时间：2022-03-11 19:44:12
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行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。
司法行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为；在本质上是一种行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。本文将重点论述司法行政机关行政复议的范围、管辖以及程序。
关键词：司法行政复议特征范围管辖程序
司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并做出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。
一、司法行政复议的特征
1、司法行政复议是司法行政机关的活动
司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。
2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动
司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。
3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和做出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至做出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。
4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督
司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求做出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。
5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理
《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。
二、司法行政复议的范围
对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民①、法人②或者其他组织以及外国人、无国籍人③。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。
1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。
2、对司法行政机关做出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理。
4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册。
5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理。
6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。
7、对司法行政机关做出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服。
8、对司法行政机关做出的留场就业决定或根据授权做出的延长劳动教养的期限决定不服的。
9、对司法行政机关做出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。
10、认为司法行政机关做出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，下列行为不属于司法行政复议范围：
1、执行刑罚的行为
2、执行劳动教养决定的行为
3、司法助理员对民间纠纷做出的调解或者其他处理的
4、资格考试成绩评判行为
5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为
三、司法行政复议的管辖
司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：
1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。
2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。
3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。
对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由做出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由做出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”
四、司法行政复议的程序
司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。
1、司法行政复议的申请
由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法做出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。
司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。
申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。
2、司法行政复议的受理
司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请做出如下处理：
①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。
②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。
③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。做出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面做出答复，并将做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。
3、司法行政复议的审理
司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即做出决定打下夯实的基础。
①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。
②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人做出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。
4、司法行政复议的决定
司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后做出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内做出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：
①维持决定。是指司法行政复议机关做出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当做出维持该具体行政行为的复议决定。
②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。
③补正决定。指司法行政复议机关做出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可做出责令被申请人补正的决定。
④撤销或变更决定。指司法行政复议机关做出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。
⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新做出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法做出撤销决定后，有时尚需被申请人重新做出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新做出具体行政行为。
此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。
注释：
①公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。
②法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。
③外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护，在对等原则下他们与我国公民一样有权作为申请人提出司法行政复议。
参考文献资料：
牛肉注水现象在全国各地时有发生，但立案查处较少，究其原因:一是现行法律法规不健全，无明确规定可依;二是调查取证难，如现场调查取证及牛肉水分限量标准之限制;三是具备水分限量检测双认证资质的权威鉴定机构少。重庆市农委2014年查处一起牛肉注水案，经复议诉讼两审终审重庆市农委胜诉。本文围绕该起牛肉注水案做重点剖析，以期为基层执法人员依法行政提供参考。
1 案情概况
2014年5月8日，重庆市农委执法人员对该市又牛羊制品有限公司进行检查。经检查发现，当事人魏又租赁该公司场地，有向待宰牛注水的行为，现场有已宰杀并正在分割的牛1头、待宰牛17头。在调查取证过程中发现，至5月9日魏X私自安排工人共宰杀牛17头。执法人员随即对宰杀后的17头牛的肉及副产品和未宰杀的1头活牛进行证据登记保存。经鉴证，魏又涉案货值金额共计175 960.5元。2014年11月8日，重庆市农委做出《行政处罚决定书》，认为魏又向待宰肉牛注水的行为，违法事实清楚，证据确凿，其违犯了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)第三条第一款:“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。”和《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第二十八条第一款第(四)项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定。
由此，参照《特别规定》第三条第二款，并依据《食品安全法》第八十五条第一款第(四)项之规定，责令魏又改正违法行为，作出对魏又涉案未宰杀的1头牛和已宰杀的17头牛的肉及副产品予以没收，对魏又并处涉案货值金额7倍，共计1 231 723.5元罚款的行政处罚。
魏又不服该行政处罚，随即提起行政诉讼。该案经两审，一审法院判决认定《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，但依据《食品安全法》对魏又在屠宰环节向待宰牛注水的行为作出行政处罚属适用法律不当，判决重庆市农委撤销行政处罚决定并判决其在60日内重新作出行政行为。重庆市农委不服一审判决而上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
【关键词】行政复议；纠纷解决机制；缺陷
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）05-081-01
行政复议功能定位是多重的，主要有行政自我监督功能，权利救济功能，行政纠纷解决功能等，本文直接着重从行政复议制度作为纠纷解决机制的角度来分析行政复议制度，这是因为行政复议制度是行政纠纷解决的重要制度依赖，无论是从各国复议制度的构建经验，行政复议制度本身的性质，还是我国最新的立法方向来看都能够充分体现这一点。
一、从纠纷解决机制看行政复议的制度品质
各种纠纷解决机制不同程度地都表现出几个特征，笔者将其总结为四个信赖、一个保障、一个协调：价值、规则、裁判者、裁判程序得到信赖，强制作为保障，与其它纠纷解决体制相配合。
（一）裁判者得到信赖
裁判者能够代表公正得到信赖要求两点：裁判者一方而要中立于纠纷双方，另一方而也要有裁判的能力。纠纷双方对于法官中立地位的认可，会转变成对裁判者裁判结果公正性的信赖；对裁判者信赖的另一个因素是对裁判者能力的信赖。
（二）规则的平等性和共识性
前述各种观念和价值外化的具体表现形式就是规则，规则是纠纷解决机制运行的依据，是当事人援引主张权利，裁判者依据进行裁判的依据。我们这里暂且把规则等同于法律。作为纠纷解决依据的规则应该具有平等性和共识性，才会得到人们的尊崇和遵守。
（三）适当严格和明确的程序
人们有理由相信拥有严格和具体程序的纠纷解决机制产生公正结果的可能性远远大于哪些程序具有高度任意性和不确定性的机制。在现代，这样一套体现公正的程序一般理解为要纠纷解决过程要具有公开性透明度，要“两造具备”，又有严格的举证认证过程等等。
（四）具有一定的强制性
在各种的纠纷解决机制中都或多或少存在着强制功能，即外在的显性或潜在的促使当事人服从其裁决的力量。①在根据裁决的纠纷解决机制中，表现为规定一定的强制措施，来保障裁决所要达到的状态，即所谓外在的强制性。在根据合意的纠纷解决机制中，表现为合意诱导，是一种潜在的力量，只是这种力量相对比较弱小。
二、作为纠纷解决机制的行政复议制度存在的问题
（一）复议审查主体欠缺独立性、中立性
从宏观上看，行政复议机构独立性相当欠缺。我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构，虽表面上超脱于被申请人，但实际上它仍然是政府或者部门的内设机构，难以实现独立和中立。
从微观的角度看，行政复议机构的工作人员，因为受隶属关系的影响，作为具体承办案件的“裁判者”，是不能独立地行使职权裁判纠纷的。
复议审查主体本身缺乏中立性与独立性，再加之在现有管辖体制下，更加剧了这个缺陷，“条条管辖”、“自我管辖”以及“条块管辖”等这种基于隶属关系的管辖权分配现状，加剧了“官官相护”的可能性。
（二）行政复议审查主体缺乏专业性
裁判者要得到信赖，需要中立且就有裁判能力。我国目前的行政复议实践中，复议人员法律素养和专业能力普遍偏低，且复议人员不到位，；加之作为复议机构的政府法制工作机构也缺乏专业性，使得行政复议本应有的专业性优势得不到发挥。
（三）行政复议程序缺乏公开性与公正性
首先，行政复议以书面审理为原则，其它审查方式为例外，复议过程封闭、不透明；
其次，以效率为由未对复议程序具体规则作出全而、可操作性的规定，过于简化，特别是没有对证据制度作出规定，如证据规则的问题，复议证据种类、证据的证明能力等都没有明确规定。最后，整个办案过程过于行政化，复议案件的审查要经层层审批，这加剧了复议案件审理过程中的人为因素和影响。
（四）行政复议缺乏强制性
纠纷解决机制是需要有一定强制性作为保障的，“无论将行政复议制度的功能定位为监督、解纷还是管理，被申请人严格执行行政复议决定均无可置疑，但被申请人一旦拒绝执行或阳奉阴违，行政复议制度的权威性即遭到严重打击。”②我国行政复议制度现实中而临的复议决定难执行的问题，大大减损了行政复议决定的权威性。作为复议机关并无权处置有关责任人，也无强制执行权，使得一些复议决定难以执行，行政相对人的权利难以保障。
注释：
①王亚明，杜万松，纠纷解决机制的权威生成要素探究[J]公安学刊――浙江警察学院学报，2008（1）.
②刘东生.行政复议制度重构[D]公安学刊――浙江警察学院学报，2008（1）.
参考文献：
[1]湛中乐.论我国《行政复议法>修改的若干问题[J]行政法学研究，2013（1）.
[2]青锋，张水海行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J]行政法学研究，2013（1）
[3]应松年行政救济制度之完善[J].行政救法学研究，2012（2）
论文摘要：规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
一、有关行政诉讼证明对象的立法规定
规范行政诉讼对象的立法包括实体法和程序法。由行政管理的广泛性和多样性所决定，行政诉讼证明对象的实体法依据比较复杂，涉及到公安、工商、税务、规划、财政、卫生等多个行业，行政法律、法规也相应地存在着行政处罚、行政许可、行政收费、行政合同等多种形态。具体行政行为的复杂多样性决定了各个行政诉讼中的证明对象的差异性。
行政诉讼证明对象的特点集中体现在《行政诉讼法》第5条和第32条的规定上。其中，第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由此可见，具体行政行为的合法性审查与判断，是行政诉讼的中心任务，与之相应，凡是与具体行政行为的合法性相关的事实与规范性文件，均属于行政诉讼证明对象的范围。
根据行政复议法的有关规定，行政复议申请人对行政复议决定不服的，可以向人民法院，而行政复议机关依申请人的申请，可以附带审查抽象行政行为，这就意味着抽象行政行为也可成为行政诉讼的证明对象。[1]同时，依据国家赔偿法的规定，行政赔偿诉讼是一种特殊的行政案件，其证明对象与一般的行政诉讼不同。
此外，行政诉讼法、国家赔偿法及行政复议法中都有关于行政诉讼程序法事实的规定，这些也属于行政诉讼证明对象的内容。
二、行政诉讼证明对象的内容
我们认为，行政诉讼证明对象总体上可以分为五类：与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实、与行政赔偿构成要件有关的事实、被诉具体行政行为符合行政程序的事实、行政诉讼程序事实以及规范性文件。
（一）被诉行政行为合法性和合理性有关的事实
行政行为是指行政机关行使行政职权，依法作出的具有法律效力的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。
1、与被诉具体行政行为合法性和合理性有关的事实。具体行政行为是指行政机关行使职权，对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事件单方面作出的直接产生法律效力的行为。由于被诉具体行政行为的合法性和合理性是一般行政诉讼的主要对象，故与此有关的事实就成为一般行政诉讼的证明对象。具体包括如下4个方面的事实：
（1）行政机关具有法定职权的事实。即被告行政机关是否有权对外以自己的名义代表国家进行行政管理活动，如果答案是肯定的，接下来的问题是该行政机关是否有权作出被诉具体行政行为，也就是说是否承担相应的行政职责。根据依法行政原则，这两种事实取决于单行的行政法律、法规的规定。
（2）原告是否实施了被处理行为或者是否符合法定条件的事实。在行政执法程序中，原告是行政相对人，行政机关要作出正确的行政行为，必须准确认定相对人。例如在行政处罚案件中行政机关必须准确认定原告是否是应当遭受处罚的人。在查明相对人是待处理行为的责任主体之后，行政机关应当时一步查明待处理行为本身的情况，如原告实施违反治安管理秩序行为的事实。在行政许可和不作为的具体行政行为案件中，行政机关还应当进一步查明相对人是否符合法定的颁发许可证或者享受给付和保护的条件。这些事实可能成为行政诉讼的证明对象。
（3）被告作出被诉具体行政行为时目的是否正当的事实。目的是被诉具体行政行为合法性的主观标准，人民法院要查明这个事实，可以从被告的记录和当事人陈述作客观的认定。
（4）被诉具体行政行为的处理与案件的事实、情节和性质是否相适应。根据《行政诉讼法》第54条的规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更，这是有关审查行政处罚合理性的规定。
以上事实，不仅适用于作为的具体行政行为案件，而且适用于不作为的具体行政行为案件；不仅适用于有利的具体行政行为案件，而且适用于不利的具体行政行为案件。
2、有关抽象行政行为合法性的事实。抽象行政行为是指行政机关依法对不特定的人和事件制定具有普遍约束力的行为规则的行为。依行政复议法的有关规定，行政法规和规章以外的抽象行政行为可以成为行政诉讼的审查对象，与其合法性有关的事实也就相应地成为一般行政诉讼的证明对象，具体包括如下方面的事实：
（1）作为抽象行政行为主体的行政机关是否享有实施该抽象行政行为的行政职权。
（2）制定抽象行政行为的程序是否合法。
（3）抽象行政行为的适用范围和效力情况。
（二）行政赔偿构成要件有关的事实
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中违法侵害公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，由国家承担的赔偿责任。在行政侵权赔偿诉讼中，行政赔偿构成要件的事实是主要的证明对象，也是行政赔偿诉讼证明对象区别于一般行政诉讼证明对象之所在。具体包括如下5个方面的事实：
（1）侵权行为是否由作为被告的行政机关及其工作人员实施。对工作员应当作广义上的理解，不仅包括具有公务员身份的工作人员，而且包括接受行政机关指派或唆使从事实施侵权行为的公民。
（2）侵权行为是否是行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中实施。
（3）侵权行为是否违法。
（4）侵权行为是否给作为原告的受害人造成人身权或者财产权的损害；如果造成了损害，损害的大小如何。
（5）侵权行为与损害之间是否具有直接的因果关系。
另外，原告单独提出赔偿请求的，人民法院还应当查明赔偿义务机关作出处理的情况。
（三）被诉行政行为符合行政程序的事实
为了保证行政机关正确、合法地行使行政权力，保障相对人利益不受行政机关的非法侵害，行政法律、法规确定了行政机关依法行政的一般程序。行政法中所规定的行政程序是一个内涵丰富的概念，违反行政程序的情形主要有以下几种：
1、事实不清。具体行政行为的作出均以具备法定事实为前提条件，否则，便构成程序违法。例如行政机关在对相对人作出制裁性的具体行政行为时，并没有收集、调查足够有力的证据，以致相对人是否违反行政法规的事实尚未查清，便决定处罚相对人。
2、违反法定程序。违反法定程序指的是行政机关在采取具体行政行为时，并没有按照行政法所规定的程序、步骤或形式办事。
论文关键词 社会保险 工伤保险 工伤条例
《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的综合性法律，它是一部关系国计民生的重要法律。它的制定，对于规范社会保险关系，保障全体公民共享发展成果，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。《社会保险法》规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等（统称为五险）社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。我国要将境内所有用人单位和个人都纳入社会保险制度的覆盖范围。其中，基本养老保险制度和基本医疗保险制度要覆盖城乡全体居民。工伤保险、失业保险和生育保险制度，则要求覆盖所有用人单位及其职工。
工伤保险是《社会保险法》所规定的五种社会保障制度的其中一种。所谓工伤保险，又称职业伤害保险，它是通过社会统筹的办法，集中由用人单位缴纳而劳动者本人不予缴纳的工伤保险费，建立工伤保险基金，对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿的一种社会保障制度。
工伤保险实行“无责任补偿”原则，它是指工伤保险在补偿工伤职工时，不追究受害人责任，无论职工在事故中有没有责任都应依法得到补偿。这是工伤保险的一个特殊原则，也是世界各国的通行做法。
《社会保险法》实施一年来，人们对于该部法律所规定的险种、适用范围等都有了大概的了解。为了使用人单位和劳动者对《社会保险法》规定的五险之一的工伤保险险种的进一步了解和发生工伤保险事故后如何行使法律赋予的权利和救济途径等情况，本人结合自己作为地方市人力资源和社会保障系统的常年法律顾问在实际工作中的一点经验和体会，向大家介绍一下《工伤保险条例》（以下简称《条例》）的适用范围、缴费主体、申领工伤保险待遇的主要步骤、工伤认定的法定条件、不服工伤认定的救济途径、如何享受工伤保险待遇以及工伤保险与商业保险的区别等，便于大家在申领工伤保险待遇时，给予一些帮助。
一、《条例》的适用范围
《条例》第2条明确规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。
中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。
因此，工伤保险适用于我国境内所有用人单位及其职工。
二、工伤保险的缴费主体是用人单位
《条例》第10条规定，用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费率之积。对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。
因此，工伤保险的缴费主体是用人单位，职工个人不缴纳工伤保险费。
三、申领工伤认定的程序
首先，职工因工作遭受事故伤害或者患职业病的，应当申领工伤保险待遇。明确用人单位与劳动者之间存在劳动关系或者事实劳动关系，是认定工伤的前提和基础。如果用人单位认可工伤的话，可以直接进入工伤认定程序，如果用人单位否认工伤的话，劳动者可以向劳动人事仲裁委员会申请确认与用人单位存在劳动关系的劳动仲裁。如果双方当事人都认可仲裁裁决，该仲裁裁决发生法律效力，可以进行工伤认定程序。如果一方不服仲裁裁决的话，可以向人民法院起诉，最终由人民法院裁决确定用人单位与劳动者之间是否存在劳动关系或者事实劳动关系，即所谓的确认劳动关系的“一裁二审制”。
其次，劳动关系或者事实劳动关系确定后，由用人单位或者劳动者向当地人力资源和社会保障行政部门申请工伤认定：
1.申请工伤认定的时限：用人单位应当自职工事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。
用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
2.申请工伤认定应当提交的材料：（1）工伤认定申请表，包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。（2）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。（3）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
3.对工伤认定不服的法律救济途径和注意事项：《工伤认定办法》第23条规定，职工或者其近亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；《行政诉讼法》第37条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。第38条规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。对于工伤认定不服的法律救济途径有行政复议和行政诉讼两种方式，当事人可以自由选择。对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的，由申请人选择，既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。申请行政复议后，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼后，人民法院已经依法受理的，不得再申请行政复议。
四、认定工伤、视同工伤和不予认定工伤的法定情形
（一）应当认定为工伤的法定情形
《条例》第14条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（1）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。（2）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的。（3）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的。（4）患职业病的。（5）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的。（6）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。（7）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
（二）视同工伤的法定情形
《条例》第15条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（1）在工作时间和工作岗位，突发各类疾病死亡或者从医疗机构初次接诊时间起计算，在48小时之内经抢救无效死亡的；（2）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动者受到伤害的。（3）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。
辽宁省内职工有下列情形之一的，也视同工伤：（1）在工作时间和本单位内并且在紧急情况下，为维护用人单位正当利益，实施非本岗位工作职责的行为受到伤害的；（2）在工作时间内受单位安排从事临时性的指定工作时发生事故伤害的；（3）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动者受到感染疫病的。（4）在工作时间内，虽不在本岗位劳动，但由于单位的设施不全，劳动条件和作业环境不良，发生人身伤害、急性中毒事故的。
（三）不得认定为工伤或者视同工伤的法定情形
《条例》第16条规定，职工符合本条例第14条、第15条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（1）故意犯罪的。（2）醉酒或者吸毒的。（3）自残或者自杀的。
五、劳动能力鉴定
劳动者被确认为工伤后，应当向当地设区的市级劳动能力鉴定委员会申请劳动能力鉴定，确定劳动功能障碍程度（分为十个等级，最重的为一级，最轻的为十级）和生活自理障碍程度（分为三个等级，生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理）的等级。一方对鉴定结论不服的，可以向上级劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请，上级劳动能力鉴定委员会的鉴定结论为最终结论。
六、享受工伤保险待遇
工伤职工通过劳动关系确认、工伤认定、不服工伤认定救济和劳动能力鉴定的所有程序，其目的就是为了享受工伤保险待遇。也就是说，享受工伤保险待遇是工伤所有程序的归宿。工伤职工依据所确定的劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级标准，从工伤保险基金或者用人单位享受相应的工伤保险待遇。
职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。所谓先行支付，是指在工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。
七、工伤保险与商业保险的区别
商业人身保险是商业性保险公司经营的以人的生命和身体为保险标的的一种保险种类，包括人寿保险、意外伤害保险、健康保险、生存保险等。两者的主要区别在于：
1.工伤保险是国家社会保障制度的一种，目的对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿，它是以国家财政支持为后盾的社会保险。商业保险是一种经营行为，保险业经营者以追求利润为目的，独立核算、自主经营、自负盈亏。
2.工伤保险具有强制性，凡是用人单位都应当缴纳工伤保险费用，它是由国家立法直接规定的。而商业保险依照平等自愿的原则，是否建立保险关系完全由投保人自主决定。
3.工伤保险的保障范围是由国家事先规定的，风险保障范围和保障水平是根据国家经济状况所决定的。而商业保险的保障范围和保障水平由投保人、被保险人与保险公司协商确定的。
[论文关键词]高校；学生权利；救济
学生管理是高校的重要职能，但由于法治精神的缺失、法律法规的不完善，特别是由于高校管理存在瑕疵、学生缺乏维权能力等原因，使高校在行使自己的管理职权时，不时出现侵犯学生权利尤其是侵犯程序性权利的现象，学生却很少得到相应的救济。近年来，高校学生权利的保障取得了一些成绩，但我国高校学生权利救济的理论、制度和实践还需进一步探讨。
一、完善高校学生权利救济机制的重要性
(一)完善高校学生权利救济机制能有效维护大学生合法权益
在学生违反纪律时，学校可以运用管理权对其进行处罚，甚至可以剥夺学生的受教育权，将学生开除出校。对学校的行为，即使是违法或不当，学生也不能否认其效力或加以抵制，而只能事后通过各种救济途径加以解决。法律赋予学校一方较大的自由裁量权，这为学校的教育管理预留了一定的伸展空间，但也常常被学校作为证明其行为合法的依据。学生慑于不能领取毕业证、学位证或被开除学籍等对学生的名誉及将来的就业和发展产生不利影响的后果，往往不敢对抗学校的权力。由于高校与学生之间存在着管理者与被管理者的关系，学生群体在维护自身合法权益方面处于相对弱势地位，高校学生权益救济途径及其作用仍相当有限…。因此，完善大学生权利救济机制就显得更为重要。
(二)完善高校学生权利救济机制能增强学校和学生的法治观念，开展依法治校
法治化是高校管理的改革目标和努力方向。在传统的教育体制下，中国的高等教育是以公办为主、具有福利性质的教育，学生接受高等教育基本上不交费或只交一部分费用。在这种情况下，高等教育管理部门不重视学生的权利，学生循规蹈矩，久而久之，导致学生应有的权利意识淡化，走入复杂的社会后生存与竞争能力不足。但是，在“依法治国”的今天，在缴费上大学的前提下，完善高校学生权利救济机制，引导学生通过正当途径维护自身合法权益，是强化学生的法治意识、公民意识和法律意识的必然过程，也是高校管理法治化进程中的重要环节。
(三)完善高校学生权利救济机制能推进大学生权利保护立法
目前，我国现行教育法律制度中尚未设定司法救济程序。当受处分学生不服处分决定时，很少能提起行政诉讼，其根本原因在于高校的内部纪律处分与学校给予的行政处罚界定不清，所以在司法实践中，法院一般认为学校对学生的处分不属行政处罚，不能使其进入行政诉讼程序。在这样的情况下，其结果是学生不能提起行政诉讼，高校处分权也不能纳入司法审查的范围，使高校成为不受司法监督的特殊主体，学生无法获得司法救济。要达到通过司法手段保护高校学生权利的目的，必须出台相应的法律来明确规定高校与学生的法律关系，明确高校管理行为的性质。
二、高校学生权利救济机制存在的问题
(一)学生申诉在保护学生权利时作用有限
学生申诉可以分为行政申诉和校内申诉。行政申诉是学生向教育行政机关提出的申诉；校内申诉是指学生向学校提出的申诉。
行政申诉是《教育法》确立的一项法定救济制度，规定学生在对学校给予的处分不服或学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益时，可以向有关部门提出申诉，它是保护受教育者权利的一种重要救济渠道，高校学生在权利受侵害时可据此得到相应的救济。但由于该法条对学生申诉制度作出的规定过于笼统、简约，所以在实践中难以操作。
在2005年9月1日正式实施的《普通高校学生管理规定》(教育部21号令)中正式提出高校内部申诉制度，并对申诉机构及组成、申诉期限、申诉程序等作了明确规定，但依然存在诸多问题。首先，《普通高校学生管理规定》作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用有限；其次，高校虽然制定了有关学生的申诉条款或学生申诉复查复议条款，但申诉的范围、组织、程序、效力等内容过于简单，可操作性差，并且没有经上级教育部门审核备案，缺乏合法性；再次，由于《普通高等学校学生管理规定》中关于申诉委员会的人员组成过分原则化，对参与的领导、职能部门、人数及师生比例等没有明确规定，没有把处分学生的职能部门和申诉处理部门分开，造成一些高校的教务处、学生处、研究生院(部)的人员在申诉处理委员会中既当裁判员又当运动员，申诉处理委员会的主席由校领导出任而不是由委员互选产生等现象。由于学生申诉委员会的人员构成不明确，学生在申诉过程中是否能得到实质性支持无法确定。此外，有的高校缺乏建立学生申诉委员会的编制、专业人员和经费的保障。
(二)行政复议可操作性存在障碍
行政复议是指法律规定的行政机关应公民、法人或者其它组织的请求，对认为侵犯其合法权益的具体行政行为进行受理、审查并作出决定的活动。当受教育者认为行政主体的具体行政行为侵害其受教育权时，可以依法向教育行政机关申请复议，受理申请的教育行政机关对引起的具体行政行为进行审查并作出裁决。《行政复议法》第6条第9款规定，公民申请行政机关履行保护受教育权的法定职责，行政机关没有履行的，可以申请行政复议。然而，在教育领域，行政复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不包括高等学校，复议范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为，而不包括高校的管理行为。在我国现行的教育管理体制下，因高校对学生的行政管理行为引起的纠纷只能依法通过申诉途径来获得救济，而无法通过行政复议的途径获得救济。高校开除学籍处分虽然是行政授权行为，但是将高等学校排除在复议被申请人之外，对地方教育行政机关不公平，对申请人的权利保护也非常不利。试想，如果有健全的教育行政复议救济制度，如果将高校的管理行为纳入行政复议框架，“田永案”、“刘燕文案”等就有可能在行政诉讼之前得到有效解决，而无需屡讼不止。另外，《教育法》及其实施意见亦没有明确规定可以提起行政复议申请的情形和处理机制，更没有对教育纠纷的行政复议规定一个具体的实施细则，导致行政复议制度无法在高校学生权利保护过程中发挥应有的作用。
(三)司法救济不畅通
司法救济历来被视为社会公正的最后一道屏障，诉讼法对教育纠纷的受理范围主要限于行政诉讼和民事诉讼两个渠道，但在解决学生的权利救济问题时，这两个渠道所能发挥的作用存在实质性障碍。受师生特殊关系和诉讼成本的影响，学生很难做出与学校对簿公堂的决定，许多争议还不可能通过司法途径得到有效解决。
行政诉讼是指公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉，人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，审理和解决行政案件的活动以及在这些活动中所产生的法律关系的总和。高等学校是否是行政诉讼的适格主体，高校自主管理行为是否可以纳入司法审查的范围，这些问题还没有在法律上加以明确，所以，在审查高等学校学生纪律处分纠纷中，法院一般不予受理。如2004年，震动国内法学界的西南民族大学学生接吻被勒令退学案，学生因不服学校处分而将学校告上法庭，成都市武侯区法院裁定该案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定范围，驳回原告起诉，二人上诉至成都市中级人民法院后，仍被维持原判。由此看来，通过行政诉讼途径来解决高校学生纪律处分纠纷还困难重重。
《教育法》第31条第2款规定：“学校及其它教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。
《高等教育法》第30条第2款也规定：“高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任”。作为民事主体的高等学校，其对外法律关系主要表现在高等学校与不具有隶属关系的国家机关、企事业单位、集体经济组织、社会团体、个人之间的关系，内容较为繁杂，涉及所有权、契约及侵权损害赔偿等诸多问题。《民事诉讼法》第三条规定：法院受理民事纠纷的范围为：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。高等学校在社会生活中扮演的另一个重要角色则为民事主体的角色，由于纪律处分引发的纠纷当然也在民事诉讼之列。但实质上，民事诉讼处理学校纪律处分纠纷也存在很多障碍，主要体现在学生不能对学校因为纪律处分的原因提起名誉权诉讼，同时民事诉讼途径很难对学生由于开除学籍处分所丧失的受教育权进行救济。
三、完善高校学生权利救济体系的对策
高校与学生之间“对簿公堂”案件的不断发生，已经给高校的管理带来挑战，并在一定程度上影响到学校管理的效率。为了尊重高校办学的自主管理权，同时维护学生的基本权利，笔者就构建高校学生权利救济机制提出如下五点建议：
(一)强化高校法治观念
中国传统教育中，学生属于从属地位，学生权利常常被漠视甚至被抹杀。在传统思想的影响下，一些教育管理者的法律意识淡薄，盲目追求“高校自治”，高校学生管理规章制度的制定和高校学生管理工作的开展都以学校和管理者为主体，以学校和管理者的意志为转移，这就势必造成对学生权利的侵害。所以，高校一定要转变观念，重视学生的民主权利，积极推行学生事务公开制度和听证制度。高校要通过设立“校长信箱”、“校领导接待日”、电视、网站等多种形式和程序公开学校教学、科研、管理、教育、改革发展等与学生权利密切相关的重大事务，以及涉及学生切身利益的重要事项，除党和国家规定的需要保密的事项外，引导广大学生积极参与到学校改革等过程中来，关注学校的发展，正确对待学校改革中的事物，合理合法地维护自身权利。听证指的是权利主体在做出影响相对人权利义务的决定之前，给相对人提供发表意见、提出证据的机会，并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。听证程序的实质是听取当事人的意见，它有利于实现高校学生管理的民主法治化、保障学生的合法权益、尊重学生的人格尊严，形成约束高校管理权行使的外在力量，也可以提高高校管理的透明度。
(二)加强教育立法
目前高校对学生行使处分权的法律依据主要是《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》，还有各省、市、自治区、直辖市教育行政部门和各高等学校根据上述法律法规制定的实施细则。但是，上述法律法规与当代法治的发展要求还有很大差距，有些规定表述得过于抽象，缺乏具体程序规定；有些规定显得过时，不能适应高等学校的发展。不少高校的实施细则存在着与高位阶的法律法规相抵触的情况：有些规定得过低，有些处分过严。为此，必须清理现有法律法规，及时进行有效的修补工作，有针对性地对过时的、不完整的内容进行全面修改和补充完善，将一些新的需要保护的权利义务关系适时纳入法制轨道，将抽象的、原则性的表述明确化、具体化，增强教育法律法规的可操作性。同时，要进一步建立完备的高等教育法律法规体系，使高等教育法律关系主体及相互间的权利义务有明确的法律界定和运作规范，包括一方面加强教育立法工作，填补教育法律法规体系的空白，如制定专门的《学生法》和《学生申诉条例》等；另一方面对现有的法律和规章进行宪法审查，不得与《宪法》相抵触。
(三)建立教育仲裁制度
教育仲裁制度作为学生申诉与诉讼的衔接制度，具有自身优势，主要表现为：(1)有利于及时解决教育纠纷，化解学校与学生的矛盾。教育纠纷发生后，双方当事人在协商不成的情况下，可以提起教育仲裁．教育仲裁委员会按照及时、有效、公平、合法的原则迅速地加以处理；(2)有利于节约诉讼成本。教育仲裁作为教育纠纷诉讼的前置程序，使得一部分教育纠纷案件在仲裁阶段就得以解决，减轻了当事人的诉讼负担，节约了诉讼成本；(3)有利于充分发挥教育行政机关的职能作用，更好地保护当事人的合法权益。建立教育仲裁制度是对教育申诉救济后续的一种补救，是对行政诉讼和行政复议缺陷的弥补，是高校学生法律救济制度的重要组成部分。在不违反司法最终原则的前提下，通过教育仲裁委员会处理教育争议具备合宪性和合理性，这一方式既能维护国家权力的完整性和受限制性，又能充分体现现代法治对以受教育权为核心的学生合法权益的维护。
(四)完善现行高校学生权利救济机制
我国针对受教育权实施行政救济的途径主要有学生校内申诉、行政复议、行政诉讼三种救济渠道，但都存在这样那样的不足，需要进行完善。
1．完善学生申诉制度
各级教育行政主管机关应成立教育行政申诉机构，合理划分教育行政申诉管辖范围，规范申诉的程序，建立教育行政申诉听证制度。高校学生对高校作出的纪律处分不服或因高校侵犯其人身权、财产权、受教育权等合法权益提起申诉，受理申诉机构应是教育行政申诉机构，否则学生遇到类似权利受侵害的情况便不知如何维权。同时，在高校学生行使申诉救济权利的过程中，由于学生处于弱势地位，教育行政机关不宜对教育纠纷进行封闭式处理，只告知学生申诉处理结果，不告知申诉处理的程序以及学生依法享有的各项权利。因此，应通过申诉听证会等制度，保证申诉处理的公正、公开，保障学生应有的知情权、申辩权等各项权利。
2．扩大行政复议的范围
国家要对教育行政复议的复议内容、处理程序、受理部门、受理时限、处理结果等作出明确规定，教育行政部门必须充分履行行政复议职责，遵循公正、合法、及时、准确等原则，应避免各部门相互推诿或官官相护的状况；应严格按照法律规定的职责权限，对学生申请复议的具体行政行为进行审查，判明其是否合理、合法，处理结果要清楚明了，即或坚持、或改变或撤销原处理结果。
3．充分发挥行政诉讼在大学生维权过程中的作用
目前理论界认为司法可以干预高校事务的范畴有：入学、转学、退学、毕业、学位授予、勒令退学、开除学籍、社会活动(涉及宪法规定的政治权利部分)等。因此，法律部门必须明确大学自主管理范畴和司法能够干预的范畴；同时也要明确司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等，都要以法律的形式确立下来。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上作出明确规定，教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。
4．正确使用民事诉讼救济手段
高校与学生的关系不仅有隶属型的，也有平权型的。当处于纠纷中的校生关系为平权型关系时，这种纠纷则应采取民事诉讼途径，这样才能更好地对学生进行权利救济。如在教学管理过程中教师对学生造成的伤害，学校教学设施对学生造成的伤害以及因高校的管理活动而侵害到学生的隐私权等。在这些纠纷中，学生对高校提起民事诉讼更能实现权利的充分救济。
(五)建立高校学生教育救济途径之间的合理联系
【论文摘要】针对我国城市规划的司法审查制度，通过法理分析，认为城市规划成果以及城市规划制定有着不可诉的诉讼特性。依照我国目前的国情，应提倡城市规划不可诉。树立这种观点将有助于促进城市规划的公众参与和立法的创新。
随着我国城市社会经济的不断发展涉及城市规划的诉讼案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市规划具体行政行为特别是诸如一些 阳光权’‘，“防噪声权’‘一通路权’‘等法律上相邻关系的诉讼案件.这种现象说明了社会公众对城市规划关注度的日益增强同时也引起了城市规划工作者的争论依法审批的城市规划法定图则是否会构成侵权①:我国是否明确可以对城市规划进行诉讼②。因而.对此进行理论上的透彻分析有着重要的意义。
为探讨方便本文城市规划的定义采用相关法规的规定。即城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展，土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理③。城市规划在程序上包括城市规划制定(包括编制和审批).城市规划的实施管理在形式上包括总体规划，分区规划.详细规划④在内容上体现为城市规划成果，由规划文件和规划图贝}l组成⑤。
1.我国城市规划的司法审查制度简述
这里的司法审查特指行政诉讼和准司法的行政复议。在我国城市规划是政府行政机关的一项行政职能，因而城市规划行政体系与法规体系包含于国家行政体系和行政法规体系中。其行政救济手段主要有行政诉讼和行政复议，通过行政诉讼和行政复议对其合法性和适当性进行审查。受理审查的机构分别为地方法院和复议机关诉讼所涉及的主要法律依据有《城市规划法》、《行政诉讼法》.《行政复议法》。按照我国现行法律规定.地方法院只能受理对行政机关具体行政行为的诉讼.而复议机关只能受理对具体行政行为和部分抽象行政行为的审理。部分抽象行政行为指的是法律、法规和规章以外的规范性文件并且只能是在对具体行政行为审理时进行附带审理。诉讼原告(申请人)必须是与城市规划有着法律上的利害关系(权利义务关系)并认为自己的合法权益受到侵害的人它包括行政相对人和行政相关人。被告(被申请人)是指原告(申请人)对其城市规划不服要求地方法院(复议机关)进行审查.并由地方法院(复议机关)通知参加诉讼(复议)的行政主体。他必须是做出城市规划行为的行政机关或者法律法规授权的组织。
按照我国法理程序意义上的“诉’‘指当事人向法院提出的诉讼请求.实体意义上的’‘诉“指当事人要求保护的台法权益。”诉讼标的“指当事人之间争议的权利义务关系对本文来讲指行政主体与公民、法人或其他组织在城市规划行政管理过程中产生的权利义务关系。诉讼对象’‘也即诉讼标的物指权利义务关系所指的对象具体到行政诉讼，它指具体行政行为.
本文所指的’不可诉’‘是指不能以城市规划为诉讼对象“向人民法院提起诉讼。
z我国城市规划的诉讼特性
2.1背景分析
从经济上看我国从计划经济到有计划商品经济再到社会主义市场经济的过程才只有短短的二十几年‘经济将长期处于社会主义初级阶段。从社会文化看“修身、齐家‘治国、平天下”以及‘国家有难匹夫有责“的儒家思想深入人心.国家至上一、’公共利益“的价值取向有着深厚的民众基础。从行政与法律传统上看我国属于典型的大陆法系国家与此相联系的行政管理模式采用国家行政优先的策略认为城市规划法是规划执法机关实施管理的法强调政府权力的行使。由此可见虽然我国行政体系正从“无限、管理“型政府向.有限服务“型政府转变，但是由于社会主义初级阶段的长期性不管学术界如何争论，我国在行政经济领域中强调的是效率优先兼顾公平“的原则。城市规划作为政府的一项重要行政手段肯定无法过度超越我国其他政治经济文化制度在效率与公平的问题上‘同样应该是选择‘效率优先“。在城市规划的“刚性与‘弹性”问题上.在稳定性与自由裁量性问题上更应该突出’刚性一和稳定性以保证城市规划的权威性。
2.2法理分析
2.2.!从程序上看，城市规划的制定属于一种广义的立法活动
按照法理广义的立法指法定的国家机关制定规范性法律文件的活动.它具有如下特征川它是国家机关的活动;(2)它是国家机关的法定职权活动(3)它是依照法定程序所进行的活动(4)它是具有专业性和技术性的活动‘(5)它是产生或者变更法的活动。
(城市规划法}第9条规定制定城市规划的主管部门为各地城市规划行政主管部门第12条规定组织编制部门为所在地人民政府。对此，城市规划编制办法第一章总则也做出了相关规定.可见城市规划制定不仅是国家机关的活动而且是法定职权活动.(城市规划法》第21条规定了城市规划的逐级审批制度第22条规定了调整和变更的程序‘第28条规定了公布制度。这些明确规定城市规划制定必须依照法定程序进行它是产生或者变更法的活动。城市规划编制办法第二章对各种城市规划的表现形式内容进行了规定这些规定体现了城市规划制定的专业性和技术I性。
(城市规划法》、开发区管理办法与建制镇规划建设管理办法都规定了城市规划的审批程序。从建制镇的详细规划到直辖市的总体规划都须报上级政府批准.使得这些规划成为规范性的文件.其中较大城市以上的城市规划报同级人大常委会审查同意后还应报国务院审批按照(立法法》原理这是政府地方规章的审批程序因而这些规划制定可以视同政府规章的制定。
由此可见.城市规划的制定是国家机关依照法定职权所进行的专门活动具有广义的立法特征属于广义的立法活动。按照行政学和行政诉讼法原理.立法活动不可诉。
2.2.2从内容看，城市规划成果是一种规范性法律文件
规范性法律文件通常是若干法律规范的集合即将某一类或相近似的几类社会关系的规定集中于一个有总名称、贯穿了共同原则的法律文本中。规范性是指它为人们的行为提供了一个模式、标准和方向。法律性是指它是法定机关依法制定的、对人们的权利义务进行了规定、并由国家强制力保证实施.
首先法律规定城市规划成果包括规划文件和规划图则规划文件由规划文本和附件组成因而在结构上城市规划成果体现为文件形式。其次.(城市规划法》第10条、第34条分别规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，都得服从城市规划所做出的用地调整。因而在城市规划区所覆盖的区域内在城市规划所确定的期限内任何人的城市建设活动都受到城市规划成果的制约.再次.从经济上看城市规划是以规划手段对城市资源的总体分配‘它对城市规划区内部的不同局部配置的资源肯定不同比如规定了不同的功能分区不同的开发控制条件等。所以人们进行城市建设时其所应履行的规划上的权利义务也肯定不同。最后.虽然城市规划内容并没有直接规定相应的法律责任也缺少法律规范在逻辑结构上的法律后果部分但是实际上它的强制力是通过其他法律规定来体现的。比如(城市规划法》第五章就规定了违反城市规划所应该承担的法律责任.
以上分析可以看出城市规划成果是一种规范性法律文件。
22.3 hl}性质上看，城市规划是一种抽象行政行为
22.4 行政法理论认为抽象行政行为在两种意义上使用.一是静态意义上的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件r二是动态的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的活动.按照这两种意义，城市规划的制定和城市规划成果均为抽象行政行为。
从抽象行政行为的性质上看抽象行政行为与具体行政行为相比较.有着调整范围的广泛性以及反复适用的属性。城市规划也具有相应属性。它的广泛性在于城市规划一经批准在它所确定的时间空间范围内.它对任何人都有法律效力.它的反复适用性在于城市规划一经批准生效它所确定的总体规划、分区规划详细规划在规划期内只要未经法定程序修改就一直是城市规划实施管理的依据可以反复适用。
3提倡城市规划不可诉
当然城市规划还包括了战略规划概念性规划和相关补充性规划以及为实施管理而做的一些决策。按照我国法理这些都属于行政机关不针对特定具体人的抽象行政行为也是不可诉的.当然，城市规划也包括为实施管理而做的多数具体行政行为这当然是法定可诉的.但基于以上对目前我国国情的分析.应提倡城市规划不可诉。
4意义
4，1进一步树立城市规划的社会幸福观
既然城市规划的制定与成果不可诉那么，行使城市规划行政权利就必须以整个社会的公共利益为目的。1933年(雅典)就倡导在城市规划过程中“广大人民的利益应先于私人的利益一⑥。不少学者也认为城市规划的核心概念为 面向公共利益的社会幸福“⑦。所以城市规划应大力树起公共利益优先的旗帜.在可持续发展的前提下.关注整体利益让城市规划创造更大的社会幸福。
4.2促进公众参与
提倡城市规划不可诉应该保障非政府组织、社会团体以及个人的合法利益得到保护应该保障他们的意见有正式的途径可以反映，同时也应保障城市规划权力得到有效的监督.这些都需要建立高度的社会公众参与制度.
首先应该通过立法加以保障.只有通过立法的途径才能真正规范和约束城市规划制定和实施管理行为并对违法者进行制裁.也才能确立公众参与的法律地位对公众参与的主体、内容‘时间、形式、程序等进行严格的规定确保公众参与机制健康运作。其次城市规划的制定者和实施管理者应着力做好以下工作:一是大力宣传城市规划。尽力将有关城市规划的基础知识以及相关法律法规宣传到家喻户晓，二是提高规划透明度.应该从规划的一开始就让城市的主人—市民知道将要进行的规划，而不是闭门造车.等到实施规划时才让他们知道.在这方面深圳市的做法较好。该市立法规定了城市规划某些阶段公众参与的程序。另外在规划制定和实施管理过程中的一送规划下乡“.‘顾问规划师“等做法也是值得国内同行学习的.最后社会公众应主动关心规划自觉学习有关规划知识.积极参与规划.从社会公众利益出发对小到门前屋后的街道环境大到城市道路的建设再大到城市}h}质、规模以至于城市在区域中的定位等问题都可以提出自己的见解从而形成“人人为规划、规划为人人’‘的良性局面避免由于城市规划的技术性和专业性造成公众参与只有行内人参与.
4.3提高行政效率促进规划立法创新
不管是作为立法活动的城市规划制定过程还是作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划成果.从行政诉讼法的角度看都是不可诉的.当然作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划还存在被行政复议附带审查的风险.但是由于城市规划的制定具有类同于地方政府规章立法的效力.从维护社会公共秩序和利益的角度出发.这种审查应慎重.并且由于城市规划的特殊性行政复议应将其排除在附带审查的范围之外.这就要求在立法上应有所创新.当然.最好的做法是能够通过立法形式明确规定城市规划不可诉.
实际上.一些地方的立法已经走在前头。香港(收回官地条例)明确规定港府为公共利益出发的收地‘不因任何人蒙受损失或损害而对官方或任何其他人采取任何法律行动或进行任何诉讼一⑧.深圳市(土地征用与收回条例)明确规定收回土地的决定生效后收地主管部门可以实际占用该地并可视具体情况进行处分.虽然收回土地是地地道道的具体行政行为但是前法明示收地不可诉堪称典范;后法隐含收地不可诉可诉的只能是收地补偿决定，也值得称道.这些立法上的创新保障了城市规划的顺利实施提高了行政效率.
根据《教育部职称评审条例》第十四条规定，“国家教育委员会指导全国高等学校职务职称资格评审工作”。省自治区、直辖市高等学校教师职务评审工作应在各地职称改革工作小组领导下进行，省、自治区、直辖市成立高等学校教师职务评审委员会，负责在本地的高等学校教师职务任职资格评审工作。国务院有关部委根据所属高等学校某些专业的特殊需要和教师队伍的实际情况可设立高等学校教师职务评审委员会，负责所属高等学校的某些专业教师职务任职资格的评审工作。这是高职院校“双师型”教师职称评审的直接依据。目前我国高职院校职称评定分为四级体制：第一，国家教委负责总体指导；第二，省自治区、直辖市设立职称改革工作领导小组，统一制定各地的评审政策；第三，省、自治区、直辖市设立专门的高等学校职务评审委员会具体负责本地区高职院校教师职务评审；第四，具备一定条件的高职院校成立教师职务评审委员会负责本校教师的相关职称评审工作。高职院校“双师型”教师职称评审中，第一步是由学院按一定名额比例，学校组织职称评审委员会对本校教师的职称进行评审，将评审结果报省职称评审行政部门审核，最后由省教育厅职称评审行政部门进行职称授予。这里先分析一下高职院校职称评审委员会这一职称评审主体的问题，如果其权力来源是国家或省级教育行政部门授予的，那么其评审主体就是行政主体，其行使的就是行政权，职称评定就是行政职能的完全实施过程。由于我国教育法明确规定，高职院校的主体性质是自治团体组织，但实际上是直接受教育行政机关管理和指导的。这里的委托行为实际意义就是行政授权行为，正是中国的这种特殊性才是造成法律混乱运用的根源。但是从法律上认定这种评审委员会评审主体的权力来源，不难判定高职院校“双师型”教师职称评审行为是实际意义上行政主体实施的具体行政行为。那么由教育部或省教育厅评审部门或评审委员会对“双师型”教师职称评审，更明确的就是行政行为。教师职称的评定实质就是明确的国家教育行政部门对教师的管理，它不是第三方组织或高校自治团体对教师资质的一种认定。
二、高职院校“双师型“教师职称评审行为属性分析
判定高职院校“双师型”教师职称评定行为是一种什么性质的行为，要根据职称评定行为的整个评审过程和这个过程中评审双方权利与义务的关系来鉴定。
（一）高职院校“双师型”教师职称评审程序属性
从各级职称名额的确定、评审申报条件，被评审“双师型”教师资格条件的认定，学院行政人员对被评审人员相关材料的审查、评审专家学科结构构成、学术委员会的人员组成程序，学校中级评委、高级评委的民主投票权、最后院务会对选出人员的确定、合格人员上报省教育厅评定、职称授予和认定。这一系列流程都是严格按照省教育行政部门下发给高职院校职称评审条例来操作的，其实质是高职院校行政部门代表省教育厅行使行政管理权，行使的是一种行政法规、规章授予的权力。有明确的授权机关、授权方式和授权范围，脱离了指导的属性。评审主体做出的是明确的具体行政行为，对象是“双师型”教师，是一种国家统治层自上而下的管理行为，具有公共管理性，其性质是一种行政公务。行政主体依评审条例或省级会议精神将其行政意志通过语言、网站公告、文字、符号等具体的行动来告知相对人。高职院校“双师型”教师一旦取得相对应的职称，一旦授予不可依个人的意志随意变更，如果变更要有相应的法定或行政程序。因此判定获取职称的这一行为具有法定的确定力。因此高职院校“双师型”职称评审的性质是一种具体的行政行为。
（二）高职院校“双师型”教师职称评审结果属性
高职院校“双师型”教师职称评审程序结束后，评审结果都会按时地公示，授予相应的职称聘书，因而具有因教育部门授予而产生与此对应的授权、行为能力和与职称相对应的相关待遇。该教师在高职院校工作中其工作行为都与其职称的高低有着千丝万缕的关系，这种因行政部门授予的职称具有证明力，是整个教师群体中明显的身份认知。如果教师在职称行为受侵害时受国家教育行政权力保护，同样职称一旦授予，该教师也承担义务，服从行政部门和学校行政部门对其与职称有关的行为的管理，职称不可依个人的意志随意变更，如果变更要有相应的法定或行政程序，职称的变更或消灭都要按照法定的程序进行。因此判定这获取职称的行为具有法定的确定力。
三、影响高职院校“双师型”教师职称评定中教师权利保障实现的因素
（一）法律受案范围的不明确性
高职院校“双师型”教师职称评定纠纷受案范围分析，那么哪些纠纷属于这类纠纷？在这里从“双师”、“职称评定中的纠纷”、“高职院校”三个关键词方向来界定。也就是只有同时符合这三方面的纠纷才是研究的受案范围。界定厘清哪些纠纷是属于“双师型”教师被侵权的行为类别可以节约法律成本，提高纠纷解决的效率。
（二）适用法律的不确定性
法律适用方面上，宪法、教师法、民法、行政法、劳动法中都有涉及对教师权力的维护，但具体可依据的相应法条缺失，试用准则模糊、混乱。例如《教师法》和相关规定，教师权益遭到侵害后其法律救济途径只有申诉和仲裁两种，但《教师法》没有对申诉的受理机构做出明确规定，教育部也没有对申诉的受理机关—当地人事争议仲裁委员会作出明确规定，当教师的权益受到侵害时，其申诉、仲裁、行政争议和行政诉讼等维权途径不畅通。
（三）现有维权的方式滞后性
高职院校“双师型”教师在职称评定时，具有自身特殊性，这里包括“双师”身份的认同，教学成果、科研成果的独特性，要求此类教师职称评定时要有专门的适用标准，既要在同专业“双师型”教师之间评定时有区别，又要在全校的各专业教师职称评定时有其合适的区分标准。“双师型”校企合作模式教学为主导的教学模式创新与发展，属于新事物，教师职称评定中由于评定条例自身的落后、维权途径的单一滞后，都给“双师型”教师遇到不公正待遇时的维权设置了障碍，因此这些新问题需要救济途径、救济方法和评定规则能够与时俱进、协调发展。
（四）科学救济程序设计的缺失
救济的横向和纵向的程序设置混乱。在横向程序上，由于对教师权利保障的救济途径具体权限的划定不清，具体法律适用不清等原因，造成申诉、仲裁、诉讼等救济程序设置的现行法律法规对教育行政部门或人民政府在处理教师申诉时的受理、调查、答辩等事项时，缺乏严格的程序性规定。实践中，教育行政系统内部救济仍然多采用行政方式，对事件的调查粗糙，不公开进行，对教师申诉的处理往往掺杂领导的个人感情和主观判断。另外，对提起申诉控告的缘由，受理机关、时限要求、处理结果的送达和执行等,具体事宜也仍未制定出明确的单项法规或相应的实施细则。教育行政部门或人民政府受理申诉或控告后，由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格程序，势必存在随意性，难以保障教师的申辩权利。而且教育行政部门或人民政府在处理教师申诉过程中，教师和被申诉机构完全是“背靠背”。因此要科学合理地受理纠纷，实施救济的横向和纵向的程序设置成为亟待解决的问题。
四、完善高职院校“双师型”教师职称评定纠纷救济的程序设计
（一）明确受案范围
在此要解决纠纷的类型是针对“双师型”教师这一主体的，所以要明确“双师型”教师职称评定中的纠纷类型，也就是受案范围。
1.“双师型”教师职称评定中的程序性类型纠纷
教师在职称评定中，对评审的资格审核程序不满；评审委员会组建的专家组成员构成制度不合理；利益相关评审专家、服务人员回避制度没有明确规定和提出异议制度；评审程序中出现选票公布程序时间没有明确规定；对科研成果评判送审程序不透明、不科学；对“双师型”教师的评审条件与其他教师项目没有评审制度上的明确区分；不同学科评审程序没有明确的区分标准；参与评审专家专业资质不够或不同学科专家比例不科学；公示时间没有按规定执行；选票制度不科学造成人为操作可能；对同等情况下教师的评审硬件提出特殊苛刻的要求，超出规定以外；变相限制教师的申报职称人数；不同学科之间的教师申报名额比例分配不科学；高职院校学院内部评审程序未经教代会审议通过的，直接由行政部门以发文形式确定等。
2.“双师型”教师职称评定中的实体性类型纠纷
“双师型”教师发表的核心论文、非核心论文、论文影响因子等有关论文评价认定引起的纠纷；学校设置门槛限制“双师型”教师从事教学科研活动；“双师型”教师培训进修机会分配的比例不科学；“双师型”教师年终考核、学期考核引起的纠纷；对不同国家机构组织的奖项认定标准不同引起的纠纷；对有关出版专著、合著、创作作品、专利、规划教材、精品课程等级认定标准不同引起的纠纷；对“双师型”教师进企业做访问工程师时所产出成果的认定标准不同引起的纠纷；对“双师型”教师主持或参与国家级、省部级、市级、院级教科研项目及课题认定标准不同引起的纠纷；不同系部”双师型“教师参与专业建设等级引起的纠纷；学术报告水平层次认定引起的纠纷；实验室建设、实习基地建设等级评定引起的纠纷；对教师教学质量考核、年度和考核优秀评定中不公引起的纠纷；教师带学生参赛不同等级的成绩评定标准不同引起的纠纷；教师做访问工程师、指导社团数量的判定标准不同引起的纠纷。
（二）程序设计
1.申诉制度
第一，建立健全高职院校内部申诉制度。设置申诉救济渠道、申诉委员会的建立和制定申诉程序，并在学院的教代会上审议、通过，以制度化的形式确定下来，确保这个通道常规化、合理化。当教师在职称评定中有纠纷存在，可以依程序向教师申诉委员会提出申诉。在教师申诉委员会的人员组成上，应明确各部分人员的比例，保证教师代表数量、由教师代表提名相关专业的异校“双师型”评审专家和上级教育主管部门人员监督，确保纠纷解决的民主性和科学性。要重视校内申诉制度的具体程序性规定，在有效的信息平台上明确申诉程序的详细步骤、在现有的法律法规中细化各个程序的规定，具有可操作性。第二，纠纷当事人向教育行政机构的申诉。各级教育行政机构都应该设立相对应的受理部门和处理机制，目前教育行政部门都设有这样的部门，但是不乏存在公正受理的问题，具体体现在受理部门和人员与高职院校是否存在利益关系的问题，领导和领导之间是否有默契，因为高职院校的管理和运行也受当地教育行政部门管理和指导，两者也有千丝万缕的关系，因此受理程序科学设置，公开、透明和回避利益方就显得相当重要。因此建议现有的机构的人员设置应选择第三方辅助机构构成，应该从教育行政各部门抽掉各负责人与本地区或异地相关专业的教育专家共同组建，对纠纷进行民主合议，全程采用公开旁听制度。这里为了维持解决纠纷成本，纠纷提起人应缴纳一定的保证金，并且将保证金制度化。
2.行政复议
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》，复议法中的“行政机关”这一主体包括“法律、法规授权的组织”。而高职院校是由国家和法律授权，行使国家行政权力或公共管理权力，具有法人资格，能够独立承担相应的法律责任，因此，高职院校具有行政主体资格。高校与教师之间的关系带有行政法律关系的特征，高职院校享有授权执法主体资格，在法律上处于行政主体地位。因此，当“双师型”教师职称评定中权利受到学校有关行政裁定行为侵犯时，可依法向学校的上一级教育行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，请求撤销行政裁定或重新裁定等，这也是解决纠纷的一条有效出路。行政复议机关受理的范围包括，教师的申诉行政机关不作为或行政裁定不公正、行政程序有问题的纠纷和申诉机关已经进行了处理但教师仍对处理结果不满的案件等。
3.仲裁制度与司法救济两选一
作为最终救济方式的设计，采用了仲裁制度与司法救济两选一的方式，即无论行政相对方采用了哪种方式都是对此最终的裁定。
第一，仲裁是仲裁机关根据双方当事人的协议或有关法律规定，对当事人双方发生的争议，以第三者身份进行调解，做出判定或者裁决的一种法律制度。
应该是解决职称评审类纠纷的首选，职称评审要求的专业比较强，涉及方面多，中国教育方面的法官也是稀缺资源，仲裁的优势在于其程序简便、结案较快，能独立、公正、迅速地解决争议。但这里需要指出的是，建议组建教育仲裁组织，其性质应该是第三方非营利性组织，具有自主性、非营利性、非官方性质。其运营的方式通过供应政府教育行政机关教育仲裁服务、机构自身向高校等相关市场需要者提供服务以及通过社会或企业募捐、赞助等方式来维持运营。做到财务和服务公开透明，接受群众监督。“双师型”教师在进行职称评定向该组织申请仲裁时要缴纳一定金额的保障金，防止发生乱申述、无理申诉等现象。在非营利性组织建立纠纷专家库制度，每次处理纠纷时都给予相应的经济费用和根据每次纠纷解决的情况建立解决纠纷专家信用等级制度，建立透明的监督体系，相关专家一经被举报，情况属实便追究其法律责任并终身不得采用。同时在这个仲裁委员会中要建立一个辅助机构，其性质应该是第三方中立的。人员构成应该由两部分人组成，第一部分是，同级别教育行政机关的代表，起到监督仲裁作用；第二部分，是各学科的同行专家组成。起到对相关专业性仲裁提出专业指导意见的作用。仲裁专家和工作人员应实行回避制度，以保证仲裁的公平、公正。仲裁委员会必须在规定的时间、地点内民主合议迅速处理纠纷；当教师未能或不愿通过申诉解决纠纷时，可以在申请仲裁和提讼之间进行选择，除非有法定的事由，本次仲裁是一裁终局。
第二，司法救济制度。
关键词：立法缺位；司法介入；路径分析
中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1672－0059(2012)02－0044－06
近年来，学生、教师和高校之间的行政纠纷频频发生，甚至出现了一些在全国范围内具有较大影响的教育行政案件。但是，由于我国目前在教育行政案件的立案标准、审判原则等方面的法律规定比较模糊，司法在介入该类纠纷时表现得比较尴尬。有人提出，高校行政案件增多暴露了教育管理方面的诸种缺陷。立基于此，笔者在本文中拟对高校行政纠纷的产生背景及解决路径做一框架性的分析，以就教于学界同仁。
一、立法缺位状态下司法介入大学纠纷的可能性分析
当前，依法治校已经成为高校行政管理的中心主轴。但是，根据《教育法》第28条、《高等教育法》第32条到第38条的规定，高等学校在学籍管理、纪律处分、颁发学业证书以及对教师的奖惩方面具有自，高等学校可以通过自行订立规则的形式实施管理。也就是说，在当今依法治校的大背景下，高等学校依然存在立法缺位的空间。那么，在这种立法缺位的状态下，高校与学生之间所发生的纠纷是否有可能通过司法的介入获致最终的解决呢?此处，笔者拟从以下两个方面展开分析：
(一)司法介入高校纪律处分纠纷的实证分析
上世纪90年代末以来，国内发生了许多围绕高校纪律处分的诉讼。2002年10月初，重庆某大学女生李某与其大学生男友张某在外出旅游途中同居，导致其怀孕。事情发生后，学校依据该校《违纪学生处罚条例》的规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生则以“定性错误、于法无据”为由，要求学校撤销这一行政处分。2003年元月底，重庆市南岸区人民法院作出一审的行政裁定，以此事不属于法院受理范围为由，驳回了当事人的。2004年5月9日晚，成都某大学学生陈军、谢燕在教室上晚自习期间接吻，被安装在教室内的监控设备拍摄下来。同年5月20日，学校依据该校《大学学生违纪处分规定》第13条第3款的规定，对陈军和谢燕作出了勒令退学的处分决定。2004年8月18日，陈军和谢燕向成都市武侯区法院提起行政诉讼，要求学校撤销对他们的处分决定。2005年1月4日，成都市武侯区法院作出裁定，认为该案不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。2005年12月24日，齐齐哈尔医学院本科生齐卓、李园在考试中作弊，被监考老师发现。2006年1月，齐齐哈尔医学院依据该校校规对二人作出开除学籍的处理决定。2006年8月，二人向齐齐哈尔市富拉尔基区法院提起行政诉讼，法院经审理认为，学校对两名学生作出的处理意见书并未送达两名原告，属程序违法。2011年6月18日，郑州航空工业管理学院学生章晓在英语四级考试中作弊，依据《郑州航空工业管理学院学生违纪处分规定》第23条的规定，学校将其开除。2011年9月27日，章晓向郑州市二七区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销该学院的开除决定。法院审理后裁决撤销郑州航空工业管理学院作出的开除章晓学籍的处理决定。
上述案件所折射出的管理信息是共同的，即它们都属于高校对学生所做的纪律处分。但是，法院对上述类同案件所采取的立场却是迥然不同的。由此而衍生出的问题是：法院对于诸如此类涉及高校自的纠纷究竟是否可以介入呢?依据《行政诉讼法》第11条、第12条的规定，公民只有当其人身权、财产权受到具体行政行为侵犯的时候，方才可以向法院提起行政诉讼。而且，内部行政行为不可诉。因此，学生对其所在高校所做的纪律处分是不可以提起行政诉讼的。1999年，最高人民法院出台《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，在受案范围方面做了比较大的调整。其中，在所保护的权益方面，由先前的人身权、财产权扩展为所有的合法权益，这就意味着公民基于受教育权遭受侵犯也可以向法院提起行政诉讼了，困扰该类案件受理的一个重要症结得以消除。但是，接踵而来的问题是，高校所做的纪律处分究竟是否属于内部行政行为呢?对此，各地法院的理解不甚一致。从纵向的角度来看，2000年之前多数法院对该类案件秉持不予受理的立场；而此后各地法院大多转向相对开放的立场，开始受理该类案件。从实证的角度来看，最高法院似乎并没有做出什么新的司法解释，对该类现象似乎更适合理解为法院对法条理解上的结构性转化：先前被看作内部行政行为的高校纪律处分转而被理解为非内部行政行为了。从法理上来说，我国实践中存在着的特殊权力关系开始被清除，法治的阳光开始普照高校这个枯叶飘零的幽谷了。
(二)司法介入高校学术争议纠纷的实证分析
高等学校和学生之间所发生的管理纠纷，除却围绕纪律处分而引发的纠纷之外，还有基于学术争议而引发的纠纷。与前者不同的地方是：该种纠纷不是基于管理性行政权力的行使而引发的，而是基于学术性行政权力的行使而引发的。由于权力的性质不同，权力的行使主体也不甚相同。前者往往表现为高等学校本身，而后者却往往表现为高等学校内部的学术委员会或者学位评定委员会。这方面的典型案例是1999年的“刘燕文诉北京大学和北京大学学位评定委员会案”。在该案中，北京市海淀区法院不仅受理了该案，而且在一审中判决北京大学败诉。但是，法院究竟是否应当介入该类纠纷呢?对此，许多学者提出了反对意见。有学者认为，“海淀区法院受理此案是违法办事，因为《行政诉讼法》明确规定的受案范围并不包括有关授予学位问题的争议”；“也许现行的法律是有缺陷的，但应通过法律程序去修改，在它没有修改之前，司法机关不应超越法律的范围办案”。有学者认为，学术的评价属于高等学校的自，海淀区法院受理此案妨碍了高校的自，国外也没有这样的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果做了也是无法执行的，那是司法资源的浪费，因为学术问题太复杂，法院的受理代替了一种学术评价。笔者认为，学术争议问题是否属于法院的受案范围应当首先从实证法律操作的角度来看。如果实证的法律已经将其纳入到了受案范围之内，接下来再来考虑纳入受案范围之后所面临的现实困难；如果实证的法律尚没有将其纳入受案范围，再进而考虑该种纠纷是否应当被纳入到行政诉讼的受案范围。基于这个思路，对该问题可以从历史和现实两个角度来看。从历史的角度来说，该案发生在1999年9月24日，当时《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》尚未颁布实施，审查判定行政诉讼受案范围的依据是《行政
诉讼法》。依据《行政诉讼法》第11条、第12条的规定，行政诉讼受案范围的确立标准有两个：其一，行为标准，即具体行政行为标准；其二，权益标准，该标准原则上是人身权、财产权标准，如果法律法规另有规定的，也可以采用合法权益标准。依据《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等相关法律的规定，结合《行政诉讼法》在受案范围方面的基础性内容，围绕学术争议而引发的纠纷是不属于行政诉讼的受案范围的。从现实的角度来看，1999年11月24日，最高人民法院审判委员会第1088次会议通过了《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，该解释于2000年3月10日起施行。与《行政诉讼法》相比，《行诉解释》在受案范围方面发生了比较大的变化：首先，在受案范围的确立方式上，不再采用明文正向罗列的方式，凡是不属于反向排除范围内的内容，符合该解释第1条之原则规定的，均属于行政诉讼的受案范围；其次，在行为标准上，以行政行为标准取代了此前的具体行政行为标准；再次，在权益标准上，以合法权益标准结构性取代了此前的人身权、财产权标准。如此一来，先前不属于行政诉讼受案范围的学术争议，就结构性翻转为行政诉讼受案范围之内的纠纷了。
二、立法缺位状态下司法解决高校纠纷面临的突出问题
近年来，随着我国依法治校进程的不断推进，各类高校纠纷逐年增多。其中，相当一部分高校纠纷最终诉至法院。然而，法院在是否受理此类案件方面的立场不尽相同，同案不同判的现象也不时出现，从而凸显了司法在解决高校纠纷时面临的现实困难。此处，笔者拟从两个方面展开分析：
(一)法律与高校校规校纪之间的效力关系问题
法律与校规校纪之间的效力关系问题是法院在审理高校行政纠纷案件中面对的一个突出问题，对此，学界在理论上的理解不甚相同，法院在实践中的做法也不甚一致。在1998年的“田永诉北京科技大学案”中，北京市海淀区人民法院在一审判决中指出：“教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自，但不得违背国家法律、法规和规章的规定。……被告可以按照有关法律、法规、规章及学校的有关规定处理，但其依据本校制定的068号通知的有关内容对原告做退学处理，直接与《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触。”2005年6月，武汉理工大学包括单枝柏(化名)在内的600多名2001级大学生没有达到学校规定的英语四级考试分数线，学校依据《武汉理工大学学士学位授予办法》的规定，拒绝授予他们学士学位。学生们认为，学校依据内部规定不给他们发放学位证，是违反上位法的。根据《中华人民共和国学位条例》第4条的规定，国家英语四级考试成绩并不是取得学位证的必备条件。2005年7月15日，单枝柏等7人委托律师向教育部申请行政复议。教育部受理后认为，武汉理工大学作为学位授予单位，依据《学位条例》及国家相关规定，有权将“国家大学英语四级考试未达到学校规定标准”作为不授予学位的条件。将本案与前引“田永诉北京科技大学案”做关联性分析，可以看出，二者所凸显的问题是共同的，都是法律与高校校规之间的效力关系问题，但是，在前后两个案例中，法院和教育部所秉持的立场并不相同。就“田永诉北京科技大学案”而言，当时适用的是1990年原国家教委制定的《普通高等学校学生管理规定》。依据该《规定》第29条的规定，学生作弊并不属于退学的法定情形之一。对此，北京市海淀区法院认为，该通知的有关内容与《普通高等学校学生管理规定》第29条的规定相抵触。就“单枝柏等向教育部申请行政复议案”而言，学校所依据的是《武汉理工大学学士学位授予办法》中的相关规定，该规定在《中华人民共和国学位条例》中也没有与之相关的内容。但是，教育部却认为，武汉理工大学有权这样做。相比之下，两者对类同的问题所秉持的立场迥然相异。那么，法律与高校校规校纪之间的关系究竟应该是一种什么样的关系呢?笔者认为，二者之间的关系可以从两个方面来看。其一，高校校规校纪是否可以与法律法规中的内容相冲突?高校校规校纪体现的是大学的自，也就是人们通常所说的大学自治。但是，大学自治是和依法治校关联在一起的，套用教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》中的说法，学校应该“依法自主办学”。对于法律法规中已经明确规定的内容，高校校规校纪不能与之相抵触，否则，即构成违法。其二，高校校规校纪是否可以规定法律法规中所没有的内容?对此不能一概而论，要根据高校校规校纪的内容而定。如果其内容关涉到对学生、教师的纪律处分，则不能包含法律法规中所没有的内容；如果其内容与学术有关，则可以包含法律法规中所没有的内容。但是，如果国家随后制定了相关的法律法规，而且其内容与高校的校规校纪之间出现了冲突，此前制定的校规校纪必须进行修正。
(二)《学位条例》和高校校规的不合理问题
基于学位授予而引发的争议是近年来一种比较突出的高校行政纠纷。目前，《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》是处理和解决该类纠纷的法定依据。从司法实践来看，《学位条例》在内容上存在诸多不合理的地方，它们已经在较大程度上影响到了对公民合法权益的保障，具体表现在：其一，确立了外行评内行的法定权力。《学位条例》第10条规定，“学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩，就是否授予硕士学位或博士学位作出决议。决议以不记名方式，经全体成员三分之二以上通过，报学位评定委员会。学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单；负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定。决定以不记名投票方式，经全体成员过半数通过。”依据该规定，高校学位评定委员会有权对学位论文答辩委员会的报请决议进行审查批准，而且该种审查是实质性审查。在审查方式上，秉持多数通过的原则。然而，问题的症结在于：高校学位评定委员会是由不同学科的专家组成的，而答辩委员会是由本学科的专家组成的。更加之，答辩委员会通过的论文还要经由院系层面的学位委员会进行审查之后方才能够报请学校学位评定委员会，而院系层面的学位评定委员会同样是由本学科领域的专家组成的。如果学校学位评定委员会拥有实质性审查权的话，实际上就等同于确定了外行评内行的合法权力。其二，没有赋予受教育者必要的程序权利。高校学位评定委员会关于学位授予与否的决定，关涉到受教育者的重大权益，该决定的作出应有必要的程序约束。但是，依据《学位条例》第10条的规定，该程序约束仅限于针对学位评定委员会的多数决规则，而没有指向于受教育者的必要的程序保障。从法理上来讲，高校在作出关涉学生重大利益的处理决定时，应当听取受教育者本人的申辩并将在此基础上作出的决定送达受教育者本人。而且，本着“有权利必有救
济”的程序法原则，对于高校学位评定委员会作出的不批准授予学位的决定，应当赋予学生提起申诉或者提起行政诉讼的权利。然而，如是这些在《学位条例》以及《学位条例暂行实施办法》中恰恰是没有规定的。
目前，从司法实践的角度来看，见诸报端的、与高校学位评定委员会有关的争议主要表现在因为学位授予而引发的争议方面，但是，类同的争议却并不仅限于此，与之相关的争议同时还表现在导师岗位任职资格认定方面。由于立法缺位方面的原因，目前尚未出现典型的案例。此处以复旦大学为例略作说明。1999年，国务院学位委员会下发《关于进一步下放博士生指导教师审批权的通知》。《通知》要求，“各博士学位授予单位应根据《关于选聘博士生指导教师工作的几点原则意见》，结合本单位的实际情况，制定具体的实施细则，做好博士生指导教师的选聘工作。”国务院学位委员会在该《通知》的附件中对选聘博士生指导教师的基本原则、基本条件以及选聘程序提出了原则性要求。2006年1月12日，复旦大学学位评定委员会第65次会议审议通过了《复旦大学审核新增及认定博士生指导教师岗位任职资格暂行规定》，该规定成为复旦大学选聘博士生指导教师的校规。依据该《规定》，新增博士生指导教师应该按照以下程序进行：“第一，申请人通过本人所在的院系提出申请；第二，申请人所在的院系学位评定分委员会进行初审。凡获得学位评定分委员会2／3以上成员投票，且达到或超过全体委员1／2以上同意者，报送校研究生院送校外专家进行通信评议；第三，获得同行评议多数成员同意的，送学校学位评定委员会进行审核和无记名投票表决，获得校学位评定委员会2／3以上成员投票，且达到或超过全体委员1／2以上同意者为通过。通过者在校内张榜公布，一个月之内为争议期，争议期结束无异议者获得博导资格。”从该《规定》所确立的上述程序内容来看，在博导资格审核评定方面，校学位评定委员会所拥有的应该是形式上的审核权。其原因不仅在于其不同于院系学位评定委员会的组织结构，而且在于该《规定》实际上已经对博导申请者应具备的条件做了具体的量化要求。但是，由于校学位评定委员会在具体审核时是通过多数决规则作出决定的，因此，其审核权的性质似乎又出现了一定程度的实质性回归，前述《学位条例》所存在的诸种缺陷就不可避免地存在了。然而，与前者不同的地方在于：《学位条例》的性质属于法律，而《规定》的性质却属于高校的校规。这也就是说，尽管依据《行诉解释》的规定，博导申请者可以针对校学位评定委员会的决定向法院提起行政诉讼，但是，法院未来是否依据该《规定》裁判却是一个未知数。如此一来，外行就拥有了在博导评定方面的绝对的话语霸权。实践中校学位评定委员会固然有可能基于对实质性审查的回避而依据外审评议结果进行投票，但是由此而产生的直接结果却必然是：外审结果的影响被结构性放大，甚至最终取代院系学位评定委员会的评定结论，《规定》所设定的条件、学校所制定的其他与之关联的政策文件就理所当然地丧失了其应然意义上的影响力。
三、立法缺位状态下解决高校纠纷的根本路径分析
诚如前述，在当下法律缺位的状态下，司法固然可以制度性地介入高校行政纠纷，但是，由于其在行政审判中面临的诸种问题，司法解决高校纠纷的实际效果往往具有较大的局限性。为了从根本上确保依法治校管理制度的贯彻落实，使环绕在大学校园上空的基本权利能够真正落到实处，必须在不断完善司法介入高校纠纷制度的基础上，探求解决大学纠纷的根本路径。这可以从以下几个方面着手：
其一，完善《学位条例》，加快制定《学位法》。
《学位条例》为高校学位评定工作提供了一个具有可操作性的工作规程，也为法院提供了一个审查评判高校学位评定委员会决定合法与否的标准。从这个角度来说，它具有积极的意义。但是，正如前文分析中所指出的那样，目前的《学位条例》中存在许多程序上的问题，如确立了外行评定内行的法定权力，对受教育者的程序权益缺乏必要的关注，等等。法院固然可以依据《学位条例》所确立的程序规则对高校学位决定进行审查，但是，由于司法不可以审查学术判断标准方面的实体问题，只能依据《学位条例》所确立的法定程序对高校学位评定委员会所做的决定进行合法性审查，因此，其所起到的积极效能是双面的：它在提供合法性评判标准的同时，将外行评定内行的权力通过司法的光环进行了二次塑造，这在某种程度上似乎已经等同于外行的帮凶了。因此，要从根本上解决围绕学位授予而发生的高校行政纠纷，不能单单寄希望于司法的介入，而应该谋求从制度层面对目前的《学位条例》进行修正，尽快制定《学位法》。未来的学位立法应该考虑以下几方面的内容：明确高校学位评定委员会的性质；妥善处理高校学位评定委员会与论文答辩委员会、院系学位评定委员会之间的关系；界定其审查批准论文答辩委员会的权力属性；赋予受教育者诸种程序上的权益。
其二，建立对高校校规的违法审查制度，确保程序正义。
高校行政纠纷大多是围绕校规而展开的，典型的如教师职称评定和导师资格审核等。2003年4月27日，华中科技大学物理系副教授邹柳娟就未被学校评为教授而向教育部提出行政复议申请。2003年6月17日，教育部作出《行政复议终止审理决定书》。该《决定书》指出，“根据《高等教育法》第37条的规定，评聘教师及其他专业技术人员职务是高等学校的自。被申请人华中科技大学是经国家批准具有评定教授职务资格的高等学校，有权在教育部核定的专业技术职务岗位的职数范围内对教授的任职资格进行审定，该行为属于高等学校行使自的范畴。”因此，“被申请人华中科技大学评定邹柳娟不符合教授任职资格的行为并非具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，决定终止行政复议。申请人邹柳娟对被申请人华中科技大学内部管理行为不服，应当通过其他途径解决。”从直观上来看，教育部维护了高校的自，但实际上它没有能够从根本上解决该类纠纷，只不过是把纠纷重新推回到大学之内而已。要从根本上解决该类问题，一方面需要完善学校的各项民主管理制度；另一方面，还要建立起对校规的违法审查制度，对高校通过民主程序制定的校规校纪进行合法性审查，将大学自治和依法治校有机地统合起来。在这一过程中，要合理界分高校学术性行政权力和管理性行政权力，建立起立基于其上的违法审查制度。舍此而外，还要关注高校校规的程序合理性，合理界分形式审查和实质审查的界限，防范诸如外行评内行之类的程序瑕疵，确保程序正义的实现。
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