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导语：在小额贷款公司管理办法的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
小额贷款公司改制为村镇银行是小额贷款公司发起人的初衷或看好的前景。银监会和人民银行于2008年颁发《关于小额贷款公司试点的指导意见》，对合规的小额贷款公司可在自愿的基础上规范改造为村镇银行。全国的小额贷款公司像雨后春笋一般迅速发展，到2012年11月底全国已经发展到5948家，从业人员6.57万人。小额贷款公司的异军突起，为民间资本投向中小微企业和“三农”经济开辟了一条新的渠道。可是，一些小额贷款公司从2009年成立到现在，已经四个年头了。公司业务得到了迅速发展，资产质量也很高，盈利水平也很理想，按照上述“指导意见”的相关规定，可以申请改制为村镇银行。但改制的进程并不是很顺利，为此笔者进行了一次调研。
一、小额贷款改制为村镇银行的难点
国家银监会于2009年了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对小额贷款公司改制成为村镇银行的准入条件、操作程序，以及监管要求等都作出了制度规定，为小额贷款公司改制为村镇银行提供了政策支持。然而，小额贷款公司在实施改制的进程中存在四大难点：
一是公司控股权易主，难以接受。目前小额贷款公司的大股东处于绝对控股地位，有绝对的说话权和经营权。按照《暂行办法》要求，村镇银行设立的发起人或出资人中应至少有1家银行机构，且持股在20%以上，而单一非金融机构的企业法人，自然人及关联方持股不得超过10%。按照这一改制的股权设置的政策要求，原小额贷款公司的股东，尤其是大股东的股权肯定是变小了。这对于辛辛苦苦已经经营了几年的股东而言，改制成村镇银行虽然公司是进位了，但董事长的位子让了，管理权没了，顶多是参加村镇银行的董事会，举举手表表态。这样，就使小额贷款公司改制为村镇银行的积极性没有了。
二是公司业务“便捷”不再，难留客户。小额贷款公司改制成为村镇银行之后，将会纳入银行业监管体系，其经营机制和方式必然要有所转换。一定会丧失小额贷款公司“便捷、灵活”的优势和特色。小额贷款公司服务对象主要是本地区的企业和经营户，借款人群的相对固定和熟悉，业务办理基本能够当天办结，甚至随到随办，这种“便捷、灵活”的经营模式是银行金融机构无法比拟的，如业务操作流程按银行的操作规程进行办理，必然会流失一些老客户。
三是公司业务范围增了，难保增盈。小额贷款公司改制成为村镇银行后，虽然业务范围有所扩展，增加了吸收公众存款、支付结算以及中介服务业务。但贷款利率执行必然会比照当地商业银行的利率水平，比现行利率水平将会大幅降低。目前对小额贷款公司贷款利率的要求是不高于银行基准利率的四倍，但实际上执行都是接近或等于银行基准利率的四倍。贷款利率高低决定了小额贷款公司盈利多少，中介业务的发展还需要一个渐进的过程，小额贷款公司的股东们希望能在短期内看到投资回报，不愿看到盈利水平的大幅下降。当前小额贷款公司的资本利润率可达到15%～20%，远高于当地的股份制商业银行的资本利润率。
四是公司改制谈判，难免纷争。对于发起银行来说与其在股权转让中纷争，不如直接招股成立村镇银行；与其花费大量的人力物力去收购一家小额贷款公司的股权，在管理权、经营权以及人事安排上与小额贷款公司进行多次反复的商谈，不如直接招股开设一家村镇银行来得更为快捷简单。村镇银行的发起人在创办村镇银行时就会全面权衡过这个问题，直接招股优于改制一家小额贷款公司。所以，这样对于发起银行来说也是积极性不高。
二、小额贷款公司改制村镇银行的对策
《金融业发展和改革“十二”规划》第五章第六节中明确指出“支持民间资本参与设立村镇银行，进一步加大民间资本参与金融服务的力度。”当前小额贷款公司介于银行与民间借贷之间，灵活的经营模式已经形成与银行业机构差异化的客户群体，与银行机构形成错位补充。其业务的迅速发展，既有效地引导了民间借贷，同时也促进了银行业的业务创新。但针对将小额贷款公司改制为村镇银行的难点，笔者提出如下四点建议：
一是以政府金融办牵头，组织相关金融专家制定《小额贷款公司评估与管理办法》。建立科学的小额贷款公司评价体系，定期根据其经营状况和资产质量将小额贷款公司分为“A、B、C”三个等级。同时实行分“级”管理，做到有进有退：对于“A级”小额贷款公司将进行培养改制成村镇银行；对于“B级”小额贷款公司将扩大其融资限度，将其做大做强；对于“C级”小额贷款公司将加强监测，进行整顿，限期整改。整改不到位将列入退市名单。
二是调整小额贷款公司从银行融入资金的限制，做大做强小额贷款公司。小额贷款公司改制成村镇银行还需要一个渐进的过程，应进一步扩大小额贷款公司的金资来源，把其业务做大做强。当前小额贷款公司业务扩展受到资金来源限制，根据《小额贷款公司试点的指导意见》，从银行融入资金只能控制在资本金的50%之内。受资金来源限制，很多客户被拒之门外。因此。我们应该对这一政策进行调整。按照《小额贷款公司评估与管理办法》，对被评为“B级”的小额贷款公司，逐步放大对其融资限度的控制，把“B级”小额贷款公司的业务做大做强。
三是调整小额贷款公司改制村镇银行股权控制政策，调动小额贷款公司改制的积极性。《暂行办法》中的控股规定实质上是将小额贷款公司的控股权转移给商业银行。因此，应调整《暂行办法》中的股权控制政策，制定有利于调动小额贷款公司进行改制积极性的限制。将按照《小额贷款公司评估与管理办法》，对被评为“A级”小额贷款公司进行培养逐步改制成村镇银行。
四是强化对改制成村镇银行的监控，严控风险。小额贷款公司改制村镇银行不能一蹴而就，对小额贷款公司改制而来的村镇银行，还应建立两至三年过渡期的扶持政策和监控措施，使从小额贷款公司改制而来的村镇银行有一个适应期或过渡期，逐步成长为成熟的村镇银行。
参考文献
[1]《关于小额贷款公司试点的指导意见》.国家银监会和人民银行2008年联合颁发.
[2]《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行办法》.国家银监会，2009颁发.
[3]《金融业发展和改革“十二”规划》.国务院批准，《金融时报》2012.09.18.
政府、小额贷款公司和客户是小额贷款公司运行机制的主要构成要素，分别扮演信贷供给方、信贷需求方和监管方的角色。根据运行机制，其运营风险可能产生在：政府与小额信贷公司之间的监管环节、小额贷款公司本身的内部控制环节、小额贷款公司与客户之间的风险控制环节，此外还有经济金融政策所带来的运营风险。归纳起来主要有信用风险、操作风险、利率风险和监管风险。
1.1信用风险信用风险也叫违约风险，是指借款人因为某些原因，不愿意或无法履行合同而构成违约，使得贷款人遭受损失的可能性。由于信息不对称，小额贷款公司有时掌握的客户资料很难保证是真实的，导致客户届时无法按时还本付息而造成的风险。
1.2操作风险操作风险是由于操作系统不完善、信贷公司人员操作不当或外部事件导致的风险，主要表现为人为操作失误、违法行为等。随着《湖南省小额贷款公司监督管理办法》《湖南省人民政府关于促进小额贷款公司规范发展的意见》等文件及小额贷款公司纳入央行征信系统等行为的相继落实，小额贷款公司的信用风险和操作风险得到进一步的控制。
1.3利率风险利率风险主要产生于小额贷款公司从银行机构拆借资金时，若未到期时遇到贷款基准利率下调，就不得不降低贷款利率，在成本不变的情况下收益的减少。我国对小额贷款公司的贷款利率都有上限要求，一旦基准利率处于较低水平，小额贷款公司将面临亏损风险；在《湖南省小额贷款公司监督管理办法》中对小额贷款公司的贷款利率上下限有了明确规定，在货币政策相对稳健的前提下，小额贷款公司面临的利率风险就会降低。
1.4监管风险湖南省内近1万亿元的正存贷差会构成强大的民间资本供给，而省内小微企业的迅猛发展、小微企业融资难等构成对小额贷款公司强大的信贷需求。由于当前监管法律缺乏、监管部门职责不清晰、监管机构协同机制不健全等，导致省内民间金融市场混乱，各种地下小额贷款公司打着正规小额贷款公司的幌子，大肆开展小额借贷、转按揭、高利贷业务等非法金融活动，使得监管风险日益加剧。
2小额贷款公司运营风险成因分析
2.1“只存不贷”运营模式和内部控制制度缺失“只存不贷”运营模式和内部控制制度缺失是信用风险、操作风险的主要原因。小额贷款公司是企业法人，组织形式一般为有限责任公司或股份有限公司。由于小额贷款公司暂时未列入金融企业范围，所以其业务和金融企业不同，只能采取“只贷不存”的运营模式，即无法吸收存款，只能靠公司的自有资金，这就导致其资金来源受到很大限制，在利润的驱使下，就会出现“非法集资”现象，导致风险加大。小额贷款公司虽然在成立上对人员有一定要求，但是省内还缺乏擅长经营小额分散贷款的人才，加之内部控制不严格，风险无法避免。
2.2小额贷款公司特殊身份和监管机制不健全目前，湖南省将小额贷款公司定义为非金融机构，所以它并没有获得金融业务许可证，不受金融机构监管，省内还没有一套完整的法律来对小额贷款公司进行专门监管，加之监管部门职责界定不清以及协同机制不健全，存在着多头监管或监管空白，风险随之产生。
3小额贷款公司发展对策
3.1改变运行机制改变小额贷款公司“只贷不存”的运营机制，扩大其资金来源的渠道，并尝试允许合格小额贷款公司向民营银行转型。在融资渠道方面，建议允许条件较好的小额贷款公司介入银行间同业拆借市场；在转型方面允许条件好的小额贷款公司转型为民营银行，这样就可以向其他金融机构一样吸收存款，解决了资金来源问题，同时也有利于解决中小企业融资难的问题。
3.2界定身份，明确监管主体建议将小额贷款公司界定为特殊的金融企业，也就是非银行金融机构，这样就明确了其监管主体主要是银行业监督管理委员会（银监会）。由银监会来制定各项规章制度要求其合法经营，如明确其经营范围、成立条件等，这样就避免了市场上小额贷款公司的遍地横生、非法集资等现象，有利于小额贷款公司的良性发展。
关键词：小额贷款公司 指导意见 主营业务 会计核算 机构性质
2008年5月4日，银监会、央行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《意见》），随后各地根据《意见》制定了实施细则。小额贷款公司是国家金融改革的产物，其信贷资产也逐渐成为银行间和四大AMC（金融资产管理公司）交易的标的物；在实践中，我们公司将其信贷资产归类于非金融资产，按《资产收购业务操作规程》（0000-01001-20.B1版）中关于非金融机构资产项目收购。但笔者在实践操作中发现小额贷款公司的信贷资产具备金融机构资产的全部属性，可以按照金融机构资产来归类对待。现浅论如下，以供商榷：
一、小额贷款公司成立的背景决定了其金融机构的属性
《意见》指出：
1、“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。”
2、“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。”
3、“小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。”
4、“中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。”
从《意见》中的上述条款可以看出，小额贷款公司的成立，主要依据就是《公司法》和银监会、央行的《意见》，《公司法》赋予了小额贷款公司企业法人的主体地位，而《意见》则详细规定了小额贷款公司的性质、设立、资金来源、资金运用、监督管理、终止及其他等。可以说，依据《意见》，小额贷款公司除了不能依据《商业银行法》第2条的规定，从事吸收公众存款业务，以及资金来源有特殊规定外，其设立、业务监管其实始终受到银行监督部门的监管。所以，小额贷款公司是一个法律地位特殊，兼具银行、公司、民间金融的全部特质的“准金融机构”。
二、小额贷款公司的业务决定了其资产就是金融资产
《意见》规定，小额贷款公司的主营业务是小额贷款业务，属信贷业务。根据《贷款通则》中对贷款种类的划分：
“自营贷款，系指贷款人以合法方式筹集的资金自主发放的贷款，其风险由贷款人承担，并由贷款人收回本金和利息。
委托贷款，系指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由贷款人（即受托人）根据委托人确定的贷款对象、用途、金额期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。贷款人（受托人）只收取手续费，不承担贷款风险。
特定贷款，系指经国务院批准并对贷款可能造成的损失采取相应补救措施后责成国有独资商业银行发放的贷款。”
对照《意见》中对小额贷款公司资金来源的规定：“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。”小额贷款公司的主营业务可归类为“自营贷款”，小额贷款与其他金融机构的贷款运作方式类似，具备金融类资产的显著特点。
三、从国际会计准则和会计核算看，小额贷款公司的资产完全符合金融资产的标准
从会计准则上看，小额贷款公司的债权符合国际会计准则理事会（IASB）对金融资产的定义。我国采用国际会计准则理事会（IASB）的国际会计准则，其对金融资产的定义中有这样一类： 从另―个企业收取现金或另―金融资产的合同权利。这完全符合小额贷款公司债权的特征：小额贷款公司发贷时签订具有法律约束的合同，明确收回现金的金额、时间、方式，以及借款人不能按时偿还时应进行的抵押资产转移。
从会计核算方法的角度上看，小额贷款公司的会计核算方法在实际操作中与金融机构类似。《小额贷款公司会计核算方法介绍 》（财会月刊，2012年第16期）根据各地的小额贷款公司管理办法以及监管要求，结合工作实际对小额贷款公司的会计核算方法进行探讨，阐述了贷款的发放和收回、贷款计息、贷款的期末计价、银行借款四类业务的会计处理，如下表所示：
由此可见，小额贷款公司这四类业务的会计处理方式均与银行的处理方式类似，而小额贷款公司的“银行存款利息”记为“营业收入”，与一般企业将“银行存款利息”冲减“财务费用”的做法明显不同。因此，小贷公司的贷款资产应为金融资产。
《意见》规定小额贷款公司的设立由省金融办审批，领取营业执照后须在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。从机构性质上看，尽管现行法规下小额贷款公司尚未获得金融许可证，企业性质不属于金融企业，但小额贷款公司符合《贷款通则》中对贷款人的要求：
“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。”
小额贷款公司的运作也受到人民银行和银监会的部分监管，可以认为是“准金融机构”。此外，《意见》规定：“小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期‘ 上海银行间同业拆放利率 ’为基准加点确定。”从银行拆借资金的利率以上海银行间同业拆放利率为基准，也是小额贷款公司“准金融机构”身份的佐证。
综上，小额贷款业务属贷款业务，小额贷款资产属于金融资产，小额贷款公司则是从事金融业务的“准金融机构”。小额贷款公司处于银行、公司和民间金融之间，是民间金融向正规金融过渡的一种中间形式，未来极有可能纳入金融体系中。
参考文献：
《贷款通则》
《公司法》
《商业银行法》
《关于小额贷款公司试点的指导意见》
《湖南省小额贷款公司监督管理办法（试行）》
关键词:小额贷款公司;运作机制;风险
中图分类号:F830.5
文献标志码:A
文章编号:1673-291x(2010)16-0081-02
一、小额贷款公司的发展现状
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织依法投资设立,不吸收公众存款,只经营小额贷款业务的内资有限责任公司或股份有限公司,是一种新型金融机构。
目前,全国开办小额信贷业务的机构大体上有三类:第一类是非盈利性的小额信贷机构,如全国总工会等,强调“扶贫”社会目标;第二类是农信社和邮政储蓄机构以及国家开发银行面向农村市场开办的小额信贷业务,强调为三农服务;第三类是全国试点的小额贷款公司。
2008年5月,中国人民银行和银监会联合关于小额贷款公司试点的指导意见,2008年7月,浙江省率先颁布了《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》,并颁布了中国首部小额贷款公司登记管理办法――《小额贷款公司试点登记管理暂行办法》。政策的出台,意味着民间贷款机构首次在制度上获得合法身份,一大批捷足先登的企业相继成立了小额贷款公司,并迅速投入运营。据不完全统计,截至2009年3月末,中国已开业583家小额贷款公司,筹建573家。小额贷款公司的设立,作为一种新的融资手段,对改善金融环境有着不可替代的作用。
二、小额贷款公司运作过程中存在的风险
1.缺乏完善的法律法规支持,小额贷款公司面临法律风险。目前小额贷款公司是按照《中华人民共和国公司法》设立的企业,不属于《中华人民共和国商业银行法》管辖范围,但它从事的却是金融类业务。换句话说,《公司法》明确了小额贷款公司的身份,但是无从约束他的业务范围。相反,《商业银行法》尽管能在一定程度上约束小额带款公司的业务范围,但小额贷款公司却不注册在《商业银行法》的名下。也就是说,现行的商业银行法不能覆盖小额贷款公司,小额贷款公司的金融身份不明确,其业务运行缺乏相应的法律法规支持,小额贷款公司运营过程中面临一定的法律风险。
2.小额贷款公司面临巨大的流动性风险。目前小额贷款公司运营中的最大难题是其资金来源渠道狭窄,后续资金不足。根据银监会的规定,小额贷款公司不能吸收公众存款,其资金来源主要有股东缴纳的资本金,捐赠资金,公司盈余资金;可向不超过两个银行业金融机构融入资金,金额不得超过公司资本净额的50%。这种从制度上规定小额贷款公司“只贷不存”的政策,导致其资金渠道狭窄,资金贷放的回流速度慢,使小额贷款的供给资金面紧张。如宁夏某小额贷款公司首期3000万元注册资金在成立之初短短2个月内就发放了2000多万元,为进一步开展业务,该公司只得向宁夏回族自治区金融办申请增资扩股,又注资3000万元,但是由于贷款需求大,新注资的资金在不到3个月时间内已发放贷款完毕。后续资金不足已成为困扰小额贷款公司进一步的发展。
3.征信系统不健全,信用风险控制体系薄弱。小额贷款公司的服务对象,主要是农户和中小企业。就服务对象来看,他们的信用观念相对薄弱,易受外在气候、自然灾害、突发事故等情况的影响。况且目前小额贷款公司的数据尚未接入企业和个人基础数据库,还不具备查询用户条件,不能实现信息共享。另外,由于小额贷款没有严格的财产责任担保机制,小额贷款公司还不具备足够的风险评估技术来有效降低贷前的逆向选择和贷后的道德风险。而且,由于现行的商业银行法不能覆盖小额贷款公司,对于像担保物和反担保物的设置、处置、质押、抵押等等问题,都没有具体规定,小额贷款公司所发放的基本上就是一种信用型的贷款,而在中国信用体系尚未建立健全的情况下,信用型贷款的风险相当大,小额贷款公司面临巨大的信用风险。
4.缺乏完善的监管体系,操作风险大,贷款风险管理成本高。中国的小额贷款公司自身实力不足,区位优势不够明显,造成内部运营人才匮乏,加之目前的相关法律法规不够健全,使得许多小额贷款公司的不合规操作现象时有发生。另外,由于小额贷款公司刚刚起步,市场化程度不高,市场秩序还比较混乱,致使小额贷款公司运营中“暗箱操作”行为时有发生。
由于小额贷款公司不需接受银监会的审慎监管,而是由省政府指定金融办和相关机构负责试点,没有明确统一的监管机构和责任分解,这样很可能导致监管失控,金融风险也随之大大增加。
从孟加拉乡村银行来看,20世纪90年代其业务规模迅速扩大,工作人员增加迅猛,其中掺杂了一些素质和品质不过关的工作人员,涂改账目、贪污公款的问题是有发生。因此,孟加拉国为乡村银行专门设立了审计部门,加强了监督管理,有力地保证了乡村银行的健康持续发展。
5.小额贷款公司缺乏合理统一的利率定价标准,市场风险大。虽然各地方都出台了相关管理办法,对小额贷款的利率做了一些限制性的规定,但是在实际运营中,小额贷款公司根据自身的经营状况和管理者的经验自主确定利率,这将给小额贷款公司未来发展造成隐患,甚至引发恶性竞争。
目前,中国法定贷款年利率的4倍是21.24%,以全力公司为例:其发放贷款的最低利率为12.02%,最高利率为23.4%,全部贷款加权平均利率为19.7%;其中农户贷款加权平均利率为19.02%,个体工商户贷款加权平均利率为20.66%,乡镇微小企业贷款加权平均利率为19.73%,普遍低于国际标准。利率上限的存在,以及农村信贷高风险的特性,使得小额贷款公司只能通过扩大贷款范围、拒绝高风险客户来维持低利率运行,这使得一部分急需贷款的初始目标客户失去了小额信贷的机会,同时也影响了小额贷款公司的长久发展。
三、应对小额贷款公司运作风险的具体对策
1.完善相关的法律法规,明确小额贷款公司的金融身份。没有独立的小额信贷法律,就没有小额信贷业务的标准,小额信贷业务的监督管理也就缺乏相应的尺度,扶持政策就难以做到有章可循。所以,中国应当首先完善相关的法律法规,明确小额贷款公司的金融身份,另外要对其实行政策上的倾斜和优惠,包括营业税和所得税参照农村信用社进行减免,对其向银行拆借的资金降低贷款利率等。省政府可以通过地方税“先征后返”、安排专项资金利用财政补贴等方式进行必要扶持。
2.拓宽小额贷款公司资金来源渠道,解决后续发展资金的问题。建议适当扩大公司注册资本金,在股东人数不变的情况下,按照股东出资比例增加出资额,或者不改变出资额,
增加股东人数。省政府应向小额贷款公司注入扶贫资金、支农资金、中小企业扶持资金等。适当放宽公司从银行融资的比例,尝试发行短期金融债券。如果小额贷款公司承担一定的负债拓宽小额贷款公司的融资渠道,可以避免财务资源的浪费,小额贷款公司的规模也将会扩大。
3.搭建服务保障平台,为小额贷款公司提供全方位的服务。首先政府应当着手建立针对小额贷款公司的客户信用等级评估体系,信用评定结果在小额贷款公司和其他金融机构间共享,共同约束、激励贷款人履行还款义务。其次针对小额贷款公司的现状,要培养专门从事小额信贷的专业人员,应进一步加大现有人才的培训力度。此外,还应当加强基层人民银行对小额贷款公司的指导与管理,创造条件将小额贷款公司纳入人民银行支付结算系统,参与同城结算。
4.建立小额贷款公司的风险防控体系。制定统一的小额贷款公司财务管理制度、适用的财务报表格式和营业收入票务服务。为此政府应当出面,首先为小额贷款公司成立专门的担保机构或者设立担保基金,通过杠杆效应扩大小额贷款公司的贷款规模,如由政府出资组建农业信用担保公司为小额贷款公司贷款对象进行信用担保。其次要设立相应的风险补偿基金,对于小额贷款公司放贷过程中产生的不良贷款,经过财政审核认定属小额贷款公司负责的,可通过风险机制按一定比例给与补偿。另外,对于小额贷款公司来讲,除了要充分利用其他商业银行共有的客户信用信息外,还要积极参与当地人民银行牵头开展的农户信用体系建设,尽可能实现信用信息资源共享,切实防范信贷风险。
5.规范小额贷款公司运作,引导和规范小额贷款公司利率管理。通过建立小额贷款公司行业协会,加强行业自律和风险监管,防范和化解金融风险,使小额贷款公司稳健经营、良性发展。中国目前拥有500多家小额贷款公司,数量和规模上都已经具备了成立行业协会的客观条件。此外,从人民银行的成功经验来看,由银监会来监管行业协会,行业协会实行自律管理,这样有利于发挥民间监管的积极作用,效果显著。
参考文献:
[1]宋克玉.中国小额贷款公司风险管理问题探析[J].财政金融,2008,(10).
[2]刘 阳.农村小额信贷的国际比较及启示研究[D].成都:西南政法大学硕士论文,
[3]赵小晶.杨海芬,王建中,中国商业性小额贷款公司的运营探析[J].南方金融,2009,(4).
一是违规发放贷款频发。在审判实践中，发现有的小额贷款公司，没有严格执行《江苏省小额贷款公司管理办法》（试行）相关规定，超额度放贷。明显违反了小额公司发放贷款应遵守的“小额、分散”原则。有些小额贷款公司单次发放的贷款超过了其注册资本金的5%，明显超过了相关规定。
二是借款人资金使用成本较高。审理中发现，大多数涉小额贷款公司借款合同约定了1.5%以上的月利率、贷款本金5%至20%的违约金和贷款利率50%的罚息利率并计算复利，有的借款人除向小额贷款公司支付借款本息外，还需支付服务费，各项息费加起来超过24%的情形较为普遍，甚至有超过36%的情形，导致借款人难以按时还本付息。例如在审理过程中，发现某农村小额贷款有限公司发放的贷款，与借款人签订的借款合同约定借款利息为按照月利率1.5%计算，同时又约定如借款人逾期还款，则需要在原来约定的月利率1.5%基础上加收50%来计算逾期付款利息和罚息。此时的借款利息和罚息已经高达年利率27%，超过了法律保护的24%的范畴。除了该公司之外，本院发现另一家农村小额贷款公司也采取了上述约定利息的方式，但是其约定的借款利息更是高达月利率1.5%-1.8%，从而计算的罚息的也是高达年利率27%-32.4%，超过了法律保护的范畴。在审理过程中，本院均是依据法律规定将上述借款利息进行了调整，即其主张的利息不应当超过年利率24%的范畴。
三是风险防范能力较弱。小额贷款公司规模相对较小、市场竞争力较弱，风险承受能力本来就不强，若信贷风险管理不善，现金流较易断裂，如某小额贷款公司就因风险防范措施不到位而破产。另外，小额贷款公司重点面向商业银行较难覆盖的小额信用无抵押贷款领域，但借款人、保证人的信用状况不稳定性高、诚信度较难预测，一旦受到外部经济不利影响，信贷风险容易集中暴发。
四是部分借款合同履行失范。在案件审理中发现，部分案件存在借用他人名义办理贷款的情况，俗称“过桥”，个别小额贷款公司在合同中约定收款人为案外第三人，并将贷款直接给付给第三人，发生纠纷时名义借款人与实际用款人往往相互推诿，否认用款事实，导致法院查明事实难。
对此建议：
一要加强对小额贷款公司的监管。建立不定期现场检查机制，重点监督检查小额贷款公司是否违规发放贷款、利率是否超过规定上限等，督促小额贷款公司合规经营。
近30年，我国的经济环境和金融环境发生了翻天覆地的变化。但是，作为世界上人口最多的发展中国家，中小微企业的融资和农村金融发展的问题依然很大程度上制约了经济转型和突破。
对于一般传统的金融政策来说，现有的传统金融工具和产品(主要是商业银行信贷和证券市场融资)对大中型企业或者对城市和农村的中高收入家庭能产生积极的作用，而对城市和农村的小型企业和微型企业以及大部分中低收入者却没有太大的作用。我国亟需建立一种有效的金融机制来补充原有的传统的金融机制，进而带动小微企业和中低收入阶层积极参与到经济活动的建设中去。小额贷款在这样的一种市场需求下产生。它不仅为微小企业提供了快速便捷的贷款服务，同时也为中低收入者的资金短缺者提供了强有力的融资渠道，解决它们的燃眉之急。
小额贷款起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕默德尤努斯教授(Professor Muhammad Yunus)的小额贷款试验。我国小额贷款在20世纪90年代初期才刚刚起步，经过近20年的快速发展，目前小额贷款已经发展成为微小企业和中低收入者融资首选工具。同时，在快速发展过程中，小额贷款也遇到了很多不可预见性的难题。本文通过对我国小额贷款发展的历程和现状特点的分析，试图找出制约其发展的多方面的原因，经过对上述问题的分析和研究，提出相关解决对策。
二、我国小额贷款公司发展现状特点
(一)小额贷款业务规模快速发展
在国家相关政策的支持下，我国小额贷款公司稳步推进。从最初全国5个省市进行试点，到2008年5月中国人民银行和银监会联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》在全国范围进行推广，我国小额贷款公司数量及业务总量发展迅速，短短3年多时间内，小额贷款公司的数量、从业人数到放款规模都有较大幅度的上升。中国人民银行的统计报告显示，截至2011年第一季度末，全国共有小额贷款公司3027家，发放贷款余额2408亿元，一季度累计新增发放贷款427亿元。到2011年上半年末，全国各地的小额贷款公司数量激增至3366家，从业人数达到35626人，实收资本达到2464.3亿元，贷款余额2874.66亿元，上半年累计新增贷款894亿元，新增贷款同比增88%。
(二)整体实力较弱，业务短期化明显
据统计，目前我国的300多家小额贷款公司有90%以上不能持续运营，要靠外部不断注入资金(外部资金包括发起人自有资金、国内外捐赠资金、政府扶持资金等，实际上这些资金来源非常匮乏)。这使得小额贷款公司的规模难以扩大，经营实力一般。截至2011年6月末全国共有小额贷款公司3366家，平均每家公司的从业人员为10人，平均每家实收资本为0.73亿元，贷款余额为0.85亿元。从平均数据分析来看，小额贷款公司整体实力较小，尤其是处于第二集团和第三集团省份的小额贷款公司整体实力更小，实收资本平均水平分别为0.64亿元和0.47亿元，贷款余额平均水平为0.66亿元和0.50亿元。
从2010年初开始至今，由于市场资金面趋紧，我国小额贷款的月度平均利率呈现出明显的上升趋势，导致小额贷款公司贷款期限弃长就短，整体贷款期限短期化倾向明显上升。向小额贷款公司贷款的客户以中小、微小企业居多，它们大部分承受着高于银行基准利率的4倍的小额贷款利率，用于短期资金周转应急。尤其是最近一年，中小企业和微小企业在向银行新增贷款或者还旧借新时，由于银行贷款额度紧张，即使还款后要续贷的企业，已经还贷的资金常常被银行挪到其他贷款需求更紧、利率浮动更高的企业，因此这些想要新增贷款或者已经还贷想要续贷的企业就有一个等待时间，短则一周、半个月，长则两三个月(特别是年底)，因此，小额贷款公司就抓住这个时间段放贷，使得整个小额贷款呈现明显的短期化趋势。
(三)全国小额公司市场发展分布特点
第一，从实收资本和贷款余额两个整体实力指标来看，大体划分成三个集团。
江苏省、浙江省和内蒙古稳居第一集团，合计小额贷款公司占全国的22.04%，合计实收资本占全国的39.73%，合计贷款余额占全国的45.85%，接近于半壁江山，其中江苏省以616.62亿绝对领先于其他省份(包括自治区、直辖市，下同)位居第一。山东省、安徽省等10个省份位居第二集团，合计小额贷款公司占全国的44.98%，合计实收资本占全国的39.30%，合计贷款余额占全国的34.85%，接近于1/3市场份额。其他省份列为第三集团，合计小额贷款公司占全国的32.98%，合计实收资本占全国的20.97%，合计贷款余额占全国的19.30%，接近于1/5市场份额。
第二，从机构数量方面指标来看，全国分布偏向于东部和东北部。
在各地政府的支持下，从南到北、从东到西，各省国有资本和民营资本纷纷发起设立小额贷款公司。机构数量方面排名前5名的分别是内蒙古(342家，唯一数量过300家的省区)、辽宁(263家)、江苏(259家)、安徽(217家)、山西(177家)、河北(173家)，基本分布在我国的东部和东北部地区。其中，内蒙古小额贷款试点始于2006年10月，是全国首批5个试点区之一，小额贷款公司已经成为落实普惠金融，支持地方经济发展的一个重要新的力量。内蒙古小贷公司试点快速发展的主要原因在于市场需求旺盛和民间资金充裕。
第三，从资金使用情况来看，经济发达省份小额贷款公司融资能力和创新意识强。
除了山西、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、云南、陕西等省份小额贷款公司合计的贷款余额未超出实收资本以外，其余大部分省份的贷款数量已经超过实收资本数量。从其分布的地域经济发展程度来看，经济发达地区的省份一般小额贷款公司贷款数量已经超过实收资本数量，一方面说明经济发达地区的资金需求大，另一方面也说明该地区小额贷款公司融资能力强，通过新渠道融资的意识强。
三、我国小额贷款发展过程中存在问题分析
我国小额贷款业务和小额贷款公司在飞速发展的过程中，也遇到了很多问题，形成了制约小额贷款发展的瓶颈，具体问题分析如下。
(一)小额贷款的市场定位不明确，与小额、分散的原则有差距
在小额贷款公司试点初期，我国官方出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》明文规定了小额、分散的原则，为农户和微型企业提供信贷服务的市场定位，同时还规定同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。小额贷款公司在经营上仍简单复制商业银行模式，目前，我国的小额贷款公司普遍采取担保、抵押等贷款形式，在贷款对象上还没有按照国际小额信贷无担保、无抵押、服务于贫困人群的模式运营。现有的运营模式有可能会使小额贷款公司逐渐走向商业银行或农村信用社的运营模式上去，没有真正发挥扶贫和支持三农的功能，这与成立小额贷款公司的初衷相背离。这样，与其成立新的小额贷款公司还不如扩大农村信用社规模来得便捷。不过，由于小额贷款公司的大部分管理人员和从业人员都来自银行，平均10人左右规模的小额贷款公司在一定程度上影响着小额贷款公司的经营模式，在日常的经营过程中却不自觉地傍大款，美其名曰节约了人力资本，提高了工作效率而且，小额贷款公司按照贷款上限贷款的现象并不鲜见，平均单笔贷款金额过大与小额、分散的原则形成了差距。
(二)资金渠道瓶颈导致资金不足，市场化新融资方式探索还没成气候
由于针对的是贷款市场的空白点，小额贷款公司比较容易地获得了自己的客户，几乎所有的小额贷款公司的实收资本很快都被放贷出去。但按照小额贷款公司试点管理办法，小额贷款公司只贷不存，这就造成了小贷体系资金不足。2008年5月，中国人民银行、银监会联合《关于小额贷款公司试点的指导意见》明确规定小额贷款公司的资本金来源股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金(不超过资本净额的50%)。这一表述规定了小额贷款公司从大型商行取得资金的最高比例(潘淑娟、任森春、朱金伟，2011)。虽然各地政府力推银行向小额贷款融资，但是受制于通过银行融资比例的限制，小额贷款公司资金面还是无法满足市场需求。
除了银行融资方式之外，小额贷款公司还开始探索了其他一些融资渠道。例如境内法人机构特别是民营企业投资小额公司，其中不乏联化科技、浙江富润、新安股份、新湖中宝、康恩贝、海南航空等超过25家上市公司入股小额贷款公司;境外法国美信集团与世界银行下属的国际金融公司、德国复兴信贷银行和美国国际集团共同投资5500万元兴建了南充美信服务有限责任公司，南充美信正在计划在云南设立小额贷款的分支机构;新加坡淡马锡则通过旗下富登信实商务服务有限公司介入了成都、重庆等地，俨然形成一个小额贷款公司集团;香港等地区的新鸿基有限公司关联企业香港亚洲联合财务有限公司(董事总经理张炳煌在香港从事小额贷款30余年，被称做香港小额贷款之父)(下称亚财联)和民生国际等也进军国内小额贷款，积极在主要城市进行布局;内蒙古和山西等地的小额贷款公司成功通过信托渠道，筹集信托资金最终以注册资本金的形式或者以发放流动资金贷款形式注入小额贷款公司。
不过，从上述新渠道融资数量可来看出，小额贷款公司通过新方式获得融资的难度显著大于从银行贷款融资，这一难度最终使得大多数小额贷款公司选择吸引新旧股东持续增资扩股的道路。归根到底，小额贷款公司资金短缺的根本原因不仅仅是受从商业银行获得贷款融资的比例限制，而且还有其本身为非金融企业性质的原因，它们没有被允许真正进入金融市场，不具备进入拆借市场、票据市场的资格。
(三)多头监管导致监管缺位，对小贷公司业务和融资创新的监管不到位
《贷款公司管理暂行规定》第三十一条规定：贷款公司开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理，与投资人实施并表监管。虽然有这样的规定，但目前各小额贷款公司基本都由地方政府的管理办公室具体监管，银监会鞭长莫及，县一级的银监局办事处已撤销，对县以下的乡镇的小额贷款公司的监管更是无从谈起，所以目前的小额贷款公司在监管的有效性和可操作性上存在比较严重的无序化、虚拟化问题。同时，由于对小额贷款公司金融机构的定性问题还存在许多争议，小额贷款公司的表面上的多头监管影响了监管效能的提高，造成监管缺位。根据相关法律法规规定，小额贷款公司监管部门涉及工商管理部门、金融办、人民银行、银监局等。在实际监管中，上述部门对小额贷款公司的管理仅限于印发指导意见和试行(暂行)管理办法，难以发挥监管实效。这主要表现为：工商行政管理部门仅对小额贷款公司注册登记进行规范，无其他方面的监管;省金融办目前偏重于对小额贷款公司的审批，其监管职责并未细化和落实到位;银监会分支机构目前未对小额贷款公司违规违法行为进行实时跟踪监测和查处。由于缺乏相应法规约束，基层央行很难要求所有小额贷款公司必须接入人民银行的征信管理系统。
此外，经过小额贷款业务这三年多的快速发展，业务创新和融资渠道创新不断加快推出，例如通过信托渠道或者小额贷款资产证券化等创新业务，相关监管机构没有对这些做出及时的动态监管，可能会留下巨大风险隐患。
(四)自身风险控制能力弱，缺乏最基本的防火墙
杜晓山指出，基层监管力量较为薄弱与财税政策未能很好贯彻、小额贷款公司内控制度未能很好执行等是经营发展中存在的主要问题，其中，内控制度不完善是最主要问题。小额贷款公司风险控制与大型金融机构相比存在不小的差距，银监会主席直呼小额贷款公司风险控制能力太差。小额贷款公司面临的主要风险是外部风险，根据央行和银监会2008年银发〔2008〕137号文规定，属于具备条件的四类机构之一的小额贷款公司可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。但是具备条件的定义过于模糊，实践上缺乏可行性。目前，小额贷款公司未获得央行征信数据库的支持。内部控制风险也是小额贷款公司面临的实际问题之一，多种原因导致其难以吸引优秀人才，在业务审核、流程控制等操作上缺乏竞争力，加大了操作风险和控制风险。小额、分散的贷款原则和规章制度的不成熟、不完善也加重了小额贷款公司的内部控制风险，小额贷款公司面临着如何控制和降低风险的问题。
《贷款公司管理暂行规定》第二十三条规定：贷款公司发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中，贷款公司对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%。在小额贷款公司试点过程中，国家明确规定要建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前各家小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。有的公司单笔贷款金额较高，有的公司没有内控制度，多数公司人员素质较低且缺乏必要的培训，这些都增加了贷款风险。
由于尚未接入人民银行征信系统，小额贷款公司可以说缺乏最基本的防火墙。随着小额贷款公司数量和发放贷款余额的不断增加，风险不断积聚并潜伏。目前未接入人民银行征信系统，必然导致小额贷款公司根本无法快捷地查询客户资料。在目前的情况下，小额贷款公司不能与正规金融机构共享信息资源，还是处于信息极其不畅状态，不能进入人民银行的征信系统查询，也不能利用小额支付系统进行通存通兑结算。小额贷款公司虽然具有金融机构的一些特性，但在业务运营中还不具备真正金融机构的资质，而同时因为它经营的是货币，所以它又不是一般意义上的企业。一旦出现风险，受到直接影响的就是小额贷款公司的股东和其他注资机构。
四、我国小额贷款发展对策研究
(一)明确小额贷款的市场定位，实现差异化、连锁化经营和专业化管理
首先要明确小额贷款的市场定位。小额信贷应运而生的原因是因为要解决小企业融资难、微小企业融资难和三农融资难。外资的法人机构投资者例如南充美信、亚联财投资内地几家小额贷款公司以及国内重庆瀚华小额贷款公司等在傍大款大背景下，坚守着小额、分散的经营模式，它们认为这种模式才是小额贷款公司原本应有的经营之道，虽然这会增加小额贷款公司的工作量和运营成本。例如，重庆瀚华小额贷款的客户经理们更多的是主动出击，商场的商户、贸易市场的个体户，这些都是他们眼中的优质客户。由于市场定位的差异，小额贷款公司用传统经营管理方法和技术可能行不通，小额信贷需要一种差异化的经营策略，在队伍的渠道建设上实行特色化的经营，在体制方面小额信贷向连锁化发展，进行规模化经营，并坚持专业化的管理。
(二)坚持产品创新和经营模式创新，通过多种创新渠道解决资金不足瓶颈
小额贷款公司在发展过程中要不断坚持产品创新和业务经营模式创新，同时要想尽一切办法降低利率，规避风险。小额贷款公司应结合区域经济发展情况和自身业务特点和发展需要，在防范风险的基础上，积极创新探索新的信贷产品和新的经营模式(例如网上P2P信贷模式)，满足不同层面上的信贷资金需求，使其成为支持经济发展的生力军，实现多赢局面。
同时，在融资渠道创新方面也要多下工夫：
(1)在政府支持下，小额贷款公司要积极向各类金融机构申请优惠利率的委托和批发贷款。
(2)要大胆引进外资或其他机构投资者。应重点选择既具有资金实力又有丰富经验经营实体，在接纳新投资的同时，引进新的经营理念，使小额贷款公司的经营方式、风险控制得到全新发展。
(3)尝试建立小额信贷批发基金，可以由农发行或者国开行来管理，对各种小额信贷机构施行分类指导。基金具备资金能力、技术能力和评估能力，能够调查小额信贷机构的运作状况。
(4)大力扩大信托融资渠道。小额贷款公司以出售信贷资产给信托公司的方式进行融资，将所得资金继续用于贷款。当借款者还清贷款以后，小额信贷公司会以溢价的方式回购所出售的贷款资产。在此过程中，信托公司得到信贷资产后，可能发行信托计划转卖给投资者，也可能自行持有。
(5)争取在国家政策的支持下，在符合法律的条件下开展市场拆借、小额贷款资产证券化及发行债券等尝试。
小额贷款公司应在贷款的担保方式上有所创新。目前，我国的小额贷款公司并没有如国际上的小额贷款公司那样普遍采用信用方式放款，而是采用担保、抵押等方式发放贷款，这与我国社会整体诚信水平不高有关。作为具有扶贫功能的小额贷款公司应更多地采用信用方式放款。据调查，我国民间借贷95%采用信用方式，只有5%采用担保和抵押方式，即便这样，不良率仍非常低，经营一直非常活跃。这说明出现不良贷款的根本原因不是信用放款。如果小额贷款公司暂时还做不到信用放款，应积极寻求适合我国农村实际情况的新办法，如借款人急需资金却没有担保人或没有抵押物，可以采取用收成作担保等方式放款。
(三)明确监管主体，建立多重约束机制结合的小额贷款公司监管方式
明确小额贷款公司的性质和对应的监管机构，健全和完善相关政策法规，引导小额贷款公司规范发展。进一步明确监管主体与监管职责，强化监管的实效性。明确小额贷款公司的监管机构，避免出现多头负责、无人负责的局面。监管部门应对小额贷款公司的发展进行科学规划，严格小额贷款公司的审批与管理，避免过热发展及地方政府利益主导下的过度增长。
建立多重约束机制结合的小额贷款公司监管方式，从政府监管机构到股东和社会中介等都可以对小额公司监管机制的发展起到作用，其中政府监管层面尤其应加强地方的权力和责任。监管体制需适应民间资金市场的发展，监管有必要从单线多头向双线多头转变。一方面，中国人民银行应该先要求各地小额贷款公司建立统一和规范的系统平台，然后再与中国人民银行的征信系统对接，以实现信用资源的共享，降低小额贷款公司的业务风险。另一方面，中央应该加强对地方政府的监管力度，从而有效规范区域内小额贷款行为。中央必须明确中央和地方对小额贷款的监管职责，只有赋予地方监管以真正的权力，地方才能从实际出发切实履行起监管责任，小额贷款才能真正在合规经营下得到规范的创新和理性的发展。
(四)营造小额贷款良好的政策环境和信贷文化
对于新兴的小额贷款公司来说，经营理念、业务创新、风险控制都很重要，但是最为重要的还是一个良好的发展环境以及理性的信贷文化。
1.政策环境方面。
应减免小额贷款公司的税收，使其有一个宽松的生存环境。小额贷款公司的宗旨是服务于三农。既然国有银行和大型股份制银行不能为农村提供必要的金融服务，国家就应该放宽政策，让利于民，大力发展小额贷款公司，使一直活跃的民间借贷由地下转到地上并加以引导。如此一来，相信小额贷款公司这一新生事物会在我国农村蓬勃发展起来。
[关键词] 小额贷款公司；法律问题；监管主体；风险控制
[中图分类号] F830.5
[文献标识码] B
2005年，小额贷款公司在内蒙古、山西、陕西、贵州、四川五省启动。2008年5月中国银监会、央行联合《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司以试点的形式迅速成长。截至2010年10月底全国已设立小额贷款公司2348家。
一、小额贷款公司概述
(一)小额贷款公司定义
小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不领受公款，经营小额贷款营业的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。
小额贷款公司股东对其资产享有收益权，并享有参与重大决策和选择管理者的权利，以其认缴的出资额或以其认购的股份为限对公司承担责任。
小额贷款公司应执行国家的金融方针和金融政策，在法律法规允许的范围内开展业务，自主经营、自我约束、自负盈亏、自担风险，其合法的经营活动受到法律的保护。
(二)小额贷款公司存在的意义
小额贷款公司专门面向“三农”和中小型企业开展贷款业务，为其提供金融服务，其存在和发展具有重大的作用和意义。一是小额贷款公司具有机制灵活、手续简便、放款速度快，无抵押、免担保等商业银行无法比拟的优势，可以更好地为“三农”和中小型企业提供金融服务，满足其生存和发展所需的资金；二是有利于疏导、吸收民间资本，规范民间信贷，实现民间金融向正规金融的过度；三是有利于促进金融市场竞争，深化金融体制改革；四是有利于增强扶贫力度，促进农村经济发展和社会主义和谐社会的构建。
二、我国小额贷款公司存在的法律问题分析
(一)小额贷款公司的设立存在法律漏洞
银监会和央行联合的《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》)规定：“申请设立小额贷款公司，应向省政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。”从形式上说小额贷款公司的经营资格批准属于一项行政许可。结合《意见》的规定，使这一行政许可缺少了法律依据。因为依据《行政许可法》规定，设立行政许可的主体，应是法律、行政法规、地方性法规，若以上主体都没有规定，确需要立即实施行政许可的，可以由省、自治区、直辖市人民政府规章设立临时性行政许可。小额贷款公司仅由《意见》来确定行政许可是缺少法律依据的。
(二)监管主体不明确
自2005年5月，央行决定在五个省(区)各选一个县开展小额信贷组织试点以来，在央行和银监出台的针对小额贷款公司的法律文件当中一直没有明确规定小额贷款公司的监管主体或者说规定的相当模糊。小额贷款公司主要由当地政府组成试点管理办公室履行对小额贷款公司的市场监管职责，但由于其不具有行政主体资格，而且监管也缺乏统一、科学的标准，监管因操作性和有效性存在问题而往往走入形式化。
小额贷款公司监管主体的确定，实际上是以明确其法律定位为前提的。目前，《意见》对小额贷款公司的法律定位已经明确，小额贷款公司是企业法人，是非金融机构。按照《意见》规定，“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监管管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(区、市)的县城范围内开展组建小额贷款公司试点”。但在实践中，“相关机构”到底是指哪些机构，到目前为止，没有任何一部法律法规对此作出明确的规定。
(三)小额贷款公司的风险控制能力较弱
尽管《意见》的很多规定，都是有助于提高小额贷款公司的风险控制能力，防止系统性风险的发生。但是在实际操作过程中，小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。有相当一部分小额贷款公司存在着内部治理机制不健全，管理不规范，工作人员缺乏必要专业素质，单笔贷款也越来越高等问题。特别是部分试点公司单笔贷款金额较高，这将进一步加大小额贷款公司的信贷风险。再加上我国目前农村的整体信用体制还很不健全，农民信用意识还比较低下，法治观念还很薄弱，随时有发生“逆向选择”和“道德风险”的可能。
三、完善我国小额贷款公司法律问题的对策研究
(一)创造适合小额贷款公司发展的法律环境
目前中国小额贷款公司的发展动力不足，多数项目处于需要外来资金注入或需要部分补贴的阶段。中国小额信贷资金来源，主要是政府的扶贫资金，其数量有限，品种单一，其他诸如公开吸收储蓄、基金储蓄、代扣罚金和吸收入股等国际上常见的储蓄形式都比较少或者没有。小额信贷资金来源容易受到政府的左右，受金融政策的制约。由于没有组织自愿存款，因而缺少稳定资金来源。这就要求相关部门对稳健、合规经营的小额贷款公司，尽快出台一系列扶持措施。
小额贷款公司作为新生事物，相关法律法规、制度还很不完善。这就需要社会为其发展创造一个良好的法律环境，国家应加强这方面的立法，完善相关法律法规和配套法律措施，在小额贷款公司的发展趋于完善时，由法律规定小额贷款公司在一定条件之下可以转变为正规的金融机构，彼时的小额贷款公司就可以拥有合法的金融机构地位，能够吸收公众存款，从而实现可持续发展。
(二)明确我国小额贷款公司的监管主体
监管问题直接关系到小额贷款公司能否朝着健康的方向发展，监管主体不明确不仅不利于其发展，还会给社会经济的发展带来不利的影响。因此，必须确定小额贷款公司的主管监管主体。目前，试点中各地小额贷款公司的监管机构大至有以下几种：一是由金融办负责监管；二是由人民银行负责监管；三是新设立独立的机构负责监管；四是银行业监督管理部门负责监管。随着小额贷款公司试点的经验逐渐丰富，政府应衡量各种监管主体监管的利与弊，以法律的形式将其确定下来，以规范小额贷款公司的发展。
在此，笔者认为，根据小额贷款公司的业务性质及相关法律,应由中国银监会进行监管。同时，相关部门也应密切配合银监会履行监管职责，充分发挥其在规范小额贷款公司发展中的作用。小额贷款公司的发展才刚刚起步，相关的法律法规、制度还很不完善，在以前的试点过程中小额贷款公司存在着操作不规范、经营管理混乱等相当多的问题。因此，需要银监会对其加以监督、规范和引导，防止小额贷款公司的性质和功能产生异化，使其能够朝着健康的方向发展。
(三)加强小额贷款公司风险控制能力
1.银监会应出台切实可行的风险控制管理办法，加强对小额贷款公司的管理。有关部门特别是主管部门应监督小额贷款公司严格按照《意见》的规定，进一步完善公司治理结构，制定切实可行的公司规章制度和实施办法，加强内部控制，规范贷款流程，聘请具有专门知识技能的人才，加强对工作人员的业务培训，建立健全的准备金制度和风险保障金制度等风险控制措施。
2.引入中介机构为小额贷款公司经营提供保障。在小额贷款公司所面临的风险防控时，有必要进行相应的制度创新，既不能大幅增加贷款公司的运营成本，又要将贷款发放及收回中的风险降到最小，才能使小额贷款公司这一新的融资机制实现设立其的基本职能，发挥为“三农”及小企业服务的作用。例如可以发挥保险公司的保障功能，降低自然灾害等突发事件的风险。
3.政府和相关部门应逐步建立信用评级和激励机制，提高小额贷款者的还款意识。现阶段，小额贷款公司只能以自有的资金发放贷款，并且“只贷不存”，不能吸收存款。但投资者的资金毕竟有限，资金不足是小额信贷机构另一大发展瓶颈。对此，政府可以适时适度地放宽小额贷款公司的融资渠道，逐步允许少量经营业绩好、信用记录优的小额贷款公司通过同业拆借、吸收存款等方式扩大资金来源，也可以与具有一定资金实力的民营企业合作，扩大融资渠道，提高小额贷款公司的风险控制能力，确保其发展。
由于我国小额贷款公司尚属于新生事物，起步较晚，所以在其发展过程中暴露出了诸多问题，这与国际上成熟的小额信贷机构还有着本质的区别，因此，有必要进行深入的研究。笔者相信通过对其存在的法律环境、上级的主管检察、自身的经营管理等方面多下力气，一定能找到适合我国小额贷款公司发展的道路。
[参 考 文 献]
[1]陆煦.新疆小额贷款公司发展现状及对中小企业融资问题的启示[J].新疆金融，2009(11)
[2]刘一鸣.中国小额贷款公司制度设计与持续性发展的思考[J].西部金融，2009(12)
[3]陈玉娟，孙利荣，吴伟中.小额贷款公司市场定位与持续发展研究[J].特区经济，2009(12)
[4]王传刚.小额贷款公司发展的法律障碍及克服路径[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009(6)
一、寻甸县小额贷款公司总体情况
截至2013年11月末寻甸县5家小额贷款公司资金运用总计16453万元，其中贷款余额共15939万元，比年初增长7892万元，增幅98%，其中短期贷款10378万元，主要集中在个人贷款及透支方面，中长期贷款5561万元，主要集中在个人经营性贷款。
寻甸县域内小额贷款公司按照《公司法》和小额贷款公司成立相关文件规定，制定了符合要求的公司章程和公司治理结构，设立了与贷款业务相适应的业务部门和相应规章制度，业务流程和内控控制管理框架基本齐备并运行良好。明确了各部门工作职责，制定了审贷委员会工作规程，建立健全了信贷业务集体决策、分级审批的信贷管理机制，制定信贷操作规程，设置信贷资产风险分类实施细则，对信贷资产实行动态、实时的跟踪监测，分析判断信贷资产的内在风险，但贷款业务实际操作过程中存在更多的主观判断因素影响。
二、小额贷款公司的融资和资金运用情况
（一）融资需求存在不足，经营业务主要依靠自有资金
通过问卷调查结果显示，我县辖区小额贷款公司未向银行融入资金，一方面向银行系统融资难的问题未能得到有效解决；另一方面，由于自身业务规模发展限制，对外融资需求不大，主要依靠其自有资金，近几年小额贷款公司贷款占其资产总额的97%左右，资产总额中所有者权益占96%左右。
（二）贷款业务正常开展，但还存在结构不合理因素
1.截至2013年11月，寻甸5家小额贷款公司提供支农类贷款共计14166万元，占贷款总额88.9%；小企业贷款余额250万元，占比1.6%；其他贷款1685万元，占比10.6%。详见下表。
2.贷款按信用形式划分来看，全县小额贷款公司贷款主要集中于信用贷款和保证贷款。2013年11月末信用贷款余额7389万元，占比47.13%，比去年末增长110.93%；保证贷款5990万元，占比38.20%，比去年末增长105.49%。具体情况如下图所示。
3.从期限结构来看，2013年与2012年，同期相比贷款期限小于3个月的余额环比增长了153.61%，期限在3～6个月的环比增长了126.254%，期限在6个月至1年的下降了23.32%，1年期以上的增长了13.19%。从图表中可以看出2012年与2013年各期限贷款余额趋势大致相同，期限在6个月至1年的余额占比相对较大。
4.从贷款额度来看，2011年、2012年、2013年11月，小额贷款公司贷款中单笔款金额50万元以上的贷款占其总贷款余额比重分别为58.14%、83.58%、91.08%；小于等于10万元的贷款占其总贷款余额比重分别为2.39%、0.96%、0.45%。全县小额贷款公司2012年贷款累计发生额10061万元，累计贷款95笔，平均每笔贷款105.91万元。贷款呈现“头重脚轻”的现象，与“小额贷款”名不副实，没有很好落实了“小额、分散”的信贷原则。
三、小额贷款公司经营发展中的风险因素和未来发展趋势
（一）资本跨界经营，高管人员对金融市场了解不深，金融风险控制能力不足
寻甸县目前营业的5家小贷公司，股东大多来自房地产业、建筑业、批发零售业等行业，这些行业大都受益于中国经济高速发展的“黄金十年”，从而积累了大量的产业资本，在产业资本向金融资本转化的过程中，盲目追求短期利润，相对粗放的发展模式使得产业资本所有者大都没有经历过一个完整的经济运行周期。对于“金融”、“金融市场”的认知程度参差不一。在调研中发现，绝大多数产业资本所有者将资金投向小额贷款公司，看中的是未来部分经营良好的小贷公司可以转型为村镇银行，能够吸收存款、发放贷款、经营范围扩大的美好蓝图。但小贷公司转型为村镇银行的前提条件是“经营良好”，这就要求必须有一定的风险控制能力，合规合法经营，降低经营风险，才能实现这一目标。在调查中发现，各小贷公司都设立了“业务审批部”、“风险控制部”等部门，看似将业务经营与风险管理、审批决策分开，但实际执行中，风险控制和业务审批往往形同虚设，放贷决定还是由董事会和高层拍板。这样的现象与当前小额贷款公司还是倾向于运作一些“短、平、快”的大额过桥贷款项目有关，但是也充分暴露了这些小额贷款公司并未形成风险管理的企业文化，缺乏与行业特点紧密结合的内控运营机制，这些将会成为制约小贷公司健康发展的瓶颈。
（二）员工素质不一，内部控制制度欠缺，可能引发操作风险
小额贷款公司属于新兴行业，发展历程短，人员素质薄弱。调查中了解到，我县小额贷款公司的从业人员主要以下三个方面构成：民间资本所有人、产业资本所属企业原有人员以及会计、财务等专业聘用员工。这些人员都缺乏银行业从业经验，对信贷业务的了解程度比较有限，可以说，当前小贷公司的从业人员与银行业金融机构相比，人员素质在经济金融领域存在一定差距，对金融产品、金融风险管理的掌握程度远低于银行从业人员。同时由于小贷公司大多处于起步阶段，内控制度相对不完善，人员素质因素和内控因素相互作用，可能会在一定程度上引发操作风险。
（三）融资能力不强，缺乏足够资金来源，可能引发流动性风险
调查发现，目前小额贷款公司资本金来源局限性较大，主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。相对旺盛的市场需求，小额贷款公司的融资规模仅限定注册资本净额的50%，融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定。同时，“只贷不存”的经营模式，难以从金融机构融入资金，仅依靠股东提供的资金经营，很大程度制约了小额贷款公司业务的持续发展，小额贷款公司在民间放贷和金融机构之间的尴尬处境中生存前景堪忧。在当前资金需求旺盛而现有资金规模有限的情况下，如果资金来源狭窄问题得不到有效解决，小贷公司将会面临“无贷可放”的尴尬局面。但据各小贷公司反映，目前从银行业金融机构融资问题较难解决，农村信用社甚至对小贷公司股东的贷款进行了严格的限制。融资渠道不畅，经营风险又较大，可能会引发小贷公司流动性风险。
（四）发展路径不明确，与改革设计目标出现脱节化，可能引发持续经营风险
一是监管主体不明晰，造成监管的虚拟化，不利于其健康发展。小额贷款公司是经工商部门注册的工商企业，人民银行只在内控制度建设、信息披露等方面进行指导。国家的政策是谁审批谁负责，审批部门承担了市场准入管理、人民银行负有报备管理的责任。作为特殊的企业，政府确定的部门都可以监管，多头监管容易产生形式化。同时，现行由省级政府指定的主管部门对小额贷款公司进行监管的操作方式，法律依据不足，且政府部门人员缺乏金融业监管经验和有效地监管手段，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。在我省的实际情况中，各级政府金融办虽是小贷公司的主管部门，但其只对前期的审批筹建比较关注，对小贷公司的日常运作和有效监管尚无力估计，导致小额贷款公司实际上处于“无人监管、无人负责”的局面，监管主体的不明晰，监管职责履行不到位等因素的存在有可能导致监管有效性降低。
二是扩大创新业务范围与政策规定的冲突。在小额信贷试点组织管理办法中，明确强调了“只贷不存”的原则，尽管符合监管原则，但捆得过死限制了小额贷款公司的自由度，严重约束了小额贷款公司业务的可持续发展，致使其业务停留在单一的发放贷款上，经营成果过分依赖于利息收入，盈利能力不强。
三是小额贷款公司选址不科学、经营同质化，缺乏优质客户。从目前已经营业和正在筹备中的小额贷款公司设立的情况看，大部分选址都设在县城中，没有设在基层乡镇，没有设在金融机构稀缺的地方，势必引起同行业之间的竞争，也堵住了改制成为村镇银行的出路。金融机构不再仅是存款之间的竞争，而是全方位的竞争，包括信贷营销的竞争。县城中不仅有国有商业银行，而且还有农村信用社、邮政储蓄银行等多家金融机构，网点多，竞争激烈。在这种环境里，小额贷款公司由于贷款利率水平较高，只能把不符合银行业信贷条件的客户作为贷款对象，贷款对象风险大，决策难，业务难开展。同时我县大多中小微型企业在银行难以获得贷款的情况下多以个人身份向农村信用社申请贷款，因为小额贷款公司执行借款利率仍高于农村信用社，融资成本较高，中小企业仍不愿向小额贷款公司融资，小贷公司企业客户选择面仍过于狭窄。
四、促进小额贷款公司健康发展的建议
（一）加大政策创新步伐，引导小额贷款公司合理定位业务发展重心
一是要尽快制定覆盖小额贷款公司的配套法律法规，让小额贷款公司的发展有法可依、有章可循，合法合规经营，壮大小额贷款公司商业盈利模式的制度基础，保障其健康发展。二是着眼于趋于饱和的城市金融机构和日益旺盛的农村市场需求，小额贷款公司应该施行“差异化”、“专业化”“细分化”的市场策略，“抓小放大”明确自己的市场定位，引导小贷公司向郊区、乡镇发展。通过发放“小额”、“快速”、“信用”贷款，真正实现为城乡低收入群体、广大农村地区的农户和微小企业提供金融服务，从而回到服务“三农”，支持“三农”的主业上来。三是建议外部管理部门在对小额贷款公司的经营管理中，投向“三农”和中小企业领域的贷款可以给予适当的营业税、所得税的优惠政策支持。例如，可参考农村信用社改革中的税收优惠政策，对该部分贷款按照营业税3%征收，并适当减免所得税。对于没有立足与服务“三农”和中小企业的小贷公司业务，不予以支持，从而引导市场上的小贷公司回到合理的市场定位与业务领域。
（二）积极推动小额贷款公司加强内部控制制度建设，完善公司治理结构，提高抗风险能力
一是要加强对从业人员的金融知识培训和职业道德、风险教育，努力提高从业人员的业务素质和风险识别能力。二是要建立健全贷款管理制度，明确贷前检查、贷时审批、贷后检查的业务流程和操作规范。除了要充分利用替他商业银行共有的客户信用信息外，还要积极参与当地人民银行征信系统，从而实现资源共享，切实防范信贷风险。对贷款质量变化及时反馈，对贷款呆账充分计提准备金，增强贷款风险抵补能力。从而有效地防范、控制、化解经营风险。三是完善内部管理制度，加强对从业人员的管理，允许职工持股，增强其主人翁意识和团队合作精神。在强调激励的同时，要加强考核和落实。责任追究，积极防范信贷人员的道德风险。四是小额贷款公司要健全内部治理结构，切实按照《公司法》规定建立健全公司治理结构，确保合法、稳健、有序经营。同时要建立有效地信息披露制度，及时向人民银行、监管部门和利益相关人披露相关信息，确保股东、相关部门等外部监管的有效性。
（三）加快产品创新，强化小额贷款公司盈利能力
当前小额贷款公司提供的信贷产品较为单一，无法更好地满足市场上的“三农”和中小企业及个体经营者的合力资金需求，当然这与企业自身资源有限有关，但是小额贷款公司产品创新能力较弱也是重要因素。小额贷款公司要在未来激烈的市场竞争中做到健康持续发展，必须不断强化内功，在产品创新领域下工夫，通过分析“三农”和中小企业客户群体的实际金融需求，在政策允许的范围内创新业务产品。在贷款保证上，创新抵押担保方式，如可增加股权质押、有价证券质押、商户联保、农户联保等方式，合理拓宽借款人的担保措施，并可引入贷款保险，可通过自身信贷产品和其他金融机构的信贷保险产品的合理组合，尽可能简化借款人融资手续，有效化解贷款抵押担保难的问题，拓展小贷公司的盈利能力，实现借款人、小贷公司、保险机构的“三赢”局面。
宜良县境内的小额贷款公司从2009年3月起开始在陆续组建，当时，申办时省政府金融办要求以实体企业为依托，以股份公司方式组建，后经企业申报，县金融办审核推荐，云南省金融办批准成立，到2012年7月末，经批准开业4家，目前有3家正式营业。经营情况：各公司开业以来，都能按各自的职责开展经营活动，三家小额贷款发放贷款的对象均为农户、个体户、个体企业，贷款利率均在人民银行公布的基准利率4倍以内。
各制定了相应的公司章程，设定了业务经营范围，聘任了经理、业务员，制定了《财务人员岗位职责》等制度。
宜良县小额贷款公司基本情况表
二、我支行进行县区小额贷款公司运行发展情况课题的调研，调研中发现制约我县小额贷款公司发展的因素有以下五方面
一是各种投、融资担保公司、租赁公司、地下钱庄在业务活动中不规范，对小额公司的冲击。民间的高利贷情况对小额贷款公司声誉也有很大冲击很多老百姓分不清。
二是小额贷款公司在登记抵押方面成本高，不符合要求（住建部门及国土局都不对其贷款人的房产、土地、固定资产等抵押物进行登记）。
三是税收政策和银行的一致25%，原来按规定可以享受西部大开发的优惠15%，但在云南一直都未执行，致使小额贷款公司成本增加。
四是小额贷款管理办法规定合作商业银行可以向小额贷款公司给予注册资本50%的贷款资金（小贷公司），但实际合作银行不贷给，从而严重制约小额贷款公司的发展。
五是原来宣传小贷公司发展好的可以转为村镇银行，但实际工作中小贷公司与村镇银行没有联系（村镇银行另重组建）。
三、小贷公司发展中自身存在的问题
一是缺少具备相关金融知识人员和政策业务人员，在办理业务时出现不规范情况，如贷款合同要素未填全、分类不合理、报表填制中表彰关系不清，特别是三个会计报表（资产负债表、损益表、利润表）表间不平衡、科目数据随意调整等现象。
二是贷款对象范围狭小。目前辖内小额贷款公司贷款对象基本是公司管理人员亲友或认识的人，对陌生借款人若不是熟人介绍或有人引荐，是不会为其办理贷款业务。
三是融资困难。辖内两家小额贷款公司目前经营模式都为放完注册资金，等待贷款收回，在发放新的贷款。如宜良汇江小额贷款公司，公司开业一个月就发放贷款1600万元（其企业注册资金1600万元）后，到目前未再发生一笔贷款业务。
四是监管不完善。金融办对小贷公司管理只是对其报送的进行核对，目前，仅只有人民银行一个部门对其业务数据进行监测指导，除数据统计监测外，没有辅助手段来指导和约束这些公司。
四、意见
一是近年商业银行不良资产上升；具有融资功能的非金融机构违法违规经营风险有所暴露；民间借贷风险集中暴露；金融机构风险案件时有发生，特别是在融资租赁、典当、担保、小贷公司以及部分地方融资平台等方面存在较大的风险隐患。（特别是对此沿海发达地区的金融案件的爆发），也给以我们警察示。作为基层央行要高度重视，对各类风险隐患保持充分警惕，结合实际，认真履行金融稳定职责，切实防范金融风险。
二是要加强协调机制建设。加强与地方政府和金融监管部门的协作配合，形成维护金融稳定的工作合力。加强相关数据信息的分析共享，构建高效的监管信息共享机制。要推动地方政府建立良好的金融生态环境，加强社会信用体系建设，为促进金融业稳健运行提供良好的外部环境。
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