农业行政管理论文

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第1篇

关键词：环境管理体制；问题；对策。

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。

我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。

（一）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。

中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失[2]。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰[3]。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。

（二）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。

目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。

（三）行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。

环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。

然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大[4]。

（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。

依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任[5]。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”[6]。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。

二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路。

（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。

国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。

（二）加强人员和机构方面的建设。

精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。

（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。

环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。

参考文献：

[1]胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008,（5）:91-96.

[2]邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理探索，2007,（5）:19-21.

[3]游霞。环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.

[4]孙志燕，高世楫。环境政策存在的若干问题与调整思路[N].学习时报，2007,（11）.

第2篇

论文关键词：银行不良资产；成因分析；风险管理；法律规制

一、金触不良资产之现状与成因

(一)金触不良资产现状

1999年底，国家成立了四大资产管理公司—华融、信达、长城和东方，目的在于协助消化四大国有银行(中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行)的19001)亿元不良贷款。2001年底，时任中国人民银行行长的戴相龙指出，四大银行的不良资产已达18001〕亿元左右。截至2003年底，四大银行的不良贷款已达20001〕亿元。据统计，四大国有商业银行的不良信贷资产，1990年为2952亿元，1996年达9500元亿,6年间增加了两倍多。至1999年高达18001〕亿，3年间几乎又翻了一番。国有银行在近五年间消化了将近15001〕亿元不良贷款(尤其是四大资产管理公司经过长期不懈的努力)，但新出现的不良贷款总量几乎保持在原有水平上。国务院批准成立四大资产管理公司，是我国借鉴国际经验和方法，处理国有银行不良资产的重大举措。但是，五年过去了，国有银行的不良资产总量却有增无减，这使得我们不得不从多角度、深层次分析金融不良资产的成因。

(二)金融不良资产现状的成因

1.国家所有“虚位”、具体责任“真空”、金融风险意识淡薄、银行经营管理不善。

2.银行体制弊端、金融监控缺漏、银行职员素养缺失、金融犯罪问题严重。

3.银行有法不依—法治观念淡薄。

4.国企效益低下—债务转嫁银行。

5.诚信观念缺失—逃废金融债务。

6.人情关系文化渗透—银行借贷关系扭曲。

二、金触不良资产之法律规制

在经济全球化的今天，我们应认真学习、研究和借鉴西方银行管理经验，健全完善风险管理机制。

(一)巴塞尔原则及经脸

巴塞尔银行监管委员会于1988年7月通过、于1997年4月补充修订的(关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(通称《巴塞尔协议》)规定:资本对风险加权资产的最低目标标准比率为896，其中核心资本成分至少为496。该协议出台之后，德国为首的欧共体各国纷纷响应，英国、日本等国银行均严格达标。美国银行不仅确保资本充足标准，并创造性地建立了资本风险预替系统，从而保障监管机构防患于未然，有力地促进了美国金融业的稳健运行。1997年9月，巴塞尔委员会通过的《有效银行监管的核心原则》，规定了有效银行监管的条件、审批程序、持续监管手段以及监管权力等有关方面的25项原则。巴塞尔委员会于1998年9月针对银行出现问题的主要原因颁布的《银行内控制度的基本原则》，先后在内控文化、风险识别评价、内控措施与责任、信息及其沟通和内控制度监测等方面，规定了13项原则。同时，巴塞尔委员会在吸取一些银行沉痛教训的基础上，了《关于操作风险管理的报告)(关于银行透明度的建设》等文件。巴塞尔银行监管委员会的上述一系列原则之所以日益得到其成员国与众多的非成员国的高度重视并适用，就在于这些规则和要求是巴塞尔委员会聚集了大批业内专家，针对银行金融业务数年开展过程中的突出问题深人研究的结论、对策和成果，符合国际商业银行发展的趋势，具有内在的科学性和外在的权威性，是巴塞尔委员会与许多国家和国际性组织共同合作的结晶。

(二)西方银行风险管理

金融业高度发达的西方国家对风险管理理论和实践的不懈探讨和深人研究已取得了卓有成效的经验。20世纪30年代由美国建立的存款保险制度，有力地促进和稳定了美国银行制度，亦先后为日本、联邦德国、英国等国家所借鉴。目前，许多国家均建立并完善了存款保险制度。存款保险制度的创立和完善，丰富和发展了银行监管体系，已成为防范金融风险的行之有效的举措。

德国商业银行在风险管理中的VAR(ValueatRisk)风险度量法以及综合运用风险规避、风险分散、风险转嫁、风险补偿等多管齐下的策略，加强金融监管，有效地防范和化解了风险。

我国商业银行尤其是国有商业银行，真正步人金融市场可谓是刚刚踏上征程。我国加入WTO之后，商业银行无疑要在经济全球化的大市场中运作、经营和发展。如何防范和化解金融风险，控制、减少、避免不良资产，应当认真汲取和借鉴西方发达国家商业银行的管理经验和管理措施，逐步提高对我国商业银行的监督管理水平和我国商业银行风险管理水平。

(三)确立风险防范理念

学习和借鉴西方商业银行管理经验，牢固树立风险防范理念。金融风险防范应是整个国家、银行系统和银行全体职员共同的事业。风险管理、风险防范、风险控制的观念和意识，应根植于整个银行系统内的每个部门、每个岗位、每位职员的灵魂深处。正如巴塞尔委员会颁布的“银行内控制度的基本原则”的报告所要求的，董事会、管理层与全体员工应该在银行内部营造一种“内控文化”。银行的所有职员都应该了解各自在内控制度中的作用，全面投人内控制度建设。

(四)建立完善风险管理机制

借鉴巴塞尔委员会颁布的原则、规则、标准和建议，汲取西方发达国家商业银行行之有效的管理经验，建立和完善我国银行系统的风险管理机制·，应是我国商业银行防范金融风险，减少、避免金融不良资产的系统性工程。巴塞尔内控基本原则强调，内部控制是需要董事会、高级管理以及全体职员不懈努力而实现的过程，是一个能够不断进行风险控制信息反馈并能进行自我调整的动态过程。巴塞尔委员会在《有效监管核心原则》中指出，在有效银行监管体系中，监管者必须具备操作上的独立性和实施监管的能力和手段，必须全面了解各类银行业务性质，并尽可能确保银行自身适当风险管理，使各个银行的风险水平得以评估，确保银行具有充足的资源承担风险。有效的银行监管体系，必须具有统一、明确的责任和目标，必须具有银行监管的适当法律框架，包括银行机构的许可规则和持续性监管规则，监管者实施法律和执行审慎监管权的规定以及对监管者的法律保护，还应建立监管信息分享安排及信息保密制度等。根据巴塞尔委员会上述有关原则及其精神，健全完善的风险管理机制应是有效的银行监管与银行内控制度的有机结合。

(五)健全银行内控制度

从银行内控制度而言，首先应建立决策科学化、管理规范化、运作现代化的风险管理机构。建立由董事会直接领导的、监控全面风险的、相对独立的风险管理决策机构，决定银行风险管理原则和风险管理程序，制定风险管理政策，监督评估执行管理层控制风险的管理状态，提出风险管理的改进建议并监督其在限期内完成改进任务。风险管理决策机构下设独立于银行业务部门的风险管理职能部门，具体跟踪监督风险管理政策和程序的执行，开发风险管理技术，监管授信业务的授权和受信决策程序，识别评估银行风险，分析确定可控性风险与不可控性风险，并对可控风险提出相应的控制程序和措施，向有关业务部门提出;对不可控风险，要及时报告风险决策机构，以便迅速采取相应对策。。其次，要建立和完善信用风险、管理风险、经营风险、操作风险、市场风险等所有各种风险的防范和控制制度。实现制度化、流程化、规范化的管理，杜绝任何一个不受制度约束的职员，避免任何一项不受规范监控的业务。第三，要不断创新风险管理措施，积极借鉴西方商业银行风险规避、风险分数、风险转嫁、风险补偿等风险处置策略和经验，建立健全配套规范的风险处置制度。第四，要造就整体优化的员工队伍。1995年1月，巴林银行因资不抵债，被荷兰国际集团以1美元的价格收购。几代人为之努力了200多年的一座金融大厦，被一个普通操盘手毁于顷刻之间。因此，“当银行行长就像坐在火山口上。任何一个普通员工的一个违规操作，都可能诱发火山爆发而导致灾难性后果”的说法不无道理。这正是金融企业不同于其他企业的特别之处:企业安危不仅仅系于管理层面，而且系于每个普通员工的手里。因此，商业银行的员工队伍务必整体优化。首先要创新队伍建设理念，确立“员工为主人为本”、“我与企业共长久”的队伍建设战略，促使企业与员工目标一致、员工与企业同步发展。着力营造了解员工、理解员工、关心员工、尊重员工的人文氛围，给予员工自我发展的空间，满足员工施展才能的需求。每一位员工均有成就感和归属感之时，也就是商业银行的向心力和凝聚力形成之日。其次要有完善的员工培训机制。通过有计划、有步骤、分层次、分业务持续性地对不同岗位的职员进行系统性地培训，以全面提高全体员工的综合素质，日益增强每一位员工的风险防范意识和廉洁敬业意识，不断提升员工的职业道德素养。第三要建立合理规范的工资福利制度。通过对不同岗位绩效的定性分析和定量分析，确定相应的工资福利待遇，同时辅助以奖励机制。第四要创立科学的业绩测评和职务晋升制度。针对不同的岗位和不同的层次以及不同的类别，分别确定相应业绩质和量的指标，定期对每位员工的业绩和潜能进行客观全面的测评。确立科学的人才观念，建立公平竞争、因材施用的人事制度，拓宽晋升渠道，从而形成良性循环的激励机制。