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导语：在行政许可法论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
行政程序是什么？它是行政机关行使行政权力的方式、顺序、步骤和时限的总称。应当说程序是权力（利）的运行方式，也是行政权力实现公正的保证。论文百事通一个行政行为只有实体规定，没有程序规范和约束，这个权力是运作不好的。如果把行政管理目标看作结果，程序就是方法。正确的结果往往就蕴含在正确的方法当中。我们的许多干部和群众对程序作用的体验不深，往往认为我办事办对了就行，不需要遵守什么严格的程序，这就是重实体、轻程序的思想。外国有一位法学家说，迄今为止法治的历史，主要是程序的历史。这话说得很中肯。举个通俗的例子，可以看出程序对于结果公正至关重要。有的国家的学校给儿童上法治课，课题是姐妹俩分一个大苹果，采取什么办法分均？按照我们中国人的传统思想，因为不重视程序规则，无非采取两个办法：一个办法就是由大人给苹果切一刀，俩人各拿一半，但大人也不一定切得很公正，难免引起纠纷；另一个方法就是牺牲一方利益，如三字经上说的，“融四岁能让梨”，从谦让角度来说这是好的，但从法律的角度来讲，还是牺牲了一方利益。而这堂法治课告诉孩子们一个程序规则，就是你们谁切都行，但操刀切苹果的人要后拿自己的那一半。这个程序规则制约切苹果的人，必须把苹果切得公正，否则自己吃亏。这就是程序的价值。办事欲达目的，方法必须正确。虽然程序公正不一定能够绝对保证行政结果的公正，但程序公正与结果公正之间存在内在联系，是不容否认的。新晨
说到行政许可法，它对行政许可办理程序的规定是比较系统、比较详尽的。它按照行政许可的办理过程，规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、办理期限、变更与延展，并对几类许可规定了特别程序，同时又在不同的环节分别规定了具体的程序制度，如公开制度、说明理由制度、行政机关职能分开制度、时限制度等。这些程序制度的作用是：
第一，保证实体规定的正确实施。办事行政许可的实体规定，集中起来说，就是行政机关依法对行政许可申请进行审查，对符合法定条件的准予许可；对不符合法定条件的，不予许可。这些，只能通过履行科学、合理的法定程序才能实现。
[论文关键词]车辆被盗抢；重新摇号；定性；公正原则
汽车被盗抢后如何获得新牌照是继北京汽车限购话题后的新话题。2011年7月26日，姜某摇号获得了北京市小客车配置指标，新车上牌后被偷，姜某到北京市交通委员会下设的北京市小客车指标办重新申请配置指标，被告知其若要取得配置指标需重新摇号。姜某以市交通委此规定于法无据为由，向丰台区人民法院提起行政诉讼，请求确认市交通委拒绝向其提供小客车指标的行为违法，并判令市交通委无条件为其提供小客车配置指标一个。因重新摇号政策起诉交通委员会，这是首例，但姜先生的问题绝非个案。
本文以“车辆被盗抢，重新摇号”制度为核心，立足行政法视野对该决策进行剖析，首先阐述重新摇号制度设立的初衷，继而发掘该制度存在的可商榷之处，同时针对这些商榷之处提出建议。
一、初衷：重新摇号制度设立的目的
2011年10月26日，北京指标调控办了一则通告，主要内容如下：1.车辆被盗抢车主可持身份证件、公安机关出具的立案证明、机动车登记证书等相关证明文件，向市公安交管车辆管理部门提出办理小客车被盗抢状态变更申请，经车管部门信息审核后，将被盗抢小客车信息状态更改为被盗抢，并为申请人开具《被盗抢小客车车辆信息证明》。2.被盗抢状态的小客车不计为个人名下小客车，按照《<北京市小客车数量调控暂行规定>实施细则》（以下简称《细则》），符合申请条件的可申请参加摇号。3.申请人必须签署《被盗抢小客车摇号申请承诺书》，在被盗抢小客车找回后，承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标，个人名下只准保留一辆小客车。4.提供虚假信息为获取指标的，指标管理机构取消申请资格或收回已取得的指标，且三年内不再受理其指标申请。
不难发现，这一政策解决了一个棘手问题：汽车被盗抢后，根据盗赃无法善意取得的理论，不管车辆如何转手，车主仍然继续拥有被盗车辆的所有权，被盗汽车依然登记在车主名下，《细则》第10条规定：住所地在本市的个人，名下没有本市登记的小客车，持有效的机动车驾驶证，可以申请指标。因此，按照既往规定车主是不能参加摇号的，新规的实施为车主提供了一条重新购车的合法渠道。
二、商榷：重新摇号制度的行政法问题
然而，通过更深层次的思考，该项政策不乏可圈可点之处。单独从行政法的视角审视该项政策，笔者提出两个问题： 其一，被盗抢指标与重新摇得的指标各自该如何定性？其二，该政策是否符合许可公正原则？
（一）新旧指标的定性问题
1.被盗抢指标的定性
通告第二条指出提交变更申请后被盗客车就不再计在失车者名下，失主符合申请条件的可重新申请参加摇号。这一规定意味着被盗车牌的许可已被行政机关撤回。然而通告第三条却规定在被盗抢小客车找回后，失车者得遵照承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标，个人名下只准保留一辆小客车，即被盗车找回后，失车者可以选择继续拥有原车牌号。由此看来，第二条与第三条之间明显是矛盾的，这里涉及到撤回和注销的关系问题。撤回和注销存在着因果关系，只要发生撤回的情况，就应当办理注销，只有办理了注销，撤回的效果才能最终实现。结合通告的内容，可知行政机关在撤回被盗车辆的车牌许可后并没有将其注销，既然撤回许可的行为在程序上存在瑕疵，那么通告赋予失车者重新摇号的路径的合法性也是牵强的。
2.新指标的定性
新指标的定性存在两个问题。首先，如上所述，被盗车牌号没有在车主名下彻底消失，新车牌存在的合法性不足。其次，通告第三条规定在被盗抢小客车找回后，失车者得遵照承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标，个人名下只准保留一辆小客车。那么根据该规定，新指标许可的确定力也是值得质疑的。所谓确定力从广义上理解是指具体行政行为内容的不可变更力和具体行政行为的不可废止或撤销的法律效力。已生效的法律行为具有形式上和实质上的确定力，只有行政行为具有确定力，才能保证权利和义务的稳定性，才能拘束行政主体和行政相对人的行为。由于新指标许可诞生之时就不稳定，显然是不具备确定力的。
（二）重新摇号制度的公正性问题
1.许可公正原则的内涵
《行政许可法》第5条第1款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公平、公开、公正的原则。”之所以确立行政公正是行政程序法的主要原则之一是因为行政公正对提高行政行为的可接受性具有重要作用，是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则。然而公正与公平、合理等词语一样比较抽象，很难有一个精确的定义。通说认为，行政公正原则旨在行政主体和行政相对人之间实现一种实质上的平等。根据《行政许可法》第5条，行政许可公正主要表现为设定上的公正和实施上的公正。具体到许可的设定和实施细节，笔者认为公正原则的基本内涵包括三点：
（1）行政双方权利义务分配上的公正
在行政许可关系中，由于信息不对称等原因，行政相对人相比行政机关往往是处于弱者地位。因此，在权利义务分配上，法律应赋予行政相对人更多的权利而行政机关应承担更多的义务。这方面在《行政许可法》的条文中也有诸多体现，如第46、47、48条规定了行政相对人听证的权利；第20条赋予了许可相对人的建议权；第71条是关于对行政机关非法设定许可的处理；第72条是对行政机关及其工作人员失职的处理等等。
（2）行政许可实施中程序上的公正
章剑生教授认为：行政公正原则不仅体现在结果，而且也重视过程的可接受性。因此在行政许可配置中，程序上的公正也至关重要。程序公正即符合正当程序原则，包涵信息公开、公众参与以及回避，要求行政机关做好以下内容：首先，依照法律法规做好信息公开工作。其次，积极主动地邀请民众参与到必要的行政工作中来，听取民众的陈述和申辩，不做闭目塞听的许可决定。最后，做到“自己不做自己的法官”这一基本要求，即对于涉及与自己有利害关系的人的许可，应及时回避，切实保障许可的公正性。
（3）行政许可被第三人侵权后救济上的公正
过去学者对许可公正原则的思考往往停留在设定和实施阶段，往往忽略了颁发许可证后的阶段。作为一种事前监管手段，行政许可的内容应贯穿许可事项的始终并不会在颁发许可证后终止。与此同时，《行政许可法》第69条也只规定了行政许可在实施过程中受到行政机关的侵权时的救济，并没有明确规定许可受到第三人侵害时行政机关应如何作为。结合本案，笔者认为，许可被第三人侵权后的救济过程也应该适用公正原则。对此，笔者在行政许可的性质上找到了理论依据。
笔者认为“许可的过程性”应当包括许可被侵权后的救济阶段的。在第三人对许可的侵权中，行政机关和行政相对人都没有过错，按照“谁侵权，谁负责”理论行政机关是毫无责任的。但是，现实生活中行政相对人往往是没有维权的能力的，需要借助行政机关，行政机关的优势地位决定了对行政相对人的倾斜保护。同时，便民高效原则也要求行政机关尽最大可能来方便和服务民众，并维护其公平正义，当有多种解决问题的手段时，应当选择更有利于行政相对人的。因此，在救济阶段，行政机关应力所能及地帮助行政相对人，秉承公正的原则做出每一项救济措施。
2.重新摇号制度的公正性讨论
重新摇号制度一出台就被公众质疑是否公正。具体表现在以下两方面：
第一，王宗玉教授认为，车辆被盗抢，车主丢失的是财产权，但没有丢失路权，可以通过注销原来的牌照腾出路权空间。他认为，国家负有保护公民财产不受非法侵害的职责。当车主车辆损失已经不可避免时，有关部门再宣布没有得到公权力有效保护的他们“车牌作废”，是有失公正的。
第二，“车主名下只能有一辆车”的规定也会导致不公正的发生。若失车者重新摇得号开上新车后，若被盗车被追回，依规定，必须放弃一辆车，过程中难免会给姜先生带来经济损失，况且现今摇号指标数量逐年下降，而参加摇号人数却猛涨，中签率逐步降低，这样的规定显然是不公正的。
笔者认为，该项政策的不公正还表现在以下两方面：第一，从行政主体与行政相对人权利义务分配角度看，通告的内容反映出，无过错的车主不仅丢车还得丢指标，相对人要为非自身过错造成的损失埋单，承担所有非自身过错产生的义务，这显然有违公平正义。第二，从救济的手段选择上来讲，交通委并没有选择对相对人更有利的手段，有违便民理念。
三、改进：对重新摇号制度的建议
虽然重新摇号制度有善意的初衷，然而制度的不完善引发了其它问题生。那么是否真应像网友呼吁的那样，为失车者重新配置一个指标呢？这得从北京摇号制度设立的初衷着手。
内容提要: 莫诺湖案所面临的是洛杉矶市居民生活用水需要与莫诺湖及其支流的公共信托利益保护之间的严重冲突，法院对该案的判决以及水资源委员会对1940年的引水许可决定作出的重大修改，表明作为“对物的行政许可”的自然资源特别利用许可具有与“对人的行政许可”完全不同的“两阶段性”特点。为了维护自然资源的公共信托用途，自然资源特别利用许可一般不宜适用《行政许可法》第8条的规定；为确保各种利益冲突得以合理权衡，应允许对自然资源特别利用许可“附条件”，并相应完善《行政许可法》关于自然资源特别利用许可的程序性规定，加强法院对这类许可的司法审查。
“对物的行政许可”与“对人的行政许可”相对应，本来占有行政许可的“半壁江山”，但似乎被人遗忘了。对物的行政许可的概念，来自德国、台湾学者关于对人的行政行为与对物的行政行为的划分，指的是“通过财产性质的界定和确认而作出的物权法上的调整行为”，只有“间接的人事法律效果”，①即通过直接对物的处置而对人或机构的权利产生间接影响的行为，如政府采购、公物废止行为、取水许可等。这种对物的行政行为又包括对物的状态处理行为（如赋予名称、设立特定的交通标志）和对物的使用处理行为（如国家博物馆的使用规则）。②在对物的使用处理行为中，对物的行政许可尤其是自然资源开发利用许可，又具有其特殊的地位和重要性。“考虑到世界范围内能够供给的矿产、森林以及其他可耗尽资源正在逐渐消失，人类必须调整对资源的开发战略。WWW.133229.cOM与这些资源的未来价值相比，今天的资源价格过于便宜，人类出于自私动机以过快的速度进行开发，并且由于过度廉价的缘故使得资源的生产和消耗极其浪费。”③这种资源浪费所带来的能源耗竭以及与此相关的经济崩溃、核战争或极权统治等灾难尽管非常可怕，依然还可能在几代人内得以恢复，真正可怕的是正在发生的因破坏自然生存环境而导致的遗传和生物多样性的丧失，那是需要用上百万年的时间才能恢复的。④如果依然按照那种严重破坏资源环境的西方工业化发展模式来发展中国，中国经济赖以支撑的生态环境必将遭受毁灭性的破坏而变成人间地狱，进而使中国经济走向自我毁灭的道路！尽管中国法律赋予了各级政府通过许可等管制手段来保护环境资源的权力，但现实生活中许多严重破坏环境资源的开发利用活动却得到了一些地方政府或明或暗的支持，致使国人处于严重的自然资源与环境灾难的边缘。有鉴于此，本文尝试以美国莫诺湖案为背景，结合《行政许可法》之缺陷，就自然资源特别利用许可的规范与控制发表自己的一点浅见。
一、美国莫诺湖案所面临的利益冲突
莫诺湖是美国加利福尼亚州的第二大湖，该湖的湖水一部分来自于湖面上的降雨和降雪，其他全部来自于上游的5条淡水河。旁边的洛杉矶市因城市居民生活用水需要，在购买了附属于其中4条淡水河以及莫诺湖的河岸权后，于1940年向加利福尼亚州水资源部（即dwp，现在的水资源委员会的前身）申请从这4条支流取水的许可。尽管该州的法律授权水资源部“在它认为计划的取水行为不会最好地保护公众利益时”驳回申请，但是同时还规定：“家庭用水是水的最高用途，这是本州已经确立的政策”，并指令水资源部接受这个政策声明的指导。水资源部在经过听证后认为，洛杉矶市水利电力部（以下简称dwp）是为家庭用水寻求水源，因而水资源部必须准许申请，尽管这会损害莫诺湖的公众信托用途（如商业、休闲和景观用途）。水资源部最后许可dwp占用前述5条淡水河中4条河的全部水量。dwp立即修建了设施，引走了这些河一半的水流。1970年，dwp完成了第二条引水渠，从此以后，这些河流的几乎全部水量为dwp所占用。继续引水的后果使莫诺湖的经济、休闲、景观和生态价值受到了严重威胁。为了保护莫诺湖的休闲和生态价值——湖及湖岸的景色、空气的清洁以及该湖作为鸟类筑巢和觅食地的用途，全国奥杜邦协会于1975年5月21日在莫诺县高等法院提起诉讼，请求禁止性和宣告性救济。dwp提出管辖权异议，要求变更管辖。法院批准了该管辖权异议，并将案件交给阿尔派恩县高等法院审理。⑤原告根据公众信托理论，主张公众信托在先，因而可限制所有的先占水权。这就意味着水资源委员会的取水许可是违法的，或者说加利福尼亚州的大多数先占水权都是非法取得，而且现在也是非法使用。但是，美国西部水资源的使用主要受古老的先占水权理论所控制，因此，被告dwp主张对于流水的公共信托理论包括在先占水权制度内，并被该部分法律所吸收而消灭，被许可人dwp享有确定的、永久性地从四条淡水河取水的权利，而不必担心对于信托用途的影响。阿尔派恩县高等法院于1981年11月9日作出即决判决，认为公共信托理论应当包括在加利福尼亚的水权制度之内，公共信托理论不能独立于该制度而起作用，水资源委员会向dwp发放的在莫诺盆地引水的许可不受公共信托理论的限制。案件最后上诉到加利福尼亚州最高法院。
由于公共信托理论与水资源委员会管理的先占水权制度属于相互竞争和彼此独立的两套思想体系，接受其中一套而否定另一套，会导致一个不平衡的结构，即要么将对本州的经济发展至关重要的居民生活取水指责为对信托用途的违反，要么会否认任何保护为公共信托所促进的价值的义务，因此，法院最后认为，1913年权力有限的水资源部既没有权力也没有义务考虑公共信托所保护的权益，而1983年的水资源委员会则负责水资源的规划和分配，法律要求它对这些权益进行考虑，它有义务在水资源的规划和分配中考虑公共信托，并在可能的情况下保护公共信托用途。水资源委员会在管理先占水权制度时如不考虑公共信托，则很可能导致对信托利益的不必要和没有理由的损害。即使州政府批准了取水行为，公共信托也要求它有责任继续对于分配的水资源的取得和使用进行监督，在行使为了公共利益而分配水资源的主权权力时，可不受过去水资源分配决定的限制。在本案中，显而易见的事实是，没有任何负责任的机构曾经决定过将莫诺湖四条支流的全部水流引走会对莫诺湖的公共信托用途带来何种影响，本案也没有任何负责任的机构决定较少的取水是否会更好地平衡各种利益。因此，法院主张将公共信托理论与先占水权制度结合在一起，清除一直阻止水资源委员会或法院对莫诺湖盆地的水资源采取一种新的、客观的看法的法律障碍，并主张莫诺湖的人类和环境用途应在修改引水许可的决定中予以考虑。⑥最后州水资源委员会根据法院的判决，于1994年9月对1940年的取水许可作出重大修改，禁止洛杉矶在湖水升高到确定水位之前引水，而且此后要将其引水量限制在不到其历史引水量的三分之一。
二、自然资源特别利用许可的规范与控制——来自莫诺湖案的启示
前不久发生的圆明园防渗膜工程事件以及中山陵公园前湖建温室事件，以及类似对自然资源进行破坏性开发利用的事件，如张家界、黄山、泰山等景区因建众多商业设施而被联合国教科文组织亮上黄牌，武当山的复真观被改建为三星级宾馆等，无不说明我国自然资源特别利用许可失去了控制。这种失控与我们未能提供一个有效处理自然资源保护与开发利用之间冲突的理论有密切关系。那么，作为代表公共信托理论的典型判例，莫诺湖案能带给我们什么启示呢？
（一）自然资源特别利用许可的“两阶段”性特点
莫诺湖案中的引水许可，实际上可分为两个阶段：一是确定可以在什么范围、时间以及程度上以损害莫诺湖公共信托用途的方式向莫诺湖支流取水；二是确定将此种引水许可授予给谁。在引水许可的第一阶段，许可将对莫诺湖及其支流的一般使用者及其附近的不特定人的利益产生负面影响，而在第二阶段，则对申请人的利益产生影响。事实上，所有自然资源特别利用许可，如海事部门准许在运河下方施工的许可、公园特别使用许可等，都可类似地划分为这两个阶段，因而这类许可实质上是在一般行政许可基础上增加了第一阶段，并体现出如下特点：
首先，这类许可的授予将影响一种“特殊”的公众利益，这种利益需要一种特殊的机制来保护。如准许在运河下方施工的许可将直接影响运河使用关系中的一般使用者的利益，即运河的交通畅通，因而与一般的行政许可如药品生产许可、食品卫生许可等所维护的是抽象的一般性公共利益不同。由于议会的主要任务是立法，关注的是带有普遍性的事项，一般不会花费太多时间去过问相对具体的事务，因而有必要建立一种特殊的机制来保护这种“特殊”的公众利益不受侵害。
其次，这类许可管制的受益人属于不确定的社会公众，无法组织化，在立法和行政过程中无法连续表达自己的意志，施加实质性的连续影响，因而在整个立法和行政过程中相比作为被管制者的自然资源开发利用申请人而言处于弱势，根本无力防止管制者为被管制者所“俘虏”。这正如一位学者所说：“受管制或受保护公司几乎在每一项行政政策中都有重大利益，也都有资源投入到对行政机关的持续游说之中。与受管制或受保护公司的利益代表们不同，对立的团体经常是分散的，并且对任一特定行政过程的结果都只有非常微小的个别利益。因而，即使对立团体的总体损害是巨大的，但高额的交易成本和搭便车效应可能会有力地阻止其为影响行政决策而组织化。虽然在理论上，设置行政机关的目的通常在于代表未经组织的利益，但是，行政管理的现实往往阻碍他们去这样做。在这些情形下，各种未经组织的‘公共’利益不可能得到强有力的支持。”⑦为充分扭转自然资源特别利用许可中分散且不确定的管制受益人的这种弱势地位，美国法院的判例认为，行政机关在作出许可决定时对管制受益人负有特殊义务，必须适当考虑所有受影响的利益，这种“适当考虑的要求被严格解释为保护在组织上相对较弱的利益，目的在于抗衡已知的行政机关偏爱有组织的受保护利益或受管制利益的倾向。”⑧因此，不仅应在这类许可的程序设置上给予管制受益人更多的权利和关怀，而且在行政救济中，应赋予管制受益人以行政复议申请人或行政诉讼原告资格，并免收有关费用，同时由国家专门拨出资金奖励获胜的行政诉讼原告，以鼓励管制受益人启动行政救济程序，减少或弥补其维权成本。
第三，这类许可涉及的是被许可人开发利用自然资源的利益（如莫诺湖案中洛杉矶市居民的生活用水需要）与保护自然资源公共信托用途之间的冲突，因而利益的合理权衡就应成为相关制度设计的重心所在。一方面，行政许可机关应有足够的权威和权力去平衡这种利益冲突，否则就将如同莫诺湖案中的水资源部一样，其职责只是促进经济的发展、满足当地居民生活用水需要，但却没有权力和义务去考虑莫诺湖及其支流的公共信托用途，从而导致许可决定过度损害到自然资源的公共信托用途。另一方面，由于这种利益平衡是一种宽泛的自由裁量权的行使，不仅涉及当代人的利益，也涉及到子孙后代的利益，而反映子孙后代利益的代表在行政程序中是缺位的，因此，法院对这类行政许可的审查，相比对其他行政行为的审查应更加严格，应具有更多的特殊性。
（二）自然资源特别利用许可不宜适用《行政许可法》第8条
笔者已在其他论文中指出，公物特别独占利用许可一般不能适用《行政许可法》第8条的规定，⑨其理论依据是法国的公产理论⑩和日本的行政财产理论。日本最高法院在判例中指出：“……基于行政财产的土地使用许可而授予的使用权，……当该行政财产本来的用途或者目的上的必要发生时，原则上在这时应该消灭，并且应该认为前述制约内在于权利本身而被授予”。换句话说，“当行政财产的使用许可因公共利益上的理由被撤回时，原则上没有必要对使用权的丧失进行补偿。”(11)那么，自然资源(12)特别利用许可是否也属于《行政许可法》第8条规定的例外呢？
在莫诺湖案中，加利福尼亚州最高法院根据公共信托理论认为，影响公共信托资源的水权是一种非既得的财产利益，州有权加以撤销或废止。考虑到引水对加利福尼亚州经济的重要性，州可以允许一种非既得的损害公共信托的使用，但这种取水许可决定必须受到以下两个条件的限制：首先，州必须考虑信托价值，并将它们与引水的利益进行权衡；其次，只要可能，州必须避免对信托资源造成不必要的损害。(13)州作为信托人，必须履行信托财产的持续监管义务，以确保信托价值总是能得到考虑，以及避免信托用途遭受不必要的损害。按照州可航水域的这一“持续监管”规则，只要是对调和信托用途是必要的，州就有权修改或撤回先前已经授予的非既得水权。正因为如此，莫诺湖判决授权州可以通过法院或者州水利资源委员会修改现存水权，以确保水的使用与同时代的经济需要和公共价值要求趋于一致。(14)从莫诺湖案中可以看出，损害公共信托用途的取水许可所赋予给被许可人的是一种非既得(unvested)权利，行政许可机关可随时根据公共信托用途的需要，对行政许可进行修改，而不需要给予补偿。
很明显，莫诺湖案中的水资源委员会对1940年取水许可作出的重大修改，对dwp的引水构成了非常大的限制：在未来的20年里，dwp的引水量仅达到12300英亩一英尺，大约是禁止令前引水量的15%；当湖水位达到6391英尺后，dwp平均从莫诺湖盆地的引水将增加到30800英亩一英尺，但仍然只有1989年前引水量的37%。尽管水资源委员会修改行政许可的决定严重限制了被许可人dwp的引水，但是，水资源委员会认为，这种限制不会导致洛杉矶市的供水短缺，因为该市可以获得不同来源的替代水资源，包括使用本地地下水、进行水资源保护、进行水资源再造和循环利用以及寻找其他的来源。尽管在下一个20年里，dwp每年获取替代水资源的费用以及先前电力方面的收入损失估计在3630万美元，在莫诺湖水位达到规定的水位后损失估计在2350万美元，且大约80%的长期成本将归因于渔业流量，但是水资源委员会在决定中并没有考虑保护公共信托资源所带来的经济成本，并给予dwp以补偿。相反，委员会考虑了与湖水位上升以及确保渔业水量有关的非经济上的负面影响，包括由泉华形成的塔和尖顶(sand tufa formations)之损失、某些湿地的下沉、因优先恢复公共信托资源而导致的欧文斯河上游流量的减少等因素。(15)
由上可见，根据自然资源的公共信托理论，我国《行政许可法》第8条一般不宜适用于自然资源特别利用许可。
（三）通过“附条件”许可来权衡利益冲突
“正如诚实信用原则是民法的主导原则那样，行政法的主导原则是公共利益与私人利益的公正权衡原则”。(16)在一个多元化的社会里，自然资源特别利用许可同样应当充分考虑并合理权衡受到许可决定影响的各方利益。例如，在美国东部采取法定许可制来管制水资源用途的州，州行政机关在作出引水许可决定时必须考虑引水对其他河岸所有人的影响、对鱼类和野生生物的影响、对水质的影响以及对水资源中的公共利益的影响，并就申请人是否可以引水、可以引水的量（多少必须留在河流中）、引水的方法、引水的时间等作出裁决。(17)就自然资源特别利用许可所面临的利益冲突的复杂性而言，不仅个人利益之间以及公共利益与个人利益之间存在冲突，而且“如同个人的客观利益，共同体的客观利益也可能相互冲突。同时考虑多方面的利益并予以平衡是常见的情况。”(18)即使是同一层次的公共利益，也可能具有不同性质，如经济的发展、环境的保护、水土的保持、社会的公平、公民基本权利的保障等。其中，有些是当代人的利益，有些是子孙后代的利益；有些是一般的公共利益，有些是特殊的公共利益；有些公共利益是法定的，另外一些则是行政主体考虑或认定的；有些可能是重大的或主要的公共利益，另外一些则可能是次要的公共利益。(19)“在具体案件中哪些应当降格为次要的公共利益，不能仅仅根据现有的案件和情况作出抽象而确定的判断，未来的发展也应当予以考虑。”在美国有关水资源分配的案件中，法院认为公共信托“在有关水资源分配的司法和行政决定中占据了一个非常崇高的位置。”“在决定有关水资源的最充分(fullest)的有益使用时，法院必须小心翼翼地避免对公共信托价值带来不必要的损害。如果对这些价值带来的损害很大，那么即使是对水资源最充分的有益使用也将因为违反公共信托而被排除。因此，在公共信托与反向使用之间的矛盾不能调和时，法院将裁决前者优先”。(20)目前“立法机关也越来越倾向于各种公共利益的实证化，并由此明确规定有关利益冲突的权衡条款。”(21)
笔者认为，莫诺湖案中法院的判决以及水资源委员对1940年的引水许可决定作出重大修改而使该许可成为“附条件”的许可，(22)实乃利益权衡原则的成功运用，很值得我国借鉴。为了确立莫诺湖的长期水位和支流的流量要求，合理平衡洛杉矶市居民生活用水需要与作为公共信托资源的莫诺湖及其支流的公共信托用途之间的冲突，水资源委员会依照法院判决的指令，于1994年9月28日了1631号水权决定，修改了dwp的许可，指定支流水量，以确保支流中的鱼类所需要的水流，并要求将莫诺湖水位提高15英尺。另外，为建立支流航道，恢复河岸生态系统，水资源委员会还批准了用于航道修复以及各支流灌溉所需要的水量，并命令对所有的支流采取恢复性措施，包括立即停止在两岸放牧等。(23)水资源委员会认为，上述指定的支流水量会导致水位上升15英尺，并在29年到44年内之间达到大约6390英尺（具体时间将取决于未来的水文情况）；这样的平均水位不仅对于淹没裸露湖床沉淀物的突出部分，使空气质量达到联邦空气质量标准，减少随风而起的微粒以便人体能够适应是必要的，而且将有利于保护公共信托资源，包括给加利福尼亚海鸥和其他迁徙鸟类提供筑巢的栖息地，维持盐水虾的长期产量和飞虫数量，保护公众进入该湖“泉华塔”（即由泉华形成的塔）的通道，遵守水质量标准，提升莫诺湖自然资源风光带的品质。为实现这些目标，水资源委员会在水权决定中规定了具体的引水标准，这些引水标准将使莫诺湖水位在30年内达到6392英尺，以及在随后的50年里保持这一平均值，并在90%的时间里使其能够维持在6390多英尺的高度。(24)
遗憾的是，我国《行政许可法》并未就自然资源特别利用行政许可能否以及如何附条件作出规定。笔者认为，当行政许可属于裁量行政许可时，允许行政许可机关为平衡各方利益冲突而在授予许可时附加“条件”是必要的。在莫诺湖案中，如果不论损害或负担之大小，一概拒绝洛杉矶市的取水许可，当地经济将无从发展，社会将无从进步；反之，一概批准许可而不加限制，则莫诺湖及其支流所承载的公共利益将得不到维护。因此，批准行政许可时附加合理的条件，是平衡各种利益冲突的重要形式。当然，这种“附条件”，也应经过正当程序，正如莫诺湖案中水资源委员会所做的那样，应充分听取那些特别看重莫诺湖及其支流的信托用途的人的意见，并使他们的主张在行政决定程序中得到充分考虑；行政许可所附条件应遵循“不违背作成裁量处分之目的、合义务性原则、比例原则以及不作非正当合理之结合”的原则等。(25)
（四）自然资源特别利用许可程序≠《行政许可法》的“特许”程序
在莫诺湖案中，水资源委员会为确保多元利益冲突的合理权衡，在1631号水权决定之前就可以允许怎样的引水进行了仔细的调查研究，并经过了拖沓冗长的听证程序：首先，水资源委员会于1993年5月公布了一个三卷本共1400页的环境影响报告草案；其次，水资源委员会于1993年10月举行了一个为期43天的证据性听证会，其中，至少125个当事人以及1000多个出席者提供了证据。(26)就此而言，我国《行政许可法》严重缺乏对自然资源特别利用许可第一阶段的程序规制。
从《行政许可法》第52条对自然资源特别利用许可第二阶段的程序规制来看，我们也不宜采取招标、拍卖方式，而必须寻求其他公平竞争方式授予许可。以招标、拍卖方式授予许可，尽管作为一种增强市场竞争力的机制，可以为规制者提供有关潜在被特许人的竞争力信息，降低进入市场所带来的沉淀成本标准，(27)增加政府收入，但是其弊端也是明显的。例如，当政府无法找到足够的潜在被特许人进行竞争性投标时，就只能放弃这种程序，否则市场竞争的利益将无法实现。更何况，自然资源的公共信托利益不仅属于当今世代，也属于子孙后代，我们无权以我们的价值标准来代替子孙后代来处置本应属于他们的资源。以招标、拍卖的方式向私人出让这类自然资源的开发利用权，一方面可能侵犯本届于子孙后代的利益，另一方面将导致自然资源的开发利用成为只有有钱人才能享有的特权。正如一位学者所说：“在把金钱当成各种活动惟一或几乎惟一的动机时，把金钱当成衡量一切事务的惟一或几乎惟一的尺度时，人们到处都下了不平等的毒药。”(28)笔者认为，允许对自然资源特别利用许可适用招标、拍卖程序，允许政府在自然资源这种公共信托资源上设立私法上的物权，并与有钱的私人进行交易，也可能违反自然资源公共信托理论。根据该理论，将公园、荒地以及野生动植物交由国家拥有和管理，目的在于保护它们以避免对其进行经济上的开发利用以及对环境造成破坏，(29)即使政府允许私人对公共信托财产进行“反向”使用，被许可人获得的特权也只是一种不稳定的、非既得权利，政府有义务随时采取变更或撤回行政许可等措施，以避免给自然资源的公共信托用途带来不必要的损害。如果政府以招标或拍卖的方式出售这类许可，最终结果必然是以下我们不愿看到的情形之一：一是政府为了维护自然资源的公共信托用途而修改或废止行政许可，但以被许可人通过招标、拍卖程序获得的权利是非既得权利为由拒不给予补偿，从而成为不守信用的政府；二是政府以修改或废止许可将给被许可人带来的信赖利益损失过大为由，拒不履行维护公共信托用途的法定职责，从而成为一个渎职的政府。因此，我们必须在招标、拍卖方式之外寻求授予自然资源特别利用许可的程序。
（五）法院应对自然资源特别利用许可进行严格审查
尽管美国各州法院在保护自然资源的公共信托方面所起的作用并不完全相同，但莫诺湖案中的法院则根据公共信托理论作出了要求水资源委员会修正引水许可的判决。根据公共信托理论，只要可能，州就有义务避免和减少对信托用途带来的损害，尤其是州必须根据当前的知识和需要考虑信托用途，避免对信托资源造成不必要的损害。为了使莫诺湖支流的引水与公共信托理论相协调，法院命令州水资源委员会重新考虑莫诺湖盆地的水资源分配，并就dwp的引水带给信托资源的影响客观地加以考虑（州水利资源部当初授予dwp水权时错误地以为自己无权拒绝取水许可因而未加以考虑）。要求此种考虑的目的是在公共信托价值与反向使用之间寻求一种调和。(30)法院在裁决意见中仅仅指出莫诺湖的人类和环境用途应被考虑进去，在未对此加以考虑的情况下就作出水资源分配决定不合适，州水利资源委员会应重新考虑其作出的水资源分配决定，并把取水对莫诺湖环境的影响考虑进去，但法院并不要求州水利资源委员会采取任何特定的水资源分配方案。尽管上诉法院于1989年作出了命令州水资源委员会为确保许可合法而必须修改先前引水许可的裁决，并在随后作出了第二个判决，但从判决内容看，法院只是对州水资源委员会应当合理权衡相互冲突的利益施加影响，并没有撤销州水资源委员会先前的引水许可决定。由于立法机关往往不能或不愿在相互竞争甚至冲突的价值和利益团体之间规定一个明确的权衡标准，因此，“即便是在最小心谨慎地考虑了相互冲突的受影响利益之后，仍然不可避免的问题是赋予每一个利益多少权重，以及支持这种赋予的价值何在”。(31)为防止如此宽泛的自由裁量权被滥用，由法院对其进行监督和制约是必要的。正如美国爱达荷州最高法院所指出的：“司法的作用是对水权决定进行严格的审查，而不能仅仅充当行政和立法行为的橡皮图章。”让自然资源特别利用许可决定经受“司法审查的检验和平衡，就可以为保护不可恢复的物(res)免受无远见的浪费提供一个标准”。(32)法院的作用不是就有关公共信托资源的合适使用作出政策性决定，而是确保政策性决定的制定者以一种公众可以预见的方式作出决定。除非立法机关明确表示已经充分考虑了这种损害自然资源信托用途的特别使用，否则各州法院会对自然资源开发利用许可决定进行严格审查。(33)笔者认为，为迫使行政机关直接面对作为管制受益人的选民，听取分散的选民的意见和要求，找到行政机关与代议机关在理解法律规定上的距离，防止政府以发展经济为借口而支持那些破坏性开发利用自然资源的活动，我国有必要修改《行政诉讼法》，允许法院在个案中对自然资源特别利用许可决定进行最严格的司法审查。
三、结语
莫诺湖案带给我们的启示还很多。例如，根据莫诺湖案所扩张的公共信托理论，美国务州政府管理的自然资源并非州所有，其真正的所有人是该州的全体人民，州政府只是受全州人民信托而对其进行管理，州政府对这类信托财产的处置受到公共信托用途的诸多限制。按照德姆塞兹的观点，所有权应当包括公有权、私有权和国有权三类。其中，公有权是全社会所有成员共同行使的权利，而国有权是国家在行使权利的过程中，可以排除任何个人的干涉，按照政治程序行使国有财产的权利。(34)然而，反观我国宪法和法律之规定，全民所有的自然资源事实上完全被等同于国有自然资源，宪法和法律并没有对两者作出任何实质区分，以致所有的“国有”自然资源在现实生活中转变为国家的“私产”，由行政机关控制和管理，并沦为行政机关谋取自身利益的工具。笔者认为，为更好地保护自然资源，防止地方政府在发展经济的旗号下，对那些破坏性地开发利用自然资源的活动进行或明或暗的支持，应当借鉴西方的公共信托理论，还“国有自然资源”以本来面目，即政府只是受全体公民的信托，为维护自然资源公共信托用途（如类似莫诺湖案中的生态用途、环境用途、航行用途等）而对其加以管理而已。另外，莫诺湖案也向我们提出了这样的问题：为保护自然资源的公共信托用途免受不必要的侵犯，我们能把许可对自然资源进行特别利用的权力交给地方政府去行使吗？自然资源特别利用许可能不能转让，什么时候可转让？类似的这些问题，都有待于我们去进一步研究。
注释:
①［德］毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年，第214页。
②［德］沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，北京：商务印书馆，2002年，第39-40页。
③hotelling,"the economics of exhaustible resources",journal of political economy,39(1931),pp.137-175.
④参见［英］罗杰·珀曼、马越、詹姆斯·麦吉利夫雷、迈克尔·科蒙：《自然资源与环境经济学》（第二版），张涛等译，北京：中国经济出版社，2002年，第271页。
⑤参见约翰·e·克里贝特、科温·w·约翰逊、罗杰·w·芬德利、欧内斯特·e·史密斯：《财产法：案例与材料》，乔东祥、陈刚译，北京：中国政法大学出版社，2003年，第612-616页。
⑥参见约翰·e·克里贝特、科温·w·约翰逊、罗杰·w·芬德利、欧内斯特·e·史密斯：《财产法：案例与材料》，第618-620页。
⑦⑧［美］理查德·b·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，北京：商务印书馆，2002年，第67、126页。
⑨肖泽晟：《创举中的缺憾——对〈行政许可法〉三“亮点”的反思》，《南京大学法律评论》2004年春季号。
⑩王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，1988年，第347-348页。
(11)杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第611页。
(12)美国自然资源的范围与法国公产的范围并不完全相同，一些属于自然资源范畴的物，如野生动植物，就不属于法国传统公产的范畴。
(13)see michael c. blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water",37 ariz. l. rev, 701(1995), p. 711.
(14)(15)see michael c. blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water",37 ariz. l.rev,701(1995),pp.707,719-720.
(16)(18)(19)［德］沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，北京：商务印书馆，2002年，第235、326、326-332页。
(17)jan g. laitos and joseph p. tomain,"energy and natural resources law in a nutshell", st.paul,minn.:west group,1992,pp.361-362.
(20)michael c.blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water",37 ariz.l.rev,701(1995),p.724.
(21)［德］沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔：《行政法》（第一卷），第326页。
(22)在行政法学理论中，行政行为附款的种类有附条件、负担、期限、负担之保留、法律效果之一部分除外、修正之负担等。倘排除民法的影响，单就概念的界定而言，附款中的负担、保留废止权、负担之保留等都是可以用“条件”来涵盖的。（参见吴庚：《行政法之理论与实用》增订第六版，台湾三民书局2000年版，第339-341页）在日本的法律条文上，通常也不使用“附款”一词，而是使用“条件”（参见杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第374页）。
(23)(24)see michael c. blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water",37 ariz.l.rev,701(1995),pp.717-719.
(25)吴庚：《行政法之理论与实用》增订第六版，台北，三民书局，2000年，第338页。
(26)(30)michael c. blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water",37 ariz. l. rev, 701(1995), pp. 717,708.
(27)参见［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（下），杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004年，第513页。
(28)［法］西蒙娜·薇依：《扎根人类责任宣言绪论》，徐卫翔译，北京：三联书店，2003年，第15页。
(29)see jan g.laitos and joseph p.tomain,"energy and natural resources law in a nutshell",st.paul,minn.:west group,1992,p.64.
(31)［美］理查德·b·斯图尔特：《美国行政法的重构》，第154页。
(32)michael c. blumm and thea schwartz,"mono lake and the evolving public trust in western water", 37 ariz. l. rev, 701(1995),p.728.
一、加强普法培训，增强财税干部依法理财、依法行政的自觉性。
我局紧紧围绕各阶段的财税中心工作，开展财政法制培训。重点培训了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》、《国务院信防条例》以及财政税务法律专业知识等，并对《公务员法》、财政税务法律专业知识学习效果进行了考试考核。通过采取集中辅导与自学相结合、自主宣传与媒体宣传相结合，一般学习与典型案件教育相结合、开展普法教育与加强财政执法相结合等，采取集中培训、以考代训等形式多层次开展普法宣传教育，增强了财政干部依法理财、依法治税的自觉性和依法行政的能力和水平。我局干部写的《浅谈赋予地方适当税收管理权限的重要意义》等多篇论文在《浙江税务》、《xx财税与会计》等杂志刊登。xx普法工作经考核验收被评xx市政府授予先进单位。
二、健全机制，完善制度，规范执法程序
1、成立领导小组，加强对依法行政工作的领导。
为切实加强对依法行政依法理财依法治税工作的领导，我局及时调整充实了局依法行政依法理财依法治税工作领导小组，由局长任组长，副局长为副组长，各科室负责人为成员。
为加强依法行政有关重大具体事务的领导，我局还专门成立了贯彻实施《财政违法行为处罚处分条例》、《行政许可法》、《个人所得税自行纳税申报办法》等重要法律法规的领导小组，以及行政执法过错责任追究领导小组、税收执法检查领导小组、ISO9000质量管理体系工作领导小组等，通过成立领导小组进一步加强对依法行政有关各项工作的领导，促进依法行政、依法理财、依法治税，不断规范财税执法行为，提高执法水平。
2、健全规章制度，为全面推进依法行政提供制度保障。
我局制定了实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》的措施和规划，以及《行政执法责任制实施办法》、《行政执法错案责任追究办法》、《xx县财政局地方税务局xx年度工作考核办法》、《xx县地方税局基层单位xx年度工作考核办法》、《规范性文件制作办法》等一系列配套制度，为全面推进依法理财依法治税提供了制度保障。同时严格按照县政府有关规定开展行政执法案卷评查，实施行政首长出庭应诉制度。
具体来说，在在政府采购方面，制定了《xx县政府采购回避制度》、《xx县政府采购工作人员守则》、《关于向社会公开选聘xx县政府采购评标评审专家库专家的通知》《xx县政府采购招投标不良行为记录和黑名单制度暂行办法》、《xx县政府采购供应商投诉管理暂行办法》等一系列管理制度；在预算内外资金管理方面，制定了《关于进一步完善政府非税收入管理办法的通知》《xx县政府专项资金管理办法》、《县本级文化事业费使用管理办法》等管理制度；在税收征管方面，制定了《xx县地方税务局城镇土地使用税征收管理办法》、《xx县出租房屋税收征管暂行办法》、《关于对饮食业大户实行新的税收征管办法的通知》、《关于对足浴、按摩实行新的税收征管办法的通知》、《关于对咖啡吧行业实行新的税收征管办法的通知》、《xx县地方税务局税务稽查选案工作办法》、《xx县地方税务局税收违法行为处罚具体规定》等征管措施和办法。通过不断细化和完善各种工作制度，使各项工作更加规范，减少了主观随意性。
论文关键词 诚实信用 信赖保护 基本原则 行政活动
一、诚实信用原则的起源及其在行政法领域的导入
（一）诚实信用原则的起源
诚实信用最早起源于罗马法，主要适用于两个方面：一为物权法，表现为诚信买受人，此为主观意义上的诚信，意指内心真诚善意，不怀有害人之意。二为诉讼法，表现为诚信诉讼，是一种客观意义上的诚信，讲求外部行为表现要讲求信用。后经传播，在各国法上均有表现，只是形式不同，在德国表现为“Treuund Glauben”，即诚实和信用；英美法中用“goodfaith”来表示，而在日本则表现为“信义诚实”，后由我国从日语意义直译过来变为诚实信用。
诚实信用原则经由一种普遍的道德准则发展为现代民法的“帝王条款”，经历了由古罗马、中世纪漫长的发展过程，直至制定民法典之风盛行的19世纪，诚信原则得以在法典中得到明文规定，即使在不注重原则研究的英美法系国家也有相关的判例出现，例如“允诺禁反言” 等原则的出现，昭示着诚实信用原则开始逐渐确立其在法律领域的地位。
（二）诚实信用原则在行政法中的导入
诚实信用原则作为民法领域的基本原则已经无需争辩，但其是否可以被公法所借鉴使用则引起了不小的争议。从德国学者迈耶的角度来看，公私法之间有着严格的界限，不可逾越，各种有调整各种领域的基本原则，相互之间不能借鉴，因为私法是任意性规范为主的法律，公法则以强制性规范为主，不能将私法的任意性掺杂入公法中，否则会破坏公法长期以来的严肃性。而肯定的可将诚实信用引入公法的学者则持三种不同的观点：第一种为私法类推适用说，如日本学者盐野宏认为：“信赖诚实原的原则，是将在私人间使用的法原理适用于行政法关系的情况。” 第二种为一般法律思想说，认为诚信原则乃一般法律思想，为公私法所共有，只不过在私法领域先发现而已。 第三种为法之本质说，该说认为只要被法的基本价值所承认的原则就能运用于法的各个领域，不被承认的原则便在各领域都不适用。
二、诚实信用原则在行政活动中的适用
（一）抽象行政行为
1.抽象行政行为概述
抽象行政行为具有以下几个特征：抽象行政行为的对象是不特定的；抽象行政行为是可以反复适用的；该行为一旦做出即发生法律效力；该行为是向后发生效力的行为。诚实信用原则在抽象行政行为中主要反映在“法不溯及既往”上，这一点在许多国家的立法中均能看到相似规定。
2.相关立法例
美国1787年宪法规定：追溯既往的法律不得通过，《法国民法典》规定：法律仅仅适用于未来，没有溯及力。在我国其也在法律的不同部门中得以适用，例如典型的刑法中从绝对不溯及既往到有条件的溯及既往，即在适用法律时坚持“从旧兼从轻”，一般情况下新法不溯及既往，只有在新法对犯罪人更有利的时候才有溯及力。而在我国《立法法》亦规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 而该原则在行政法上也有所体现，特别是在抽象行政行为中，行政主体应做到如下几点：首先，行政主体在制定剥夺或者限制公民权利的行政法规、规章时，应参照刑法中的“从旧兼从轻”原则处理，若行为发生时的法规规章处罚较重，而新法较轻，则适用新法，反之则适用旧法。其次，为公民设定或增加权利的行政法律法规规章，可以溯及既往。最后，为公民设置程序上的权利的行政法规、规章，不溯及既往。
（二）具体行政行为
具体行政行为有以下几个特点：具体行政行为是行政机关实施的行为，其他组织在一定条件下也是行政行为的实施主体；具体行政行为是行使行政权力所为的单方行为，行政机关作出决定，相对人负有履行义务；针对的是特定的公民、法人及其他组织。诚实信用原则主要在以下行政行为中得以体现：
1.行政许可
我国《行政许可法》第8条规定：公民、法人、或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤销已经生效的行政许可。由此给公民、法人、其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 可以看出，行政许可不可以轻易撤销，除非有法定情形。于此同时，行政许可属于授益行政行为，故而对其的变更需要更规范的程序进行约束，以保障公众的权益。另外，还应该注意到“公共利益”这一用语的表述，由于立法者考虑到现实情况复杂多变，便赋予行政执法者以自由裁量权。但是正是因为公共利益内涵的模糊性，也使执法者有了滥用公共利益进行所谓的“自由裁量”的依据，故而在适用此条规定时，必不可少的便是对撤销与否所造成的公益与私益的损害进行比较，若对撤销行政许可会对私益造成较大损害，则考虑维持。
2.行政处罚
关于诚信原则在行政处罚中的体现，主要在行政程序方面，即行政机关对行政处罚相对人关于救济方式等的告知。因为在行政处罚过程中，行政主体与相对人主体地位差距的悬殊，行政处罚具有单方性，且行政程序较为封闭，较少引入当事人的积极参与，此时相对人在对自己权益的保护上处于弱势地位，应制定相关制度对此弱势地位予以补救。另外，因为行政处罚的专业性，大部分民众无法知晓相关的知识，这会导致对其利益保护的不利。此时为了体现政府的真诚，且为了平衡双方的地位，故而应在行政处罚程序中履行好对相对人的告示行为。
依我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相关法律中规定，在对相对人进行行政处罚后，要告知相对人可以采取的救济手段，例如对处罚不服可以提起行政复议或者行政诉讼|、告知相对人对处罚拥有申辩的权利等。如果行政机关工作人员未对此进行告知，相关法律也对公民利益保护给予了一定的便宜，如规定未告知诉权或者起诉期限的，相对人的起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。
3.行政合同
（1）行政合同概述。行政合同一词也来源于民法中的合同，但是多数民法学者都对此不以为然，根本没有将行政合同视为合同。这是因为过多地关注行政合同主体的不平等性而得出的结论。其实行政合同也符合合同的要件，只是在具体操作过程中有一些不同于民事合同的地方，例如行政机关享有合同的单方解除权，这是由于行政机关负有管理国家这一特殊的职责决定的，是出于公共利益的考量。
（2）诚信原则在规范行政合同中的作用。首先，诚信原则要求双方信守合同约定。合同的特征之一就是合同双方的权利义务是同一的（特殊合同如单务合同除外），每一方主体在享有权利的时候必然要履行相应的义务。故而信守合同约定，积极履行合同，兑现承诺便是诚实信用原则对行政合同双方作出的要求，尤其是行政主体更应该照此要求行事。
其次，诚信原则对附随义务的履行也做了要求。附随义务也是来自于民法的规定，是指非合同约定的，但对于合同的促成、成立、生效和实现，或平衡双方当事人权益有着重要意义、不可或缺的义务的集合。因此，合同双方主体应当为对方提供真实准确有效的信息，便于合同的达成和履行，不可欺瞒。除此之外，行政合同中的附随义务还包括合同缔结前诚信责任、说明情况的义务、相互帮助的义务等。
最后，诚信原则构成了对行政机关特权的限制。由行政合同的行政性所决定，行政机关必然享有合同的监督权、单方解除权、解释权等优益权利，但这并不等于这些权利可以滥用，行政机关仍然需要受到一定的束缚。比如有人认为要对政府权利进行限制，政府即使出于公共利益的需要可以单方变更或者解除合同，但为了维持双方当事人的利益平衡，也为了使将来的行政合同能够顺利缔结，对相对人由此增加的负担，可以请求行政主体予以补偿。
4.行政指导
一、行政服务中心存在的问题
(一)体外循环审批方式比较普遍。由于受传统观念和行政审批运转方式的限制，尚有一些审批部门或单位及行政审批项目未能入驻行政服务中心办理，即使入驻中心的一些审批部门或单位，往往“只挂号、不看病”，形成“体外循环”的审批模式，办事效率低下，承诺时限失控。申请人跑了窗口又跑部门，“一站式”服务变成了“多此一站”，中心成了徒有其名的“收发室”。
(二)行政服务中心体制不顺。行政服务中心是事业编制，而进驻窗口办事的工作人员来自各执法部门，他们在人事机构编制上要归原单位管理，而日常工作要归中心负责人管理。形成了管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。中心出现了“事业管行政”，“无权管有权”，“无法（无法律依据）管有法”的现象。
(三)行政服务中心职能定位不明确。行政服务中心与政府之间、行政服务中心与窗口部门之间、行政服务中心与监察部门之间也存在着职责不清的问题，问责机制很难建立，行政服务中心的各项功能很难落实。
(四)进驻行政服务中心的审批事项不到位。有些部门在选择进驻事项上往往“避重就轻”，或者把有些行政审批环节下放给其下属的事业和企业单位，逃避监督。
(五)行政服务中心监督协调难度大。尽管行政服务中心在名义上拥有“考核、管理、协调、服务”的职能，但实际上，中心和窗口单位由于不是上下级领导与被领导关系，这些职能在实际工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部门意见相左时，如互不让步又没有上级领导出面协调，中心常常陷入两难境地。尤其是实行垂直领导的机构的许可审批事项直接牵涉到上级机关的审批，中心很难协调。
(六)法律制度不完善。行政服务中心作为一个机构，其存在和发展缺乏有效的法律依据和制度保障。行政服务中心之所以能够在很短时间内建立并运行，主要是通过市委、政府的强制命令和行政干预，具有很强的人治色彩。
（七）电子政务建设相对滞后。行政服务中心电子政务建设目前还难以满足群众需要，行政许可事项还不能实现网上办理，而且政务公开程度不高，信息更新不及时，不能适应当前信息化社会发展的要求。
（八）部分审批部门领导的观念还不能适应发展的需要。尽管行政服务中心已经成立，但是有些部门领导的思想观念并没有随之真正转变，还是用过去分散、封闭、串联审批时期的思想认识、管理方法来认识和管理今天的行政许可。由于行政审批项目背后一般都有或多或少的收费，权力寻租使得审批权力和部门利益密切相关。这种不正当的部门利益甚至个人化的利益，是各类审批项目和审批环节进驻中心的阻力所在。
二、推进行政服务中心发展的对策建议
加快行政服务中心发展，急需从法律、制度上明确行政服务中心的法律地位和职能权限，理顺行政服务中心的组织机构，实行相对集中行政许可权，彻底解决目前存在的多头、重叠、分散、低效的问题，打造统一、精简、优质、高效的行政审批制度。但是实行相对集中行政许可权，按照《行政许可法》规定，需要经国务院批准。同时，从我市行政审批的现实情况来看，行政审批既有本级政府部门的审批，也有垂直管理部门的审批，既有技术性较强的审批，也有非技术性的审批。在目前这种情况下，将为数众多的行政审批事项集中于一个行政组织行使，目前难以做到。因此，必须立足现状，在现行法律的框架下，做好下列工作：
（一）明确行政服务中心的职能定位。目前，在没有实行相对集中许可权的情况下，行政务服务中心作为方便企业和群众办事、提高办事效率，提供公共服务的一个平台，将需要行政部门审批的事项集中到中心办理。行政务服务中心的定位应当是：一是综合协调，负责在申请人与行政服务中心部门之间出现分歧时的协调；涉及两个以上部门行政审批的前后审批工作之间的协调；对重大事项联合踏勘的组织协调工作。二是绩效考核，行政服务中心需要对进驻中心的部门、人员、以及窗口是否实行ab角、办理时限、一次性告知等业务进行考核。三是综合服务，目前行政服务中心只是提供了一个平台，应当本着便民、高效的原则，探索新的服务项目，拓展新的服务功能。如在中心设立中介机构窗口，为申请人提供前置或后续的诸如土地评估、测绘，安全评估等技术服务。四是受理投诉，接收并反映或处理申请人对行政服务中心工作人员的举报投诉。建议进一步完善行政服务中心的职能，有必要在条件成熟的时候通过立法的方式明确政务服务中心的职能定位，
（二）优化办事程序，再造审批流程。行政服务中心建设必须与行政审批制度改革相结合，把能够集中办理的行政审批项目纳入行政服务中心统一办理。将行政服务中心的现有受理窗口进行科学整合，变部门受理窗口为审批项目受理窗口。除单一的审批项目独立设置窗口外，对一个审批项目需要二个以上行政机关审批（如工商注册登记、建设项目审批等）项目，按审批的项目设立窗口，由行政服务中心设立的窗口一次性告知申请者应当提交的材料，对材料齐全的予以受理，分发到进驻行政服务中心的有关审批部门单位，将需要多个部门单位协同办理的事项，在不同部门之间“串联”办理事项的流程进行重新设计，运作方式由 “串联”办理转变为窗口内部之间运作的“并联”办理；将部门各自为政转变为与协办单位横向联系、分工协作；将窗口受理转变为窗口办理，实现由行政服务中心“全程”的“并联式”服务。克服各职能部门办事流程重复交叉设置问题，压缩办事环节，缩短审批时限，形成统一规范的行政审批流程。
（三）加强电子政务建设，提高行政服务中心效率。行政服务中心建设与发展电子政务相结合是未来发展的趋势，要加强行政服务中心网络平台建设，大力推进网上行政审批工作，将传统的审批方式与网上审批相结合，构建起“网上收件、限时办结、在线监督”的网络化审批模式，实现行政审批“一表通、一网审、一次结”。要大力推进政务公开进程，依托政务中心平台建立重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。
（四）提高行政服务中心管理水平。行政服务中心是由各窗口单位构成的松散型机构，必须根据“一站式”审批、“一条龙”服务集中办公模式的特点，摒弃传统指令式管 理方式，将制度管理、机制管理向文化管理转移，以中心文化建设为载体，积极摸索以人为本的管理新方法。
年执法打假工作被评为全国质监系统先进单位;查处的巧园假劣化肥案被国家质检总局通令嘉奖;年，行政执法工作被评为全省“十佳执法单位”;我科被市直机关工委评为“最佳文明科室”;行政执法自由裁量权被市政府确定为首批试点单位之一。现述职如下：
一、积极学习、充实自我。连续两年我在科内组织开展邓--理论、三个代表、科学发展观学习活动，提高全科人员政治修养及技能素养。先后组织了《行政许可法》《食品安全法》等宣贯、执法人员春季培训，案审人员封闭训练，组织执法人员学习新颁布的质监法规、规章以及《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，提高执法人员的权责意识和用法能力。撰写《我市液体中电阻起动业的的生产质量现状及思考》受到市委、市政府的主要领导的好评，《论行政执法的艺术性一文》被国家质检总局收录到优秀质检论文文集汇编，同时被省政府法制办列为优秀法制论文参加展评。年我在各类报刊、杂志、新闻报道120多篇，被市局评为宣传报道先进个人。
二、加强依法行政意识，树立执法为民的思想。一是强调监督与服务相结合，行政管理与行政执法协调发展，突出行政执法对行政管理的推动作用。实行执法检查报批制度，要求稽查机构除确有证据的投诉、举报外，不再实施日常监督检查，提高执法针对性。二是进一步完善“一主多协”的监管体制，减少多头进企业，交叉检查、重复检查的发生。三是进一步加大执法打假力度，对于拒不整改、存在严重质量问题以及严重安全隐患的，集中整治，受到了政府的肯定和企业的欢迎。年，全年出动执法人员10470余人次，查处各类案件1015件，查获假冒伪劣产品货值1284万元。
三、落实案件集体审理制度，不断提升案件质量。一是在全市范围内推行集中案审制度，要求所有立案案件必须由案件审理委员会审理，案审意见一旦表决通过，必须无条件执行。确需减免缓的必须由案审会决定。拒不履行的，一律提交法院强制执行。二是改善案件审理流程。将以前通读调查报告的案情汇报方式，改变为先简介案情，重点突出证据展示及分析，不仅大大缩短了审理时间，同时突出了证据的重要性，提高了案审效率。三是现场督办，提高案审质量。年，我组织各级案审人员持续一周对各县(市)召开的案审会进行实地观摩、当场点评，并就怎样开好案审会进行调研，并因地制宜的提出意见及建议。四是积极推行阳光案审，对疑难复杂、社会影响大的案子邀请当地人大代表、政协委员、政府法制办及法院人员参与案件审核，对特别有影响的案件通过新闻媒体进行报道。近两年有21起案件通过阳光案审的这种形式获得了社会的广泛好评。
四、作好指导工作，规范执法行为。一是对案审会形成的每一类案件的审理意见进行总结，针对各类案件执法思路、取证要求、自由裁量权适用等形成统一的指导意见，引导、规范执法行为。在此基础上，对日常法制管理工作中发现的好的做法及措施，形成行政指导，在各县(市)进行推广。二是规范自由裁量权适用，确保全市系统执法尺度统一。年，我组织专人对质监系统常用的法律法规中处罚条款进行细化，界定每种违法行为的处罚阶位，形成了《市质监系统行政处罚自由裁量权实施细则》。强化了自由裁量权的实际操作性，行政处罚进一步规范。三是组织制定出台了《市质量技术监督行政执法工作规范》(试行)，对技术监督行政行为和执法用语规范，行政执法程序步骤方法进行了详细的规范，确保依法行政。《自由裁量权实施细则》、《行政执法工作规范》的出台受到了市人民政府法制办的高度肯定，在对我局的规范执法调研后，形成材料，上报省政府法制办和国务院法制办，材料在《法制》和《中国政府法制网》上刊出。
五、执法监督形式更加多样，针对性更强。一是从年6月起，我组织在全市质监系统开展执法文书评优大赛,将提高政府执行力大讨论及文明执法教育活动落到实处，切实将优化经济环境的理念贯彻下去。该项工作收到了市政府法制办的好评，并在《法制》上作为经验进行推介。二是根据我局出台的《行政执法监督工作实施细则》要求，通过备案审查、督查督办、行政检查、案件评查、行政复议等执法监督手段在执法工作中的使用，对执法流程管理、案件质量、票据管理、案件质量等方面实行季度检查、抽查，对存在问题的单位有针对性的下达执法监督意见书及整改通知。年，共组织开展定期执法监督检查、案件清查、集中案审执行情况检查和案件评查工作8次，对存在的问题进行了通报，对出现错案的相关人员进行追究。年，共有2家执法单位被通报，1人调离执法岗位，2人受到戒勉谈话，对迟报漏报执法信息的2人分别处以100-200元罚款的处罚。
六、认真贯彻行政复议法律法规，加强行政复议工作。一是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》和省政府《省行政复议实施办法》的规定，下发了《关于认真贯彻执行行政复议相关法规规章的通知》，我要求执法人员充分认识行政复议工作的重要性，认真贯彻法律法规的新要求，规范执法行为，提高依法行政水平。二是做到当天受理，当天下达受理通知及行政复议案件权利义务告知书，并积极组织有争议的双方进行复议听证。三是对符合调解要求的复议案件进行积极调解。年，我科共受理各类复议及诉讼案件4起，其中复议案件2起，1件终止，1件撤回，2讼案件，1件撤诉，1件维持。
今后努力的方向：
(一)对下级执法管理及法制监督工作制度有待进一步落实。首先，各执法机构在按照市局制订的各项监督制度进行有效的执法监督及法制管理上有欠缺;其次，督查督办力度不够，不能引起执法机构足够的重视。
(二)行政执法有效性有待进一步增强。不能形成有效的执法创新共享机制。县(市)局执法各自为阵，执法信息不能有效共享。
案例1该案例发生在Y县国税局。彭某某系该县经营香烟的个体工商户，主管税务机关Y县国税局某分局对其实行定期定额管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定额共交纳税款3，900元。经群众举报并查证后，1996年7月，Y县国税局据实征收彭某某1993年10月至1994年6月税款68，000元。彭某某在法定期限内未提起行政诉讼，但彭某某以信函方式多次向上级提出退税请求，其主要理由为：由于当初Y县国税局某分局在定税时是按销售10万元折算为6000元销售额定税的（彭某某未能提供有力证据证明）,所以自己才扩大了经营规模,而经营规模扩大后,税务机关又不承认分局的定税承诺,导致自己经营损失惨重。如果一开始税务机关就据实征税，自己交不起税可以选择不做生意，从而避免损失发生。因此，造成的国家税收损失应由税务机关承担而不应由纳税人承担。在现有税收行政法制框架下，彭某某的退税请求由于无法律依据并不能得到有效解决，其与Y县国税局的执法争议因此也从未停止过，并有愈演愈烈的趋势。
案例2该案例发生在P县国税局。P县国税机关拟对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚，纳税人在听证会上辨称，一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款，一年后，税务机关才决定对原违法行为实施较大数额的罚款。纳税人认为，税务机关不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。如果先前税务机关给予处罚的话，纳税人不至于将较轻的违法行为“累积”为较严重的违法而受到较重的行政处罚。
通过分析上述案件，笔者发现，这两起执法争议案件税务机关后来的处理都是有法可依的，因而排除了《国家赔偿法》的适用。如果纳税人的申辩有充分证据支持，那么，税务机关的合法行为在客观上给相对人造成了财产损失，且该损失在现有税收行政法律架构下，得不到合法有效救济。由此，这两起执法争议案件引发出一个新的法律问题，即税务行政补偿问题。
一、税务行政补偿的概念和特征
（一）税务行政补偿的概念
基于税务行政补偿和行政补偿在概念上的属种关系，准确界定税务行政补偿的概念，就得以“行政补偿”的概念为切入点。对于什么是“行政补偿”？可谓仁者见仁。据笔者初步查证，行政补偿在有关学术文献中的解释有：其一，行政补偿是指“国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失予以救济”；其二，行政补偿是指“国家行政机关合法行使行政权力致使没有责任的特定人在物质上蒙受损失而予补偿的给付行为”；其三，行政补偿是指“行政主体的合法行为造成行政相对人财产上的损失,从而对其财产弥补损失的一种法律责任”；其四，行政补偿是指“行政主体基于社会公共利益而非违法地实施行政行为造成相对人财产权益的损失,或者相对人为保护公共利益而遭受经济上的损失,由国家(行政主体)或特定的受益人对该损失予以弥补的行为”；其五，行政补偿指“行政主体依照法律、法规、政策和习惯填补因其履行职责、执行公务的合法行为给特定的公民、法人和其他组织的合法权益所造成的损失以及特定公民、组织为维护和增进国家和社会公共利益而使其自身受到的损失的一种救济行为”。
综上所述，笔者认为，学术界对于行政补偿的表述大同小异，相同之处集中于以下三点:第一,行政补偿针对行政机关合法执行公务的行为；第二，合法行为给当事人造成了损失；第三，该损失应当予以救济。不同之处在于补偿的范围是限于财产损失还是扩大到合法权益。笔者认为，行政补偿不应当仅限于财产损失，应当扩大到人身权、财产权、政治权和劳动权等所有合法权益。由于税务工作性质所限，在合法前提下，税务行政补偿的范围只能限于财产损失。基于上述思路，税务行政补偿是指“税务行政主体为了实现国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，在税务行政管理中作出的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的财产权益造成了损失，由国家基于保障财产权和公平原则予以救济的的具体行政行为”。
（二）税务行政补偿的特征
1．税务行政补偿的主体是国家，补偿义务机关是税务行政主体。
2．能够引起行政补偿发生的，必须是税务行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为。税务行政赔偿所针对的损害是税务机关及其工作人员的违法行为，这是税务行政补偿与税务行政赔偿最主要的区别。
3．能够引起税务行政补偿发生的，必须是基于国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社会组织的财产权益遭受损失。这充分表明税务行政补偿作为公权益与私权益平衡机制的本质属性。
4．税务行政补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法财产所遭受的损失。
二、实施税务行政补偿的意义
（一）保护人权，建设社会主义法治国家的需要
法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在税收征收法律关系中，税务行政相对人的财产权不仅可能受到税务机关违法行为的侵犯，而且也可能受到税务机关合法行为的损害。如果税务机关只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致行政相对人的损失予以补偿，那么对于人权的保障显然是不完善的,也不符合建设法治国家的需要。
（二）是完善税收行政立法，全面推进依法治税的需要
人权保障是从相对人的私权益角度来讲的，如果从税务机关的角度来看，税务行政补偿制度的建立还是全面推进依法行政，建设法治机关的需要。我国目前的税收行政补偿制度的特点是面窄、量少，比较原则，缺乏操作性。此外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的依法行政的基本要求之一的“诚实守信”要求税务机关必须建立健全税务行政补偿制度。
（三）促进市场经济健康发展的需要
税务机关在税务行政管理过程中，为维护国家、社会公共利益，有时可能会损害特定相对人的利益，例如，撤销已经生效的税务行政许可，违反诚实守信原则变更作出的税务处理决定等。对此，如果税务机关事后不给予相对人以适当的补偿，这等同于税务机关强加给相对人以不平等的负担，相对于其他市场主体而言，会置相对人于不平等的竞争地位，给其生产经营造成损失，从而妨碍市场经济的健康发展。
（四）是促进对外开放和适应经济全球化的需要
对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。如果没有稳定的税务行政补偿制度，外国投资者的合法权益在没有合法补偿的条件下随时可能被税务机关所侵犯，在这样的税收执法环境下，谁还愿意到我国来投资？由于我国已加入WTO，伴着我国全面参与经济全球化的进程，建立和完善税务行政补偿制度已迫在眉睫。
（五）化解征纳矛盾和保障社会稳定的需要
对于税务机关合法的行为造成相对人经济损失，相对人通常会主动向税务机关请求补偿，如果税务机关不予补偿或者补偿不公平、不适当，相对人就会不断上访，影响社会稳定。由于我国目前还没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，而涉税补偿单行法律法规和规章又未跟上，因此，在税务行政执法领域会经常引发征纳矛盾和纠纷，且从制度层面得不到合法有效解决。
三、税务行政补偿的理论依据和法律依据
（一）理论依据
1.特别牺牲说。该学说源于德国，19世纪末，德国学者提出了特别牺牲理论。该说认为，任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征用或限制超出这些内在限制，就会产生补偿问题。
2.公共负担平等说。该学说由法国学者首先提出，认为在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。
3.结果责任说（或无过错责任说）。该学说在日本较为流行，认为无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意过失，只要行政行为导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。即有损害必有补偿，相对人只要合法权益遭损害就必然要补偿。至于故意与否是针对行为人而言，与相对人无关。
4.危险责任说。该学说起源于法国。主张行政主体及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，就应当对相对人因此可能受到的损失予以补偿。此学说借鉴于民事赔偿理论。
以上主要学说都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释。在税务行政补偿问题上，笔者赞同“公共负担平等说”的观点。理由是：第一，我国现行法律已对行政机关的执法行为作出了是否合法的划分，如果按“结果责任说”的观点不考虑行政行为的合法与违法，不符合我国立法现状；第二，“危险责任说”强调的是使纳税人的权益处于“危险状态”，而不考虑损失是否实际发生，对于什么是“危险状态”，税务机关与相对人会经常扯皮，这会搅乱我国目前正常的税收征管秩序，影响征收效率，因而不符合我国目前的税收行政执法现状和水平；第三，“特强牺牲说”更多地适用于政府应紧时的行政征用或者对私人财产的限制，在税务行政补偿问题上不太可能涉及。第四，社会主义税收“取之于民，用之于民”，导致相对人财产损失的合法税务行政行为的受益者为全体公民，按照“谁受益、谁负担”的原则，当国家发生税务行政补偿时理应由全体公民负担，从而实现公共负担平等分担。
（二）法律依据
1．宪法依据。世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，宪法将政府行使公权力的范围限定在合法的私有财产权不得受到侵犯内，由此精神出发，当合法的私有财产权受到税务机关侵犯时，税务机关理应予以法律救济。
2．法律依据。目前，我国单行的税收法律法规和规章并未对税务行政补偿问题作出明文规定，但从税收执法的法律适用和依法行政指导角度出发，税务行政补偿制度的现行法律和政策依据主要有三：其一，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。该法第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则表明如果行政机关因不诚信的行政许可行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了首次确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰；其二，《国务院全面推进依法行政实施纲要》有关依法行政的基本要求中规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。该条是对《行政许可法》确定的信赖利益保护原则在适用范围上的进一步拓展和延伸，将补偿适用由单纯的行政许可领域扩展到行政决定；其三，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：……（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”该条规定从行政救济角度肯定了税务行政补偿纠纷的客观存在。
四、完善我国税务行政补偿制度的立法构想
（一）立法模式的选择
对于这个问题，目前学术界主要有三种观点，一是主张修改完善目前已有的相关单行法；二是认为应制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿的基本原则、标准、主体、范围、程序等一系列问题做出全面的规定；三是制定统一的《国家责任法》，将行政赔偿和行政补偿统一纳入其中。笔者倾向于制定统一的《行政补偿法》。首先，制定统一行政补偿法有助于保障人权。随着行政权介入的对象领域越来越宽泛，介入的方法越来越复杂、多样化，从而使得国家因合法行政行为侵害人身权、财产权的概率大为增加。其次，制定统一的行政补偿法有助于矫正单行法律法规定不周全、不协调的问题。统一的《国家补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济。最后，《国家责任法》涵盖范围太多太广，与其他部门的单行法律法规的衔接存在技术难度，短期内难以制定出较为完善的《国家责任法》。诚然由于一部优良法律的最终出台是一个相对较长的历程，通常周期为8年左右甚至更长，所以，在当前税法对行政补偿还缺乏明细规定的情况下，我们不妨暂且考虑以下思路：第一，修改《税收征管法》及其实施细则，使税务行政补偿在统一的补偿法出台前能够在税务实践层面上实施，以利构建和谐征纳关系；第二，也可以考虑以总局规章的形式来对税务行政补偿作出操作性规定，因为按照“合法行政”原则，规章在遵循法律优位和法律保留原则的前提下，是完全可以作为税务行政执法依据的。此外，规章的制定周期较之法律要短得多，因而税务行政补偿可以在相关法律出台前尽早在税务系统实施，有利于税务机关深入推进依法行政、依法治税。
（二）税务行政补偿的原则
税务行政补偿原则如何确立，直接关系到相对人的受损利益能否得到切实的保障。目前关于行政补偿的原则学术界主要有三种观点：一是“完全补偿原则”，二是“适当补偿原则”，三是“折中补偿原则”。
1.完全补偿原则。完全补偿原则是指对因合法具体行政行为造成公民、法人或其他组织的合法权益损失进行完全补偿，包括直接利益损失和间接利益损失。
2.适当补偿原则。适当补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失予以适当补偿的原则。
3.折中补偿原则。折中补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失依不同的情况进行补偿，对数额较小的损失给予“完全补偿”，对数额较大的给予“适当补偿”。
行政补偿原则的确立，不仅应考虑到相对人利益的补偿，而且也要考虑国家财政的承受能力。有学者认为，应当采取“适当补偿原则”为宜。理由是采用这一原则，一方面考虑到了我国目前的经济发展水平，另一方面也最大限度地补偿受损方的直接损失。同时，也不会增加公用事业单位和国家的财政负担，是权衡三方利益的较好选择。笔者认为，从前瞻性角度出发，应当采取“折中补偿原则”作为过渡，最后实行“完全补偿”为妥，理由是：第一，我国经济实力已经显著增强。据报道，我国经济实力已经处于中等偏下水平，到2020年，我国将全面建成小康社会。第二，经过这几年的积累，我国财政实力已显著增强，行政补偿费用应当不成问题。第三，从《国家赔偿法》的经验教训来看，由于国家赔偿范围太窄，该法的实施社会效果很不理想，社会各界的批评意见很大，因此《行政补偿法》应当吸取《国家赔偿法》的教训，同时考虑到我国经济发展和依法行政的前瞻性。
（三）税务行政补偿的范围
从税务行政实践角度出发，税务行政补偿的范围应当着重考虑以下三个方面的内容：
1．权利范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利，而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。行政补偿只能以实体权益为限。从税务执法的特殊性出发，税务行政补偿应当以合法财产权受损为限，对公民的人身权、政治权、劳动权等由于税务执法性质不可能涉及，故不应纳入补偿范围。
2．损失性质。损失性质可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失。精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损害。笔者认为，目前应当对物质损失进行“折中补偿”，而对于精神损害补偿可以考虑按“适当补偿”作为过渡，条件成熟后对精神损害补偿进行折中补偿。
3．损失程度。损失程度可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利润、劳动报酬等。笔者认为，税务行政补偿除对直接损失进行补偿外，对于与直接损失存在关联性且相对人能举证证明的可以予以适应补偿。但是随着我国社会的发展，税务行政补偿范围要不断扩大，最终要对间接损失纳入全面补偿。
（四）税务行政补偿的程序
税务行政补偿可以采取两种程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分为：依申请的补偿程序和依职权的补偿程序。两种行政程序都应当将税务机关与相对人的协商程序纳入其中，其理论依据是相对人对自己的财产权有处分权利，如果与相对人协商不成的，税务机关应当单方及时作出补偿决定。由此，依申请的补偿可以按以下流程进行设计：与相对人达成协议的为：申请--协商--执行；与相对人未达成协议的为：申请--调查--审查--决定--执行。依职权的补偿可以按以下流程进行设计：与相对人达成协议的为：启动--协商--执行；与相对人未达成协议的为：启动--决定--执行。需要说明的是，在决定作出前，相对人可以与税务机关随时进行协商。对于较大金额的税务行政补偿，可以引入听证程序。如果相对人不服税务机关单方面做出行政补偿决定，可以启动行政复议程序或者不经复议直接提起行政诉讼启动司法审查程序予以行政救济，税务行政补偿的复议程序应当遵循《行政复议法》及其实施条例的规定，司法程序应当遵循《行政诉讼法》的相关规定。
（五）税务行政补偿金的来源
税务行政补偿资金应当采取“谁受益、谁补偿”的原则。具体为：国税机关应当以中央财政收入支付补偿费用；而地方税务机关公务活动的主要得益者为地方的公众，故补偿费用应由地方财政支出，即在各地方范围内实行公共负担平等。
（作者单位：南充市国税局法规处）
参考文献:
1.姜明安《行政补偿制度研究》，载法律教育网。
2.熊文钊《试论行政补偿》，载法律教育网。
3．李傲、夏军《试论我国行政补偿制度》，载《法学评论》1997年第1期。
4.青锋、张水海《大陆行政补偿制度的历史、现状与发展趋势》，载法律教育网。
为进一步推进依法理财、依法行政，规范财政管理，强化财政监督，促进全省财政系统上下联动、协调配合，全面提高理财能力、管理水平和干部素质，省财政厅决定，在进一步巩固“效能建设、作风建设年、岗位大练兵”三项活动成果的基础上，*年，在全省财政系统开展“规范管理年”活动。现提出如下指导意见：
一、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以科学发展观为统领，全面贯彻落实党的*精神，围绕促进经济社会发展的大局，坚持以人为本、改革创新、统筹兼顾、规范管理、强化监督的理财理念，坚持主动理财、依法理财、科学理财、民主理财、创新理财的思路，加强财政干部队伍建设，优化管理机制，规范理财行为，为创建学习型、创新型、法治型、绩效型、和谐型机关奠定基础，为实现安徽财政又好又快发展提供政治、思想、组织、技术保障。
（二）基本原则
1、制度约束原则。清理废止过时的财政法规制度和文件；适应新形势变化的要求，调整和完善已有的各项政策措施；结合财政发展实际，建立新制度，制定新办法，建立健全完备的制度体系，加快形成以法律、法规和制度管事、管人的格局。
2、职责明晰原则。建立健全岗位责任体系，科学界定工作职责，公正考核评议，做到总体目标任务明确，分项目标任务到处室（局）、单位、科(股)室，具体目标任务到人，并按分解的目标任务，严格绩效考评。
3、务实高效原则。从厅机关和各地工作实际需要出发，整合规范有关政策、制度，创新管理办法，切实提高政策和制度的科学性、规范性和可操作性，保证财政管理工作高效、服务便捷、部门和群众满意。
4、协调联动原则。由财政厅党组统一部署、统一组织，厅各处室（局）、单位和各市、县（区）财政局，结合工作实际，制定细化方案，具体组织实施。
（三）总体目标
通过在全省财政系统开展“规范管理年”活动，切实做到“五个规范”，即：规范收入管理、规范支出管理、规范行政管理、规范监督管理、规范队伍管理；努力做到“五化”，即：执法规范化、管理科学化、工作标准化、支出精细化、监督经常化，促进全省财政工作迈上新台阶。
二、主要内容
（一）规范收入管理
根据“*”规划和经济社会发展实际，结合财政上年预算收入执行情况，科学合理地确定当期收入目标；进一步完善与国税、地税等收入征管部门的沟通、协调机制，保障收入稳定增长和均衡入库；健全非税收入管理信息化平台，深入推进政府非税收入征管改革，理顺非税收入缴库级次，完善非税收入征管机制；制定有关行政事业单位国有资产收益及处置收入管理办法，探索建立国有资本经营预算管理制度，确保行政事业单位国有资产收益、资产处置收入及时足额上缴财政专户，确保国有资本经营收益及时上缴国库；按照耕地占用税、契税管理规定及操作规程，依法征收，强化管理；建立和完善外国政府和国际金融组织贷款管理制度，管好用好外资贷款；加强地方政府性债务管理，防范债务风险。
（二）规范支出管理
严格执行《预算法》和《预算法实施条例》，提高预算编制的科学性、准确性和精细化。完善公用经费定额标准体系，细化项目支出预算编制，加强项目库管理，逐步建立项目支出预算滚动安排的管理机制，推行项目预算评审制度；建立规范的预算追加、调整制度，维护预算的严肃性、权威性；按照《省政府关于改进和加强财政支出管理的若干意见》（皖政〔*〕90号）规定，在保证资金使用安全有效的基础上，进一步加快资金拨付进度，提高预算执行率；建立健全专项转移支付管理办法，提高资金筹集、分配、拨付、使用的规范性、科学性；改进标准收支测算办法，完善省对下一般性转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例；规范国库集中支付管理，将具备条件的专项转移支付资金逐步实行国库集中支付，取消中间环节，实现资金直达；健全涉农资金管理制度，加大资金整合力度，改进和加强涉农项目的检查和验收，提高资金使用效益；建立健全政府采购制度，扩大政府采购范围和规模，加大监管力度，规范政府采购行为，提高采购效率；推进全省信用担保体系建设，支持地方金融体系建设；建立绩效考评制度，加强考评结果的运用，将绩效考评结果作为下一年度安排预算的重要依据。
（三）规范行政管理
按照国家《政府信息公开条例》和省有关政务公开的规定，建立健全政务公开制度，优化管理机制，明确操作步骤；完善财政行政许可审批事项的事前听证、公示制度，规范行政复议，实行财政行政许可审批的“阳光”操作；实行财政政务窗口的“一站式”服务；继续推行行政执法责任制，明确执法责任，执法人员一律实行持证上岗；建立重大事项报告制度，落实机要保密规定，完善来信来访工作制度，规范受理、登记、处理、督办等工作；规范会议计划管理、公务接待管理、收发文管理和档案管理；细化落实督办查办制度，完善财务管理制度、资产管理制度；加快金财工程建设，厅机关率先实施办公自动化，并有计划、有步骤地向市、县财政部门推进。
（四）规范监督管理
建立健全财政监督制衡机制，将财政监督纳入财政运行的各个环节，逐步形成预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制；利用金财工程各业务信息管理系统，对预算编制、执行进行全面监控；强化财政系统内部监督，对专项资金、重大项目资金跟踪问效，实施事前、事中、事后全过程监控；强化对会计信息质量和会计师事务所执业质量的监管，进一步规范会计人员从业资格以及专业技术资格管理；加强对全省注册会计师行业和资产评估行业管理。
（五）规范队伍管理
坚持正确的用人导向，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，把德才兼备、业绩突出、清正廉洁、群众公认的优秀干部选拔到适合发挥才干的领导岗位；制定规范、长效的干部培训计划，健全干部培训制度，积极创造条件，搭建教育培训平台，大规模实施干部培训，提升干部队伍政治业务素质；按照效能建设的有关规定，加强业务考核，实施重点财政工作量化考核，注重综合运用考核结果；加强以提高执行力为重点的作风建设，以完善预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，以落实为民理财为重点的财政文化建设；以“规范管理年”活动为抓手，推进创建“五型机关”，努力建设一支政治坚定、业务过硬、作风优良、廉洁高效的财政干部队伍，塑造财政部门的良好形象。
三、实施步骤和总体要求
（一）加强组织领导。财政厅成立“规范管理年”活动领导小组，由厅主要负责同志任组长，厅机关各处室（局）、厅属各单位主要负责同志为成员。领导小组办公室设在厅办公室，负责具体的组织与协调工作。各市、县（区）财政局可参照厅里的做法，成立相应的领导组织和办事机构，确保全省财政系统上下协调联动，推动规范管理年活动扎实有序开展。
（二）拓展活动载体。重点开展好六项活动：一是开展“*”普法专题讲座。活动时间为*年第一季度，请有关专家结合财政经济发展的新形势、新要求，进一步贯彻落实《预算法》、《会计法》、《行政许可法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《政府信息公开条例》等进行专题讲座。二是开展计算机应用能力培训。活动时间为*年第一季度，通过培训，确保全体人员掌握并熟练运用财政业务信息系统和办公自动化系统，全面提高计算机应用能力和财政信息化水平。三是开展专项资金跟踪问效检查活动，活动时间为*年第二、三季度，确定部分重点项目，采取调帐和进点检查相结合的方式，对专项资金的预算编制、拨付、使用情况，以及专项资金管理使用单位的财务管理等进行全面检查。四是开展资金管理制度建设专项检查。活动时间为*年第二、三季度，随机抽取厅有关处室（局）、单位和部分市、县（区）财政局，对其职责范围内的资金管理、内部管理等制度建设及其落实情况进行认真检查。五是开展民生工程资金管理专项调研活动。活动时间为*年第二、三季度，对各市、县民生工程资金的安排使用情况、成效及创新管理方式、存在问题等进行专题调研，形成专题调研报告，总结推广典型经验，进一步改进工作。六是开展有奖征文活动。活动时间为*年第四季度，结合学习贯彻*精神和财政工作实际，组织干部职工撰写文章，对“规范管理年”活动提出意见和建议，并评选优秀论文。
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