时间：2022-07-18 04:50:28
导语：在我国有几个自治区的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
我国一直存在违建高尔夫球场，多年呈屡禁不止的奇怪态势。法新社（AFP）有报道评论说，早在2004年，中央政府就对新建高尔夫球场下了禁令，但当年下禁令时全国高尔夫球场不到200个，而11年后竟然有600多个。可见这领域，违规建设似乎成为一种“常态”。是什么机制在驱动运营商，乐此不疲上马高尔夫？一般一个高尔夫球场项目占地动则1～2千亩，这么大动静，政府主管部门都是睁眼瞎？
原来中国有些事，往往都有中国式的门道。孙猴子学到七十二变，源于他的师祖须菩提，给他留了一条半夜三更可入内获教的门缝。精明如悟空者，能在师傅白日的训诫中猜出黑夜里的玄机，在别人睡觉时，抓住学艺的时间窗。按外电分析，此间留门者，是急于扩大GDP与财政来源的一些地方官员。中央有禁令不假，但他们的“圆融”是揣摩、拿捏，搞“自留地”上的高尔夫，有的甚至对开办新高尔夫球场予税务减免。十年之功，已无法小觑，高尔夫总量增长了三倍。
私下里讨论，感觉外国人看到的只是些浅层原因。有道是，现行垂直体制下，中国地方官员又有几个胆子，敢违禁搞开发？可既然不敢，为什么又形成了地方官员与运营商合谋的违建现象？显然，这里有其深沉次的原因。君不见，现行的财政分灶，积累了中央与地方两级财政的矛盾，在区域经济社会发展不均衡、地方事权与财权不匹配的格局下，上面温文尔雅“和谐”，下边因差异压力巨大倒逼，若明若暗扩大财源。当“跑步前进”已成“搞到事”的经典范式时，聪明如悟空者，都会如法选择一边上马，一边跑部，对持有公章的机关和个人顽强地施加影响，直至有一天盖成公章，领回“准生证”。违建违建，演绎成了违了才能建。中国多少产能过剩，就是这样来的吧？
有网友上传贴子认为，上高尔夫是为了改善投资环境。言下之意是一个地方没有或少有高尔夫是影响投资环境。这论点在发展相对滞后的贵州大有市场。可是与此相对应，在现阶段收入分配存在问题的社会背景下，怒斥高尔夫，特别是把打高尔夫的官员不加区别地视为腐败，把富人打高尔夫看成社会不公，已日渐成为相当一些民众的心态。当今世界，高尔夫如此声名狼藉，大概只有在中国。指望它改善投资环境？评估投资环境，包不包括项目与社区的兼容？出此论的网友，是否读到过中国水电项目在缺电的缅甸被叫停的消息？你的本意是帮忙，收获的却是不满。这是怎样的信息不对称？
【关键词】污水处理市场化现状发展对策
近年来，城市水业市场化成为热门话题。城市水业市场化是涵盖城市供水、污水处理、节水，包括污水再生利用等产业范围的改革。其中，污水处理市场化在实际运作上刚刚开启，问题很多，探索的意义更为明显。因此，本文以城市污水处理市场化为主题，具体分析其市场化的各个方面。
从概念角度来看，污水处理市场化至少应包括三方面：（1）防治水污染、保护水资源的集约化；（2）水资源利用主体产权的多元化；（3）污水处理和污水处理设施运作、服务的市场化。在具体运作过程中，要把污水处理看作生产性事业，拓宽筹资渠道，形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资建设的局面，让市场机制贯穿于污水处理运作的全过程。
一、推行城市污水处理市场化的必要性
长期以来，我国的城市污水处理一直被当作公益事业，靠政府养着，很多城市污水处理厂都是事业单位，准事业单位的运作模式使得竞争缺乏，运行成本高，其建设资金主要来源于城市维护建设税，这笔税额很小，与几十亿元的建设费用相比差得很远，同时常年生活污水处理费征收水平低，缺乏稳定的资金来源和有效的宏观调控，难以调动起积极性，城市污水处理厂长期处于亏损状态，难以适应城市化发展要求。随着我国城市化进程的加快，城市生活污水排放量持续上升，如果光靠政府投入，必然给中央财政和地方财政带来巨大压力。可以看出，在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力的环境里，政府投资、建设、运行的传统治理模式的弊端日益凸显。解决这一问题，根本在于改变计划体制中的思考方式，适应市场机制的要求，走出认识上的误区，走水业市场化道路，将一些政府部门想办但办不好的事情转移到社会上去，从而推动潜在市场向现实市场转变，进而推动整个行业的发展。
二、城市污水处理市场化发展现状
（一）初现成效
十六届三中全会提出对公用事业进行改革以后，明确了城市污水处理行业改革的市场化方向，地方政府对城市污水处理行业改革方向的认识也逐渐统一起来，我国城市污水处理真正开始了市场化的进程，在主体、投融资体制、价格机制等方面取得了一定成效。地方政府根据宏观政策框架，相继出台了一些实施细则和指导意见，全国城市污水处理市场化由沿海到内地逐渐成了三个发展程度不同的区域，而且初步建立了污水处理收费体系，至2002年底，除自治区外的30个省、市全都实行了污水处理收费制度。以此为基础，近三分之一的污水处理单位由纯事业单位管理向企业化管理过渡，有几个城市的相关企业还实现了完全意义上的企业化改革。传统污水国营企业也积极进行了产权结构改制，提高了市场竞争力，带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过众多上市公司或投资公司进入城市污水处理行业，各种资本积极进入，产业结构逐渐优化。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。
（二）仍存在着很多问题
我国污水处理市场化实践仅几年时间，在一些认识、政策和管理体制方面的问题也是明显的，这些问题严重制约着污水处理市场化的发展。
第一，政府与市场关系的认识上仍存在偏差。这主要体现在两个极端上：一方面，计划经济惯性思维方式的影响使人们的认识还停留在依赖政府的层面上，过分强调政府对提供设施的责任。另一方面，没有全面认识市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用，有的甚至将BOT项目误解由投资者最后承担项目成本，忽略了政府的主导作用。
第二，城市污水处理市场化缺乏完善的政策框架支撑。城市污水处理市场化是一个系统工程，不是一两项制度的改革。较之供水、供电、通讯等这些有天然市场需求的公用事业，人们并不容易把排放的废水与污水处理企业之间建立起供求关系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同时，现有的有关市场化的政策缺乏对细节的规定，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安排和实行税收优惠等深层次问题时，既缺乏可供操作的实际办法，也没有明确赋予地方政府实施的权限，往往造成有政策无作为的局面。因此，市场化改革要想继续进行，急需把市场化过程中的核心内容法制化。
第三，现有污水处理收费力度小，价格难以体现价值。良好的收费体系是污水处理市场化方式建设和运营的前提，政府付出的污水处理费好比房租，只要有稳定合理的租金，市场中自然会有人投资出租。专家认为，供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上，才能吸引投资者介入，然而目前我国城市污水处理费的收费标准普遍偏低，因此难以吸引企业投资。如果各地政府能够结合当地实际情况，切实贯彻水价改革政策，使投资回报水平趋于合理，全面推动水处理市场化将指日可待。
第四，地方政府应用市场化模式的能力欠缺，没有明确的监管和服务机制。城市污水处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏了解，也缺乏专业人员的管理，污水处理厂常常隶属多家管理造成管理混乱。同时，目前与此项工作最为相关的市政和环保部门，相互之间的职责授权不明确，存在多头管理。因此，规范市场化动作，有效规避市场化模式给政府和社会带来的风险，必须要有专门的机构去监督和管理。
三、针对城市污水处理市场化的对策建议
实行市场化，政府并非可以甩手不管，政府的职责是做好规划，做出科学的公共决策进行引导、监督和管理，充分发挥政府的监管职能。
（一）正确处理政府与市场的关系
首先，适当集中政府职能，把政府部门从污染治理的“运动员”转变为“裁判员”。在此以前，市场中其实只有政府一个投资人，监管市场就是监管自己。只有政府不再作为直接投资人，才有可能建立各种资本的平等关系，非国有资本才可能进入这个市场。国有资本的保值、增值，只能靠经营的成功，而非政府的行政保护。一句话，政府必须管理好污水处理市场，但绝不能直接进入市场去投资和运营。
其次，因地制宜地选择市场化模式，统筹管理城市水资源和水污染治理。在中长期设施建设方面，对于经济发展较快、市场化开始较早的城市，政府可以充分利用市场化方式；而对于西部地区，应更强调政府的主导作用，给予财政支持。拓展投融资渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特许经营形式引入私人资本。具体说来，可以对新建项目，采用BOT投融资方式，政府以将来的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入。对国家为改善经济不发达地区投入的项目，可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理厂项目，采用TOT方式，有利于盘活存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目，采取委托运营模式。在给水缺口较大地区，可以采取供排水“一体化”模式。
（二）建立配套法规、政策体系，营造良好政策环境
污水处理行业经营过程缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测，在上文中，已经对此进行了详细说明，因此要吸引投资首先就要解决这个问题。在目前资金短缺的环境中，政府更要改变以往单纯投资者的心理，努力营造良好的投资环境。从公共决策角度看，政府应该制定合理的投资回报政策，发挥政府的主导作用，逐步建立和完善一个保障所有投资者利益的法律法规体系，提供一个公平公正公开的竞争环境，建立多元化的污水处理投资机制。
最近有文章把污水处理同城市供水放在一起进行市场化的研究，从国际经验看，二者捆绑式发展有一定必然性。但应注意的是，这两个相关行业的市场化不在一个起跑线上。对于刚刚起步的城市污水处理市场化，仍需要一个单独的政策框架。
总体而言，这个框架的建立应该是一个从小处着手、逐渐完善的过程。最初因缺少经验而不完善是可以理解的，但法律上的权威性必须保证，起码也应是行政规章。框架的核心内容应该包括产权体制、投资体制、收费制度、政府对市场的监管等等。细节上至少应涉及特许经营制度、过渡期的政府补贴、BOT规则等细节内容。框架还应该是可操作的、发展的。最初的框架可以在实践中修改完善，但不能已有的承诺。只有这样，才能真正做到行业有法可依，形成开放、规范、有序的污水处理市场。
（三）建立合理的污水处理收费体系
合理的污水处理收费体制可以逐步将污水处理费调整到居民的承受能力范围内的合理水平，这有助于完善水价形成机制。在污水处理方面必须由政府掌握收费标准，这既是权利也是义务，核心原则就是使用者要付费，污染者更应该付费，保证污水处理厂的正常运行。我国城市污水中工业废水约占40%—50%，比发达国家要高得多，而污水处理厂运营及管理成本是依据污水排放系统的水量与水质而确定的，因此计费时，这两个标准都要考虑，要综合排出污水中各种污染物的多少来计费。
当然，近期内，我国城市污水处理收费尚难以满足污水处理的完全商业化运作，在一段过渡期内，政府补贴是明智的选择，是启动投资最有力的杠杆。毕竟，比起政府筹资建污水厂来说，支付价格补贴要少得多，只发生在有限的几年中并且随着收费的提高逐年减少。
总之，城市水业涉及千家万户，政府必须承担监管责任。在推进市场化改革时，必须对改革的复杂性、广泛性和影响的长远性有足够的重视。在进行过程中，必须时刻把握一个准则：切实保护公众的利益。这既是最重要的，也是目前经常被忽略的。但也只有做到这一条，才算真正实现政府、企业、公众“三赢”，才能使城市污水处理走上科学发展道路，改善我国的水环境，提高人民的生活质量。
参考文献：
［1］丘国堂.关于水市场化法律问题的研究——防治水污染的根本出路在于水市场化.武大环境法律研究所.
［2］是公益还是产业？——污水处理市场化需要新机制.中国环境报，2002.
论文摘要：新疆要使畜牧业在农业中占主导地位，建设现代化畜牧业，必须抓住草业这个关键，而且要按钱学森院士提出的草业理论和实际去执行和完善。草业要运用系统工程的理论和方法，去组织、经营和管理，建立草地科学经营体系。新疆发展草业要因地制宜，兴办草业龙头企业，把草料加工办成大企业，改变草地经营“大锅饭”状况，加大对草业的投入，并培养草业科技、经营队伍。
1新疆农业产业结构的重大调整
2002年8月3013，新疆维吾尔自治区党委、人民政府召开畜牧工作会议，对农业产业结构作出了重大调整，决定把新疆农业结构从种植业为主导地位改为以畜牧业为主导地位，并要把传统畜牧业过渡到现代畜牧业。在《关于加快现代畜牧业发展的意见》中明确提出：“畜牧业是当前面对国内外市场最具发展潜力的产业。大力发展畜牧业，是当前实现农业增效、农民增收的最有效途径”。
这是一个根本性的转变，是总结我区几十年农业发展的经验教训，国内外成功的经验，以及得天独厚的自然资源、人文资源等条件，特别是市场经济的需求而作出的决策。发展新疆畜牧业，已经是势在必行。
2新疆发展畜牧业的基本条件和存在的主要问题
2．1基本条件
新疆是我国的重要牧区之一，有草地(有效)面积4860．68万ha，占土地总面积的34．4％，占全国草地总面积的21．7％，占全区绿地面积的86％；草地分布在天山、阿尔泰山、昆仑山和准噶尔盆地、塔里木盆地边缘及河流沿岸；草地季节利用明显。全疆约有70％以上的牲畜不同程度在草地放牧，包括四季、三季或二季在草地放牧。另外，还有几千万亩的农林副产品可以利用。
2．2存在的主要问题
2．2．1四季草地不平衡，草畜矛盾尖锐，尤其是冷季饲草不足据测，草地载畜能力只有3，202．77万头(只)，但至20世纪末，我区牲畜已达4，525万头(只)，远远超过载畜能力。
2．2．2天然草地退化13逐严重据测普遍退化已达85％，其中严重退化的高达37、5％。表现草质变劣，植被变稀，草层变矮，产量减少50％。
2．2．3草地长期投入不足，建设缓慢牧业、草业的投入只占全区投入的l％左右，占大农业投入的7％～8％，但牧业产值占大农业的25％左右。正如原农业部部长何康视察新疆牧区时所说“三多三少”现象，即产出多，投入少；要得多，给的少；讲得多，落实少。
2．2．4盲目追求牲畜存栏头数有专家认为，新疆牲畜头数的增加，实际是掠夺式侵占草地而取得的。靠天养畜完全依靠天然，一遇风雪灾害，牲畜大量死亡，还增加了冬季草地的压力，形成恶性循环。
3草业在新疆发展的重要意义
3．1草业的概念
草业是建立在草地资源开发基础上的，集生态、经济和社会效益于一体的综合性产业。以草地各类资源为基础，通过家畜、生物、化工、机械和经济等现代科技手段，建立高度综合的、能量循环的、科学管理的、多层次、高效益的科学技术密集型的产业。
3．2钱学森院士对中国农业产业的论述
3．2．1 20世纪80年代，钱老在调查研究的基础上，分析国情，以求实的精神，从理论和实践中提出建立农业型的知识密集产业。他认为第六次产业革命就是农业上的大革命，把农业产业分为农业、林业、草业、沙业、海业。并把前“四业”定为“绿色农业”，海业为“蓝色农业”。
3．2．2草业要逐步形成产业，用系统工程形式、方法把他们发展下去，可以创造有中国特色社会主义新型草业产业。
3．2．3草业产业的观点，切合客观实际，适应社会经济发展和自然生态运行规律，很快得到了科技界、各级政府和社会的认同和采纳。
3．2．4草产业理论和实践取得了很好的效果，在我国有了一定进展，将把中国草地科学推进到一个新的阶段。
3．3草业的重要意义
3．3．1草业不仅对畜牧业发展，而且对生态环境建设、绿化、美化环境等有着重要的作用，是我国最有发展前途的产业之一，得到国家的重视。1987年国务院批转《全国牧区工作会议纪要》中就提出“牧区要实行以牧为主，草业先行……”的方针。
3．3．2草业在我国人多、地少、生态恶化、西部治理、开发和发展少数民族经济、巩固边防中起着重要的作用，对西部的治理和开发尤为重要。
3．3．3草业在20世纪80—90年代通过农业部业务部门和各省(区、市)对口部门的努力和试点，已经取得了很好的成果。包括：制定《草原法》；草地有偿承包；牧草繁育、生产；建设人工草地、改良草场、围栏草地；草地牧业综合发展示范项目；建立科研教育、推广、国际交流。
3．4草业对新疆的特殊意义
3．4．1全国全面奔小康，关键在农业，新疆更为突出。现在区党委和人民政府已经深深意识到这个问题，要使农牧民富起来，关键在发展现代化畜牧业，发展牧业的重中之重在于发展草产业，包括：牧区草业、农区草业、林区草业、沙区草业、渔区草业。
3．4．2对草业应该有个新的看法，要用生态学的概念重新认识草原。使草地产生出生物(通过光合作用、合成有机化合物，供家畜、动物食用)与环境(覆盖地面，保护土壤免受侵蚀)协调的最高生产力。
3．4．3新疆生态建设中草业起着骨干作用。新疆属于干旱地区，尤其占5／6的平原地区，除了部分河流两岸外，大多属于荒漠、半荒漠植被，都以草本植物为主，也有部分灌木。有专家认为，从生态作用而言，草与林各有千秋，不可厚此薄彼。应该合理的建立草林灌木复合植被，既促进牧业等生产发展，又保护了环境，达到生态平衡。
3．4．4国家农业部最近在《关于加快西部地区特色农业发展的意见》中明确提出，西部地区特色种植业产品生产历史悠久，产品质量好，具有进一步发展的潜力。所以，向西部推荐重点发展五类特色农业，其中有一项就是“草业和草地畜牧业”和“特色农畜产品加工业”，在国内外草、畜产品需求量日益增长的情况下，发展草业是新疆农牧民脱贫致富的新兴产业。
4草业系统工程与草地科学经营体系建设
4．1草业系统工程
按钱学森院士的观点，就是运用系统工程理论和方法，研究草业系统生产、生态、经营、管理，达到高效益的科学。他说：“草产业就是一个非常复杂的生产体系，为了管好．就一定要用系统工程的科学方法，这才是草业系统工程”。所以，草业系统工程实际是草产业组织、经营、管理的学问。而生态草业也应该是草业系统工程的一个重要基础。
4．2通过全国草业工作者十几年的不懈努力，已逐步形成了草业系统工程的理论，为进一步实践创造了良好的基础
4．2．1草业系统工程的基础是草地资源，全国有丰富的草地类型(18类)6700余种饲用牧草，有牲畜、动物、水、矿、光、热、风能、旅游、人文资源；资源上的牧草可作绿色饲草、改良土壤、保持水土、美化环境、工业原料、燃料等多功能性。
4．2．2草业系统工程的理论基础。主要包括：发展草业生产力，推动草业技术革新、生产专业化；发展多种形式的草业商品生产；发展牧工商一体化，产供销一条龙的经济联合体；学习国外先进经验，国际合作，促进发展。
4．2．3草业系统工程的实践的探讨。20世纪80年代起至世纪末，在农业部主管部门的主持下，在20个省区，进行了40多个试点(新疆5个点)，开展了“发展草地牧业综合经济的草业系统工程项目”，总结出：一个目标、三个三结合、五项改革措施等一套办法。“试点”顺利圆满地进行着，并在全国得到了推广。
4．3草地科学经营体系建设
草业系统工程包括：草业生产体系；草业管理体系；草地科学经营体系。
钱学森院士把草业系统工程的草产业列入第六次产业革命之一，知识密集型草产业，就是把高科学技术用在草业生产(种草、养畜、加工)管理(经济、生态、技术、社会)和经营上去。归结起来，草业发展，一个是产业化问题，用企业带农牧户，加第二个是高科技，就一定能把草产业搞上去。
草业关键在于造就既懂经营善于经营又掌握科学技术的人才，才能建设起科学的经营体系。目前，我国已初步建设起如下草地科学经营体系：
4．3．1草地法制管理经营体系《草原法》公布实施已经20多年了，近期国家又在修改、完善已经公布实施，其核心就是运用法律手段，对草地资源实行科学的管理经营，从而保证不断提高其生产力，实现牧业现代化、草产业化和生态环境的最优化。建立一支草原监理队伍，把外部破坏草地与内部过度超载放牧的现象坚决刹住，按法管好草地，按经济规律经营好草地。特别是固定草地使用权后，实行农牧民草地承包有偿责任制，用经济补偿的办法管理经营草地，就能发挥农牧民保护建设草地的积极性。
4．3．2草地保护和合理利用经营体系草地保护是草原管理经营的最基本任务。防止草地继续破坏，为农牧民创造良好的生产生活条件，保证草地生产力的不断提高，确保牧业稳定发展；同时，保持良好的生态环境，创造优质的人类及动、植物的生存环境。对那些乱垦、超牧、滥挖草地植被者要按法处理，根据破坏的程度罚款，甚至绳之以法。要制定各季草地的放牧强度，实行轻牧、禁牧、休牧、轮牧、舍饲等制度；退化严重的草地，也可采取封育、补播牧草、机械松耙、施肥、灌溉等改良措施；更为严重的甚至可以重新建立人工草地。总之，要加强管理、合理经营、科学利用，严防再次退化，充分发挥草地资源再生利用的最高价值。
4．3．3草地建设管理经营体系草地建设是实现草地集约化经营，发展现代化草业、牧业的基础。世界上畜牧业、草业发达的国家，如：美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等都非常重视草地建设。我国、我区从20世纪80年代初开始，至今在草地建设中投入了很大一部分资金，从人工种草、飞机播种牧草、退化草地改良、退耕还草等方面取得了较好的成绩，效益明显。在草地建设中，要动员各方面力量一起建，国家、集体、企业、个人都上，实行谁使用、谁建设、谁所有；国家投入的资金为了达到建一块，成一块，取得高效益，要形成一套管理经营体系，层层都有人管，有计划、有监督、有检查、有验收。
4．3．4草地科研、培训、推广经营体系要发展草业，关键要造就一大批既懂科学技术、又掌握经营管理的人才。把草地上的许多研究，落实到区、地(州)县(市)，乡草地工作者身上，给他们解决物资、待遇、资金等方面的实际问题，及时研究保护、改良，人工种植草地等方面的课题，取得成果，经过培训各级人员，从而大面积推广下去。建立一个热爱草业，懂得草业，专心草业，会规范管理、集约化经营的草业专业队伍。要建立一个科研、培训、推广的三结合经营管理体系。今后要按经营和公益性职能分开的要求改革科技推广体制，变科研成果为生产力，直接推动草业蓬勃发展。
5发展草产业关系到新疆大开发命运
尽管草业在我国发展尚处于初级阶级，但它对畜牧业、农业生态环境以及市场开发潜力巨大。“西部大开发不是大开荒”，必须草业先行，这是我区大农业发展经验教训的总结。新疆如何发展草产业?我们的主要建议：
5．I因地制宜发展草业
长期以来在“三重三轻”(重农轻草、重畜轻草、重林轻草)的影响下。草地资源破坏严重．力口之天旱等自然因素，草地退化严重，从而导致生态环境破坏严重。最近，国家准备投入巨资保护1667万ha被破坏的草地，并建设了200万ha人工草地暂时取而代之。这是一项重大措施，必能为我区发展草业、牧业打下良好的基础。破坏的草地首先是围栏保护封育。禁止继续乱牧，同时，可采取松土、补播、灌溉等措施，封育5年左右即可恢复。人工草地建设主要放在开荒后的弃耕地、闯田、低产田上，这是个既快又省的办法。新疆有133万ha弃耕地，67万ha旱地、闯田、低产田，还有近133万ha平原和山区天然打草地需要改良提高。农田种植苜蓿面积从目前的4％左右(133万ha，主要是生产建设兵团各团场种植的)提高到10％(33万ha)，再慢慢达到15％～20％(50～60万ha)，搞好草田轮作(兵团各团场，地方农牧场都有经验)，可提供大量优质蛋白质饲草，又培土肥田，近田养畜，达到畜草丰收。
一、 对我国级别管辖的一般分析
级别管辖，是法院系统内划分上下级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限的管辖制度。级别管辖的规定，是因·为在一个国家的法院体系中，一般都有几个不同等级的法院结构。级别管辖制度，就是要确定在本国范围内的所有民事第一审案件应该由本国哪一个等级的法院来具体行使审判权，也就是在法院系统内部从纵向上对不同级别的法院受理第一审民事案件的权限进行划分。
制度的设立，应当与制度所解决的问题相适应。如果要在所有的不同等级的法院之间进行分工，不同等级的法院，应当根据其审判能力与职责的不同，分别受理不同性质或疑难程度不同的第一审案件。从一般意义上讲，高等级的法院要较低等级的法院审判能力更强，所担负的职责更重，因此所管辖的案件也要比低等级的法院所管辖的案件重要。出于此考虑，法律上可以确定一般的民事案件由低等级的法院作为一审法院，而案情复杂或涉及利益重大的案件由相对高一点等级的法院作为一审法院。这样的思维逻辑，在我国的民事诉讼立法中得到了充分的体现。按照《民事诉讼法》第18条，除法律规定由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审民事案件外，其余的第一审民事案件都由基层人民法院管辖。《民事诉讼法》第19条规定，“中级人民法院管辖下列第一审案件:(一)重大的涉外案件:(二)在本辖区内有重大影响的案件;(三)最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。”依据相关司法解释，最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，主要包括:专利案件、海事案件、海商案件、涉及港澳台的重大案件。此外，经济纠纷的诉讼案件的诉讼单位属于省、自治区、直辖市以上的，一般由中级人民法院作为第一审;经济纠纷双方当事人争执标的数额较大，案件比较复杂的，也可以由中级人民法院作为一审。根据《民事诉讼法》第20条规定，高级人民法院管辖的第一审民事案件为在本辖区内有重大影响的第一审民事案件。根据《民事诉讼法》第21条规定，最高人民法院管辖的第一审民事案件有两类:第一，在全国有重大影响的案件;第二，认为应当由本院审理的案件。
在《民事诉讼法》中，与级别管辖制度有直接联系的一项制度是管辖权转移制度。根据《民事诉讼法》的有关规定，管辖权的转移有下列几种情况:第一，上级人民法院对下级人民法院管辖的案件，认为由自己审理为宜，而决定调上来由自己审理，从而使案件的管辖权由下级人民法院转移至上级人民法院;第二，上级人民法院对自己管辖的案件，认为由其下级人民法院审理为宜，而决定送交其下级人民法院审理，管辖权因此由上级人民法院转移至下级人民法院;第三，下级人民法院对自己管辖的案件，认为需要由上级人民法院审理，报请上级人民法院同意后，管辖权由下级人民法院转移至上级人民法院。管辖权转移制度的设立，目的是为了在特别的情况下对级别管辖的调节，体现原则性与灵活性相结合的立法原则。
从上述有关级别管辖的规定中，我们可以看出，我国立法上主要是以案件的性质、案件影响范围的大小与法院等级之间的关系为标准来确定级别管辖。所谓案件的性质，是指依据诉讼标的的内涵所确定的案件的属性。如诉讼标含有涉外因素的，就属于具有涉外性质的涉外案件，诉讼标的涉及人身关系的，就属于具有人身关系性质的案件，等等。在我国，在案件性质方面，主要是考虑涉外纠纷、海事纠纷和专利纠纷，对人身关系纠纷没有予以特别的考虑。所谓案件的影响大小，则包括这样几个方面的因素:一是案件本身涉及的人或事;二是案件处理后有可能造成的社会影响;三是案件所涉及的诉讼标的额的大小。我国虽然在法律上没有明文规定按诉讼标的额的大小来划分级别管辖，但在司法解释中或诉讼实践中，诉讼标的的大小是作为案件影响的大小的一个因素来考虑的。从上述有关级别管辖和管辖权转移的规定中，我们还可以概括出我国级别管辖的特点:第一，我国的各级法院—从基层人民法院至最高人民依法都受理第一审民事案件;第二，级别管辖的划分上重点在于区分基层人民法院和中级人民法院的分工，这与立法上考虑将绝大多数案件的一审由这两个等级较低的法院来负责有直接的关系;第三，级别低的人民法院管辖的地域范围相对较窄但实际受理的第一审民事案件量较多，级别越高的人民法院管辖的地域范围较广但实际受理的第一审民事案件量较少。这与立法上考虑到不同等级的法院在审判实践中职能应当有所差别有关，低等级的人民法院主要负责案件的具体审判工作，较高等级的人民法院的主要职责是对案件的审判进行监督和业务上的指导。第四，法律上除了对不同等级的法院受理第一审案件的分工有原则性规定之外，还规定了在特别的情况下可以调整上下级法院之间受理第一审案件的管辖权。
那么，这些特点在实践中是否充分表现出来了呢?让我们来看一下级别管辖制度在实践中运行的情况。笔者检索了历年的中国法律年鉴，没有找到关于我国不同等级的法院受理第一审案件的比例数字。但从笔者接触的若干法院所了解的情况看，在司法实践中，基层法院受理的第一审民事案件，占所有法院受理的第一审民事案件的95%以上，高级法院受理的第一审民事案件，占所有法院受理的第一审民事案件的0.1%以下(实践中各高级法院民事审判庭一年受理的一审案件不超过20件)，最高法院至今没有受理过一起第一审民事案件。在管辖权转移制度的适用上，主要也是存在于基层法院与中级法院之间，而中级法院与高级法院之间的管辖权转移的使用比较少，高级法院与最高法院之间基本上就没有适用过该制度。由此可见，在司法实践中，绝大多数案件是由基层法院和中级法院作为第一审法院的，极少部分是由高级法院作为第一审法院，最高法院实际上没有作为民事案件的第一审法院。管辖权转移制度实际上也只是在基层法院和中级法院之间发挥作用。由此引发我们的思考是，法律有没有必要规定最高法院和高级法院作为民事案件的第一审法院。进一步提出的问题是，确定级别管辖，除了考虑案件的重要性、复杂性与法院等级的关系之外，还应当考虑哪些因素?
二、 对我国级别管辖制度存在问题的分析
我国法律上规定的级别管辖制度在实践中存在哪些问题呢?就这一问题，我国不少民事学者和司法工作者曾发表过不少的看法。这些作者对级别管辖存在的不足与弊端及改进建议的内容涉及以下几个方面。第一，级别管辖的标准不明确或不够明确。主要表现在以案情是否重大、影响面是否大为划分级别管辖标准，何为“重大”和“影响大”界限比较模糊，不容易掌握。因此在实践中推行起来不严格，对当事人而言如何确定管辖法院不方便。对此，文章论者多数建议以诉讼标的额大小作为划分级别管辖的标准，以方便执行。[1]第二，管辖权转移制度的设立，尤其是管辖权转移制度中的‘.上级移转下级”的规定，违背了确定级别管辖的原理和级别管辖制度设立的初衷。管辖权转移制度的上述缺陷，导致级别管辖运用的混乱，损害了当事人的合法利益，还助长了地方保护主义。对此，文章论者多数建议取消管辖权转移制度中的“上级移转下级”的规定，或是严格限制管辖权转移制度的适用，增加管辖权转移得以双方当事人申请为前提或以双方当事人同意为条件。[2]第三，对级别管辖的确定，尤其是通过管辖权转移所确定的级别管辖，当事人无权提出管辖异议。由此导致当事人或法院规避级别管辖—实质上突破级别管辖的规定，在程序上严重损害了一方当事人地利益，并进而损害当事人的实体利益。(3)第四，由于级别管辖，下层法院的司法管辖权严重的残缺和不确定，基层法院的司法权受到了侵犯。论者认为，按照级别管辖的规定，很多案件基层法院是不能够审理的，特别是在民商案件和经济案件中，各个省的高级人民法院和最高人民法院都制订了一些管辖的标准，这些标准是有利于高级法院和最高法院的，实际上就是说，基层法院和中级法院的民事、经济案件由它们的上级法院来确定的，这就严重地侵犯了基层法院的司法权。闻第五，如果从制度逻辑上来分析，级别管辖—至少在中国—也更容易导致腐败。论者认为，由于法院系统的结构成金字塔形，基层法院的数量众多，潜在的案件各方当事人事实上不大可能同数量巨大的基层法院法官都建立起稳定的可依赖的关系;既然越向上法院的数量越少，法官的数量也越少，只要有利可图，潜在的案件当事人就越有可能先搞定上级法院或上级法院的法官，从而导致腐败。第六，级别管辖使得基层法院法官的专业素养难以提升。论者认为，现在许多重大的经济案件，一般来说关系比较复杂，商业纠纷比较大，涉及的各方利益比较广，因此这些案件都由高级法院或者中级法院来审理，基层法院的法官基本上很难有机会审理现代的商业案件，因此，基层法院法官的专业素养难以提升。基于第四、第五、第六点的理由，论者建议“应当废除或者是大大弱化级别管辖”。
笔者认为，上述观点指出了我国级别管辖制度中所存在的问题，都有一定的道理，但如果从另外的一些角度进行分析，这些观点同样可以被认为存在一定的问题。首先，认为我国级别管辖标准不明确，从法律条文来看是存在这个问题，但有关民事诉讼的司法解释中已经就这个问题作了规定，确定各地高级法院可以根据本地的实际情况制定不同等级的法院受理第一审民事案件的具体标准，其中诉讼标的额的大小被确定为主要的标准。实际上，法律条文之所以不将诉讼标的额的大小规定为划分级别管辖的标准，并不是立法者对此没有认识，而是中国的客观实际使然—中国各地经济发展不平衡，如果法律上将诉讼标的额的大小确定为划分级别管辖的标准，各地不同等级的法院实际受理的第一审案件在数量上必将出现极大的差别，形式上统一标准，导致了实际上的“不标准”。其次，上述认为我国管辖权转移制度存在问题的观点，实际上是对我国管辖权转移制度存在一定的误解。如上文所述，管辖权转移与级别管辖关系密切，级别管辖是在一般情况下对不同等级的法院受理第一审案件的分工和权限的确定，体现的是立法的原则性;管辖权转移则是在一定条件下对级别管辖规定进行调整，体现的是立法的灵活性。原则性的规定保证了在通常情况下管辖制度设立得具体、明确，便于适用;灵活性的规定保证了特别情况下管辖制度适应复杂的诉讼实践的需要。简单地说，管辖权转移制度的设立，不仅不违背级别管辖的原理，不违背级别管辖设立的初衷，而且还是与级别管辖相协调。管辖权转移与级别管辖的有效协调，有利于保证案件审理的公正性和有效性，使案件在管辖的分配上更趋于合理。前述文章论者所描述的情况，在实践中是存在，但主要问题是司法者没有严格的依法行事。此外，上述论者所指出的实践中存在的法院利用管辖权转移制度，规避级别管辖制度;上级法院利用管辖权转移制度冲击乃至侵蚀下级法院的司法权等问题，其主要的原因同样属于司法者的问题，立法不是主要的原因。级别管辖在实践中出现这些问题，主要是司法者没有真正的理解和贯彻立法的精神，都好比是“歪嘴和尚念错经”。第三，上述论者关于级别管辖更容易造成腐败以及级别管辖导致基层法院法官的专业素养难以提升的观点，笔者不赞同，因为其所描述的情形与所遵循的逻辑，与中国现实情况基本不相符—中国司法腐败现象不是论者所想当然的情形，基层法院法官审理的案件也要较论者所想象的丰富得多。换句话说，上述论断，不大符合中国实际情况，缺少说服力。根据以上分析，笔者认为，上述论者的论点虽然都有一定的道理，但所涉及的问题主要是司法层面，而不是立法本身;立论主要是对现象的分析，而对制度内在关系缺少深人的解剖。因此，要分析级别管辖的弊端，分析一下法制相对比较发达国家的相关做法，根据管辖制度构建的原理，对立法中所涉及的问题进行分析，可能是个相对比较好的途径，所得出的结论相对会更有说服力。
三、一些国家相关管辖制度的规定
(一)美国
法院组织体系由联邦法院体系和州法院体系共同构成，形成了一种比较复杂的司法组织体系。美国联邦法院分为三级，分别为联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院。就民事诉讼而言，联邦最高法院和联邦上诉法院管辖的案件，几乎全部是上诉案件。同时，联邦宪法还赋予最高法院和联邦上诉法院一定的一审管辖权，即对涉及各州和外国外交人员的案件，最高法院和联邦上诉法院可以作为初审法院来进行审理。但实践中很少运用。[3]联邦地区法院是联邦法院系统中的基层法院，也是大部分案件的初审法院。美国大多数州法院系统和联邦法院系统保持了一定的一致性，均设立三级法院:初审法院、上诉法院和最高法院。有些州为了分流案件和方便当事人诉讼，对初审法院进行了细分，将其分为高级初审法院和低级初审法院。低级初审法院包括县法院、乡镇法院、治安法官法院等等。它们主要处理小额诉讼案件、一般侵权案件等民事案件。高级初审法院是通常意义上的基层法院，它可以作为除了由法律规定应当由联邦法院审理的案件之外的所有案件的初审法院。在低级初审法院和高级初审法院的关系上，大多数州规定当事人有选择权，即当事人可以自由的选择将自己的案件提交到哪一初审法院进行初审。同时有的州还规定，高级初审法院负贪审理对低级初审法院审理的某些允许上诉案件的上诉。但这种上诉不是审级意义上的上诉，而是对案件的重新审理。州上诉法院与联邦上诉法院一样，主要负责对初审法院审理的案件上诉的法律审。州最高法院对于本州的大部分案件具有终审权。在初审法院审理的案件，当事人如果协商一致后，可以经过法定程序跃过上诉法院，直接提交到最高法院进行审理。
(二)英国
英国的法院系统是根据案件性质的不同来进行组织设置的。与我国不同，英国的法院往往并不对民事案件和刑事案件都具有审判权，而是分为刑事法院系统和民事法院系统两大体系，各自行使审判权，审理各自的案件。英国民事法院系统由数个级别的法院和机构组成，分别为郡法院、高等法院、上诉法院民事分院、上议院和枢密院司法委员会。[4]
郡法院是负责审理绝大多数的民事纠纷，这些纠纷的特征是标的较小，一般不超过500英镑，根据法律规定，郡法院能够受理的案件的标的额最高不得超过5000英镑。除此之外，郡法院还负责追索土地的地产案件、婚姻和继承案件，以及部分海事案件和破产案件。高等法院是居于郡法院之上的民事法院。它包括若干个分庭，其中最为重要的是三个分庭:一是王座法庭，主要负责对各种标的额较大的合同、侵权等民事案件进行初审，以及对郡法院裁判提出上诉的民事案件进行复审。一是大法官法庭，它是历史上衡平法院的继承者，主要负责对破产案件、公司、税务、财经、托管执行、监护和专利、抵押物拍卖等案件进行初审，同时对于郡法院审理的破产案件的上诉进行复审。三是家事法庭，主要审理婚姻、继承、收养等家事案件，并且负责宣告失踪、宣告死亡等特别案件。此外，高等法院还包括贸易限制法庭、海事法庭等专门法庭，对部分案件进行专属管辖。上诉法院民事分院，负责审理来自高等法院各分庭的全部上诉，它主要负责对上诉案件的法律审查。上议院是民事案件理论上的终审法院，该法庭只负责审理对全国有重要影响的法律问题。因此，一般的案件在申请上诉时，很可能得不到上议院的批准，从而无法向上议院提交。此外，向上议院上诉将要付出高昂的费用。基于上述两个原因，在现实中很少有案件能够提交到上议院。
枢密院司法委员会是负责来自英国教会法院、殖民地、保护国、托管地的所有上诉案件的终审法院。因此，枢密院司法委员会是负责将英联邦国家中希望将案件提交到英国上诉的案件进行审理的终审法院。
(三)德国
同美国一样，德国也是一个联邦国家。然而在法院的纵向组织结构上，德国并没有采用美国式的双轨制法院体制，而是将所有的法院全部纳入到由联邦法律建立的联邦法院结构之中，实行单一制的法院组织体系。民事案件主要由普通法院系统审理。
普通法院分为四级:1.地方法院。是德国的基层法院，就民事案件而言，它受理诉讼标的额较小的民事案件，同时，它也可以受理婚姻、继承、破产等类型的案件。2.州中级法院。它居于地方法院之上，一方面负责对不属于地方法院审理的民事案件进行初审，这类案件主要是指标的额较大的民事案件;另一方面负责对不服地方法院判决的上诉案件进行复审。3.州高级法院。它主要负责对州中级法院的审判不服而提出上诉的案件进行复审，因此具有上诉法院的意义。〔8J4.联邦最高法院。它是普通法院系统中的最高法院，而不是德国所有法院系统的最高法院。它也是普通法院系统中的终审法院，对下级法院裁判提出上诉的案件进行审理，并作出终审判决。另一方面，它也负责部分再审案件的审理。
(四)日本
根据日本宪法的规定，所有的司法权归属于最高法院和根据法律规定设置的下级法院。日本的《裁判所组织法》对法院的设置做了进一步的规定，全国设立最高法院1所，高等法院8所，还有地方法院、家庭法院、简单法院若干所。高等法院、地方法院、家庭法院和简单法院共同构成日本的下级法院，与最高法院相对应。
最高法院，也称最高裁判所，它是日本最高审判机关，其主要职权是对一切案件的终审权，不审理一审的民事案件。高等法院主要是作为上诉法院，管辖的民事案件主要是对地方法院、家庭法院、简易法院审理的案件不服而提起的上诉或飞跃上诉的案件，不审理一审民事案件。日本一审民事案件由简易法院和地方法院受理。90万日元以下的案件属简易法院，90万日元以上的属地方法院。90万日元以下的不动产案件简易法院与地方法院共同管辖。闭家庭法院在设里上与地方法院基本保持一致，家庭法院管辖的案件主要包括:离婚案件、遗产分割案件、监护权案件、收养案件等。
(五)法国
民事案件的第一审由第一级法院审理。第一级法院包括通常法院(dedroiteommun)与特别(d’exeeptinn)法院。通常法院只有一种，即大程序法院，负责一般案件的第一审。特别法院受理的动产、债权案件的诉讼标的金额在3500法郎以下的为终审审理。1万法郎以下的为第一审审理。1万法郎以上属于大程序法院管辖。法国的上诉法院和最高法院不受理一审民事案件。综上所述，这些国家关于一审民事案件的管辖有下列特点:第一，有的国家设立有级别管辖制度(比如德国、英国)，但原则上只在低等级的法院之间进行一审民事案件管辖的分配，高等级法院不作为民事案件的一审法院。第二，部分国家不设立级别管辖制度(比如日本、法国、美国各州)，但不同性质或不同重要性的民事一审案件在同一等级但作用不同的法院之间进行分配。总之，在发达国家.民事案件的一审基本上由初级法院管辖，高级法院一般不管辖一审民事案件，立法上淡化级别管辖的划分。
四、消弱或淡化级别管辖所考虑的因素
发达国家之所以在立法上淡化级别管辖，是综合考虑了管辖的愈义、审级制度、不同等级法院的功能等因素。这样的一种思路，值得我们借鉴。
管辖制度的设立，目的是确定一个具体的案件由一个法院具体地行使审判权，其意义在于明确当事人发生民事纠纷之后可以到哪一个法院请求司法保护，明确对一个具体的案件而言哪一个法院能具体行使审判权。因此，在管辖制度的设立过程中，要遵循方便当事人诉讼、方便法院审判、保障案件的公正审判等原则。方便当事人诉讼与方便法院审判的最典型的表现就是“就地审判’，，即案件由当事人所在地的法院管辖。就不同等级的法院所在地与当事人居住地而言，一般情况下，当事人居住地离低等级法院所在地最近，离高等级法院所在地相对较远。因此，由低等级法院作为一审案件的管辖法院，对当事人进行诉讼和法院进行审判而言，都是最为方便的。从查明案件事实角度上讲，离当事人住所地最近的法院相对也是最为有利的，进而也有利于对案件的公正审判。此外，原则上确定一审案件由基层法院作为管辖法院，使得案件的管辖十分明确，在不同等级的法院之间也就不会产生管辖权争议，这也大致可以认为是在管辖制度中淡化级别管辖或不确定级别管辖的一个好处。
审级制度的设立无疑对管辖制度的设立有着至关重要的影响。我国目前实行四级两审制，案件的终审法院往往是级别较低的中级法院，这对国家法律的统一实施十分不利，对此，已有不少学者撰文提出了批评意见，进而建议在我国设立三审终审制。如上所述，在发达国家，几乎都是实行三审终审制，这对保障国家的司法统一和法律的统一适用，维护国家法律的权威发挥了积极的作用。在这些国家，法院系统多数也是分为三个等级，因此，为了保障三审终审的有效实施，这些国家原则上都将案件的一审管辖权赋予最低等级的法院，这也可以说是发达国家淡化级别管辖乃至不规定级别管辖的原因之一吧。中国社会发展的实践，也在呼唤着民事诉讼三审终审制度的建立。可以断言，在中国建立三审终审制，是民事诉讼制度发展的必然趋势，这一制度将在不远的将来变成事实。基于发达国家的成功经验和中国的发展趋势，依据审级制度构建的原理，在中国确实有必要淡化级别管辖制度，其中首要的任务，就是在《民事诉讼法》中，取消高等级法院(最高法院和高级法院)对一审案件的管辖权，以保证三审终审制的有效实施。不同等级法院的功能对管辖制度设立的影响也是不言而喻的。
不同等级的法院，在社会生活中发挥着不同的功能，一般而言，低等级的法院，主要功能就是负责解决纠纷，因而对案件的审理不仅要关注法律的适用，同时要对案件事实进行认定，因此低等级的法院一般作为案件的初审法院;相对高等级的法院具有监督下级法院审判活动和保障国家法律的正确性的功能，因而对案件的审理主要是关注法律的使用，监督下级法院在审判过程中是否违法，因此相对高等级别的法院一般作为案件的上诉法院，负责上诉案件的审理;最高等级的法院的职能不仅在于作为一级法院对案件进行审理，更为尊要的功能是通过审判活动，总结司法经验，对法律的适用进行司法解释，保障国家法律在司法过程中的统一实施。因此，在立法上，最高法院一般作为案件的终审法院，但在司法实践中，国家一般都严格控制进人最高法院进行审理的案件，绝大多数案件进人最高法院的下一级法院审理时就归于终结。
结论:第一审案件原则上由基层法院行使管辖权
以上对我国级别管辖的内容和我国级别管辖制度存在的问题进行了分析，了解了一些国家相关管辖制度的规定，讨论了消弱或淡化级别管辖所考虑的因素，由此可以得出一个初步的结论:我国现行法律所规定的级别管辖制度是不科学的，最高法院和高级法院作为一审案件的初审法院，不利于审级制度的有效贯彻，也与高等级的法院所承载的功能不相适应;以一些在案件审理之前无法确定的因素作为级别管辖的标准，过细地划分级别管辖，反而容易导致管辖的不明确，引发管辖权争议;发达国家在立法和司法中都淡化级别管辖乃至不规定或实施级别管辖，目的是为了保障审级制度的有效贯彻和各等级法院功能的实现;管辖制度设立的目的、审级制度的设立和不同等级法院的功能的客观存在，都要求消弱或淡化级别管辖制度。因此，结合我国民事诉讼制度发展的实际，我们有必要消弱级别管辖。鉴于上述分析，我们建议，在将要修改的《民事诉讼法》中，取消高级法院和最高法院对第一审案件的管辖权，规定第一审案件原则上由基层法院行使管辖权，对一些影响重大或极为疑难、复杂、性质特殊的案件，由最高法院确定由中级法院行使管辖权。
注释:
[1]李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”，载《现代法学》1996年第6期，肖义山、李宝锋:“对民事级别管辖的几点思考”，载《人民司法》1999年第11期。
[2]相关发表的文章主要有李浩:“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”，载《现代法学》1996年第6期;孟祥:“我国民事诉讼级别管辖制度的改革与完善”，载《法律适用》2006年第7期;肖义山、李宝锋:“对民事级别管辖的几点思考”载《人民司法》1999年第11期;张晖:“我国民商事管辖制度的缺陷、修正原则与时策”，载《人民司法》2004年第11期。此外，朱苏力教授2005年5月23日在人民大学法学院的讲座“上诉法院与级别管辖”也对此作过论述。
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