很少信息的前提下把多个指标转化为少数几个综合指标的多元方法。本文运用DEA模型进行敏感性分析和因子分析法等对土地储备方案对其进行动态研究。
2.2、.指标体系构建
选择变量与构建评价指标体系，应该对其进行全面、科学、简练的进行可操作的研究对象。前人已经研究的一些文献中的指标体系为本文提供了借鉴，但都还存在值得改进的地方。本文的指标体现最大的创新是运用了真实的项目指标数据进行了研究，具有真实的可实用价值。根据上述建立的土地储备项目的风险评估体系（见表1），分别用模型一和模型二所运用的方法，对我国土地储备项目进行风险评估分析。
3、原因与影响分析
我们将项目综合实力分为四个等级分别是:风险程度很安全的等级,风险程度比较安全的等级,是风险程度较高的安全等级，是风险程度最高的安全等级。每个等风险程度较低的等级的项目中它们的特点是动态回收期较短，银行批复额度较大，预期收益较高。而安全较低的项目的特点是涉及拆迁的补偿人口数较大，申请的贷款额度较大而批复额度较小，他们之间的差距较大。因此我们应该还需要尽力加强下列措施：
关于土地制度的完善。正确认识城市土地储备面临的风险，有效规避与预防规划风险，是保证城市土地储备的高效运营，完善土地储备制度的一项必要手段。合理的分析不同行政区、不同土地级别和不同特征区域内的风险评估结果，更好的为城市土地储备风险评价、土地储备实践与土地储备制度提供借鉴。
关于土地储备的管理。国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》第二章第七条指出，土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。
关于规避风险、优化资源配置。在市场经济下，风险是不可避免的，如何有效的优化土地储备资源的配置才是当下需要考虑的问题。今后社会区域经济社会系统特性，应用自组织理论、模糊集合论、市场经济学、系统动力学、计算机科学对区域土地利用优化问题进行创新研究，从而提出从定性到定量综合集成方法、区域总体规划决策支持系统、SD模型，为市场经济体系下土地利用优化配置提供新的思路和方法，为促进市场经济条件下土地优化配置方法研究奠定坚实的基础。
4、土地储备的风险应对策略
土地储备机构应注重风险管理，通过采用合理的经济、技术、法律手段对风险加以防范与处理，以最小的成本获得最大的收益保障。政府作为土地储备的实施主体，主要的风险应对策略有以下几种。
规范政府职能，调整政府行为。土地储备机构是政府授权的从事土地资产经营活动的非盈利性事业单位，具有行政性与市场性。储备机构既要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，在很多情况下，又要寻求社会资本，借助市场力量进行土地一级开发。在与土地一级开发单位建立合作关系时，储备机构应借助法律手段和行政手段约束开发单位的行为。通过完善的法律文件，又配合行政监督，有效约束了土地储备和一级开发行为，值得各地政府借鉴。
完善土地储备财务管理制度。土地储备过程包括土地收储、开发整理、出让环节，土地产权的转移、土地物理形态的改变，伴随着大量资金的投入与转移，所以，土地储备财务管理非常重要。财务管理手段主要包括：建立和完善成本控制机制，合理确定土地补偿标准；优化资本结构，建立一个多渠道的、稳定的资金体系。
建立土地储备的市场化运作机制，充分借助市场力量进行土地整理风险共担。土地储备机构可以与某开发单位进行土地一级开发整理合作，储备机构借助开发单位的资金、人员、设备和管理经验，完成土地一级开发工作。
结束语
进行土地储备数据进行处理的时候，将各项指标按照对风险的影响进行分类，分类过程中需要人为给一定的权重，这部分主观判断可能会对结果有一些干扰，采取一定的措施，将风险降到最低。
参考文献
[1]王静敏,张明月.土地储备方案风险评估的研究[J].统计与咨询,2014,04:38-39.
关键词：土地储备管理；土地出让；利用率
在土地储备管理工作的实践中可以看出，土地储备管理工作对于土地市场及房地产市场的管理有着非常重要的作用，同时也应该正视实践过程中出现的各种问题。本文对土地储备管理过程中存在的问题进行了分析，提出了增强土地储备管理，提高土地出让利用率的相关措施。
1 土地储备管理中存在的问题
1.1 土地储备管理相关法规的构建并不完善
各地区都依据各自管辖区域中的土地储备量出台了相应的土地储备管理条例，依据该管理条例来对地区土地进行有效的规划和管理，然而，这些土地储备管理条例在实际的应用过程中，并没有相关法规的支持，在执行的过程中，并没有明确的法律法规支持，相关的土地储备管理法规建设的并不完善，条例中的内容也有待进一步的完善，其中存在的漏洞较多，这就地区的土地储备管理工作无法高效的开展，而且地区的土地储备管理与国家制定的相关土地储备管理原则有着相违背之处，这样就使得地区的土地储备管理效率相对较低，土地在出让利用率上相对较低。
1.2 土地储备管理利益分配机制不健全
有效的土地储备管理能够最大限度的提升政府的效益，然而，就我国目前的土地储备管理来说，其在构建上本身存在一定的问题，这就使得其利益的分配机制在构建的同时也不够健全，在对土地收益的构成进行检定和分配时，没有相应的土地储备管理分配机制的支持，这样就使得某些地区的土地储备管理中心无法发挥出其管理的职能，在利益的分配上，无据可依，从而会导致利益分配不均状况的出现，利益分配不均会使得土地储备管理工作的开展受到一定的限制，在土地储备管理的主体机构上，缺乏必要的推动力，进而使得管理工作的开展处于消极的状态，由此造成了土地出让利用率的下降。
1.3 缺乏明确的土地储备管理的主体定位
在土地储备管理过程中，土地是主要管理对象，而资金是管理的纽带，管理过程中设计到规划、国土等多个部门，在管理的过程中存在较大的困难。政府应该出台科学的土地储备管理系统来实现各部门之间的协作，促使土地储备管理成本的降低与土地储备管理型效率的提高。但是在土地储备管理系统实践的过程中效果并不理想，土地储备管理中肩负不同任务的部门联系较少，而肩负相同任务的部门通常将责任全面交给国土资源局。这种管理主体与部门职责不明确的情况导致了土地储备管理过程中部门间协调较差，管理效果不强。
2 增强土地储备管理，提高土地出让利用率的相关措施
2.1 完善土地储备管理机制，积极进行宣传工作
要想使得土地出让利用率得到提升，就需要国家针对土地储备管理机制进行有效的完善处理，将管理机制中存在的问题进行合理的解决，对土地储备管理各个环节进行全面的分析，发现问题解决问题，将管理机制中的各个环节进行完善，从而使得各个环节的工作可以顺利的开展。并且国家要依据地区土地的利用情况，进行土地储备管理标准性法规的制定，从而使得土地储备管理工作的开展有法可依。同时要加强对土地储备管理相关机制的宣传，使得群众能够对土地储备管理的相关法规进行一定的了解，在依据相关法律法规的基础上，规范土地储备管理工作，从而使得土地储备管理能力得到提升，进而促进土地出让利用率的提升。
2.2 合理分配土地出让收益
要想有效的推动土地储备管理工作的开展，就要建立健全的土地出让收益分配机制，并且依据各个地区的土地实际应用情况，对相关的分配机制进行改进和优化，从而使得土地出让收益分配机制能够符合地区土地储备管理工作的发展的需求，同时要注意将土地储备工作中的主体部分融入到土地收益分配机制中，这样可以有效的保障相关管理机构的长远发展，另外，也能够使得土地储备管理的工作人员能够更为积极的开展工作，从而使得土地储备管理的工作效率得到大幅度的提升，进而对土地出让利用率形成良好的影响。
2.3 强化土地储备管理结构主体地位
土地储备管理机构与相关的部门之间要实现积极的配合，才能够有效的推动土地储备管理工作的正常开展，在一定程度上可以使得土地储备管理中的负面干预问题出现的几率大大降低，并且可以有效的降低土地储备管理的实施成本，从而使得土地储备管理的工作效率可以得到提升，这就有助于提高土地出让利用率。要想充分的使得土地储备管理机构与相关的部门之间实现正面配合，就需要对土地储备管理结构的主体地位进行有效的强化处理。而主要的方式包括以下几点：第一，对相关的考核体系进行完善，对土地储备管理中的各个项目进行必要的分解，在分解的基础上明确各个部门的职责，使得各个部门能够在工作中积极的实现配合，从而保障任务可以顺利的完成。而各部门所完成的任务，也需要纳入到年度的工作任务完成目标中，这样是为了能够提高各部门的工作效率，进而使得土地出让利用率可以得到最大限度的提升。
第二，就是要加强土地储备管理部门的管理能力，使得其行政地位可以得到提升。土地储备管理工作应该直接受益于政府，由政府进行整个土地储备工作的管理和领导，实现各个相关部门思维与行动的统一，提高部门之间的协作效果。
2.4 强化土地储备管理队伍的建设
在土地储备管理工作中，其围绕的中心都是政府实事工程，在管理的过程中容易出现较大的人为干扰因素，因此要提高土地储备管理人员的素质，严格按照办事程序进行工作，通过市场化的管理方式防止腐败现象出现。努力增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
结束语
通过健全与宣传土地储备管理相关制度、对土地出让收益进行合理的分配、对土地储备管理机构的主体地位、建立土地储备资金筹措新机制、强化土地储备管理队伍的建设等措施进行强化措施实现增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
参考文献
[1]黄晓华.关于土地储备贷款若干法律问题的分析―兼论《土地储备管理办法》对土地储备贷款的影响[J].消费导刊，2012，11（23）：21-22.
关键词：土地储备 成本控制
一、 土地储备概述。
土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。 国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合制定了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。 《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。《办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
二、 土地储备成本构成
土地储备成本包括土地收购、前期开发、储备、出让等过程中发生的实际成本。土地储备总成本主要由土地购置成本，土地开发成本和土地持有成本组成。土地购置成本指购买土地的支出；土地开发成本指对土地进行整理以及配套基础设施建设的支出；土地持有成本主要是指机会成本，包括储备土地的利息支出和投资土地带来的风险损失。具体包括土地取得费、土地整理工程费、银行贷款金（含利息）、土地业务费（招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出）。
土地储备成本是指储备和开发再利用一定数量的土地所需要的各项费用，主要包括以下几个方面：（1）收购补偿费。在收购某一土地实施之前，应根据土地的实际情况进行相应补偿，若储备地块涉及集体土地，根据《土地管理法》第47条规定，必须在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，向被征地村和被征地农民支付相关的征地补偿费和征地税费，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、征地管理费等。（2）拆迁户补偿费。拆迁房屋应对被拆迁人进行补偿安置，动拆迁成本是事中成本控制的关键。在动迁过程中，要在确保群众根本利益的前提下，对被拆迁入来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权应得到的补偿。在实际工作中，应根据房地产市场实际情况，做到合理评估，确保老百姓利益的情况下合理控制土地收储成本。（3）其他费用。市政基础建设、公共配套设施建设有关费用；招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；土地开发管理费；不可预见费及财政和土地主管部门核定的其他支出费用。
三、影响土地储备成本的因素
土地储备成本的因素可以分为外部和内部两种因素。外部因素包括储备资金来源与组成、政策影响等。内部因素包括土地储备机构管理能力、土地储备规模。对成本控制若外部因素相同时，则内部因素对成本的控制起着决定性作用，这时我们就可以通过强化内部因素的管理，间接降低外部因素对成本控制的不利影响。
首先，土地储备的成本直接受到土地储备机构管理能力的影响。现在我国的土地储备机构实质上是政府下属的一个办事机构。这就决定了土地储备机构的决策管理能力受政府的影响较大。根据一些学者的研究表明，若决策者的信息数量越少，信息的质量越低、运用信息的能力越差，则决策结果成为最优结果的可能性越小。
其次，土地储备规模影响土地储备成本。单位土地购置成本与土地储备数量成反比，单位土地的持有成本与土地储备数量成正比。在一个城市中若他的土地储备数量很少，那么这个城市的开发土地就会较少，土地价格相对会上涨，最终导致单位土地的取得成本上升。相反，如果这个城市土地储备数量很大，可供开发的土地数量很多。然后土地价格下降，最后土地的取得成本减少。但当这个城市的土地储备量较大时，又会导致大量的土地无法得到有效的利用，这样又致使单位土地的持有成本增加。因此，城市土地收购储备总成本曲线会随着持有土地数量的增加呈现先降后升的趋势。
四、加强土地储备成本控制的措施。
（一）明晰职责, 承担起成本控制责任。土地储备机构是政府的一个职能部门，为非营利性公营事业机构。它的作用是保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，同时只有保证适当赢利，减少成本才能保证机构正常运作。土地储备机构应该首先明确自身职责，承担起成本控制的责任，主要包括：(1)土地储备机构会同政府相关部门编制开发实施方案。(2)对土地储备的每阶段进行成本费用测算，编制成本费用计划，落实降低成本技术的组织措施。(3)组织储备项目成本费用核算，坚持成本报告制度，及时反映储备项目成本、费用情况，保证成本信息交流的及时、有效。(4)熟悉、掌握国家和当地有关法规政策及市场需求、预算定额水平等成本控制因素，用足用活各种政策、资源，提高成本控制的预见性，努力寻求降低成本费用的途径。
（二）控制好过程成本
遵循基本储备程序，对土地储备成本实行全过程控制，对可控成本、变动成本和成本异常偏差实行有效监控，保证将储备成本控制在目标成本范围之内。正确处理成本、市场、工程质量、开发周期、资源、效益之间的关系，防止和杜绝重大工程质量事故，严格控制项目的质量成本和期间费用，加速投资回报，提高投资回报率。土地储备由不同的过程构成，包括计划编制阶段，前期策划阶段，征询意见审批阶段，组织实施土地一级开发阶段，土地出让等阶段组成。应该把握好各个环节。
（三）灵活采取多种收购储备方式, 减少资金的占用要保证土地储备数量和时机的科学可行，必须变被动储备为主动储备，将土地储备的各个环节视为一个整体，综合考虑各环节的数量和时间安排。在进行土地储备时，应根据规划调控的次序安排和功能划分，按照轻、重、缓、急的要求，对近期要开发并可尽快产生经济效益、拉动经济发展的极具增值效益的地块或重点基础设施项目的周边土地予以先行收购、储备；对规划开发有中期效益的项目周边土地，则作为项目融资的土地进行控制，根据财力情况，实行分期分批收购储备；对有远期收益的地块，在规划上予以严格控制，防止潜在增值的土地资产收益流失。这样一方面使土地储备机构手中控制着一定量土地引导城市发展、调节土地市场，又可减少资金沉淀，提高资金的使用效率。
（四）合理利用储备期间闲置土地
对已完成动、拆迁工作但尚无招投标计划的储备土地，必须对其进行管理，避免抛荒和闲置，由此必然发生大笔的管理成本。经规划部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块，因此土地储备机构应充分发挥土地临时使用的作用，以地养地，降低管理成本，甚至得到收益。鉴于规划限制，地块的储备周期和出让时间很难细化，可考虑出租给绿化公司种植苗木、作为临时停车场、堆场，或作为大型活动场地等短期用地。
四、结语。
收购储备工作人员应明晰职责、控制好土地储备成本；合理利用储备期间闲置土地；灵活采取多种收购储备方式减少资金的占用；既优化配置了土地资源，又为政府创造了经济效益。
据记者调查，自2003年7月昆明市土地储备中心先后在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地30000余亩，用作“现代新昆明”的东部核心区，但目前多数仍撂荒着。
在土地宏观调控的大背景下，这些大片大片荒芜的土地。凸显的是土地资源浪费、失地农民剧增等一系列社会问题，更需对被称为我国城市土地使用制度“第”的土地储备制度进行反思。
30000余亩储备土地多数荒芜
2003年7月，昆明市青云街道办事处青龙村委会裕丰村民小组的308亩“在册地”(承包地)和934.047亩“非在册地”(非承包地)，以及“地上所有的附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、水面、鱼塘、果园果树、零星果树等设施”，被昆明市土地储备中心全部征用。
青龙村委会于2003年9月1日制定的《关于昆明市土地储备中心征用收购我村六个村民小组全部土地及人员农转非的实施方案》(下称《实施方案》)，道出了土地储备中心实施土地储备的原因：“根据省委、省政府及昆明市委、市政府有关加快建设新昆明的战略方针，结合我村实际，借昆明北市区开发建设的东风，我村两委经过与昆明市土地储备中心多次协商洽谈……将我村下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂六个村民小组的土地全部转让给昆明市土地储备中心整体开发建设。”
“2003年6月份前，村委会的领导称，土地储备中心要征用我们村的地。7月份就开始正式征地，用经纬仪来测量。”裕丰村的村民向记者讲述他们赖以生存的土地被征用的过程，“当时小组长李继祥在村民大会上说，总的征地1000多亩，其中上公粮的地有300多亩，田占了一半，其余为菜地。我们当时考虑到，村委会早就把征地手续办好了，我们同意要征，不同意也要征，反正土地是国家的，国家要我们不敢不给，就签了字。”
裕丰村是一个彝族村，人口336人，有承包地308多亩，开荒地700多亩。据青龙村委会提供的资料显示，该村委会下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂共6个村民小组，总人口2282人，被征用的土地一共合计为8094.259亩，其中在册地(承包地)为2167亩，人均近1亩；非在册地(非承包地)5927.259亩，人均2.6亩。
记者在青龙村委会的黄土坡、裕丰村等地看到，这些昔日生长水稻、玉米的土地，现在长满了密密实实的野草，有的地方还种上了树苗。“原来说好我们可以继续种地的，可是2004年3月份我们辛辛苦苦种的蚕豆、小麦，却被栽树的老板用推土机全部推掉，种上树苗。老板还说，市里已把地卖给他们了，卖了40万元一亩。”裕丰村的村民指着种满了树苗的农地，有些愤然。而青龙村委会书记王李和村副主任李明学告诉记者：“目前在裕丰村田地里种的树都是土地储备中心内部自己种植的，因为我们这儿正在修昆明市三环路和东绕城线，将来搞绿化用。”
据青云街道办事处一位知情人透露，按照昆明市的城市规划，昆明市土地储备中心在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地30000余亩，作为“现代新昆明”的东部核心区。
按《土地管理法》第三十四条“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上”的规定，仅青龙村委会的2167亩承包地，就应该有1733.6亩基本农田。保守估计，土地储备中心储备的30000余亩土地，以25％算就应有7500余亩承包地，7500余亩承包地中应有6000多亩基本农田。
近万失地农民生计堪忧
据调查，青龙村的两面寺、裕丰村等村庄，在卖地前都是穷村，土坯房组成的村寨里偶尔会有一两间红砖房“鹤立鸡群”。卖地后，突然间“有钱”了的村民被压抑了多年的建房欲望得到了释放：一幢幢两三层高的乡村别墅在旧村边一茬茬“长”了出来，新旧相对，成了这些卖地致富的村庄一道特殊的景观。
裕丰村的吴水英(化名)在自家刚盖好的新房里告诉记者：“我家有两个农村户口，这几年分三次一共分到19万元卖地钱，每年年底还有两三千元的分红。但我家的新房，先盖的石棉瓦房就用去了4万多元，盖厨房又花了将近1万元，现在刚盖好的大房子就用了差不多20万元。”
按2003年7月8日昆明市土地储备中心(甲方)和青龙村民委员会(乙方)签订的《昆明市土地储备中心征地(收购)补偿协议》(下称《征地补偿协议》)，土地补偿费分在册面积和非在册面积，按每亩7.16万元和3.29万元分别进行补偿――“甲方征用的土地，征地费用含土地补偿费、剩余人员安置补助费、青苗费、果园果树以及附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、鱼潭塘等设施”。其中第四条明确规定了土地交付时间、条件和付款方式：“甲方分三期向乙方支付标的物的补偿费。第一期在双方签订征地协议后十个工作日内支付1000万元；第二期在双方签订本协议后30个工作日内支付在册面积5万元／亩(以实册面积计算)，非在册面积1.5万元，亩(以实册面积计算)的费用；第三期在甲方开发土地的过程中，开发多少补偿多少。甲方于2006年7月10日内未开发完的，甲方在2007年7月10日前全部支付标的物的补偿费余款。”
自此，青龙村等地失去所有土地全部“农转非”的村民们，过上了“种田无地，上班无岗、低保无份”的“悬空”生活。当地政府又没有对他们进行再就业培训，只是把卖地钱存留一部分在村里，每年底以“分红”的名义给他们分发生活费。村民告诉记者：“现在连吃点小菜都要买，有时去山上拾点菌、掐蕨蕨菜来卖，每天每家人生活开支要20元钱左右，小娃还不能生病，要不只有借钱了。”
据知情人士保守估计，昆明市土地储备中心在青龙村、十里社区和杨方凹社区征地后，约有近万农民失地。在持续了3年多的“建房热”后，多数失地农民住在新房里，却为明天的衣食发愁，为未来的生计担忧。
“土地财政”成地方政府圈地的发动机
那么，昆明市土地储备中心是依照什么法律法规征用了近万农民的3万亩土地呢?
昆明市土地储备中心和青龙村委会签订的《征地补偿协议》的第一条就开宗明义地写明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《昆明市土地储备管理办法》的有关规定，为合理利用土地，经甲乙双方商定，本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议”。
根据2002年2月1日试行的《昆明市土地储备管理办法》，记者发现，只有其中的第二章第八条中，“(一)为社会公共利益需要使用的土地；(二)因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地”两种类型的土地，才符合青龙村委会等地的土地储备情况。而且，其中的第十一条规定：“对需储备的农村集体土地，必须依法办理土地征用手续”。
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