时间：2023-03-10 14:46:57
导语：在公共政策学论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词： 公共政策分析教学改革原则技术途径
1.引言
西方理论较多和我国政策实践的封闭系统，造成了部分大学学生和老师的迷惑，怎样学和怎么教授是一个目前仍然没有解决教学难题。公共政策分析是公共事业管理专业的核心教学课程，但受学科发展和教学观念等的影响，在教学过程中存在着无趣、无为的问题，以及师生缺乏互动、教学内容单调、教学目标模糊，未能真正剖析公共政策的本质特点和来龙去脉的问题。我认为，公共政策分析教学的关键在于处理师生、理论与实践、内部与外部关系。提升公共政策分析教学需从以下几个方面进行改进。
2.公共政策分析课程教学改革原则分析
2.1理论联系实际的原则
政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用知识和方法改进政策制定系统而产生的，在实践中产生，又在实践中应用与发展，它既要指导各项政策的制定、执行、监督、评估组成的实践活动，又要发现与解决复杂的社会问题，为实践服务。理论联系实践是教学的基本原则，不仅要联系公共政策的政府制定实践，而且要联系各地的管理实际，联系政策实践中积极方面，更要联系消极与不足方面。尤其对政策消极方面政策，要有正确观念，比如在分析“在公共场所全面禁烟”公共政策时，既要看到这项公共政策的时代要求和社会文明进步，又要看到其执行的难以操作，需要遵循渐近决策模型的提升完善轨迹，否则学生就会陷入政策制定与政策执行的困境与迷惑中去。
2.2学生主体的原则
在多数公共政策分析教学实践过程中，往往忽视学生参与的主体地位，教师大部分从抽象、宏观、理性方面去详细分析公共政策，很多学生失去学习的热情和动力，缺乏互动与交流。因此在公共政策分析教学过程中，学生的参与式主体教学不容忽视。为了增强教学效果，让学生成为公共政策分析教学的主人，可以进行教师为主体的讨论式教学，模拟具体公共政策分析情境教学。比如在教授公共政策制定时，可以让学生充当政府发言人，向社会某项政策信息，课后再进行交流，建立非正式互动示范式。
2.3知识与能力同步提高原则
让学生充分了解公共政策制定、执行、监督、评估等管理过程是公共政策分析教学的目的。因此，在教学过程中，要把传授的知识转变为活的知识和能力，是一大难点。传统的灌输式教学使得学生被迫接受知识，这样的知识实际是死的知识，即使非素质和能力有效提高，也会产生负面作用，如学生产生逆反学习心理。因此，在公共政策分析教学过程中，要注重提高学生的学习能力，由被动学向主动学转变，以知识为载体提高学生分析与解决实际公共政策分析问题的能力。力求大学生学了政策系统后，能够对政策举一反三、触类旁通，运用所学理论知识去分析复杂的政策制定模式和执行复杂系统，为政策科学化民主化提供帮助。
3.增强公共政策教学效果的技术途径分析
3.1构建有序的课堂教学平台
紧密联系改革开放和现代化的实践，紧密联系学生学习和生活实际，实现教育方式、途径的立体化和多样化。在教学过程中以此原则为指导，具体要做到如下几个方面：首先，重视学生的教学评价机制，做到从评价规程、评价的组织制度、评价人员的行为准则和培训制度评价档案的管理办法、工作制度、评价的监督日常管理管理制度等。评价制度应根据各类型高校自身的实际发展需要确定方向，通过评估制度的确立实施，使得教学评估着眼于发展性评价，形成自我调节、督导体系和自我管理的监控。其次，完善教学计划，按照政治学与行政学专业的培养目标和要求来设置课程、制定和完善教学计划，如增设西方宏观经济学、发展经济学、地方民族政策学、西方行政学说史等补充课程。同时对课程时间也要合理安排。建议把公共政策学放到大四第一学期，因为通过前几年的积累，学生对这门课程有学习兴趣和动机，又有相当综合的知识积累，以及足够的心智去学好。在教学中，高校教师对每学期所设的课程都要有一个基本安排，教学内容、教学目标、教学难点、教学改革，以及教学评估机制都要以一定形式上交教研室，而教务处要采取措施对教师的教学工作进度和教学行为进行严格的约束和指导，采取相应的激励机制，树立教学典型。最后，改革传统的笔试考试方式，提倡考试方式的多样性和多元性，要把考试的选择权交给任课老师和院系部门。具体对于公共政策分析的而言说，可以采取以闭卷考试为主导的方式，毕竟笔试是最公平的考试方式，也可以采取口试方式作为补充，口试方式可以使得大学生在具体考试情境中练习、锻炼、学习和提升，进而提高语言表达能力和沟通能力，提高反应能力，也可以采取写学年论文的方式进行公共政策方式考试，每个学期开始就预先把论文内容、规范和所要达到目标告之学生，让学生利用实践教学机会，去政府和公共部门调研，可以抽样调查、访谈等方法完成论文。为了鼓励学生的自主创新和协作意识可以鼓励以小组形式完成论文，可以用公开发表高质量的学术论文取代考试，可以根据不同级别刊物设置相应分数，鼓励学生在公共管理期刊上发表。由于不是每个学生都能达到发表文章水平，可以设置一定权重来衡量文章分数。
3.2构建实践教学平台
构建实践教学平台对于公共政策尤为重要，因为公共政策综合了经济学、政治学、社会学、法学等现代科学，需要有综合分析能力和工具作为支撑，以及有特色的公共政策分析案例库。首先着力构建验证型（通过提供高度仿真的情境如视频、案例等引导学生综合运用所学的理论知识思考、分析，独立作出判断和决策）和探究型（在调查研究的基础上，通过讨论、辩论等形式进行探究，达到澄清模糊认识和错误认识、提高学生明辨是非能力的目的）实践教学模式。公共政策分析是一门实践性很强的学科。绝大多数本科生和少数民族地方院校的学生，缺乏社会实践的把握和理解，缺乏对公共部门工作的感性认识，对学习往往茫然，缺乏动机和兴趣，加上公共政策学教学最大的瓶颈在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要结合地方实际建立有特色的公共政策分析案例库，如在传授政策制定主体时候，可以具体某一地方政府某项具体的计划作为公共政策分析的对象和范例，归纳和演绎出公共政策制定的价值取向、利益主题博弈、社会敏感度等知识内容；针对元政策国家宏观的公共政策可以以独特个案为着眼点，建立一个案例库，如在分析社会保障制度政策时，以社会保障中的盲点的福利院具体运作模式分析框架，分析此项公共政策出台的时代背景、意义、问题和对策。当然在建立案例库后，要科学分析具在教学过程中互动的教学方法，把课堂独人教授法、研讨法、小组讨论法、情景模拟法等现代有效互动教学方法结合起来，把抽象的公共政策理论寓于特色案例情境分析中，从而既提高学生的认知能力，又促进师生相互认可。
3.3构建网络教学平台
关键词：政策工具；发展历史；内涵；分类
中图分类号：D33/37
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)13-0043-02
1 政策工具的发展历史及成果
1.1 国外政策工具的发展历史及成果
对于政策工具研究最早是在20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆撰写的文章《论现代国家采取的政治――经济技术》中提出来的。但政策工具研究兴起于20世纪80年代。20世纪80年代初的时候，荷兰的吉尔霍德委员会便得出了以下结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。所以，为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸实践。这时期最有影响力的著作要数1983年胡德的《政府的工具》。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具的研究得到了迅速地发展。目前，它已成为了当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，同时也正在成长为一个新的学科分支。这一时期的代表作无非要数以下两本了：一是20世纪90年代初的盖伊・彼得斯和冯・尼斯潘主编的《公共政策工具；对公共管理工具的评价》；二是莱斯特・M・萨拉蒙主编的《政府工具――新治理指南》。其中笔者尤其要指出《公共政策工具――对公共管理工具的评价》一书，该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会上的论文集，在众多教材中较为全面地反映了当时政策工具研究的状况，是一本让我们更好地了解公共政策工具并做进一步研究的很好的参考书。
根据上文知道西方政策工具的真正兴起与发展是在20世纪80年代之后，那么其原因有哪些呢?笔者借鉴了陈振民等学者的著作，将原因概述为以下四点：一是政府的管理和政策的执行是很复杂的，这就导致人们对政策执行工具的反思；二是此时西方一些福利国家相继失败，政府的工作效率低下，政策时常失灵，人们产生了了解政策失灵的原因和解决方案的强烈要求，而不少解决方案就存在于政策工具的理论之中；三是现代的社会科学领域的学者们开始注重理论与实践的紧密结合，导致他们对工具性知识的更多地追求；四是政策工具是政策科学研究领域的问题之一，政策科学自身发展到一定阶段，自然会将政策工具纳入研究重点之一。
1.2 国内政策工具的发展历史及成果
在我国关于政策工具的研究是在本世纪初才慢慢被国内学者所重视的，所以说它在我国的起步较晚，属于新兴研究领域，自然所取得的成果也是有限的。据我国国家图书馆和北京大学图书馆藏文献进行检索发现，我国目前还没有真正意义上的政策工具专著，只有一本中文版译著，是由顾建光翻译《公共政策工具：对公共管理工具的评价》一书所得，于2007年1月由中国人民大学出版社出版。其余的成果主要是教材和论文。对公共政策研究进行介绍的教材笔者所知道的主要有：张金马主编的《政策科学导论》(1992年版)；张国庆主偏的《现代公共政策导论》(1997版)；陈振民主编的《政策科学》(1998年版)；陈振民编著的《公共政策分析》(包括2002、2003年两版)；陈庆云主编的《公共政策分析》(2006)；陶学荣主编的《公共政策学》(2006)；郭红玲主编的《公共政策学导论》(2007)；陈潭主编的《公共政策学原理》(2008)；严强主编的《公共政策学》(2008)等等。其中还有一本是2006年出版的由庞诗所译的豪特利和拉米什的《公共政策研究――政策循环与政策子系统》一书，其内容也有关于政策工具的介绍。至于论文也有数篇：2003年的主要是张成福的《论政府治理工具及其选择》；2004年的主要有陈振民的《政府工具研究与政府管理方式》；2005年的主要有卢霞的《政府工具研究的新进展》，徐程的《政府工具视角：一种审视政府治理的新途径》，王伟昌的《新“治理”范式与政府工具研究》，储亚萍的《论作为政府管理工具的合同》；2006年的主要有陈振民的《政府工具研究的新进展》，吕志奎的《公共政策工具的选择――政策执行研究的新视角》，周奋进等的《政府“治理工具”的选择与行政行政制约》，余瑶的《当代中国政府工具选择刍议》，朱喜群的《论政府治理工具的选择》；2007年主要有杨卫玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“软工具”》；2008年姜国兵的《对公共政策工具五大主题的理论反思》，等等。
2 政策工具的内涵
政策工具又称为治理工具，政府工具，国内外众多学者都对其从不同的角度做了不同的定义，表述各异。国外主要有以下一些定义：尼德汉认为工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”。霍格威尔夫认为“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”。林格林将工具定义为：“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动”。美国学者莱斯特和斯图尔特认为政策工具是政策执行的技术。澳大利亚学者欧文・E・休斯把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。另一个美国学者萨拉蒙则认为工具是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什则指出，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。
国内知名学者陈振民、张成福、陶学荣、严强等等都对政策工具的内涵作发表了自己的看法。有的认为政策工具是实现政策目标或结果的手段；有的认为政策工具指的是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标{有的则认为政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”等等。
从以上定义我们可以看出，虽然各个学者对政策工具的定义千差万别，但这些定义都体现了共同的基本属性一一公共政策主体在执行政策过程中，在达成政策目标中所采取的手段、方法和途径。结合这些定义，笔者认为政策工具是公共政策制定主体，尤其是执政党和政府部门选择的并具体加以运用以执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。
3 政策工具的分类
3.1 政策工具的分类简介
关于政策工具的分类，学者们也是由于角度不同众说纷芸，表述各异。综合起来有以下一些分类结果：荷兰经济学家科臣(另一表述为德国经济学家基尔申)最早试图对政策工具加以分类。他关注的是一系列执行经济政策从而获
得最优化结果的工具。他整理出了64种工具，但是只是列举，并未作系统化的分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对这些工具进行了宽泛的分类，认为可以分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德相比较前几位学者来说提出了稍显系统化的分类框架，他认为所有的政策工具无一例外的都会使用到以下四种资源中的任一种或几种。这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求达到的目标将之分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施耐德和英格拉姆等人的分类与之有些类似，他们认为政策工具可分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具和学习型工具四类。著名政策分析家狄龙将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类。这种分类方法在西方比较受推崇。另一种更新近的三分法是管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。此种分类方法在众多方法中更具解释力、更合理，在下文，笔者将对之进行详细介绍。加拿大政策科学布鲁斯.德林和理查德.菲德也是根据政策工具的强制性程度将政府工具分为自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者强制程度最低，而后者强制程度最高。这种分类为政策工具分类体现政府与社会之间的关系做了基础性的贡献。欧文.E.休斯认为政府的干预都可以通过供应、补贴、生产和管制这四方面的经济手段得以实现。林德和彼得斯则认为政策工具是多元化的，它们可以包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威和契约。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并将之分为以下三类：传统类工具、创新类工具和先锋类工具。E・S・萨瓦斯认为政策工具有政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场、用户付费、志愿服务等等。
以上是西方对政策工具的大致分类情况，接下来我们看一下国内主要的分类情况。国内学者的分类总结起来主要有三种，一种是张成福在《公共管理学》中的分类，他政府介入的程度将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。第二种是陈振民的分类，他认为政策工具可分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。最后一种是陶学荣的分类，他将政策工具则分为：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。
3.2 政策工具分类的不足和困难
(1)不足。
虽然很多学者对在政策工具分类上做出了尝试，关于这方面的成果也不少，正如上文所述的那样。但是我们不得不承认政策工具的分类依然存在不少问题。有的分类太过于宽泛不够具体，从而不便操作。比如说林德布洛姆等人作出的分类。有的分类选用的是列举法，太过于具体。最大的弊端是难以穷尽，不科学严谨。有的分类没有相互区别、相互排斥。有的分类又太注重借鉴企业的分类了，从而有忽视“公共性”的嫌疑。有的分类对诸如谈判、说服等非正式工具没有加以重视。
关键词：公共政策学；课堂教学；四步案例教学法
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）42-0071-03
公共政策学是教育部公共管理教学指导委员会要求开设的所有公共管理类本科专业的四大平台课程之一，首都经济贸易大学公共管理类本科专业在城市经济与公共管理学院开设，现有行政管理、土地资源管理、公共事业管理、城市管理等四个专业，且公共政策课程均已在上述四个专业开设。因城市经济与公共管理学院是我校唯一拥有经济学和管理学两大学科交叉优势的学院，教学研究覆盖区域经济和公共管理两大学科，因此本文拟在此学科交叉背景下，针对《公共政策学》的课堂教学思路进行探讨，以期为公共政策课程教学改革的进一步深化提供参考。以1887年伍德罗·威尔逊（Woddrow Wilson）提交关于行政研究的论文开始，美国公共行政学科方始建立。1951年美国政治学家勒纳和拉斯维尔共同主编《政策科学：视野与方法的近期发展》一书，该书第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述，被人们认做是公共政策学诞生的标志[1]。中国公共政策学科于20世纪80年代中期在引进西方政策科学研究成果的基础上逐渐发展起来，目前已成为中国公共管理学科乃至整个中国社会科学研究领域极为重要且富有活力的一部分。由于在我国发展较晚，还属于一门新兴学科。总的来看，公共政策教学的专业化人才缺口较大，高校教师在公共政策教学过程中偏重理论，在关注社会公共政策现实、提出政策解决方案等方面较为欠缺，从而使这门课一定程度上成为“无源之水，无本之末”[2]，在课堂教学上存在诸多问题。尤其是案例教学和社会现实的结合不够紧密。由于选择合适的案例开展教学，有助于学生从“课堂学习”到“政策实践”的转变与体验，因此案例教学也是公共政策学发源地美国的MPA、MPP教育的基本工具和方法。针对以上问题，本文试图结合我国高校公共政策学的课堂教学情况，谈谈目前存在的现状和问题。
一、当前公共政策学课堂教学主要方法
近年来，各高校《公共政策学》任课教师针对公共政策学学科的复杂性、多样性特征，加强理论研究和探讨，不断探索新教法。以首都经济贸易大学、济南大学等高校行政管理本科专业公共政策课程组为例，主要采用的教学方法有[3]：
1.教材讲授法。多年来公共政策学在实践的基础上形成了较为系统的理论体系，一般涵盖西方公共政策学介绍、公共政策分析的基本理论模型、公共政策概念、功能、类型和公共政策系统、公共政策价值、公共政策环境、公共政策的决策体制、政策议程和制定模式、政策工具以及公共政策的执行、评估、终结等分析过程。教材讲授法，一般会梳理上述基本理论。在讲授中，首先介绍公共政策学的历史起源；其次介绍公共政策所研究的理论体系；再次介绍公共政策分析过程和具体分析方法。通过教材讲授，让学生熟悉公共政策学的基本概念和发展脉络，了解公共政策的主要理论规范和一般研究方法。
2.案例教学法。在一般理论分析的基础上进行案例教学，是公共政策学课堂教学的重要授课方式。通过理论和实践的结合来加深对公共政策学原理的认知，来实现对现实问题更加规范深入的分析，这是任课教师必须解决的重要课题。解决途径之一就是案例教学法。公共政策学教材内容有大段理论阐述。虽然我国公共政策研究起步较晚，但丰富的政策发展现实使得可供用以教学的公共政策案例俯拾皆是。教师可以通过实践案例，引导同学们用所学理论指导与分析实践，在实践分析中总结鲜活理论，提高公共政策实践模拟的能力，从而不断提升理论分析水平和公共政策视野。每堂课可以穿插一到两个案例。一般在上一次课结尾让学生们了解素材，然后分组、分班级或指定几个人准备，在教师讲解的基础上引导重点发言和集体讨论，其他人可以发表意见。根据教学内容逐次展开分析。逐日积累，可以整理形成案例库。一般来说，准备的同学都能充分搜集整理相关资料，阐述时能做到逻辑清晰，观点独特、立场鲜明，课堂气氛一般较为活跃。
3.时事解读法。公共政策的重要范畴之一就是国家每次召开重要会议出台的重要文件。一方面，处于青春期的大学生，朝气蓬勃、对社会满腔热情、忧国忧民，关注时政、关注国家发展；另一方面，限于知识、阅历、经验，大部分学生对当前的热点政策问题一知半解、跟风赶潮，没有自己独立的观点和见解，思考问题和社会现实结合不够紧密，容易陷入“空谈误国”的群体氛围，急需老师引导。为让学生及时了解和掌握国家重大方针、政策，把握时政动态，公共政策学课程组根据国家重大和主要会议精神，专门制作专题讲座课件，让学生了解前沿政策。在解读时事政策时，任课教师还补充讲解公共政策基本理论知识，用理论原理来解释时事政策，用当前政策来验证理论原理。
二、当前我国高校公共政策学课堂教学突出问题及创新思路
虽然可以较为深入地讲解教材、较为生动地分析案例，较为鲜活地结合时事，但综合来看，当前我国公共政策学教学存在的突出问题主要有以下两个方面：
1.理论发展滞后实践，难以和政策现实对接。公共政策学教学中，理论和实践的脱节现象较为普遍。面对丰富的政策现实案例，却常常发现难以和社会的现实政策实现无缝对接。原因在于：一是教学中的教材理论有余而实践不足。限于我国公共政策研究的深度和公共政策学教学的历史，虽然《公共政策学》等众多高校的教材不断更新引用最新的社会政策案例，辅之以专题讲授和案例教学，但是理论为主、实践为辅的根本格局没有变，教材中大段的理论叙述和现实常有脱节现象。公共政策学的核心特征——实践应用性没有得到充分体现。二是理论与现实差距巨大。讲解理论基本上是从科学性角度来阐述，把标准化、系统化、理想化作为常规思维来对学生进行引导教学。但是现实、实践又是零散、复杂、多样、丰富、变化、普遍联系的，因此理论与实践之间的时间差距、现实差距、情况差距都很大，难以即时跟进，超前预期。
2.教学内容方法单一，难以和社会发展同步。一方面，教学内容基本上都是介绍公共政策的概念、学科对象、性质、范围，讨论公共政策的特征、类型、功能，介绍政策主客体、环境、公共决策体制和公共政策分析方法的应用等内容，且常年不变。面对不断变化的情况、质疑能力不断提升的学生、政策分析不断发展的现实，常年不变或极少改变的教学内容难以满足不断发展的政策现实。
另一方面，虽然近年已经改观很多，但公共政策研究领域重规范分析、轻实证研究、重定性分析、轻定量研究的倾向仍然大量存在，特别是跨学科研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法的运用较为欠缺。较为单一的教学和研究方法偏重于灌输理论知识，使得深入、丰富的研究方法和课程教学的结合在很大程度上脱节。
从上述问题中可以看出，近年来我国高校公共政策学课堂教学仍旧没有脱离照本宣科的窠臼，并没有紧紧联系丰富的政策现实实践，从根本上进行课堂教学创新。课堂教学的主体是学生而不是教师，怎么发挥学生的主动性、积极性、创造性，从而在鲜活的政策现实中有所启发、有所收获，才是课堂教学的灵魂所在。
三、改变思路主要有两个方向
1.注重交叉学科知识渗透，锻炼政策仿真实施能力。公共政策学的研究对象和研究内容具有跨学科、边缘性、实践性的显著特征，公共政策又具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性等特点，公共政策学的课程内容关联政治学、经济学、社会学、管理学、公共管理学、法学、系统分析与运筹学等学科。[4]因此，交叉、综合、多学科知识的渗透和相互联系教学就显得非常必要。通过在课堂教学中渗透不同学科的知识背景和学科视角，可以使学生更好地了解公共政策的基础理论，更加深入地把握政策对象，不断增强公共政策的制定、实施、评估、分析等综合创新能力。在这一方面，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院具有天然优势。我国绝大部分政治、经济、军事、外交等公共政策的着力点都放在城市，且均以经济管理为主，通过经济管理手段推进国家进步和社会发展。因此，以经济学和管理学为基础的交叉学科教学具有学科优势。在学生逐步熟悉公共政策学的基本理论框架知识的情况下，可以进行课堂仿真模拟教学，通过当前我国现实政策问题的模拟和解决，充分发挥学生的创造力和主动性，模拟现场情况，进行实时点评。
2.创新案例教学方法，还原政策发展情景脉络。从国内来看，目前公共政策学的案例教学，或者如前所述以专题讲座法形式出现，或者以典型案例形式进行，均存在着不够系统、脱离实践、单向讲解等弊端，不能真正把公共政策学的原理应用于实践而又能高于实践——即通过学习理论知识来拿出解决现实政策问题的办法。
为实现课堂教学和现实情况的无缝对接，应给同学们以公共政策实践的机会来深入了解。这一机会可以从到公共政策制定相关部门参访、请国家机关有关领导或相关人员讲座、通过课题研究复证公共政策产生流程等三个方面着手，不断锤炼学生的政策分析和思路创新能力。
参考文献：
[1]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2006.
[2]王筱静.2011年MPA系列讲座——公共政策学的引进及其中国化[J].北京科技大学学报（社会科学版），2011，（02）.
[3]邹琪.对我国高校公共政策学课堂教学方法的探讨[J].经济研究导刊，2012，期.
论文关键词：公共政策；公平性
1 公共政策的定义
公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论，其中之一就是公共政策的定义，国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解，可以把“价值”一词直接改为“利益”，即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程。同时，我们还必须探究何为公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策，这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求，不提供公共产品，也不能解决经济中各种外部性问题，在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。市场立足于效率，那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯著名的“正义原则”第二则：“社会和经济的不平等被调解，使得人们有理指望它们对每个人都有利，并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”，也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，
使之最大限度地改善最差者的地位，也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问，政府通过政策对社会公共利益进行分配，这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考：一项公共政策是否成功应该如何评判；一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平；一项公共政策符合了大多数人的利益，却致使一部分人失去了最低的生活保障，那么这项公共政策算是成功的吗？这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?
2 关于政策的构建
构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。
3 构建政策问题过程中应注意的问题
构建政策问题过程中应注意的公平问题公平是人们对待需要与能力，权利与义务，获取与贡献，平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态，是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。从公共政策的视角分析，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利，在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标，决定公共政策具体功能的发挥。在构建政策问题的过程中，大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题：第一，由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位，容易诱使政府利用其地位优势，以自身的利益为出发点，只关心与自身利益相关的问题，导致出台的公共政策避重就轻、缺乏实效。第二，现代政府的绝大部分公共政策都是对已经严重到非解决不可的现实公共问题的某种反应。对政策问题严重性的认定及政策决定往往只有法定的公共政策主体根据客观公正的原则才可以作出，并排列出轻重缓急的顺序。第三，现代社会的发展变化非常快，各种社会问题的出现受多种因素的影响，表现得复杂多变且相互牵扯，识别起来是有相当难度的。第四，不同社会群体在同一问题认识上常常存在差异，甚至截然不同。当这些社会行为主体或者公共权力主体就观点不一的问题向政府提出来、要求政府采取行动或不采取行动的要求时，政府在构建政策问题时不可能满足所有人的利益要求，这对政府公共政策的公正性、合理性都构成了直接的挑战。第五，在通常情况下，政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。因此，应该表现为政府与各种社会力量的互动过程，使政府能更多地了解人民群众的利益要求。努力避免凭领导、专家的所谓经验和以个人的利益、价值观念为基础，提出带有主观性的政策问题。
（一）以美国本土公共政策案例为中心，重视对美国本土公共政策实践问题的研究
在美国，无论是公共政策学研究论文、专著还是教材都有一个共同特征，那就是以美国本土公共政策案例为中心，高度重视对美国原生态的政策实践、政策系统及其运行案例的研究。以美国的国体和政体框架、美国的公共政策环境为背景，取材来自于美国，反映本国公共政策实践，充分体现出本土化的特色，这是美国公共政策学研究的一大亮点。安德森的《公共政策制定》，通过大量的美国最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社会环境，把美国的情况与其他国家进行了比较，尤其介绍了美国国家层面上公共政策的最新发展以及关于政策形成的最新研究成果，成为深受学生欢迎的一本教材。[1]
（二）重视理论与实践相结合，深化学者与实务工作者的合作与互动
美国公共政策学一个重要的发展特点和发展经验，就是理论研究与应用研究互相结合，注重学者与实务工作者的合作与互动，这样的结果是使公共政策研究更具实践性和应用性。美国公共政策学者普拉诺认为，公共政策学与相关学科的“纯科学”不同，它主要是一门“应用性”学科。应用性和实践性是公共政策学科价值的最根本体现。而在促进公共政策理论与实践走向融合的过程，深化学界与政府的双向交流是至关重要的。早在学科诞生之时，公共政策学创立者拉斯韦尔就指出，公共政策学是一门必须和政府官员共同研究的学问。从公共政策学的研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和掌握的数据；同时，政府官员也需要了解学者们的政府研究思路和政策建议。[2]在德洛尔看来，学习和研究公共政策学，缺乏感性知识是不可想象的。因此，大学里设公共政策学课程，应当聘请在公共政策的制定或执行方面有丰富实践经验的人与大学老师一起登上讲台。美国公共政策的发展也正好践行了拉斯韦尔、德洛尔的倡导。许多具有丰富的公共政策实务经验的又有教学水平的被美国大学不惜重金聘请到大学来讲学。而众多学者本身也具备丰富的政策咨询经验。在美国，对于从事公共政策教育的教师，一般要求具有在政府部门或公共管理部门工作的经历，或者与政府部门有联合研究项目或咨询项目，从而保证教学的针对性和实用性。
（三）注重研究方法论的多元化和跨学科研究
经历过几十年的发展，美国的公共政策学研究已经发展出多样化和跨学科的研究方法，这也是美国公共政策学繁荣发展的成功之处。公共政策学建立者拉斯韦尔认为，公共政策科学具有跨学科的特性，学知识和方法，不仅要借助于社会科学及行为科学尤其是政治学、经济学和社会学的理论和方法，而且也借助于哲学、数学、系统分析及运筹学等学科的理论和方法。德罗尔也同样强调公共政策学的跨学科性质。美国著名公共政策专家麦考尔和韦伯在《跨学科的政策分析》一文中，探讨了政策分析与管理学科、城市规划、社会服务、法学、工程学、医学等应用专业领域之间的学科关系，分析了政策分析与自然科学和社会科学诸学科之间的学科关系，最后得出结论：“政策科学———致力于科学完善政策制订的一个知识领域———最好被理解为一个已经出现的专业，它可能从许多学科(特别是经济学、政治学、社会学、人类学和心理学)以及一系列有关专业(特别是管理、城市规划、社会服务和法学)中极大地获取了直接的事实、概念、原理和方法。”[3]早在社会矛盾激化、政策问题丛生的20世纪60年代，美国公共政策学就兴起了跨学科研究。70年代后，发展至今，美国公共政策学多样化研究方法和跨学科研究已成为世界典范。20世纪五六十年代，由于行为主义的影响，公共政策学强调实证分析方法。20世纪70年代后，美国公共政策学研究方法变得更加多样化，行为主义、公共选择方法论、博弈论、个案研究、实证分析、数理统计分析、定时分析、伦理分析、价值分析甚至超理性的直觉方法等方法都得到广泛应用。
（四）重视公共政策学分支学科的发展，形成丰富的学科体系
美国公共政策科学在其形成与发展的半个多世纪的历程中，已经形成了极为丰富和细致的研究领域或分支。大体而言，美国公共政策科学的研究领域划分可以归为如下两个层次：第一层划分是在以“政策科学”作为学科领域这一总名称之下，主要包含有政策科学总论、政策分析方法、本国公共政策、比较公共政策、政策伦理学（政策价值观或公共政策与伦理关系研究）、战略研究、未来研究以及公共选择、经济政策学、社会政策学等分支；第二层划分是在政策过程的各个基本环节或功能活动方面形成的专门研究分支，如政策战略（元政策）、议程设置、政策制定（政策规划或政策形成）、政策执行、政策评估、政策终结等。另外致力于突破政策过程阶段论的研究者亦发展出政策变迁、政策周期、政策网络、政策范式、政策学习、政策传播与扩散等新领域。同时，近年来欧美公共政策研究领域还不断推陈出新，出现了一批更新更细的研究分支，如政策话语理论、协商式决策、推论式政策分析、参与式政策分析、全球公共政策网络等。[4]总之，美国公共政策学经过几十年时间发展到当代，形成了多姿多彩的子学科，学科体系日益丰富。
（五）公共政策学科获得政府的充分支持，使公共政策学实现了建制化
学科建制化水平是衡量一门学科的发展程度的一个重要指标，建制化是学科成熟的外在标志。根据科学社会学的观点，一个学科的社会建制也就是一个学科的机构设置，包括学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化等。在西方尤其是美国，政策科学的这些机构、建制已相当完备。在学术团体方面，美国已拥有不少专业学会和研究中心；在基金来源方面，既有私人资金也有政府资金；无论是政府机构还是私人组织都对公共政策感兴趣，愿意拨款或资助政策研究，在出版渠道方面，目前美国有不少政策科学的杂志，已出版了大量政策科学方面的著作或丛书；在教育培训方面，从70年代初开始，美国出现了一批独立的公共政策学院，许多大学相继制订出政策科学课程大纲，开设相关课程，并出版了不少政策科学的学位授予点；在职业化方面，现有政策研究已被公认为一种新的职业，从业者包括政府部门的“政策分析家”、思想库的工作人员、大学及研究生院的教师等，从业人数已具备相当规模。据70年代初的统计资料，单思想库的从业人员就有近十万人，分布在5300多个思想库中。[5]而在美国公共政策学的建制化过程中，有一点值得指出的，那就是美国政府部门对于公共政策学科发展的宏观调控是指导性的而非指令性的，是约束与支持共进。至今，美国联邦政府和州政府等官方机构并不对公共政策学科实施全面管理，而是由民间的NGO进行评估与管理，美国政府则主要从通过教育拨款和科研资助的方式来影响公共政策学科发展。
二、美国公共政策学发展经验与特色对中国的启示与借鉴
（一）应当立足于对中国公共政策实践以及现实政策问题的调查研究，增强公共政策学的应用性、现实性和本土化
学者陈振明提出，中国公共政策学必须处理好规范化(国际化)与本土化(特色)、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在充分注意国际规范，吸收国外政策科学研究的积极成果的基础上，立足于对中国政策实践及现实政策问题(尤其是改革开放和市场经济发展中的重大政策问题)的研究，加强政策相关知识在政策决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，凸显中国政策科学的应用性、现实性和本土化。[6]然而，从中国公共政策学发展现状来看，相当多的中国公共政策研究者将研究重点放在美国和其他西方国家的公共政策理论与实践上，而非中国公共政策实践本身。有的学者甚至一提起公共政策学就言必称美国如何如何。由于中国公共政策学起步晚，在学科引进初期将研究重点放在西方公共政策理论的引进和消化上是可以理解的，但经过30多年后仍然将研究对象重点放在美国和其他西方国家的公共政策学研究上就是十分令人担心的。不客气地说，公共政策的有些问题在国外是真问题，在国内则是毫无研究价值的伪问题。因此，公共政策学的研究必须立基于影响本社会的一些重大问题之上，加强对中国本土资源的开发和利用，以解决中国当代公共政策问题为核心，创造性地走符合现代性标准或具有现代性内涵的公共政策学科发展之路，建构起中国特色的公共政策学学科理论体系。为此，就必须把公共政策学研究的重心放到中国自身的政策实践上来，对我国公共政策实践活动做广泛和深入的研究，从中概括和总结出理论来。
（二）既要重视基础理论研究，又要重视应用研究
目前中国公共政策学的基础研究仍然比较薄弱。除了对方法论的研究比较薄弱之外，中国公共政策学在学科基本范式上并没有成型，而这必然使公共政策学研究缺乏更深层的理论指导和更坚实的理论支点。而美国公共政策学的发展史表明，要实现公共政策学的学科发展，必须既要重视公共政策学的基础理论研究，又要重视公共政策学的应用研究。基础研究与应用研究的关系和矛盾是任何一个学科都要面对的问题。因此，为了公共政策学学科体系自身的完善与发展，我们要充分重视公共政策学的基础研究，但根据认识的最终来源是实践这一观点，我们又必须重视公共政策学的应用研究。进言之，就是必须重视研究中国公共政策实践，通过问题导向的研究总结出解决问题的规律和办法，并上升到公共政策学理论的高度，促进中国公共政策学的理论建构和学科发展。
（三）必须汲取其他学科的养料，加强跨学科研究
美国公共政策学的发展历程表明，公共政策学的知识来源表现出多学科性，公共政策学在其产生和发展过程中，受到了法学、政治学、经济学、社会学、心理学、公共政策学、、行为科学、哲学、伦理学等学科的影响，从这些学科汲取了发展自身的营养。同美国公共政策学的学科发展一样，中国公共政策学的学科发展也离不开各门学科的支持，必须要从其他学科汲取自身所需要的养料。这就要求我们突破狭隘公共政策学或公共行政学研究视角，打破学科界限，开展跨学科研究。要实现跨学科研究，就必须建立跨学科政策研究的社会行动机制，为此，应做好以下工作：一是重视建立有利于学科交流、有利于政策学者合作的激励机制；二是重视建立有利于学科交流、有利于政策学者合作的激励机制；三是重视建立以解决公共问题为核心的政府与研究机构的合作机制。[7]
（四）必须重视研究方法的多样化和科学化发展
美国公共政策学的发展史告诉我们，没有任何单一的研究方法能足以支撑整个学科研究。公共政策学要实现自身发展，必须引入和发展多样性研究方法。西方公共政策学在百多年的发展中，发展出多种多样的研究方法，这些研究方法并无国界之分，它对中国公共政策学的研究也是可以借鉴的。当然，我们也不能盲目照搬照套西方公共政策学研究方法，一种研究方法是否适合中国公共政策学的研究还应视实际情况而定，在这方面我们要尤其防止不加分析、囫囵吞枣地套用西方公共政策学的理论和方法来研究中国问题。中国公共政策学研究对象的特殊性决定了我们应当发展适合研究对象的研究方法，构建和发展中国公共政策学的研究方法对中国公共政策学的长远发展是有积极意义的。
（五）必须重视研究领域的分化，发展分支学科，构建学科体系
美国公共政策学的发展经历了一个由内向外的发展，研究领域不断细分和拓展，学科不断分化和融合的过程，最终形成一个多姿多彩的学科体系。这就告诉我们，我国公共政策学的发展必须不断开拓新领域，组建分支学科，最后形成一个壮大的学科群或学科体系。反观我国公共政策学的研究，研究领域仍显狭小，中国公共政策学在对公共政策的好多领域都缺少理性认识，这种状况很不利于中国公共政策学的发展。
Abstract： Public policy transfer is a new area in domestic research of public policy. While foreign scholars' research on the transfer of public policy is becoming mature， our scholars' research is just at the beginning stage. However， we still make a lot of achievements， which mainly includes the cause of public policy transfer， basic features of public policy transfer， essential areas in public policy transfer， strategies to promote public policy transfer etc. Otherwise， we also sum up the current research situation of public policy transfer， which has a significant value to promote and deepen the research of public policy transfer.
关键词： 地方政府；公共政策；政策转移；政策学习
Key words： local government；public policy；policy transfer；policy study
中图分类号：D523.31 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）10-0228-03
0 引言
在全球化的时代背景下，各国之间交往越来越密切，不仅在经济领域进行着贸易的交换，而且在政治领域进行着政策的转移。政策转移是指在政策活动过程中，“一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题”。[1]21世纪的来临加快了我国对外开放的步伐，逐渐形成了我国改革开放的当前格局，这意味着我国公共政策转移将发生很大变化，过去的政策转移是完全自愿的、主动的、无法律责任约束的，而当前的政策转移是自愿的、主动的、有法律约束的。[2]进入21世纪以来，国内学者对政策转移的研究日益增多，为我国政策转移的实践提供了很好的理论支持，认真总结这些研究成果，对促进我国的公共政策转移研究与实践无疑具有重要的理论与现实意义。
1 公共政策转移的原因
公共政策转移是国家或地区实行相关政策解决紧急问题的有效手段，那么是什么推动了公共政策转移的发生呢？国内有关学者提出了如下看法。
在米（2007）学者看来，有两种原因使政策发生转移：一是对当下的政策不满意或是因为当下的政策无法有效地解决当地问题，从而需要寻求新的政策，这两种情况称为自愿性转移；另外一种原因称为强制性转移，强制性转移又分为直接强制和间接强制两种。一般来说，国家之间的政策转移多是间接强制，比如加拿大在环境保护方面的管制主要受到来自美国的间接强制性的影响，国家进行直接强制性政策转移相对不常见。[3]
严汇（2007）学者则认为政策转移的连续性指的是政策从自愿性的转移到强制性的转移（自愿――混和――强制）。其中一个极端是单纯的强制性的政策转移，另一个极端是单纯的自愿性的政策转移。介于二者之间的属于混和性的政策转移，该转移表现为以下三种形式：有条件的转移；基于义务的转移；虽然是自愿的，可是出于感知的必要情况下的转移（例如被国际社会接受）。[4]
孟喜悦（2010）学者认为，首先，目前国与国之间的联系和交往日益紧密，政府之间的影响也日益加深。一国合理的政策和成功的治理经验、模式理应成为别国借鉴和仿效的对象。一国的合理政策和成功的治理经验、模式会成为别国借鉴和仿效的模型。其次，政策转移可以降低风险，节约时间和其他资源。最后，各个政府之间的管理理念和管理模式的相似性和类比性越来越高。在全球化浪潮中，各国都面临着相同的问题或是同质性的问题，这意味着各个国家需要寻求共同的解决方案。[5]
魏淑艳（2014）学者在研究转型时期中国公共政策的发生机理时更是指出：
①转型时期中国公共政策转移的发生有着深刻的历史机缘，其发生机理的辑起点是改革需求，而且贯穿整个转型时期。
②在全球化、市场化、信息化的时代，中国的改革和发展不可能也无须完全依赖自身去探索，人类的共同智慧成果值得我们借鉴和吸收。
③关键环节是解放思想，大胆学习国外政策经验。
④当国外的政策经验进入决策部门的视野，决策部门一般有两种做法，急需的政策经验迅速采纳，不急需的要对此先进行研究，后确定是否有必要吸取这样的经验。[6]
2 公共政策转移的特点
钟莉（2008）认为政策转移具有以下特点：
①政策转移的发生具有普遍性。由于各国制定的公共政策存在差异，但各国可能遇到相似的问题，这就决定了政策转移发生的必要性和可能性。
②政策转移流向的双向性。政策转移表现为诸多层面，不管其发生在何种层面，其流向皆具有双向性，即由先进的政策源流向后进的政策源，也可能由后进的流向先进的，不过大多是发生在前者。
③政策转移的复杂性。政策转移的复杂性表现在其实践活动上，政策转移与政治权力和政策过程的复杂性有着密切的关系。[7]
俞可平（2008）将公共政策转移的特征概括为：“在经济一体化的基础上，世界范围内产生了一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系，全球化首先表现为经济的一体化，但经济生活的全球化必然对包括政治生活和文化生活在内的全部社会生活产生深刻的影响”。[8]
魏淑艳（2009）阐述了政策转移的特点是：
①政策转移发生具有普遍性。世界各国公共政策形成于其自身特定的政策环境，这致使政策具有差异性，而这种差异性恰恰决定了政策转移的必要性与可能性。
②政策转移的复杂性。尽管政策转移的概念并不复杂，但真正实践起来存在很多困难和挑战，政策转移会受到政治权力和政策过程的复杂性的影响。
③政策转移流向具有单向性。政策转移既发生在发展中国家之间、在发达国家之间、发展中国家与发达国家之间，也发生在国际组织与民族国家间。[9]
3 促进公共政策转移的建议
在全球化、市场化与信息化发展浪潮的拍打下，政策转移在公共政策制定过程中具有非凡的意义，也逐渐成为了政策制定的有效策略与工具。为促进公共政策的有效转移，学者们纷纷提出了他们各自的见解：
严汇（2007）认为：首先，国外的市场转型进行的比较早，例如美国的市场转型的经验对中国的市场转型的任何领域都有许多值得借鉴和吸收的地方。因此，一个强有力的政府应该放眼全球，进行有意识的政策转移活动。
其次，要进行理论上的创新。在过去的很长一段时间内我国学术界都靠引进国外的先进理论进行学术研究，由于国外的这些先进理论的研究对象都是别的国家，这些先进理论应用在我国有可能会出现“水土不服”的情况。基于此，我国学者应该进行理论上的创新，在借鉴他国研究的基础上进行本土化的理论研究。
最后，在政策转移过程中，不能只是一味的进行政策工具的转移，应深入分析所转移政策的实质和理念，并对其加以创新；要全面分析不同层面的政府的公共政策的所有政治背景；我国和他国在与政策相关的其它多方面都存在不同，比如政治架构、意识形态等，应对比分析两者的不同。[10]
程溪和冯锋（2009）认为，中国是世界上最大的发展中国家，中国目前处于转型的关键时期，我们必须坚定不移的加强我国的政策学习。因此，他们提出了以下建议：
①要提高政府的政策学习能力。因为提高政府的政策学习能力是政策转移的前提，而要想提高政府政策学习能力，关键是构建学习型政府组织。
②加强政治精英与知识精英的合作。因为加强精英合作是我国政策转移的关键，所以要重视思想库在我国政策转移中发生的作用。
③充分l挥政策实验在政策转移执行阶段的作用。
④减少转移来的政策与本土资源的冲突。[11]
孟喜悦（2010）则认为在当今全球化的背景下，国与国之间交流和沟通的机会日益增多，各国社会问题的相似性高以及西方发达国家市场转型的相对成熟，为中国提供了丰富的借鉴经验。为此，我们需要针对我国在政策转移研究领域的现状和世界未来的发展趋势，加强我国的政策转移研究，努力推进以下几个方面的工作。首先，要树立政策转移的意识。然后，要加强对公共政策转移的研究。接着，要加强对政策转移的评估。最后，要鼓励政策创新。[12]
刘雪明、钟莉（2011）认为，采取下面几个主要的策略可以促进公共政策的有效转移，确保公共政策的转移成功：一是构建学习型政府组织，提升政策转移能力；二是树立科学的指导思想，制定正确的转移战略；三是加强政策转移的宣传，赢得政策对象的支持；四是拓宽信息获取的渠道，确保政策信息的全面性；五是健全制度环境，促进转移政策的本土化；六是强化绩效评估，及时反馈转移政策的运行状况。[13]
陈琳（2011）针对地方间政策转移的研究，提出的有关地方政府政策转移的理性策略是：先对其他地方政府的创新进行观望，待其取得一定成效时再针对自身现状予以跟进。但是在现实生活中，地方政府在对他处政策的创新采纳上通常表现得不理性，即在某地的政策创新取得成效后，尤其是当这一政策创新被周边地方政府跟进和采纳时，地方政府通常不考虑政策的创新是否为本地所需、本地是否有实施该政策的基础、条件等就盲目跟进。[14]由地方间政策转移反观到国家间，任何一项政策转移都必须要切合情况所需，不能盲目跟风。
综上所述，要确保政策能够成功转移，首先政策制定者要不断学习，不断提升自己各方面的能力，尤其对政策的认知能力，不盲目跟风。其次，国家要完善相关的法律法规，营造一个稳定的政策环境。最后，要积极探索，力求构建一个缜密的公共政策转移的体系，减少政策转移失灵的发生。
4 总结与展望
本文综述了21世纪以来学者们在公共政策转移领域的研究成果，希望能为以后的研究者在这方面的进一步发展提供帮助。需要指出的是，虽然政策转移的发生已经有较长的历史，但是我国对于政策转移这一研究领域的研究并不成熟，这也影响了公共政策转移在我国的实践。
笔者认为，公共政策转移是21世纪中国公共政策制定的一个重要特征，也是世界各国公共政策发展的一个基本趋势。
为促进公共政策的有效转移，笔者建议我国各级政府：
①应该加大在政策研究方面的财政以及人才的投入，使这方面的研究得到充分的物质保障和智力支持。
②提高政策转移执行者和决策者的专业素质。
③在政策转移前，应听取各方专家的意见和建议，利用听证会等方式广纳群众意见，并切合地方实际制定好转移方案。
④政策转移过程中政策主体与政策主体之间要做好沟通协调工作，保证政策的相关信息传达无误。
⑤政府还需完善政策转移所需的配套设施，保证技术的投入，保障政策转移之后的后续工作顺利进行。
在学术研究方面，除了前面综述的那些研究成果，更有魏淑艳和向玉琼两位博士的《转型时期中国公共政策转移研究》、《中国公共政策转移研究》、《中国转型期地方政府政策移植研究》三本专著，已取得相当的水平与成就，但仍存在很大的进一步研究空间。
笔者认为，我国学者以后在公共政策转移方面应该加强以下研究：
①公共政策转移的作用。政策转移的价值体现在哪里，它有什么优势，支撑政策转移的理由是什么，我们怎样去获取民众的支持与配合，这在某种程度上决定着政策转移的命运。
②公共政策转移失败的原因。失败并不可怕，可怕的是失败不去反思与总结，当我们找到了当中的原因，我们才能找到规避的方法，从而提高政策转移的成功率。
③公共政策转移发生的领域。开发新领域，试图去寻求一块可行的土地，可能政策转移在某一领域行不通，但它在其他领域却可以找到出路。
④公共政策转移成功的必要条件以及优化的策略。这一切的一切都要求我们的研究者不断开拓和推进。
参考文献：
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[4]严汇.全球化、政策转移与中国市场转型[J].云南行政学院学报，2007（2）：28.
[5]孟喜悦.公共政策规划中的政策转移研究[J].传承，2010（1）：108-109.
[6]魏淑艳.转型时期中国公共政策转移的发生机理、结构变量与逻辑[J].上海行政学院报，2014（1）：61-62.
[7]钟莉.公共政策规划中的政策转移研究述评[J].广州广播电视大学学报2008（5）：72.
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[12]孟喜悦.公共政策规划中的政策转移研究[J].传承，2010（1）：109，117.
2 铃木贤:《现代社会中政策形成型诉讼的条件与意义》, 见中国人民大学法学院编:《中外法律体系比较国际学术研讨会论文集》, 北京:中国人民大学法学院, 2007年。
3 左卫民:《法院制度功能之比较研究》, 《现代法学》2001年第1期。
4 本文的参与包括政策澄清、发现、制定与执行等多个环节, 因而不采用创制、制定等表达。
5 C.O.Jones, An Introduction to the study of public policy, North Scituate Mass:Duxbury Press, 1977, p.85.
6 苏力:《司法解释、公共政策和最高人民法院》, 《法学》2003年第8期;季卫东:《最高人民法院的角色及其演化》, 《清华法学》2009年第7辑;宋亚辉:《公共政策如何进入裁判过程》, 《法商研究》2009年第6期;张友连:《最高人民法院公共政策创制功能研究》, 北京:法律出版社, 2010年;张友连:《公共政策与最高人民法院的角色》, 《法律科学》2011年第5期;郑智航:《中国指导性案例生成的行政化逻辑》, 《当代法学》2015年第4期。
7 丰旭泽:《论通过司法程序制定公共政策----兼论最高人民法院司法解释模式的转型》, 《政治与法律》2015年第1期。
8 金芳芳:《裁判形成公共政策之我见》, 《人民法院报》2012年2月5日第08版;李超:《指导性案例:公共政策的一种表达方式》, 《法律适用》2014年第6期;朱芒:《论指导性案例的内容构成》, 《中国社会科学》2017年第4期。
9 张千帆:《宪法学》, 北京:法律出版社, 2004年, 第407页。
10 宋亚辉:《公共政策如何进入裁判过程----以最高人民法院的司法解释为例》, 《法商研究》2009年第6期。
11 侯猛:《最高人民法院公共政策的运作:权力策略与信息选择》, 《北大法律评论》2005年第7卷第1辑
12 法院依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条认定绿发会具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。
13 法院依据《中华人民共和国反垄断法》第十七条、第十八条、第十九条判定本案被告不存在市场支配, 通过该案审理打破了传统的分析滥用市场支配地位行为的三步法, 采用了更为灵活的分析步骤和方法, 认为:原则上, 如果被诉经营者不具有市场支配地位, 则无需对其是否滥用市场支配地位进行分析, 可以直接认定其不构成反垄断法所禁止的滥用市场支配地位行为。
14 法院依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条认定联通青岛公司与奥商网络公司共同实施了不正当竞争行为, 依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十条的规定应当承担连带责任。
15 法院依据《政府信息公开条例》第二十四条认为原告通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的, 该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为被告收到申请之日, 被告逾期作出答复的, 应当确认为违法。
16 贡塔托依布纳:《法律:一个自创生系统》, 张骐译, 北京:北京大学出版社, 2004年, 第11-13页。
17 Niklas Luhmann, Law as a Social System, Stanford:Oxford University Press, 2004, p.236.
18 杨建军:《法治国家中司法与政治的关系定位》, 《法制与社会发展》2011年第5期。
19 本杰明卡多佐:《司法过程的性质》, 苏力译, 北京:商务印书馆, 2013年, 第27页。
20 廖奕:《司法均衡论:法理本体与中国实践的双重建构》, 武汉:武汉大学出版社, 2008年, 第202页。
21 在洛克看来, 可供选择的三种司法机制分别是天意司法机制、国家司法机制和人本主义司法机制, 且洛克认为人本主义司法机制最有效, 它有益于权能增进, 同时是保卫司法权原初性的最佳手段。见詹姆斯塔利:《语境中的洛克》, 梅雪芹等译, 上海:华东师范大学出版社, 2005年, 第192-195页。
22 罗杰科特威尔:《法律社会学导论》, 潘大松译, 北京:华夏出版社, 1989年, 第242页。
23 此处判断系统内部封闭与否是以主体是否具有集权和垄断地位为基准, 而系统外部封闭与否是以程序上是否侧重吸收其他主体的参与为基准。
24 最高检察院也有解释权, 但本文不包括最高检察院所作的司法解释, 特指最高人民法院。
25 魏胜强:《司法解释的错位与回归---以法律解释权的配置为切入点》, 《法律科学》2010年第3期。
26 侯猛:《最高人民法院公共政策的运作:权力策略与信息选择》, 《北大法律评论》2005年第7卷第1辑。
27 刘思萱:《政策回应型司法解释》, 《法学评论》2013年第1期。
28 侯猛:《最高人民法院公共政策的运作:权力策略与信息选择》, 《北大法律评论》2005年第7卷第1辑。
29 司法解释是人民法院的基本工作, 也是能动司法的基本领域, 见刘士国:《能动司法与司法解释》, 《光明日报》2010年4月8日第009版。
30 见张榕:《中国法院能动司法机制研究》, 北京:中国政法大学出版社, 2015年, 第151页。
31 顾培东教授将社会公众对于司法个案处置的主流性、主导性意见和意向表述为公众判意。见顾培东:《公众判意的法理解析---对许霆案的延伸思考》, 《中国法学》2008年第4期。
32 梁慧星:《裁判的方法》, 北京:法律出版社, 2003年;郑善泽、车剑锋:《刑事司法解释溯及力问题研究---对美国司法实践中禁止溯及既往原则的借鉴》, 《政治与法律》2014年第2期。
33 凯尔森:《法与国家一般理论》, 沈宗灵译, 北京:中国大百科全书出版社, 1996年, 第216页。
34 张榕:《中国法院能动司法机制研究》, 第38页。
35 凯尔森:《法与国家一般理论》, 沈宗灵译, 第307页。
36 尹伊君、陈金钊:《司法解释论析---关于传统司法解释理论的三点思考》, 《政法论丛》1994年第1期。
37 梁慧星:《裁判的方法》, 第46-57页。
38 胡岩:《司法解释的前生后世》, 《政法论丛》2015年第3期。
39 雷磊:《方法和限度:回到事情的本身---解析考夫曼〈类推与事物本质〉》, 见《法哲学与法社会学论丛》, 北京:北京大学出版社, 2006年, 第254页。
40 抽象性司法解释是指最高人民法院以整部法律文本为解释对象, 脱离具体的案件而做出的整体性、系统性解释的规范性文件。
41 侯猛:《最高人民法院公共政策的运作---权力策略与信息选择》, 《北大法律评论》2005年第7卷第1辑。
42 值得注意的是, 并非所有指导性案例在个案裁判过程中都会援引司法解释作为其裁判依据, 本文此处所指的仅仅是当一个指导性案件在审判过程中已经援引了一条内含公共政策的司法解释, 那么此时就是对公共政策的二次表达即间接援引。若指导性案例母本即实际案件在司法裁判过程中并未援引任何司法解释, 此时其可能是创制新的公共政策。
43 袁明圣:《司法解释立法化现象探微》, 《法商研究》2003年第2期。
44 刘风景:《司法解释权限的界定与行使》, 《中国法学》2016年第3期。
45 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条是对《刑法》第229条规定的故意提供虚假证明文件的解释;《最高人民法院、最高人民检察院关于办理组织、强迫、引诱、容留、介绍刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条是对《刑法》第358条第1款情节严重的解释;此外, 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》也是对《刑法》条文的进一步解释。
46 R.Eyestone, The Threads of Public Policy:a Study in Policy Leadership, Indianapolis:Bobbs-Merril, 1971, p.18.
47 此处的公共政策环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和。见陶学荣:《公共政策学》, 大连:东北财经大学出版社, 2016年, 第80页。
48 陈国权、付旋:《公共政策的非公共化:寻租的影响》, 《中国行政管理》2003年第1期。
49 马建仙、杨靖:《公共政策制定过程中的寻租行为分析》, 《昆明理工大学学报》 (社会科学版) 2006年第3期。
50 张友连:《最高人民法院公共政策创制功能研究》, 第23-40页。
51 托克维尔:《论美国的民主》 (上卷) , 董果良译, 北京:商务印书馆, 1988年, 第110页。
52 赵瑞罡、耿协阳:《指导性案例适用难的实证研究---以261份裁判文书为分析样本》, 《法学杂志》2016年第3期。
53 朱芒:《论指导性案例的内容构成》, 《中国社会科学》2017年第4期。
54 张榕:《中国法院能动司法机制研究》, 第98页。
关键词:公共性；职能转变；公平与效率；公共服务
公共性是现代政府的价值追求，是政府职能转变过程不能违背的价值定位。但是在政府公共性的"应然"和"实然"之间还存在一定差距。政府职能转变就是要政府在遵循公共性价值前提下进行调整和改革。我国当前的政府改革过程中缺乏对公共性的重视，不利于政府职能地顺利转变。
1公共性在政府职能转变过程中的重要性
1.1 公共性是政府职能的本质属性
对一个现代政府而言，其公共性价值导向要求它不断调整政府职能，以有效的公共政策来回应不断变化的社会需求。在政府公共性的目标导向下，其职能已不是一个抽象的词汇，而是政府在追求和增进公共利益过程中所表现出的功能。也就是说，现代政治发展已将政府的公共性职能定位为政府的本质属性，公共性也就成为政府自身努力的方向和外在监控主体的目标追求。
1.2 公共性是政府职能转变的重要内容
其一，政府在职能转变过程中必须对其主体的公共性进行定位。政府作为公共管理的主体之一，具有不同于其它组织的公共性特征：代表性、公共性、公益性、权力的法定性。
其二，政府职能转变必须注重价值观的公共性。与一般意义上的管理如何经济地和高效地实现管理目标不同，政府公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。
其三，政府职能转变中必须注重管理客体及目标的公共性。政府实施管理职能的主要对象是公共事务，无疑公共事务具有鲜明的公共性。政府对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是政府职能转变的应有之意。
1.3 公共性是政府实施公共管理职能的基础
在我国，依法治国意味着一切公共权力都必须以法律作为其存在基础，即：治国之权须依法设立、依法取得、依法行使并被依法监督和依法评价。作为公共权力主体，政府一方面是以国家和全社会正式代表的名义来行使权力，并且也总是服从和受制于社会整体性发展的需要，所以为全社会成员所认同。另一方面，除了维护公共管理者的利益以外，还具有对全社会公共生活进行组织、调节和治理的功能，在整个社会范围内执行社会职能。政府的公共管理是其主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是政府公共管理活动的后盾和基础。而政府管理主体运用的公共权力的法律设定的合法性基础即政府公共管理的公共性。
2现代政府职能转变的阻力-公共性的缺失
我国已进入全面建设小康社会的关键时期，推进科学发展和构建社会主义和谐社会还面临相当严峻的问题，如政府行为对经济活动的更直接的介入，以及将国家的收入与市场活动更紧密结合，使政府在市场中的行为和责任发生变异，造成政府在经济活动中甚至在整个社会活动中的超越性地位不断下降甚至隐退，政府的权威、合法性等"公共性"资源大量流失。
2.1 公共性缺失的原因
造成政府在职能转变过程中公共性缺失的原因突出表现在："城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。"长期以来，人们把发展聚焦于政府如何实现经济增长目标上，甚至片面追求GDP、财政税收、人均收入等经济指标，而忽视了政府公共性问题，造成了政府公共性缺失。
2.2 公共性缺失的表现
我国政府职能转变中公共性缺失主要表现在以下几方面：
（1）政府在经济规划和调控中过于注重经济增长而忽视社会的全面发展，注重经济增长速度而忽视质量、效益和资源、环境代价，导致经济增长与人口资源环境和社会发展极不协调，并造成资源浪费、环境污染、生态恶化等问题
（2）未处理好效率与公平的关系，造成城乡之间、地区之间、不同职业人群之间发展失衡、贫富悬殊，收入分配中的公平问题和利益矛盾比较突出。
（3）对于企业的监管不力，一些企业诚信缺失、道德失范、目无法纪，制造和销售假冒伪劣商品。
（4）社会建设和公共服务滞后，特别是公共教育、公共医疗卫生、社会保障等公共产品短缺，对公民生活质量指标、社会公共事业发展指标、资源环保指标等综合评估的缺失，导致政府行政行为的畸变。
3政府职能转变过程中实现公共性的途径
由上述可知，我国政府在职能转变过程中应注重公共性价值，从维护和实现社会公众根本利益出发，强化公共服务职能，实现经济建设型向公共服务型政府转变，找回缺失的政府公共性。
3.1 完善公共服务职能，努力实现公共服务型政府
政府改革的基本思路应是由"经济干预性"政府转变为"公共服务型"政府。基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公共透明性、有限性和有效性。服务型政府的基本职能是提供制度供给服务、提供良好的公共政策服务、提供公共产品的供给等，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。一个政府能否真正地转向公共服务性政府，增加公共财政在社会发展领域的支出比例是首要前提。除此之外，政府应能有效解决分管社会发展的部门之间的职责协调问题，保证社会资源的公共性，不致使其成为部门利益的来源。
3.2 正确处理好公平与效率的关系，促进社会公平与正义
政府在处理公平与效率之间的关系时既要注重初次分配中的公平与效率，也不能忽视再分配中的公平与效率。初次分配中的公平与效率应该让市场发挥基础性作用，强调效率中的经济基础效率与公平中的经济公平，这就要求遵循经济效率与经济公平并重的原则。在初次分配中，让市场发挥基础性作用的同时，政府也应发挥适当的作用，主要是促进市场经济的进一步完善。再分配是政府对要素收入进行再次调节的过程。在这个过程中，政府应运用宏观调控来发挥最大效能，保证社会效率和社会伦理公平的实现。
3.3 加快完善公众参与公共政策制定机制
有效的政府是公平、公正、公开与公民参与的政府，公民处于公共行政的核心地位。公共行政应追求社会分配的公平与公正，公共行政应增加透明度，有利于人民的监督与参与。在政府在制订公共政策时必须"增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。"加大政务公开、公民参与的制度化、程序化建设，增加政府与公民之间的信任度，这也是公民参与政策制定的基本条件。只有加快完善公共参与公共政策制定机制，才能为政府职能转变提供良好的公共氛围，更好的实现政府职能。
参考文献
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[4]陈永明,漆金玉.新形势下政府职能转变的新思维[J].科技管理创新.2006(01)
论文摘要:产业集群是我国市场经济发展的重要标志。在对福建产业集群发展实地调查的基础上，根据事物发展经历数量的积萦一质量的提升一更高层次质量、数量的扩张这一规律，提出了产业集群的展主要经历了起步、内含提升和外延扩张三个阶段。公共政策有利于产业集群从“外生性超均衡预算”向“内生性超均衡预算”转变，有利于产业集群的跨越式发展，但每个阶段对公共政策的需求除了一些共性需求外，还由于其发展不同特点存在着特殊需求。
1引言
产业集群是处于企业与市场之间的中间组织形态之一，具体指在某一特定领域内相互联系的、在地理位置上集中的公司和机构的集合，集群包括一批对竞争起重要作用的、相互联系的产业，例如，他们包括零部件、机器和服务等专业化投人的供应商和专业化基础设施的提供者，产业集群还经常延伸至销售渠道和客户，并从侧面扩展到辅产品的制造商，以及与技能技术和投人相关的产业公司阁。许多集群还提供包括专业化培训、教育、信息研究和技术支持的政府和其他机构—如大学、标准制定机构、咨询和评估机构、贸易联盟等。
对于产业集群的发展阶段，马歇尔认为产业聚集的过程就是外部经济向内部经济动态转化的过程，在这一过程中，整个产业的单位成本不断下降，市场占有率则不断提高，表现为规模报酬递增。这一外部经济的主要来源有劳动力市场的共享、专业性附属行业的创造和技术外溢工业区位理论的创立者韦伯认为产业集群的发展分为两个阶段:第一阶段是企业自身的简单规模扩张从而引起的产业集中化;第二阶段则主要是靠大企业以完善的组织方式集中于某一地方，并引发更多的同类企业出现形成有显著经济优势的产业集群。
我国产业集群在形成之初基本上都是企业的自发行为，但一旦产业集群的雏形出现后，地方政府往往都会积极参与、热情扶持，发挥弥补“市场失灵”的功能，加强产业集群公共政策和公共产品的供给，对本地产业集群的发展做出了重要的贡献。但由于产业集群发展的阶段性，政府对产业集群发展的公共政策供给应有所区别。
2产业集群发展的三个阶段
福建省的产业集群总体上有传统特色引导型、市场驱动型和大企业诱导与政府推动结合三大类型。各个产业集群由于资源环境、历史条件和经济基础等的差别，呈现出不同的发展阶段，主要有以南靖电子产业集群为代表的起步阶段，包括仙游仿古家具产业集群等;以长乐纺织产业集群为代表的内含提升阶段，包括德化陶瓷产业集群、南安水暖产业集群等;以石狮服装产业集群为代表的外延扩张阶段，包括晋江食品产业集群、制鞋产业集群、安溪茶叶产业集群等。
2. 1起步阶段
该阶段主要以南靖电子产业集群为代表，包括仙游仿古家具产业集群等。这一阶段主要特点是产业集群不明显，但有发展的趋势，具体表现在产业园区没有或在拟建中;规模以上的企业偏少;市场尚未形成，知名品牌数量有限;产业链不完整、相关配套项目缺乏。
本阶段发展面临的主要制约因素有:
水、电、路、排污设备等基础设施建设滞后。如南靖万利达反映由于企业发展用电量提高，电量供不应求，电价也提高，用电成本上升影响产品的竞争力;用水方面，当前南靖市内供水量只有1万多吨，而发展产业集群后对水的需求量要上升到3万多吨。
上游项目缺乏。万利达的上游配套产品要从天津、广东、上海等地买进，就拿硅原料的加工品来说，我国的硅原料以0. 8万多元人民币/吨卖给美国、日本，然后再以58万元人民币/吨的价格买回硅加工品作为电子产品的原材料，按6吨硅原料生产1吨硅加工品计算，我们获得1吨硅加工品需支付5 3. 2万元人民币的成本。仙游的仿古家具当前市场需求大，但由于原料(紫檀木)要从东南亚进口，成本偏高，并且进口量受到的限制，产业集群发展难以拓开。
行业协会跟不上。作为产业集群发展的起步阶段，要么相关企业数量少，要么企业都是家庭作坊式、规模小，区域内的行业协会还没建立起来，对区域内产业内的共同间题没有反映的代表，尤其是对于品牌保护问题和原材料进口问题，单靠企业自身的力量难以解决。
2. 2内含提升阶段
该阶段主要以长乐纺织产业集群为代表，包括德化陶瓷产业集群、南安水暖产业集群等。这一阶段的发展特点主要是产业集群的基础已初步形成，面临的主要任务是集群内在质量的升级，具体表现如下:
产业集群核心能力方面:规模企业明显，长乐规模以上企业的产值占纺织产业产值的79. 300，德化规模以上陶瓷企业的经济贡献率达3000;品牌建设初见成效，长乐被授予全国第19个纺织基地，德化被授予中国瓷都的称号，南安英都被授予中国水暖基地镇的称号，但区域内的企业品牌数量仍不够充分;德化陶瓷产业集群内至今仍没有中国名牌产品;产业链条不断延伸，初步形成长乐有化纤一纺纱一制造一印染一服装产业链条，德化有矿产采掘一瓷土加工一陶瓷机械一彩印包装一花纸生产产业链条，但企业间联系的紧密程度还有限，相关配套项目都已存在，但能量有限，德化陶瓷产业集群内有物流中心，可都是外面内设办事处。
产业集群发展速度方面:产业发展势头强劲，长乐像金纶等企业大幅度进行技术改造，引进当前国际先进水平的机器设备，生产流程采用智能化控制系统，产品质量达国内外先进水平;德化陶瓷产业以年均高于20个百分点的幅度快速增长。
产业基础设施方面:产业集聚形势加强，产业园区不断增加，长乐现已建成滨海工业区，闽江口工业区，金峰工业区，德化陶瓷企业绝大多数集聚县城周边的工业园区内，产业、技术、人口、资金等诸多要素不断聚集;专业市场有所发展，但还没释放该有的能量，南安的中国水暖城刚建成一年，人住率有限。
本阶段发展面临的主要制约因素有:
资金的制约:资金融资困难，缺乏地方性金融组织，长乐企业的金融业务都要到福州市区内，经常要花一天时间办理，成本太高。
人才制约:长乐的机械设备都是国内国际先进水平，但操作如此高端设备的人才难以引进，德化则是缺乏中等熟练工人。
服务体系的制约:政府服务职能有待改善，有的企业购买设备还要递交可行性报告，甚至花了20万元只是为了盖个章;产业集群内的分工协作及行业规范管理急需加强，行业协会虽已建成，但没有发挥其应有的作用。
2. 3外延扩张阶段
该阶段主要以石狮服装产业集群为代表，包括晋江食品产业集群、制鞋产业集群、安溪茶叶产业集群等。这一阶段的发展特点主要是产业集群相对成熟，其作用开始向外辐射，包括集群产业市场的扩张、集群内产业对其他产业的扩张和集群内产业对区域社会的影响，具体表现如下:
产业集群的核心能力方面:区域优势凸显，晋江鞋业产业集群的旅游运动鞋产量占全国的4000，世界的20%，是世界旅游运动鞋的生产基地;晋江食品产业年产值近40亿元，占福建省食品工业总产值的一半以上，其中糖果产量占全国总产量的1800;品牌优势突出，晋江被授予“中国鞋都”、“中国食品工业强市”称号，拥有9个中国名牌产品、8个中国驰名商标、76个福建著名商标和86个福建省名牌产品;产业链完善，配套项目相对齐全，目前石狮已形成化纤一纺纱一布厂一印染一面料市场一服装产业链，并且每个环节都有足够的企业参与竞争，同时，辅料、服装机械等行业也发展充分，在石狮可以采购全国各类的服装机械。
产业集群的基础设施方面:产业园区规划建设相对超前，石狮正着力规划开发建设石湖工业园(纺织园区)、灵秀服装创业园、宝盖服饰工业园;专业市场较为完善，石狮服装产业集群已建立起石狮服装城、鸳鸯布料市场、塔前服装辅料市场、塔前服装机械市场等专业市场。
产业集群的对外扩张方面:市场不断进行扩张，大多数企业已在国内各个大中型城市布有销售网点，在国内提高市场份额的同时，很多企业已开始向国际同行业高端市场进军;技术不断扩张，很多企业不断提升自身的研发水平，甚至攻克一些同行业的具有国际水平的技术难题，并且有引导并制定国内甚至国际同行业技术标准的趋势;生产不断扩张。产业集群区域内主导行业的企业生产规模不断扩张、国际先进项目不断引进的同时，相关行业的企业也不断发展壮大，加快了区域的经济发展，石狮有3千多家服装企业，随便多少定单都可以吞下去;规模一定的企业为抢占市场到全国各地办分公司，扩大产业集群的影响力。
本阶段发展面临的主要制约因素如下:
产业集群区域内的基础设施建设滞后的制约。当前这一阶段相对前两阶段来说，面临的水、电、能源等基础设施建设的制约更加严重，尤其是对于一些污染度高的行业，环境问题已成为这一阶段产业集群进一步发展的瓶颈因素。
产业集群内企业员工生活基础设施建设负担重。这一阶段的企业大多经过了资本积累时期，进人第二次甚至第三次创业阶段。企业都在市场扩张、技术扩张、生产扩张上下功夫，其中最关键的是留住各层次人才，包括中高级技术人才、管理人才、营销人才和广大技术熟练的生产工人，这使企业在员工的生活基础设施上的负担加重，比如几乎每个上规模的企业都自己拥有幼儿园、小学、食堂、医务室、警务室。
政府工作手续复杂，增加了企业的成本;人力资源缺位，这一阶段的生产设备很多已达到国内或国际先进水平，但由于城市品牌没跟上、工作环境相对落后，难以引进高级人才;技术发展受到瓶颈制约，企业的创新力落后于企业生产力;中小企业进一步发展的融资困难。
综上所述，产业集群的发展轨迹可如图1所示:
3公共政策对产业集群发展的作用
产业集群的发展是市场经济在我国发展的一个重要标志。当前公共政策尤其是公共经济政策的职能应包括效率、公平、稳定三大职能，通过公共政策对产业集群发展进行扶持，产业集群发展后将增加产业集群的经济效益、增加集群区域内的税收，然后增加地方的财政收人，这使地方有更大的财力进一步扶持产业集群的发展，从而达到良性循环。
首先，公共政策有利于克服产业集群内的“市场失灵”，使产业集群从“外生性超均衡预算”向“内生性超均衡预算”的转变。每一阶段产业集群的发展都对科技、人才、公共性基础设施有不同程度的需求，但是由于研究与开发投资、人力资本投资等具有很强的正外部性，私人收益小于社会收益，从而抑制这些活动的展开，使其低于最适合的水平，进而导致竞争性均衡增长率低于社会最佳增长率，这就需要政府给予矫正性的财政补贴。通过优惠性的公共政策，加大对科研开发、人力资源的培训，可以创造内生的经济增长，避免外生经济增长模型物质资本边际报酬递减的现象。
其次，通过公共性财税政策有利于增加财力对产业集群进行扶持，使产业集群实现跨阶段发展。通过财政贴息方式进行政策性融资，把社会资金引向基础设施建设，实现直接投资到间接拉动与协调发展;建立发展产业集群所需的技术改造项目的财政转移支付制度，加强财政投融资政策在产业集群发展中的作用，对技术更新改造和技术升级给予一定的财政贴息;增设发展产业集群的专项基金，有利于财税政策发挥职能扩大效应，克服产业集群发展过程中面临的制约因素，从而实现产业集群的跨越式发展:起步阶段的企业可以迅速进人内含提升阶段甚至外延扩张阶段;内含提升阶段可以进人外延扩展阶段;而外延扩张阶段的产业集群则可以扩大集群的影响力和国际竞争力。
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