时间：2023-03-15 14:56:26
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财政税收属于国家经济的关键性来源之一，其中有一部分地用于收入再分配以及宏观经济分配的。借助分配职能不仅可以强化各区域资源配置，而且还能够平衡目前的社会经济状况，进一步缓和收入分配不均衡问题，与此同时借助现有的税收管理制度，也可以在优化分配格局上做到社会公平，进而构建科学化的收入分配结构，通过多方面税种的运用，也就是房产税、增值税以及个人所得税等税种强化地方政府以及中央政府间的相互联系，就不同地区实际发展情况，实施针对性的税收分配，将公共权力作为载体，从根本上实现社会公平以及社会进步。
2.财政税收分配存在的问题
2.1 税收分配很难适应社会发展需求
现阶段，税收分配职能在实际应用过程中已经很难再满足相应的发展需求了，而且税制结构层面也难以针对社会经济发展现状进行搞个，即便存在税法制度保障，然而大部分税收分配职能也仅仅是流于表面，不能够把实际工作落实到实处。此外，税种结构也难以满足现代化的税收分配要求，所存在的税种往往相对较少，从而导致税负征收范围不断缩小，使税基以及基本税率也常常出现变化，影响其稳定性。
2.2 财政税收分配格局不合理
税收分配职能应用现状难以满足当下经济形势的发展要求，在税制结构上也不能够针对社会经济的实际状况给予相应的改革，即使有税法的制度支持，但是很多的财政税收分配职能最终都流于表面，未能将工作落在实处。税种的组成结构也不能满足目前财政税收分配的基本要求，税种往往较少，以致于税负征收范围的缩小，税基与基本税率也不是十分稳定。
3.强化财政税收分配职能的科学应用
3.1 完善财政税制结构
大力完善税制结构可以从发展布局与结构体系层面实现财政税收分配的合理化应用。实质上，国家税收是将流转税作为主体的，所以我们能够得出，收入调节性税收不够完善。因此，我们要从制度结构改善入手，实施科学化的调节措施。现阶段，根据分类实施税种划分的时候，税种其实也不少，包括根据征税对象划分、根据使用权限划分、根据价格划分以及根据计税标准划分等。然而，根据相关研究结果显示，我国税制结构已经难以很好地满足经济发展需求了，所以，相关人员应重视税种的丰富，对税收来源进行不断拓宽，从根本上实现经济平衡发展。
3.2 加强对偷税漏税行为的惩罚管理
实质上，所有税收行为都不能够离开监管体系而独立存在，在现有的税收监督管理体系中偷税漏税行为惩罚管理是非常重要的内容。根据《税收征收管理法》的规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上、五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，从这个角度出发，我国已经针对偷税漏税给予了高度重视，并进行了相关的罚款处理以及刑事责任追究处理等，然而，在偷税漏税监管工作依然是财政税收管理的重要工作内容之一。具体来说，第一，相关工作人员需借助对相关纳税人身份方面的相关数据资料进行收集整理，及时掌握纳税人的相关行为动态。第二，我们需借助与银行或者是社保公安局等部门建立科学化的沟通交流机制等，促进惩罚管理的有序开展。当出现问题的时候，我们就可以在第一时间内与其保持联系，构建合理化的偷税漏税监督网络体系，能够对偷税漏税行为实施全面掌握，尽管资料数据库建立必须要有大量资金支持，然而在时效性与有效性上却相对较高，可以保证纳税人的行为是合法的，从根本上规范纳税人行为。
3.3 合理制定有梯度的所得税制度
所得税制度的改革与制定能够从税收根源上促进经济的平衡与发展，所以合理制定有梯度的所得税制度很重要。“梯度”指的是不同级别有不同的待遇和措施，换句话说就是高收入人群需要缴纳更多的税，而低收入者则给予相应的免税、少交税的政策，以此来促进社会税制度的完善，平衡社会收入经济差距，并以制度的方式促进政府的宏观经济调控。
不仅如此，政府更应该细化所有税制度中的具体行为，将所得税制度中含糊不清的条款予以斟酌改进，针对社会经济的实际发展状况，合理制定有梯度的所得税制度。比如说不同的纳税收入定义不同，来源不同，就应该针对不同的情况进行分别纳税，无论是正常的工资收入还是偶然所得的收入都应该进行分类纳税，个别情况还可以给予免税。
综上所述，所得税制度应该与国民收入的实际情况相适应，从税收对象的不同到收入方式的不同进行了相应分析，起征点的设置也应该及时进行调整，从而缩小经济差异，实现对于社会收入的进一步调节。
3.4 增强收入调节作用
现阶段，现有财政税收分配职能在实际运用期间，比较常见的一个现象就在于收入调节作用相对薄弱，从而使其难以充分满足收入调节需求。因此，在此基础上，我们必须要对财政税收要求进行进一步明确，不断增强收入调节作用，然后实现宏观税负科学化以及合理化，结合相关部门的实际规定加强税收，不管是管理费用还是相应的维修费用，都应该按照一定的比例进行征收，日益优化税收结构，增强税收收入分配调节作用。
3.5 加大财政税收分配职能的宣传力度
税收分配职能宣传工作的作用主要体现于以下两个方面：一方面是促进纳税人思想转变，实现思想转变的合理化，进一步促进纳税行为的合理合法。另一方面，应强化广大人民群众在财政税收分配上的理解，积极鼓励人们或者是企业单位给予纳税工作高度支持，可以积极主动地参与纳税工作。在实际宣传工作当中，需要传播的最重要的意识有两种，第一种是政府监管意识增强，第二种是公民纳税意识增强。公民必须要积极配合政府工作，防止出现偷税漏税行为，从根本上实现宏观经济的优化调整。此外，政府部门相关工作人员也必须要有科学化的监管意识，了解政府实际征税范围与权限，促进监管行为不但进步发展，实现监管工作的真正落实。
3.6 地方政府与中央政府要加强合作，明确税收及收入分配格局
地方政府与中央政府间存在着收入分配格局不合理的状况，地方政府的税收不能用统一的标准进行衡量，所以中央政府与地方政府需要提前明确财政分配的基本结构及税收分配，完善税制的应用，无论是纵向税收分配、横向税收分配还是财政转移支付，都需要地方政府之间与中央政府加强合作，以此促进财政税收中分配职能的加强。
3.7 增强相应的收入调节作用
目前在现行的财政税收分配职能的应用过程中，较为常见的现象是收入调节的作用往往较为薄弱，不能够满足目前的收入调节需求。在此基础之上需要明确目前财政税收的基本要求，增强相应的收入调节作用，将宏观税负进行合理化，对相关部门按照规定进行相应的税收，无论是管理费用还是维修费用等，以促进收入分配调节功能较强的税收收入的比例，优化目前税收结构以及促进相应的收入调节作用。
【摘要】农村医疗卫生属于公共产品,正处在一个市场失灵的领域,正是公共财政发挥作用的范围。文章在论述公共财政支持农村医疗卫生的经济理论基础之上,分析了我国目前农村医疗卫生方面财政支持存在的问题,并提出相应的政策建议。
【关键词】农村医疗卫生;公共财政;政策建议
农村医疗卫生保障体系的建设,是我国全民医疗卫生体系建设的重要组成部分,也是建设社会主义新农村不可或缺的内容。发改委在《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》中提出,要坚持公共医疗卫生的公益性质,坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针,实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,强化政府责任和投入,完善国民健康政策,健全制度体系,加强监督管理,创新体制机制,鼓励社会参与,建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,不断提高全民健康水平,促进社会和谐。由此可见,建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平,目标是让人人享有基本医疗卫生服务。农村医疗卫生服务具有较典型的公共产品特征,正是一个存在市场失灵的领域,此时,仅依靠市场机制难以实现资源的优化配置以及最大限度地增加社会福利。政府对农村医疗卫生保障负有不可推卸的责任,公共财政作为支持政府行使其职能的主要手段,需充分发挥其资源配置功能。反思当前公共财政对农村医疗卫生的支持中存在的问题,探讨公共财政如何在农村医疗卫生领域更公平、更有效率地发挥其作用十分必要。
一、公共财政支持农村医疗卫生保障的理论基础
市场经济环境下,常常存在公共产品、外部性和信息失灵等市场失灵的情况。公共财政的基本出发点是“市场失灵”的现实,其理论核心是“公共产品”理论,其关键是正确处理政府与市场的关系,正确界定财政的职能范围和活动空间。从公共财政来看,政府提供公共产品和公共服务是以市场失灵为存在前提和范围的,即市场能够有效配置资源的范围和领域,政府不必介入,而市场机制不能正常发挥作用的范围和领域,才是政府公共财政的活动范围。
公共财政的存在是为了弥补市场失灵,如果把政府为弥补市场失灵而采取的干预、调控和其他所有的政策和制度安排等无形产品都看作是政府部门提供、生产的“公共产品”,那么“市场失灵”和“公共产品”理论实质上是从不同角度来说明同一问题的。卫生领域正是存在市场缺陷,是市场失灵的领域。主要表现在卫生服务中的信息不对称、疾病风险的不确定性、保险市场的缺陷以及卫生服务的外部性。许多卫生服务属于公共产品或准公共产品,不可能由市场提供,是公共财政支出的范围。同时,对卫生领域的投入能提高效率和促进社会公平,不致于让部分人因为贫穷而不能享受基本的健康权,是公共财政实现资源配置、收入分配和经济稳定职能的要求。
二、公共财政支持农村医疗卫生保障存在的主要问题
伴随着经济体制的转型和财政体制的变迁,1980年后我国的卫生体制也由计划经济医疗卫生体制逐渐向市场经济医疗卫生体制过渡。20世纪80年代以来,在市场化改革的浪潮下,政府将医疗卫生等众多具有社会公共服务性质的行业推向了市场,在多种因素的共同作用下,出现了一系列的问题和矛盾,而最为重要的因素是政府公共财政的卫生筹资系统存在的问题,在农村医疗卫生方面问题尤为突出。
(一)财政支持农村医疗卫生保障的规模分析
卫生总费用是一定时期内全社会用于医疗卫生事业方面支出的总和,反映了一个国家医疗卫生的总体水平,由政府预算卫生支出、社会卫生支出和个人卫生支出构成。这三者间构成比例的不断变化反映了各方在医疗卫生支出方面责任分摊的变化。而卫生总费用占GDP的比重则是衡量一国卫生投入的总体水平,标志着一个国家整体对卫生领域投入的高低。表1反映了1980年以后我国卫生总费用的构成变化。从表1中可以看出,体制转型以来,我国卫生总费用支出数量急剧增长,卫生总费用占GDP的比重也逐年上升,由1980年的143.23亿元,增长到2006年9843.3亿元,卫生总费用占GDP的比重由1980年的3.15%上升到2007年的4.52%。但是,卫生总费用占GDP的比重不低于5%是世界卫生组织的基本要求,而发达国家如英国为8%、德国为11%、美国则超过了15%。因此,与发达国家相比,我国卫生投入在总量上严重不足。而且,从卫生总费用的构成看,不难发现,政府的卫生预算支出比重由1980年的36.2%下降到2000年的最低点15.5%,再到2007年的20.3%;个人的卫生支出在1980年仅是21.2%,而到2001年却高达60%,之后逐步下降到2007年的45.2%。可见,体制转型以来,卫生总费用虽在快速增长,但政府和社会的卫生支出比例基本是逐年下降,个人的卫生支出比例不断增长,表明政府和社会的卫生支出责任在减少,而个人的卫生责任却越来越大。这无论从理论上还是各国的实践来看,都是很不合理的。一般随着经济的发展和人们生活水平的提高,对医疗卫生服务的需求会不断增长,政府的卫生支出也应不断提高。
分析20世纪90年代以来我国农村卫生费用构成时,发现问题更为严重。由图1可以看出,我国农村卫生总费用中政府投入的比例在逐年下降,由1991年的12.54%下降到2002年的6.23%,而个人卫生支出比重由1991年的80.73%上升到2002年的89.11%,12年间上涨了8.38个百分点,年均上涨0.7个百分点;而同期农村卫生费用占卫生总费用支出的比重一直低于40%。可见,占我国总人数70%以上的农村人口享受到的公共财政卫生支出是少之又少,绝大部分医疗卫生费用要自己承担,加之农村收入低、医疗价格不断上涨,农民看不起病,因病致贫、因病返贫现象的大量出现是不可避免的。
(二)财政支持农村医疗卫生保障的结构问题
1.政府间医疗卫生支出不均衡。农村医疗卫生服务包括的种类很多,如农村基本公共卫生服务、农村医疗保健服务等,依据产品的竞争性、排他性和外部性,农村医疗卫生服务基本属于纯公共物品或准公共物品。为纯公共产品和准公共产品提供财政支持是财政的责任。通常,外部性越强的公共产品应由高端政府负责投入,地区内、外部性弱的公共产品由低端政府负责投入。我国政府间卫生投入责任划分,纵向上,中央政府和地方政府间医疗卫生支出十分不均衡;横向上,各省级政府之间卫生投入差异性明显。以2006年数据为例,国家财政卫生总支出为1320.23亿元,其中地方财政支出1296亿元,占国家卫生总支出的98.16%,中央财政支出24.23①亿元,仅占不到2%,这与体制转型以来,我国政府在卫生领域形成的分级管理、分级投入,本级财政只负责本级卫生机构,农村地区形成了以县为主的卫生财政投入体制等卫生政策相关。这种中央财政和地方财政在农村医疗卫生投入上的差异,加之分税制下我国县级财政收入的缺乏,造成我国农村地区医疗卫生投入的严重不足。而且在这种以地方政府负责筹资的医疗卫生政策下,由于各省市在经济发展水平和财政收入能力上的差异,进而导致各省市在卫生领域财政投入水平的差异明显。横向上,在现行卫生投入责任主要在于地方政府的政策下,因各省市经济发展水平和财政能力的差异,导致各省市人均卫生投入水平存在较大差异。我国各省之间人均卫生经费差异比较大,以2007年为例,人均卫生经费财政投入,北京为728.43元,而湖南仅有93.15元,是北京的八分之一,这种巨大的差异在其他年份同样存在,且差异更大。可见,以地方政府负责卫生筹资的政策加剧了不同经济发展水平和财政能力省市之间在卫生服务上的不公平性。2.城乡间卫生支出不均衡。在二元经济结构下,政府卫生投入结构在城乡间呈现非均衡性,加剧了城乡间卫生服务的不公平性,主要体现在卫生总费用城乡分配不均衡以及政府卫生事业费分配的城乡不公平。以2004年为例,58.2%的农村人口卫生支出只占卫生总费用的34.9%,而41.8%的城镇人口卫生支出却占卫生总费用的65.1%。农村人均卫生经费只有301.6元,而城市卫生经费为1261.9元②,是农村人均费用的4倍多,如果考虑收入水平的话,农村人口的医疗卫生费用负担相对城市人口将更大。虽然随着城市化的进展,越来越多的农村人口流向城市,占据了城市的部分卫生资源,但短期内城乡间卫生总费用构成的非均衡性难以扭转。这种支出结构的不合理,加剧了卫生服务获得的不公平性。财政用于卫生的投入,更加侧重于城市,城乡间卫生资源分配很不公平。
(三)财政支持农村医疗卫生保障的效率分析
我国财政对农村医疗卫生的投入总量本来就偏少,而且这些有限的财政资源投入农村医疗卫生领域并未产生较优的效率,主要体现在:政府农村医疗卫生投入资金缺乏科学的运作机制。财政对农村医疗卫生投入资金运用效果缺乏科学的考核、监测指标体系,缺乏资金运用效果的信息机制和改善资金运用的决策机制,造成农村医疗卫生财政支出资金的不足与浪费并存,农村卫生发展重硬件建设、轻软件建设;重房屋设备的更新、轻人才的培养和管理;重一次性投入、轻经常性维护,使农村稀缺的卫生资源不能发挥最大的健康效益,政府有限的资金用于养人,而不能用于改善服务。在中西部大部分地区的乡镇卫生院,由于技术、服务和管理上已经越来越不适应农村卫生服务需求的变化,不适应农村医疗市场的激烈竞争,服务质量下降,服务能力萎缩,大部分面临着生存危机,已经严重影响了农村卫生发展和农民健康目标的实现。
三、公共财政支持农村医疗卫生保障的政策建议
(一)增加对农村医疗卫生费用的公共财政支持
要实现“人人享有初级卫生保健”的发展目标,要求医疗卫生事业的目标应走向全民健康保障,目前只面向部分人的医疗保障体制不仅违背了公平性原则,而且成本很高。加强对欠发达农村地区的低收入人群的公共医疗卫生投资不仅是出于公平的考虑,也是最具有效率的。因此,加大财政农村公疗卫生支出的比例,增加公共医疗卫生支出规模是十分必要的。
根据公共财政原则,基本公共卫生支出应主要由本级财政和上级财政共同负担,但由中央政府决策支出将使得社会福利水平更高。因为中央政府考虑了每个决策对全国的影响而不仅仅是某个地区的影响,把所有的外部性都内部化了,再加上地方政府税收权力和财政收入的限制,难以支付公共卫生系统的建设,所以中央政府能够提供最优的公共卫生支出。除此而外,对于地方政府而言,农村卫生投入应纳入政府的总体预算,以防止地方在农村医疗卫生投入上的随意变化和压缩,保证基本医疗和保防工作的正常经费。
(二)建立农村医疗卫生的专项转移支付制度
农村医疗卫生公共投入不足的一个因素就是地方财政的困难,而地方财政尤其县乡财政的困难在很大程度上是由于分税制,尤其是省以下分税制改革不彻底造成的。因此,要在分税制的框架下,明确各级政府的事权、财权、财力,使三者达到一个合理的配置,尤其要尽快把省以下的财政体制推进真正的分税制的轨道。但在各地方分税制体制的设计中,在合理配置财权之后,必须再配之以合理、有力的自上而下的转移支付制度,以确保经济发展状况不同的地区的财力与其事权大体相一致。这是因为在我国,基层政府担负着直接向70%的居民提供大部分公共服务的任务,但由于基层政府的财政困难,尤其是贫困地区县乡财政缺口十分巨大,根本不能保证向本地居民提供最基本的公共服务。在这种情况下,只依靠县、乡镇政府的力量建设农村地区的公共卫生事业,是不现实的。因此,为了实现各地农村公共卫生服务水平均等化,要加强中央政府向农村基层政府的转移支付力度,尤其是要建立对农村医疗卫生的专项转移制度,通过加大农村医疗卫生专项资金,控制一般性转移支付的总量,以提高资金的使用效率,防止基层政府对医疗卫生转移支付资金的滥用和压缩。但是,由于中央专项拨款一般要求地方配套资金,这样恰恰给发达地区提供了便利,而对贫困地区来说,专项拨款越多,反而给地方财政带来了更大的压力。对此,中央财政可以根据政策目标和某些特殊的因素,给予一些地区以非对称性专项拨款,比如对于民族地区、困难地区和中、西部地区的农村公共卫生事业建设,每年可从中央财政中拿出一定比例的资金,通过非对称性专项拨款的形式予以扶持,使那里的农村居民尽早享受到一般标准的医疗卫生服务和达到最基本的生存需求。
(三)转变公共财政对农村医疗卫生的补贴方式
长期以来,政府对农村的卫生投入主要集中在服务供给方(医疗卫生机构),卫生服务的需求方(农民)补贴很少。这种补贴机制是适应传统时期农村普遍缺医的现实情况而建立起来的。而目前,大部分农村地区缺医少药问题已经解决,主要的困扰是没钱看病,因病致贫、因病返贫问题,政府原有的补贴模式也就失去了意义。因此,除对少数医疗机构缺乏的偏远地区,政府加大对医疗服务机构的资金支持外,其他地区的医疗机构尽量交给市场来调节,通过市场竞争提高服务质量、降低价格。政府转而补贴服务需求方,支持医疗卫生保障体系建设,增强农民购买医疗和抵抗疾病风险的能力。
(四)改进农村卫生服务公共财政投入方式,提高产出效率
关键词 ：政府债务；债务形式；债务管理；债务风险
一、目前地方政府债务的主要存在形式分析
结合地方政府的债务存在实际，目前地方政府的债务主要存在于以下几种形式：债券形式、信用担保形式和信用手段形式。这几种债务形式，构成了地方政府的整体债务。目前来看，地方政府的债务主要有地方政府从银行获得的贷款资金、地方政府利用债权形式从银行获得的间接资金支持，以及地方政府自有的融资体系所获得的资金。在这些债务形式中，地方政府的融资体系成为了重要的债务形式。由于地方政府的融资体系能够吸纳地方银行以及企业的大量资金，因此地方政府融资体系的存在是地方债务问题的核心所在。
近几年来，各地为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资建设，通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也带来了地方财政风险。因此如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。
二、目前我国地方政府债务存在的风险研究
1.地方政府的债务规模存在较大风险
从目前已经掌握的数据来看，地方政府的债务规模统计较困难。由于许多地方政府的融资机构相对分散，并且在手续上存在多种形式，给核查和统计带来了明显的困难。正是因为统计存在困难，所以地方政府的实际债务规模通常要比已经掌握的要大。
2.地方政府的债务结构存在较大风险
（1）长期以来地方政府在融资渠道建设中缺乏有效的手段，导致了地方政府外借的债务通常缺乏合法的手续及有效的管控措施，导致了对外借款的规模难以得到有效控制。由此给金融机构带来的风险是比较大的。（2）当前我国地方政府的债务除了显性债务之外，还包括了一定量的隐性债务。其中隐性债务主要表现在社保资金差额、农村合作基金的亏损、粮食采购中的债务积累，以及地方政府提供担保过程中存在的债务负担。这些隐性债务平时受到的关注不多，但是一旦遇到突发事件，隐性债务容易引发地方金融系统的连锁反应，因此地方政府的隐性债务问题必须得到解决。
3.地方政府债务风险的外在表现
按照债务约定，地方政府的债务到期之后应该立刻进行清偿。但是考虑到地方政府的财政收入和债务到期的清偿压力，有些债务到期后地方政府尚不具备能力实现债务清偿，这就给地方政府的债务偿还能力打了折扣，进而引发地方政府的债务危机，如果该危机得不到有效处理，地方政府将会承担债务违约责任，不但不利于维护良好的政府形象，同时也会给日后的政府债权发放和融资带来较大影响。因此，对于地方政府债务风险的外在表现，我们要有正确认识，只有加深对地方政府债务风险外在表现的研究，才能保证地方政府债务问题得到有效解决。
三、我国地方政府债务风险形成的具体原因分析
1.我国经济体制对地方债务造成的影响
由于我国制定了具体的地方经济考核指标，地方政府要想完成经济发展目标，就要选择短频快的项目，由此也导致了地方政府热衷于高投资和高回报的项目。在这些项目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的资金出现较大压力，并形成一定的债务风险，所以，地方债务风险的形成，与经济体制有着必然的联系。
2.现有财政体制的影响
目前地方政府的财政制度主要采取了分税制的财政体制，这一体制的优势是有些属于中央政府承担范畴内的支出，最后分配到了地方。而有些收入项目则从地方政府转移到了中央政府，使得地方政府在财政收入方面减少，而在财政支出方面较多，客观上造成了地方政府的债务负担及债务风险。此外，现有财政体制的弊端，使得地方政府有理由向上级政府争取政策，并有理由扩大地方债务，以满足地方经济的发展需要。从这一点来看，现有财政体制的影响是导致地方政府债务存在风险的主要原因，对地方债务的形成，以及地方债务风险的加剧起到了助推作用。由此可以看出，现有财政体制是导致地方债务风险的主要原因，对地方债务的形成和风险的累积往往造成了不良影响。所以，在分析地方政府债务及债务风险问题时，应正确分析现有财政体制造成的影响，保证现有财政体制满足实际需要。
3.债务管理分析
目前我国除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的或有债务。但是这些债务却长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。
四、解决我国地方政府债务风险的具体措施与建议
1.对地方政府的职能进行重新定位
考虑到目前地方政府职能存在多元化和复杂化的特点，为了保证地方政府的债务风险得到有效降低，做到缩减地方政府债务规模，我们应立足地方政府管理实际，做到对经济性权利进行分解，使地方政府的职能实现全面转变，既保证地方政府的职能能够得到全面发挥，同时也保证地方政府的职能能够更加专一和富有成效，为推动地方经济发展，满足地方经济需要，缩减地方债务规模提供有力支持。
2.对现有的财政体制进行积极优化
考虑到现有财政体制对地方政府债务及债务风险造成的影响，在今后的财政制度改革中，应将优化现有财政体制作为重点内容，通过改革现有的财政体制，对政府间的责任和权利进行重新定位和明确，保证地方政府的管理权和所承担的责任与义务能够相匹配，达到有效改善地方政府债务情况的目的。为此，在处理地方政府债务以及化解地方政府债务风险过程中，我们应将财政体制改革与优化作为重要措施，实现对化解地方政府矛盾，改变地方政府融资环境的目的。
3.积极改善收入和支出管理
在地方政府债务问题解决过程中，我们不但要重视构建新的地方政府财政体系，也要考虑到地方政府职能的重新定位与转变，保证地方政府的收入和支出能够得到优化和保障。为此，我们应积极改善收入和支出管理，保证地方债务规模和债务风险得到有效降低。
参考文献：
[1]孙哲.地方政府性债务风险研究.财政部财政科学研究所财政学硕士论文，2013.6.
[2]王晨嫣. 我国地方政府债务风险审计评价研究.浙江工商大学会计学硕士论文，2012.12.
关键词：增值税分享制度；财政公平；区域税收协调
中图分类号：F812.42文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)04-0151-05
1.引言
增值税制度的改革是1994年全面税制改革的一项重要内容。通过这次改革，克服了以往全值型流转税的缺陷，代之以增值额为征税对象的增值税，较好地贯彻了税收中性原则，客观上促进了专业化分工协作的发展，体现了市场经济导向。但是，与分税制改革着重理顺中央地方财政关系、着眼于提高中央"两个比重"（财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占总财政收入的比重）目标相一致，增值税分享体制沿袭了承认地方（尤其是发达地区）既得利益，重点考虑调动地方政府积极性的分享路径①，却忽视了地方政府间②的税收利益分配关系问题，现行分成与返还的分享体制客观上起着扩大区域经济差距的作用，此外，随着经济发展中新特点、新形式的出现和现行区域税收协调机制的空白，不同区域间的增值税税收利益冲突明显化频繁化。
当前经济发展中的一个重要特点是企业的集团化管理趋势和总部经济的兴起。随着经济全球化、信息网络技术的发展、市场化程度的加深，企业的组织结构形式发生了质的变化，大量企业从战略角度出发，选择了企业总部和生产制造在空间地理上的分离。总部企业往往掌握公司的管理控制权，是公司的战略决策、资源配置、资本经营、业绩管理和公共关系中心。公司总部在特定区域上的聚集形成了我们通常所说的总部经济。通过集团化管理，企业实现了规模经济、资源获得最优配置、企业整体利润最大化和成本包括税收成本最小化。为了避免政府征税行为干扰企业的生产经营决策，各国税法往往本着税收中性的原则，对跨区经营企业提供税收征收管理上的便利，很多国家实行总机构汇总与合并纳税的税收管理制度，而这必然蕴涵着不同地区财政税收利益关系的协调问题。在汇总（合并）纳税制度下，分支机构应缴纳的企业所得税和流转税有可能被转移到公司总部所在地政府，造成税收收入上缴与公共产品成本分担在地区间的不对称分布。
2.现行税制下企业跨区域经营与总部经济中的增值税区域分配格局
当前由总部经济和汇总纳税所引起的税收区域分配冲突主要表现在企业所得税领域。新的企业所得税法实施以来，不同区域间的所得税税收收入分配冲突更加频繁和普遍化，迫切需要解决③。可以想象，企业所得税区域冲突只是税收区域分配冲突普遍化的一个开始，随着区域经济一体化的推进和企业跨地区经营趋势的加深，增值税等流转税冲突问题也会逐渐引起各区域政府的重视。由于在总部经济的角逐中，东部地区的大中城市往往居于优势地位，按照汇总与合并纳税的管理制度趋势，如果不采取有效的税收协调措施，未来的增值税税收收入分配格局将很不利于中西部欠发达地区。
跨地区经营所引起的增值税税收收入的不恰当转移主要表现在两方面，一方面，从长远趋势看，总分公司汇总纳税、母子公司、集团公司合并纳税正日益成为共同的税收管理规则，如果不能合理解决区域间税收分割问题，就意味着获得了当地公共产品的分支机构本应向当地政府缴纳的税收被转移到总机构所在地政府；另一方面，即使不存在汇总（合并）纳税，总公司也能通过转移定价的方式，使分支机构的销售行为很少发生增值额，使增值额归集到总机构所在地，这事实上也是税收收入的不恰当转移。关于纳税地点，我国增值税税法规定："固定业户应向所在地主管税务机关申报纳税。纳税人总分支机构不在同一县（市）的，应分别向其所在地主管税务机关纳税；经国家税务总局或其授权的税务机关批准，分支机构的应纳税款可以由总机构汇总在总机构所在地主管税务机关申报纳税。"目前我国税法中具体涉及到的增值税税收收入地区间划分的规定主要体现在三方面④:一是跨地区经营的直营连锁企业，二是有关跨省区的发电、供电企业的规定，三是有关油气田企业的规定。对于跨地区经营的直营连锁企业，如果符合一定条件，可以由总店向所在税务机关统一申报缴纳增值税，由财政部门来调整总机构和分支机构所在地的财政利益，即总机构所在地政府单独行使征税权；对跨地区经营的电力产品企业，实行分支机构预缴和总机构统一清算的方法；对跨地区经营的油气田企业，采用总机构集中计算应纳税额按一定比例分配给分支机构并由分支机构向所在地税务机关申报纳税的方法。不同的方法和规则对欠发达地区的税收利益影响也会有所不同，总体而言，在增值税税收区域分配当中欠发达地区处于被动地位，随着企业跨区域经营日益普遍、规模日益巨大以及汇总（合并）纳税的税务管理制度的推广，如何合理维护自身的财政税收利益成为欠发达地区在发展经济过程中所必须面临的一个重要问题。
3.跨省、市总分机构企业所得税分配办法的适用性及其局限
从现有的研究成果来看，一些学者认为跨省市总分机构企业所得税分配办法若能有效解决地方政府间的企业所得税分配纠纷，这将对于增值税等流转税的地区税收分配问题的解决具有重要参照意义。当前，通过税款分配的办法对跨省区的总分机构所得税实施管理，是一项新生事物，可能面临很多新的情况，存在不确定因素。如果现行方案能比较有效地解决跨区经营企业的税收收入地区归属问题，那么这对未来可能普遍出现的由企业跨地区经营汇总纳税所引起的增值税、营业税等流转税的地区税收收入分配问题的解决产生示范作用，事实上现行税法中所涉及到的增值税地区分配条款，在一定程度上参考了新的办法出台之前的企业所得税分配的一些做法。由于增值税和企业所得税都是中央地方共享税，而税收区域冲突产生的原因又在于企业跨地区经营的普遍性、总分机构汇总（合并）纳税的趋势性与当前分税制财政管理体制和税法对地方政府间税收分配缺乏规范化处理，因而，二者确实有相似点，采用类似于企业所得税的处理办法来处理流转税的跨地区分配问题可能具有一定的操作意义⑤。
从两个“办法”的具体规定来看，跨省区的总分机构所得税税收分配管理具有如下几个特点：
第一，税收分配办法体现了中央财政主导下的地方政府间税收分配处理特征。我国历史上长期属于中央集权制国家，地方政府主要和中央政府打交道，多个地方政府之间的纠纷主要通过中央政府的协调来解决，这形成了我国主要由中央政府来负责协调地方政府间关系的传统。1994年的分税制财政管理体制改革主要关注中央和地方政府之间的财政税收关系，对地方政府间财政税收分配关系缺乏重视。由于政治体制、历史和文化传统等原因，我国目前并不具备像美国这样的管理权限分散的联邦制国家建立州间税收协调组织的方式来处理州际间税收分配问题的条件，因此，地区间税收纠纷问题也应主要通过中央政府主导下建立科学合理的地区间税收分配方案来处理。
第二，税收分配的相关参与方政府的征税和管理权利得以考虑，分配公式具有一定合理性和规范性。"办法"规定，企业总机构统一计算包括企业所属各个不具有法人资格的营业机构、场所在内的全部应纳税所得额、应纳税额，实行就地预缴方式，总机构所在地、分支机构所在地的税务机关均行使征税权。对于分支机构所在地政府的税收分配，按照为三因素（分支机构的经营收入、职工工资和资产总额）分别赋予权重（依次为0.35、0.35和0.30）的方式来分摊各分支机构所在地应预缴的所得税税款，。
第三，中央政府的税收收入利益得以保障，税收分配办法向总机构所在地政府的税收利益倾斜，继续维护了既得利益，相对而言，分支机构地政府在税收收入分配格局中总体上仍然比较被动，处于劣势。根据"办法"，对于总预缴的应纳所得税税款的地方分享部分，总机构所在地政府享有25％的税收收入；总应纳税额地方分享部分的50％按照为三因素分别赋予权重的方式在各分支机构所在地政府之间分摊，总机构所在地设有分支机构的相应参与分配；总应纳税额中地方分享部分的剩余25％，由财政部按照2004年至2006年各省市三年实际分享企业所得税占地方分享总额的比例定期向各省市分配。
参照类似企业所得税的处理方式，对增值税由于企业跨地区经营汇总纳税所可能产生的地区税收利益纠纷，具有一定的参考意义。例如，如果增值税采用总机构汇总纳税方式，可以由总机构统一计算应纳增值税额，再按照关键因素，科学确定权重，分配给各分支机构，由分支机构就地申报缴纳的方法来分配税款。假定生产地课税原则合理，那么按各分支机构对税收的贡献来划分区域间的增值税是可行的合适的。但这种办法不能根本解决增值税的跨地区税收转移问题。从根本上来说，增值税与企业所得税税种本身的特点，决定了二者的税收地区转移问题具有不同的性质。企业往往获得了所在地政府所提供的公共产品和公共服务，通过这种方式分支机构所在地政府为企业的生产经营提供了便利，因此，应该以企业所得税的形式缴纳给当地政府用以弥补公共产品和公共服务的提供成本，具有合理性和必要性。从这个意义上来讲，汇总或者合并纳税并不能消除总机构、分支机构对当地政府所负有的所得税纳税义务。
但增值税是间接税，在市场经济条件下，具有易转嫁的特征。纳税人和负税人是相分离的，纳税地和负税地相脱离，税负最终主要由消费者来承担。如果A地的居民以购买B地产品的方式承担了B地大部分税负，又没有其他机制纠正，则A地的公共产品成本补偿存在缺口，B地的部分公共产品供给却由A地居民负担，其结果必将导致A地公共产品提供不足和A地居民的福利损失问题，两地公共产品提供水平的差异作用于资本、土地、劳动力等经济要素，将导致两地经济差距的拉大、公共产品提供差距的拉大和居民福利差距的拉大。按照我国增值税暂行条例，我国对产品的生产和流通的每个环节的增值额都要征税，但零售环节只是产品生产流通诸多环节中的一个，零售环节税负在总税负中所占比重很小，因此增值税是一种生产地课税的税种。由于最终消费品的消费者大部分集中于人口占绝大多数的中西部地区，而加工制造业和商贸企业主要分布于经济发达的东部地区，因此，中西部地区作为消费者的居民在购买产品时，除了零售环节部分缴纳的税收成为当地政府的税收收入组成部分，承担的其他环节税收负担均流入东部发达省份政府手中。真正的负税人没有享受到相应的公共产品利益，这就形成集中纳税和分散负担的非对称性⑥，增值税制度成为财富流动的逆向调节机制。杨纯华等（2007）发现，2003年，东部地区、中部地区、西部地区的增值税税收收入占全国的比重分别为73.5%、14.6%、11.9%，而最终消费总额占全国的比重分别为53.6%、27.1%、19.3%。我们可以看到，东部地区所占的最终消费额为53.6%，却获取了73.5%的增值税收入。
此外，市场价格体制不完善使增值税的税收分配格局更不利于欠发达的中西部地区。中西部地区是我国原煤、原油、天然气等矿产、能源资源主要来源地，在计划经济时期，为了推行重工业优先发展的战略，国家对自然资源实行集中的计划配置的价格体系，中西部地区以极其低廉的价格为全国提供矿产、能源和其他原材料，为我国的工业化进程和东部地区的经济发展作出巨大贡献。进入市场经济以来，绝大部分产品的价格由市场来决定，但某些初级资源产品例如原煤、原油、天然气等还未能实现完全的市场定价，它们的定价仍然过低，在加工以后的形成产成品环节和最终销售价格却由市场来决定。东部地区往往是资源的主要使用地和产成品的生产地。从初级产品环节到市场环节，其价格变化可能高出几倍甚至十几倍⑦。在此过程中，应在中西部地区实现的收入、利润以及附带的增值税收入转移到以东部地区为主的资源使用地手中，中西部地区的资源优势未能完全转化为经济优势和税收优势。具体有以下三个方面：第一，税收收入由资源提供地转移到资源使用地，这部分税收资源本应用于当地的公共产品的提供；第二，通过税收返还机制，资源使用地和资源提供地的政府的税收收入分配差距进一步拉大；第三，资源开发给当地带来的环境成本难以用税收资源加以补偿。
显然，增值税的跨区域税收的不恰当转移问题与汇总纳税企业所得税的税收收入地区分配问题有相似的地方，也有很多差异。因此，我国的增值税区域分配制度必须考虑税负转嫁等问题，而不能简单地在承认产地原则合理的情况下，按照贡献大小对相关总分支机构所在地税收进行分配，增值税的处理方法也不能参照维护既得利益和发达地区大中城市利益的基本原则来进行。增值税区域分配问题的合理解决，有利于提高欠发达地区提供公共产品的能力，缓解地区间财政收入水平的不平衡，消除地方政府基于最大化增值税份额目的保护主义行为，促进全国统一大市场的形成。
4.政策构想
4.1 实行消费地课税办法
理想的方法是按消费地课税原则对增值额征税，但现实生活中很难做到完全的消费地课税，"最终消费地"往往演变成"最终消费的购买地"。实际的制度设计中，往往需要结合本国的经济发展水平、国家的规模、国家体制和经济体制、历史传统、现实文化等因素⑧，实现制度的重新安排。
4.2 增值税由共享税变为中央税
理论上讲，增值税作为一种多环节课征、无法确定其归宿的税种，应划归中央税来管理。将增值税划为中央税，并与其他中央税收入一起，进入到整个的中央与地方政府之间的财力分配系统，可以跨过增值税的地区初始收入分配环节，区域间增值税收入分配不合理的前提不复存在，直接进入财政分配。财政分配阶段不再单独考虑增值税的地区间分配，而是将增值税收入纳入整个财力分配机制，由中央财政统一分配来协调区域间的经济发展。假定其他税种分享制度不变，意味着财权向中央的进一步集中，此时财力分配机制的设计非常重要，如果设计得不规范不合理，将助长“跑步（部）前（钱）进”势头，这不仅无助于解决增值税的横向分配问题，反而导致财政分配格局的无序，加剧地方财力的不均衡，产生很大的效率损失。一个次优选择是，将增值税纳入中央税管理，但仍需要就增值税收入的一定比例对各地区进行分配，即建立基于增值税收入本身的地区间分配制度。此分配制度的设计应着眼于解决区域间增值税税负转移等问题，改变目前的税收返还制度所具有的进一步扩大地区财政差距的内在特征。增值税的地区间收入分配制度应将各地最终消费额、自然资源、外部性等因素考虑在内，遵循财政公平原则，使负税人所付出的税收与所获得的公共产品的利益相当。增值税分配中完全不考虑产地政府的税收利益，也会带来一定的消极影响，如增加改革的难度和不利于调动地方政府培植税源的积极性，因此在具体的税收分配制度设计中可能还要保留承认既得利益和增量调整的办法，那么，建立于增值税基础上的税收分配制度成功与否关键在于财政公平原则与既得利益维护之间的平衡，但毫无疑问，由于当前区域经济不平衡已经日益制约着我国经济的整体发展，我们应当将财政公平原则置于非常重要的地位来考虑。
4.3 增值税继续作为中央地方共享税来管理，但须改变分享机制
将增值税作为中央税来管理，在增值税地方政府间税收分配制度中考虑不同因素、并对不同因素赋予不同权重的标准化的分配体系是一种可行的方法，这是一种自上而下的财力分配机制，这种机制将对各地方政府的横向税收分配置于财政分配流程当中。另外一种可供选择的模式是仍然保留增值税作为中央地方共享税的管理方式，取消现行的税收返还制度，并且对地方分享部分分成两部分两阶段式进行分配。第一阶段不考虑纳税人和负税人的异地分布可能性，仍按产地原则分配增值税，这个阶段的分配并不影响地方政府（主要是发达地区政府）的培植税源的积极性，对跨省区经营的需要汇总纳税的企业增值税可以借鉴企业所得税利用关键因素确定分配比例的做法在区域间合理分配；但在第二阶段应采用横向的税收调节方法，这个阶段充分考虑税负转嫁问题，主要依据各地最终消费额或者居民人口以及资源外部性等因素来对这部分税收在各地方政府之间进行分配，并且地方分享部分的较大比重应用于第二阶段的分配。这种分配模式思路源于德国所采取的以增值税为基础的财政平衡制度。德国将增值税列为联邦与州共享税，它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收收入分配体系中唯一能调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种。如1995~1997年三个财政年度，联邦与州的增值税分享比例为联邦得50.5%，其余49.5%又分为两个部分在各州之间进行分配，其中的75％按州的居民人口进行再分配，即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的份额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。其基本依据是与消费支出有关的税收最终是由消费者支付的，人口多，总消费就多，实际缴纳的增值税就多，按照最终消费地原则，这部分增值税应该按人口分配。另外的25％进行一种平衡性非对称分配，作为富裕州对贫困州的横向转移支付，只有贫困州才有资格参加分配，分配目标是使这些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92％⑨。因此，德国的增值税分配制度担负了双重功能，既突出了消费地原则的分配理念，同时又为增值税赋予了"劫富济贫"的功能，不仅可以达到使区域间税收贡献与税收实际所得基本对称的目的，而且财政利益在后期分配中进一步对贫困地区倾斜，致力于地区间财政能力差异的缩小。完全以消费地原则为基础的增值税横向分享办法也可以较好地缓解由于纳税人和负税人分离所造成的财富逆向转移问题，但我们作为发展中国家的社会经济背景等方面与德国仍存在很多差异。在增值税的初始收入分配环节，我们尚不能实现各地税收收入与当地税收负担的基本对称，更遑论利用增值税“劫富济贫”缩小地区间财政差距的目标，当前的税收分配格局的现实矛盾决定了我们应首先致力于解决地方政府间增值税税收分配的公平性问题。此外，正如前文所述，既得利益的存在会对实行分享制度的变革构成障碍，而且，我国客观上存在着调动地方政府包括欠发达地区政府的税源培植积极性的需要。从减少改革阻力的角度来考虑，我们在贯彻财政公平原则的同时，又不得不考虑既得利益问题和调动地方政府积极性问题。因此，采用对地方分享部分实行两部分两阶段式处理是次优选择。需要强调的一点是，无论是将增值税分配蕴于财政分配流程的中央税做法，还是对地方分享部分的两步骤分配法，在这个分配过程中所体现的公平原则，是在矫正了税负的不公正转移基础上的公平，仍以各地对税收的贡献大小为依据。我们上面所谈到的两种分配模式并不旨在彻底解决政府之间提供公共服务的差距，而是为了较好地解决区域之间所获得的税收收入与所承担的税负不相符问题，以解决区域间公共服务差距为目的的财政分配功能应在中央税部分中予以体现。
将增值税作为中央税来管理，并对其中一定比例的收入进行地区间的分配；以及仍以增值税作为共享税来管理，并对地方分享部分实行两部分两阶段式分配方法各有利弊。在第一种模式下，企业跨地区经营汇总纳税所可能导致的欠发达增值税税收分配弱势地位问题无需考虑，但需要解决如何合理设计地区间增值税税收分配制度以充分纠正税收与税负的地区不均衡分布问题，为了顺利推进改革，既得利益恐怕还要适当保留。在第二种模式下，需要解决两个问题，第一，企业跨地区经营汇总纳税引起的增值税地区分配矛盾；第二，横向税收调节的制度设计。这种模式实质上是当前税收分享制度的边际调整。两种模式都必须考虑如何在使改革顺利推进的前提下，最大程度地贯彻财政公平原则。
注 释：
①现行增值税收入的分享机制实质为分成与返还相结合的机制，中央与地方共享增值税收入，中央获得75％的增值税收入，各省获得25％的增值税收入；为调动地方政府增加财政收入的积极性，对增量税收收入实行返还制度，以1993 年地方上解收入为基数, 以后每年按地方增值税和消费税总额每增加1%, 税收返还就增加0.3%。
② 地方政府是一个容易引人困惑的字眼，就本文中，除非特别指出，均指省级人民政府，而区域除非特别指明，均指省级人民政府管辖区域。
③新的企业所得税法第七章第五十一条明确规定，居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算并缴纳企业所得税。事实上，在国务院决定于2002年对企业所得税实行中央与地方共享后，在《财政部、国家税务总局、中国人民银行关于所得税收入分享改革后有关预算管理问题的通知》（财预明电〔2001〕3号）中已涉及到跨省市经营企业所得税的管理规定，后财政部制定了跨地区经营集中缴库企业所得地税地区间分配暂行办法(财预［2002］5号)，2003年经修改后出台《财政部 中国人民银行 国家税务总局关于印发〈跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配办法〉的通知》（财预［2003］452号），表明国家在跨地区经营企业汇总（合并）纳税带来的地方政府间税收问题上的不断尝试。
④见：税收与税源问题研究课题组编．区域税收转移调查［M］．中国税务出版社，2007：68－69。
⑤据《财政部国家税务总局中国人民银行关于印发的通知》（财预［2008］10号）和《国家税务总局关于印发的通知》(国税发〔2008〕28号）（以下简称两个“办法”），对跨省(自治区、直辖市和计划单列市)设立不具法人资格营业机构的企业实行所得税“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的办法，形成了调整区域间企业所得税分配的初步框架，但对母子公司组织形式是否允许实行汇总纳税目前仍未有规定。
⑥杨斌．返还间接税:形成城乡统一的公共财政体制的必要步骤［J］．税务研究，2005，（6）：7－10。
⑦靳万军．关于区域税收与税源背离问题的初步思考［J］．税务研究，2007（1）：30。
⑧杨斌．中国税改论辩［M］．北京：中国财政经济出版社，2007：175.
⑨财政部国际合作司．国外考察与借鉴（1996年集）［M］．北京：中国财政经济出版社，1997：59-61.
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目前,各级政府间的税收竞争正如火如荼地展开,但是学界及实务界对税收竞争褒贬不一,其根本原因在于对于政府间税收竞争的理论基础等问题存在认识上的误差,忽视了我国业已存在的政府间税收竞争的实践基础。为了正确处理各级政府间的税收竞争关系,展开有效的政府间税收竞争活动,本文试图阐释政府间税收竞争的理论及实践基础,以澄清有关问题。
一、政府间税收竞争的理论基础
(一)税收竞争的内涵及外延通常说来,税收竞争是指政府间为增强本级政府(及其所属部门)的经济实力,提高辖区(或部门)福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。税收竞争是政府间竞争的重要内容,是制度竞争或体制竞争的重要组成部分。一般说来,国内政府间税收竞争包含三个层次的内容,即上下级本论文由政府间的竞争、同级别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争,它主要通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现。
(二)公共选择的非市场决策理论公共选择理论作为非市场决策(政府决策)的经济研究,成功地将“经济人”假设成功地引入了政治学领域,认为各层次政府的行为同样是符合“经济人”模式的。尽管政府与其他市场主体相比在行为活动上具有一定的特殊性(比如政府是对全体社会成员具有普遍性的组织,它拥有其他经济组织所不具备的强制力①),但是政府同样要受到“用脚投票”(VotingbyFeet)的约束。在这个“准”市场机制的作用下,各级政府同样必须具有竞争意识,需要努力改进政府工作的效率,从主观到客观真正造就一个更能谋求社会利益最大化的政府。税收竞争作为政府间竞争的主要工具,在保持和创造各层次政府的竞争力上具有无可比拟的优势,受到各级政府的青睐。
(三)财政联邦主义的财政分权理论财政联邦主义(FiscalFederalism)是20世纪50、60年代以来形成的财政分权理论(FiscalDecentralization),它主要从经济学角度去寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在从中央到地方的各级政府之间的最优分工。它指出,在一般情况下,中央政府必须单独行使财政的收入分配与宏观本论文由调控职能,但就财政的资源配置职能来说,一个多级政府的财政体制却是合理的。
②在“经济人”理论的框架下,中央政府与地方政府都是谋求自身利益最大化的经济主体,具有相对独立的经济利益,各方为寻求自身利益而展开的竞争能够实现共同的利益,即从“自利”向“利他”转化。多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府展开税收竞争的前提。多级财政体制及独立利益的形成要求各级政府为了实现其目标,获得更高的政治支持率,需要占有更多的政治资源。通常来说,政治资源的获得必须依靠一定的经济资本论文由源,这就是所谓“经济基础决定上层建筑”。由此,各层次的政府为争夺经济资源和税收资源的税收竞争便逐渐展开。
(四)演进主义的制度竞争理论建构主义学派认为,在新古典主义的框架下可以由“经济人”通过成本利益分析选择出有效的国家政治经济制度。而演进主义理论认为,个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限,这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。因此在演进主义者看来,社会活动的规则(包括政治经济运行体制)应当由社会活动中的博奕尤其是重复博弈来产生。简单一点说,就是社会活动主体间的竞争产生活动规则。竞争不仅是在特定秩序下的活动,竞争活动本身是市场秩序的维护者;在平等市场环境下的竞争能够本论文由保证生命力旺盛的制度胜出,使之成为社会活动者共同遵守的规则。政府间竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争,它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。
正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间税收竞争作为政府间竞争的重要内容,它的意义绝不仅仅在于为各层次政府获得一定的经济资源及税收资源,而在于它是高效率制度的发现者和维护者。按照制度经济学的理论,强制性制度变迁存在一个“诺斯悖论”,而政府间的税收竞争则构成“诱致性”变迁或中间扩散型制度变迁的重要内容;也就是说中央自上而下的改革不可能真正实现其目标,而税收竞争作为制度的发现者和维护者反而更容易实现转型期的制度选择,从而构成财政分权制度完善的外在条件。①
二、政府间税收竞争的实践基础改革开放以后,我国政治经济制度急需实现转型,财政制度不断实现分权化,伴随财政分权的深化地区间经济竞争也不断加剧。其中,加快政治经济制度的转型使有效的政府间竞争(包括政府间税收竞争)成为现实需要,80年代以来的财政分权实践则为税收竞争提供了适格的竞争主体,而地区间经济竞争的加剧则使税收竞争的作用更加凸现。
(一)政治经济制度的转型集中计划经济实践的失败使中国及东欧国家走上了实现政治经济制度转轨的道路,而经济制度的转轨在中国则先行一步。怎样摆脱集中计划经济运行模式的束缚,建构符合市场经济运行的制度模式,是我国及其他转轨国家的重要任务。在这场转轨竞争中,谁能选择优质高效的制度,谁能以较小的代价实现转轨,谁能及早实现制度的转轨就能成为优胜者。国际间的竞争是如此,国内各地方政府间的竞争也遵循同样的规则。在国内的政治经济转轨中,一般都是中央采取自上而下的强制性制度变迁,通过推行一系列政治经济改革,引进大量优质高效制度以实现制度转轨。我国的改革开放大致上就是这种模式。
自上而下的强制性变迁无法回避“诺斯悖论”,不可能完全实现其改革的目的。为了实现政治经济制度的转轨,中央政府提出发挥地方政府的积极性,开始推动地方政府的自主性改革探索,以寻求改革的有效路径。地方政府的自主性改革探索,强化了地方政府的自身利益机制,逐渐形成了自下而上改革的“第一行动集团”。地方政府为了维护业已形成的自身利益,及在新一轮竞争中占据优势地位,政府间竞争由此而展开。这种政府间竞争围绕资本、技术及优质劳动力而进行,目的在于获取足够多的生产要素,谋求竞争制高点。而在政府间竞争中,本论文由税收竞争是其重要内容,它一方面通过税收竞争获取足够的经济资源和税收资源,另一方面利用经济资源和税收资源提供优质的公共产品和服务,以谋求更丰富的经济和税收资源。
(二)财政分权改革实践自两步“利改税”初步建立我国的工商税收体系后,以税种来划分中央地方收入的财政体制正式拉开了我国财政制度的分权型改革,我国集中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。1994年分税制改革及对它的完善和补充,如转移支付制度改革等,在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理,财政分权改革进一步深化。伴随着分权财政体制的构建与“地方所有权”的确立,地方政府的资源配置权限不断扩大,特殊的地方经济利益逐渐形成。地方特殊经济利益的形成,使各地在经济竞争中拥有了相对独立的竞争主体资格,从而为政府间税收竞争的展开提供了有效的竞争者。
(三)地区间经济竞争加剧改革开放以后,各地区间首先在吸引外资方面展开了激烈的竞争,各地纷纷出台优惠措施、提供优惠条本论文由件以吸纳外国资本。由于经济特区、沿海开放城市及沿海开发区等在税收政策上拥有比较大的优惠,且区位优势明显,因此吸纳了我国吸纳外资的绝大部分。如,2000年东部地区实际利用外商直接投资及其它投资3,702,825万美元,占东中西地区合计数4,204,386万美元的88107%。②同时,各地为争夺原材料等资源的竞争也逐渐升级。
在某些领域中,控制了原材料渠道,就能够保证在经济竞争中保持较大的优势。而欠规范的市场秩序又为原材料提供了条件,因而在80年代爆发了诸如“生猪大战”、”羊毛大战”、“蚕茧大战”等。另外,地区间区域分工的竞争也逐渐展开,各地为了在经济竞争占据有利地位,纷纷向“高新”科技行业靠拢,区域间经济目标同构化严重。国家计委的测算表明,我国中部和东部地区的工业结构相似系数为9315%,西部和中部地区的工业结构相似系数为9719%。
③经济竞争的加剧要求地本论文由方政府寻求有效的竞争手段,在以优惠政策获取资源的时代里,税收优惠政策无疑受到极大的追捧。因此,税收竞争在地区间的经济竞争中优势明显。要说明的是,税收竞争是在相关政府政策的辅助下发挥作用的。
三、影响我国政府间税收竞争有效展开的外部因素
(一)地方保护主义的兴起随着地方经济竞争的加剧,地方保护主义日渐兴起,特别是经济相对落后地区纷纷采用多种保护措施分割市场。法国经济学家庞赛的研究成果说明了中国国内市场的分割程度。庞赛发现,1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%,比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税,并且超过了同期欧盟成员之间的关税。美国经济学家阿伦杨也有与之类似的发现,在改革开放期间,中国国内各省之间劳动力的生产率和价格的差距拉大,而按工业、农业和服务业计算的GDP却呈收敛性,这正好与作为统一市场应该出现的情况相反。
④由此可见,随着财本论文由政分权运动的展开,各地不可避免的为着自身利益加强了对本地经济资源和税收资源的保护,由此导致了改革开放以来国内市场的进一步分割。地方保护主义是地区间经济竞争的产物,或者说地方保护主义是地区间经济竞争的一种表现,它的兴起使政府间税收竞争更加混乱。地方政府间的税收竞争本来是要发现和使用更有效的制度,但是地方保护主义的出现却使之反而成为统一市场制度秩序运行的障碍。
(二)弱稳定的政府间关系建国以后,我国相继颁布了宪法及一系列法律准则,保证了我国政府间关系的相对稳定性。但是,由于受制于历史传统及现实客观因素,我国各层次政府间关系的稳定性还不够,从而影响到政府间
税收竞争的有效性。第一,由于深受悠久的中央集权制传统影响,我国建国后形成了单一制的政府体制,中央政府或高层次政府在国家的政治经济生活中扮演了较为重要的角色。第二,我国缺乏地方自治传统,地方政府或基层政府往往依赖于中央政府或高层次政府。
第三,我国现有政府官员的考核与任免机制主要受制于中央政府或高层次政府。
①而在我国的现实政治生活中,中央政府往往无法得到有效的约束,时常对地方政府事务进行干预,难以保证各层次政府间关系本论文由的稳定性。在弱稳定的政府间关系下,全国社会经济的发展受中央政府的影响过大,常常危及地方政府积极性。首先它将影响纵向的政府间关系。由于中央政府难以得到宪法及有关法律准则的约束,导致其活动范围过于宽泛,常常超出其有效活动边界,造成越位。中央政府难以受到约束的超强活动能力及超宽活动范围,使中央政府同时扮演着“运动员”与“裁判员”的角色,破坏了中央与地方政府的平等竞争关系。其次,它将影响横向的政府间竞争关系。中央政府或高层次政府对各地的发展畸轻畸重,往往会损及地方政府的平等竞争权,弱化部分地方政府的经济竞争能力。由于我国现有体制下缺乏稳定的政府间关系和竞争性政府主体,导致我国政府间税收竞争还处于弱势有效性阶段,还不能有效实现转轨期政府间税收竞争的主要目标,即实现政治经济制度的顺利转轨。
由于缺乏稳定的竞争规则,政府间税收竞争无法通过“看不见的手”来实现整个社会的利益,即没有从个人利益(局部利益)向社会利益的转化。而过分强调财政分权,地方政府对经济资源和税收资源的争夺过于惨烈,各地被迫卷入了地方保护主义和分割市场的恶性竞争。这种恶性竞争正是目前大多数学者反对政府间税收竞争的主要理由,因为它确实扰乱了地区间的正常经济往来,降低了资源配置的有效性。
四、结论
尽管政府间税收竞争目前还存在一些问题,但是政府间税收竞争在实现政治经济制度的转轨方面具有十分突出的作用,能够发挥各层本论文由次政府在寻找高效制度方面的积极性。因此现阶段的任务在于维护政府间税收竞争的良好秩序,规范各方的行为,实现政治经济制度的有效转型,而不是全盘否定政府间的税收竞争活动。
(一)维护良好的财政分权秩序尽管我国财政分权改革缺乏稳定的法律基础及理论基础,造成了财政分权过程中的某些无序化行为(特别是地方保护主义行为),但是财政分权及由此而起的税收竞争却构成了我国经济体制改革的重要推动力。维护有效的财政分权秩序,主要是建立地方财政的有限分权模式,保证地方政府的分权利益不受高层次政府的干预,而这也是政府间税收竞争有效展开的条件。要保证我国的强势高层次政府不干预低层次政府的分权利益及税收竞争利益,就必须建立稳定的政府间关系,即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间本论文由的事权及财权关系。
对此,可以考虑建立一种超稳定的双层约束机制,既约束中央政府(包括高层次政府)对地方政府的干预,又约束地方政府的非规范性活动。
(二)打破地方保护主义与市场分割,建立统一的市场秩序有效的政府间税收竞争必须防止地方保护主义的泛滥,而防止地方保护主义及市场分割的有效途径莫过于建立统一的市场秩序。我国在打破地方保护主义的运动中,可以借鉴美国的双层司法体制及其宪法中的商务条款。双层司法体制中,中央司法机构主要解决全国性的司法案件并对地方之间的案件纠纷有审判权;地方司法机构主要解决地方性司法纠纷。美国的商务条款则建立了中央政府对地区间贸易争端的专属解决权,我国的现实地方政府屡屡干预地区间的贸易。因此在我国建立类似条款,对于打破地方保护和市场分割可能会更有效。
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[论文摘要] 我国农村公共产品供给处于失衡状态，和城市相比，农村公共产品供给总量短缺、质量低下。文章认为我国城市和农村公共产品供给的主体不同是导致公共产品短缺的主要原因，并提出应当使农村公共产品供给主体多元化
我国农村公共产品在取消农业税后供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、水电设施落后等。农村公共产品供给的滞后及匮乏制约了农村消费需求的提高，影响了农村经济的可持续发展。因此，加强农村公共产品的供给体制建设，解决农村公共产品供给矛盾，对建设社会主义新农村具有重要的意义。
农村公共产品是指用于满足农村公共需要的产品，具有非竞争性、非排他性的特点。它又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品。如:农村基层政府(县乡级)行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。农村准公共产品是指介于纯公共产品和私人产品之间， 在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括:在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；一般准公共产品，如农村高中(职高)教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等;在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。
在我国现行公共产品供给体制下，城市居民的公共产品供给主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的市政设施；但农村公共产品供给条件远远低于城市的状况下，农民还要为享用这些公共产品交纳“三提五统”以及其他收费。同时农村不同地区间公共产品供给不平衡。市场经济发达、财源丰裕的东部沿海地区，政府能够提供较多的公共产品，而中西部地区由于经济不发达，乡镇企业少，政府财政收入不足，公共产品供给自然就短缺。可见，目前我国公共产品在城市和农村以及农村各地之间的供给是不均衡，主要原因在于公共产品供给主体不同所导致的。
一、目前我国农村公共产品的供给主体
目前，我国农村公共产品的供给主体主要包括乡镇俯、村委会组织和农村居民。
1.我国农村乡（镇）政府承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。但是，乡镇政府制度内财政收入不可能筹集到足够的公共资源。l994年分税制改革后，不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境。再加上近年来农业经济比较优势的逐渐丧失，在农村实行税费改革，取消农业税后，以农业为主要税收来源的县、乡政府制度内财政力量已大为衰减，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。很多乡政府赤字财政。在这种情况下，根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设。由于没有相应的税收支持提供公共产品，于是，通过财政体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。同时也导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位而且。在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。
2.村委会组织。村委会组织不是一级政权，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。 转贴于
3.农村居民。我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民既要缴税又要收费。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。除此以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。农民既要承担制度内公共产品供给成本，也要承担制度外公共产品供给成本。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成。可见，无论是税费改革前的“三提五统”，还是税费改革后的“一事一议”，都是农民对公共产品的成本负担。
可见农村公共产品供给体制不合理，本应由中央和地方政府承担的公共产品，但在目前仍由农民税外负担，通过向农民摊派等方式来完成。这使收入较城市居民低的人却承担着比城市居民多的多的公共产品的供给成本。
二、创新我国农村公共产品的供给主体
正如萨谬尔森所言：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应构建多元化的农村公共产品供给体系。我国农村公共产品的供给主体不仅包含政府，同时还要激励私人、企业和各种组织参与农村公共产品建设。
1.明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度。由于公共产品的非排他性产生了搭便车问题，使私人部门不愿提供公共产品，而公共产品的非竞争性导致了私人部门的低效率，因此政府应当作为公共产品的主要供给主体。
(1)转变政府职能，建立服务型政府，强化政府公共产品供给意识和公共服务职能，不断提高政府供给公共产品的能力。
(2)政府应当直接提供属于本级职责范围的农村公共产品。应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，凡受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。如诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给，由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。加快建立和完善财政的转移支付制度，加大国家财政对于不发达地区、农村地区基础设施建设扶持的力度，以平衡各地区财力差异，实现公共产品供给均等化，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。推进农村财政体制改革，规范农村公共产品的供给渠道。同时还要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡和平等。
2.鼓励企业、各种组织和私人参与农村公共产品供给，建立多元化的供给主体结构。公共产品需要有政府财政支持，但并不意味着所有的公共产品都由政府提供。农村公共产品的供给可采用以下方式：
(1)采取私人捐赠的形式。很多国家的公共设施就是利用私人捐赠而建立起来的，如美国个人慈善捐赠高达1750亿美元，其中大部分用于公共产品的生产。现在我国部分农村小学校舍采用捐赠的方式建立起来。同时，农村的水利设施、文化馆等公共产品等可以鼓励私人或各种组织进行捐赠。应当制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，如：利用冠名权、建碑立传等形式鼓励个人或企业参与公共产品供给。
［关键词］政府间关系；中央与地方关系；地方政府间关系
［中图分类号］D625 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）5-0110-03
政府间关系(Intergovernmental Relations),即不同政府组织之间的关系,又称府际关系。20世纪60年代,美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念,不过他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度来看待政府间关系的。而随着20世纪80年代以来全球性政府改革浪潮的兴起,政府间关系的调整和变迁成为一个不可逆转的趋势,政府间关系开始作为一个独立的研究课题进入学术界的研究范围。
国外对政府间关系的研究自20世纪80年代后便循着一条内容趋于系统化,方法趋于多元化,研究视野越来越开阔的路径发展。而国内对政府间关系的研究起步则相对较晚,事实上,对其的重视只能追溯到近十几年。但近几年来,对政府间关系的研究呈现出日渐繁华之貌,不同学科背景的学者从不同的角度对政府间关系进行了富有成效的研究,相关的研究成果也日渐丰富。笔者认为,对这些研究成果进行一个全面的回顾和梳理,以总结国内对政府间关系研究所取得的成果和存在的问题,能推动这一研究更上一个台阶。
1 相关概念的界定
在国内学者对政府间关系的研究中存在两种不同的表述：政府间关系和府际关系。林尚立使用的表述是“政府间关系”。他认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。同时他也认为,政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系,但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的,所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。谢庆奎《中国政府的府际关系研究》一文中较早明确使用“府际关系”的概念,他认为府际关系即“政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。与林尚立不同,谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体,因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。厦门大学陈振明教授认为,政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。它既包括中央政府与地方政府的关系、各级地方政府间关系,也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。在他看来,“政府部门是构成各级政府的机构,是次于‘政府’的行政主体,当然不应该是‘政府间关系’的应有之义”。台湾学者江大树认为府际关系是一个国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义来说主要指各层级政府间之垂直互动关系。例如，中央政府与直辖市政府、县政府与乡镇政府的府际关系；广义而言更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理以及政府机关与民间社会的公共关系等。
虽然在国内对政府间关系的研究中存在这两种不同的概念表述,且研究过程中对其内涵的界定各有侧重,但总体而言,以下这一对政府间关系的内涵界定是可以得到公认的,即政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
2 研究发展的两个阶段及其主要成果
2.1 1998年以前,国内关于政府间关系的研究主要为对中央与地方二元关系研究
这一阶段的研究中,政府间关系尚未被作为一个正式的、有其特定含义界定和理论体系的独立课题提出来,对其的研究散落在国家结构形式、中央与地方权力流动以及中央与地方财政关系研究等方面。
其中对中央与地方关系现状及其沿革进行研究的有：杨春堂等《论我国中央与地方关系的改革》(1989)中对中央与地方关系改革的情况进行了总结。辛向阳的《大国诸侯――中国中央与地方关系之结》(1996)一书从历史的角度分析和解读中央与地方关系。郑永年，吴国光：《论中央――地方关系：中国制度转型的一个轴心问题》(1994)文中从制度转型的层面分析了中央与地方关系。杨小云 《论我国中央与地方关系的改革》(1997)一文总结了我国经济体制改革经历的三个发展阶段以及与之对应的我国中央与地方的关系的三个阶段。
对中央与地方权限划分进行分析的有：薄贵利，金相文在《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》(1997)一文以市场经济发展为背景,分析了中央与地方管理权限划分的基本趋势。潘小娟在《中央与地方关系的若干思考》(1997)一文提出要正确合理地划分中央政府与地方政府的权限,坚持合理集权与适度分权的有机结合,完善中央对地方的监督机制和中央与地方的互利合作机制,加强法制化建设。
1994年中国推行分税制改革前后,学界出现了大量从财政关系角度研究中央与地方关系的论著：吴俊培在《论中央与地方的财政关系》(1994)一文中分析了中央政府与地方政府之间的博弈关系,并从现代公共部门经济学的核心范畴入手,界定了市场经济中的政府职能,进而对政府的配置、稳定、分配等基本职能在各级政府间的合理划分作出了规范性分析。孙开的著作《政府间财政关系研究》(1994)中从对公共产品层次性的分析入手,把公共产品区分为全国性公共产品与地方性公共产品,分析了中央政府与地方政府各自的行为目标,在此基础上,研究了政府间的税收分割以及政府间财政转移支付制度等问题。寇铁军所著的《中央与地方财政关系研究》(1996)中考察了中国中央政府与地方政府关系的历史沿革,分析了政府间事权与财权划分的基本依据,提出了中国财政体制改革的目标模式。
在计划经济体制时期,中央政府是高度集权的,地方政府之间处于相对阻隔的状态,横向联系比较少,所以国内对政府间关系的研究局限于中央与地方关系的研究,而随着市场化的推进,对中央地方权力结构调整方面的讨论也越来越多,这其中包括事权与财权。总的来说,这一阶段的研究对中央地方权力结构的调整有着推动作用,也为政府间关系理论建构提供了研究基础。
2.2 20世纪末,政府间关系开始作为独立课题进入行政学的视野,对其的研究呈现出多元化的面貌。随着政府间关系实践的发展,对政府间关系的研究呈现出理论构建系统化、研究角度多学科化、分析工具创新化的趋势
第一,出现了对政府间关系理论体系的研究,政府间关系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的《国内政府间关系》,该书是国内最早对政府间关系进行系统、全面研究的一本专著。他不仅构建了政府间关系的一般理论基础,考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总体特征,而且对中国政府间关系的历史选择、传统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析,为国内政府间关系的进一步研究奠定了良好的基础。谢庆奎(2000)提出政府间关系的内涵首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,才是政府之间关系的真正内涵。张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》(2005)一书则运用政府间纵向关系这一新颖的分析框架,围绕着中央与地方关系,从政府职责与政府层级结构、政府机构相结合的视角进行较为系统的分析。杨宏山的《府际关系论》(2005)是近年这一领域又一较为系统、全面的研究成果,该书详细分析了府际关系的基本模式,探讨了中国府际关系的制度创新,总结了全球视野中的府际关系演进和变迁规律。
第二,政府间纵向关系的研究中,中央与地方关系仍然是关注的重点,形成了政府间关系研究中成果最丰富、视角最广泛的一部分。到目前为止,可以将这部分的研究粗略地划分为：三种关系,即经济关系、行政关系与法律关系；三种视角，即静态的视角,主要指对中央与地方形成的不同的关系模式的研究；动态的视角,主要指中央与地方关系权力划分与流动以及国家结构形式变化的研究；专门化的视角,主要指从财政、税收方面研究中央与地方关系。其中对中央与地方所形成的关系模式的研究的代表人物有杨小云(2004),其从研究国家结构形式入手,探讨了单一制国家与联邦制国家的联系与区别。熊文钊的《大国地方:中国中央与地方关系研究》(北京大学出版社2005年),对中央与地方关系的结构模式、中央与地方的权限划分机制进行了结构分析；研究中央与地方权力集中与下放及其与国家结构形式变化关系的代表作有：薄贵利的《集权分权与国家兴衰》(经济科学出版社2001年)以及相关论文,从现代化进程探讨了集权分权的国家战略抉择。艾晓金在《中央与地方关系的在思考――从国家权力看我国国家结构形式》(2001)一文中也是从国家结构形式来分析中央与地方关系的。对中央与地方经济关系的研究多从经济学、财政学等专门化的视角来进行,魏星河在《处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分》认为“中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一,也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。”王绍光的《分权的底线》、胡书东的《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》(上海人民出版社2001年)等,在理论界和决策层产生了较大的影响。
第三,地方政府间横向关系逐渐成为研究热点。随着市场经济的发展与中央权力的下放,地方政府之间的联系越来越多,对地方政府间横向关系的研究也越来越受到关注,主要有以下几个领域：
一是地方政府竞争关系研究。代表性的有：李军鹏的《新制度经济学的政区竞争理论研究》一文主要介绍了西方新制度经济学中的政区(政府)竞争理论,包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则等。冯兴元的《论辖区政府间的制度竞争》一文则具体分析了中国的行政区域政府间竞争现象。周业安等的《地方政府竞争模式研究》(2002)一文分析了当前中国地方政府竞争的基本特点和几种模式,提出了构建地方政府良性竞争的政策建议。刘亚平博士的《当代中国地方政府间政府》一书从退出选择的视角对地方政府间竞争进行分析,总结了中国地方政府竞争的三种形态,区分出政治和市场两个纬度的地方政府间竞争,等等。
二是地方政府合作关系研究。随着区域经济合作的深入,不少学者开始探讨地方政府间的横向合作问题。如张可云的《区域大战与区域经济关系》(民主与建设出版社2001年),在对运用博弈论的分析方法,紧紧围绕区域利益这一核心动力,由区域经济竞争、区域经济联系到区域经济均衡,进而到区域经济冲突与合作,构建了一个新的区域经济关系与政府合作理论框架。张紧跟的《当代中国地方政府横向关系协调》(2007)对当代中国地方政府横向关系协调进行了规范分析,对如何有效协调市场化竞争中当代中国地方政府间横向关系及如何提高治理绩效进行了探讨。此外,陈剩勇(2004)，王健(2004)等对区域经济一体化趋势下的政府合作机制进行富有启发的探讨,等等。
三是区域公共管理问题研究。随着市场经济条件下,公共问题“区域化”和“无界化”的发展态势,区域公共管理越来越成为一个热门的研究领域。陈瑞莲的《论区域公共管理的缘起与发展》(2003)对区域公共管理和区域行政的内涵和分析框架的研究,对区域公共管理研究的缘起动因、研究对象、理论体系、研究方法等进行较为全面的阐述。金太军的《从行政区行政到区域公共管理――政府治理形态嬗变的博弈分析》(2007)从区域公共管理的角度进行了政府治理的博弈分析。
非常值得一提的是,随着政府间关系研究的发展,出现了对这一研究的反思类型的研究成果,这些对政府间关系研究的反思形成了思想的碰撞,对于这一领域研究的发展意义重大,代表作有：张紧跟的《当代中国地方政府间关系：研究与反思》,其在文中提出以往对政府间横向关系的探讨的两种主要视角,即促进地方政府间合作和规范地方政府间竞争,“这些研究文献在理论论证上是自洽的,但却模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。而且,因为其讨论仅仅停留于地方政府间关系的治理制度层面,也无法真正理顺当代中国地方政府间关系。因此,要理顺当代中国地方政府间关系,必须立足于变革制度环境、健全治理机制和规范行为主体三个层面的综合发展”。
严强在《公共行政的府际关系》(2008)一文中提出以往的研究基本的分析视角局限于公共权力的配置与运行,并未区分好政治视角下的府际关系与公共行政视角下的府际关系。认为“只有把公共权力的配置与运用,区域经济形成与发展中的政府间的竞争和合作,政府相互间行为的法律调整与公共物品和公共服务的供给联系起来,将府际关系中的政治的、经济的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的责任、事权、财权的统一上,政府间关系的研究才能进入政府间行政的范围,人们才能触摸到真正的公共行政的府际关系。”他认为当前公共行政的府际关系问题的焦点是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争,并在文中提出了调整途径。
3 评 论
3.1 国内政府间关系研究中存在部分研究主题过于薄弱的情况
国内政府间关系研究中主要关注在纵向政府间关系的研究中,其中大部分文章都是对中央与地方关系的基本框架、特征与经济关系进行研究的。以下几个方面是笔者认为国内今后的政府间关系研究中有待加强关注的论域：
第一,本土化的政府间关系理论的建构十分薄弱,对政府间关系的理论模型分析尤其欠缺。而缺乏理论的建构的实证分析,笔者认为,必然不能促进这一研究课题的长远发展。
第二,研究中央与地方的关系时,不能将所有中央政府以下的省、市、县、乡各层级政府作为一个统一的、抽象的“地方政府”来对待,而事实上分税制改革以后,省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体,其具有各自不同的职能、治理工具、管理体制等。地方政府纵向间的关系既有中央与地方关系的一般特征,也有其自身的特点,其权力配置模式直接决定了政府的行政能力和治理绩效。因此,有必要对地方层级政府间的纵向关系进行深入的研究和剖析。
第三,由于经济体制改革一直是中国改革的重点,因此许多学者主要关注于对中央与地方经济关系的研究,但同时也要特别注意中央与地方行政关系的研究。哪些事情和权利应该中央来承担,哪些事情和权利应该下放地方,这方面的研究国内现在还比较少见。此外,对中央与地方的基本框架与特征,包括其历史的沿革和变迁的研究较多,而对中央与地方的互动关系的较少,尤其是中央与地方法律关系的互动关系研究更是少之又少。目前,我国正处于社会转型期,更需要用法律规范府际关系。依法治国首先要求政府间的关系建立在法律规则之上,政府间的冲突也要采用法律手段解决。
第四，地方政府横向关系的研究近年来逐渐增多,其中研究地方政府间竞争关系的占据主要部分,但其中关注地方政府间竞争秩序的又相对较少,笔者认为对地方政府间横向关系的研究中应在针对国内的特殊情况的基础上充分借鉴国外的研究成果,如“府际治理”、“府际管理”的观念,加强对政府间竞争合作关系的多元化的探讨。
3.2 国内政府间关系研究中实证研究的合法性缺失问题
大部分学者采取对政府行为进行实证分析的方法,对中国权力下放改革前与后的情况对比、政府间关系的现状等进行了详尽论述。可是这些实证分析的资料来源大部分来自二手资料而缺乏一线的调查,这样的研究 “缺乏对真实世界的了解”,“在这样一种研究氛围下,没有检验的理论假设就被当成真理,理论构建也只是概念之间的循环论证,即停留在概念分析的层面”,必然导致在国内政府间关系研究中实证研究难以取得其合法性。
3.3 国内政府间关系研究需进一步加强学术的规范性
根据期刊网所收集的文献情况来看,有部分学者在进行政府间关系研究时不进行文献评估,不提出问题,没有理论分析框架,笔者认为,学术的规范性不仅是作为研究成果本身所具备的题中之意,也能在研究时加强学术的规范性的同时帮助研究者学习前人的研究成果,找准研究的方向。“通过文献评估,我们发现现有的理论在某些方面存在不足,然后,在这些方面进行改进,从而就可以推动知识的发展”。
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现行消费税中有十四种商品需要缴消费税。首先对于酒类来说，其中的黄酒若作为料酒也要征收消费税存在不妥，料酒与酱油、米醋等属于同类必需品，以此类推，应该与酱油、米醋一样无需缴消费税。提议分类别计征，有的需要征收有的不需要征收。消费税应该实现它对高收入者征税，低收入者不征税，降低贫富差距的功能，因此消费品中一些必须的生活用品是可以不用征税的，这样不仅可以降低低收入者人员的负担，而且有利于贫富差距的缩小，真正实现全社会的公平。
在经济学上关于供需平衡的观点，以及价格高了需求量就下降，价格低了需求量就增加。而在中国的实际市场上存在相反现象：就酒来说，对于当市场上酒价格上涨时，对酒的需求量不但没有减少反而还增加了。解释这一现象要从中国自己的特殊情况来分析，中国有着深厚的礼仪文化，礼尚往来乃是继承下来的传统习俗，无论是亲朋或是好友之间，这种礼仪在所难免。每逢佳日更是需要拜访串门，自然要送佳节贺礼。在一般人看来，酒的价钱越贵，那么收藏价值或是当作礼物就越具有价值，这时对于酒价越贵越有收藏价值的酒也许就会销售一空，供不应求。或是收藏者们买来收藏，当作购买性投资，等几年之后价格再上涨然后再转让卖掉赚取一笔差价，以及外包装特别美观的酒，已经是当作一种收藏艺术品的酒。因此，对于这样的酒类――高消费的酒类可以提高税率。
从白酒角度来看，问题很多，也比较严重。从事白酒生产的企业税负均高于其他普通工业企业，加之企业有一定规模，每年纳税数额大，对当地财政会产生重要的影响，企业有居功自傲的思想，认为地方财政缺其不可，各级政府部门应该给予大力支持。同时，白酒生产企业是不少区县的支柱经济，而且短时间内当地经济结构难以调整，因此当地政府对白酒企业也十分重视，对白酒生产企业采取各种“保护”措施。由于地方保护主义的盛行，使得税务部门在执法中遇到较大的阻力，使企业实际税负无法到位，这也使白酒生产企业产生大量欠税。因此，有必要改白酒消费税由中央税到共享税。
从香烟角度看，从2009年5月1日起，在卷烟批发环节加征一道从价税。据相关测试表明，一盒烟三分之二是税，但由于消费税是价内税，消费者并不清楚价格中包含了多少税。因此，建议把消费税改成价外税，让消费者清楚了解到价格所包含的税。比如，一包烟如果是90元整，那么60元整是税，30元整是价钱，这样不仅增加了消费者的税法意识，也限制了一些消费者的购物欲望。从税法的角度一定程度上来限制人们吸烟，把消费税价内税完善成价外税的同时提高税率，不仅让消费者提高纳税意识，更让消费者心理产生微妙的变化，在买烟时要交比较高额的税来限制消费者买烟的需求。价外税的表现形式是价税分开，消费者知道自己要负担多少税收，没有任何隐蔽性，这就突出了间接税的性质，透明度高，使消费者更加明确自己负担的税金和国家的香烟消费政策导向，从而有利于国家宏观调控政策的实施，有利于我国价格机制的健康运转，还能使消费者明确自己的纳税人身份，增强纳税人的纳税意识。
我国的卷烟消费税虽然是中央税，但仍与地方财政收入密切相关，尤其是在产烟大省。这就导致地方政府受烟税收入利益的驱动，必然会加大对本地卷烟企业的行政干预和保护力度，甚至实行烟草市场的地方封锁来发展地方品牌。地方政府的这些做法给外地烟草制品进入本地市场设置了壁垒和障碍，严重影响了全国统一开放、规范有序的烟草大市场的形成。总之，在现行的分税制财政体制下，卷烟消费税的税制设计及与之相关的财政分配方式，已严重制约和影响到我国烟草行业的健康发展。因此，应该改烟草消费税中央税为共享税。
从化妆品、贵重首饰及珠宝玉石联想到上万元的LV包、高档皮带、高档家具、高档服饰等，这些也是属于高档奢侈的消费品，却没有纳入征税范围。是不是应该对这类物品制定一个合理的标准，对于超过标准的高消费物品也应该纳入消费税当中，并制定相应的税率。而对于小汽车来说，品牌高档的汽车征消费税合理，但是对于奇瑞QQ、熊猫等价格低，消费者主要用来代步用的车子没必要再征收消费税，这从某个角度来说也是必需品。车子代替了自行车代替步行的作用，并不是奢华浪费的消费。汽车尾气对环境污染严重，对不同排放量的汽车也应该采取不同的消费税税率，对于小排量的车税率低，对于大排量的车提高税率。针对汽车消费税在生产环节一次性课征，不利于充分发挥消费税的特殊调节功能，可以考虑将纳税环节向后推移至销售环节。对纳税环节的调整不但能扩大税基，增加财政收入，还可以使消费者切实享受到税收政策调整带来的变化，实现消费税的调节职能，更有效地加强消费税的征管与其导向功能的实现。与汽车有密切联系的汽车轮胎，与国际上大部分国家在零售环节征税不同，中国消费税在生产环节征收。汽车轮胎装在汽车上，在生产环节缴纳税可行，如果汽车轮胎装在卡车上，卡车相当于固体资产，此时会扭曲卡车的成本。因此，对于汽车轮胎是否都应该在生产环节征税值得质疑。
从构建资源节约环境友好型社会角度来看消费税的征收。随着环境压力越来越大，节能减排成为我国经济结构调整、发展方式转变的突破口和重要抓手。为合理引导消费、促进节能减排和环境保护，我国政府继2006年4月1日对原有消费税的税目、税率及相关政策进行了最大规模的调整后，又规定从2009年1月1日起燃油费改税，同时提高了汽油、柴油及其他成品油消费税单位税额。这些举措极大地推动了我国税收制度向促进节能减排、与环境更友好的方向转化。但是，相对于我国日益严峻的资源环境状况，与消费税历史悠久的发达国家相比，改革后的消费税在促建资源节约环境友好型社会方面的力度仍显不足。另外，对于木制一次性筷子，在提高税率的基础上应逐步达到禁止生产，因为在生产环节征收5%的税率太低以至于可以忽略不计。此外，一次性木筷被广泛使用造成森林大量破坏性砍伐，并对生态环境造成严重破坏。实木地板的征收也同样存在此类问题，对其征收都体现了节能的意识。对资源的耗费及其对环境污染程度不同的产品和消费行为征收消费税的税率要有差别。消费税本身最主要的特点在于通过对课税物品的选择以及不同物品的税率高低和同类物品的税率档次的差别设计，以体现政府的不同经济政策调节意图。强化消费税制度的环保功能，提高资源利用效率，加强生态环境保护是现代社会的重要责任之一。消费税作为政府宏观调控的重要手段，在环境保护方面有着重要的作用。建立完善而科学的环保税则需要较高的技术支持，也需要高效率的征税机构，这些对于我国这样的发展中国家来说成本实在太高，而扩大消费税的征税范围，发挥消费税的环保功能，对于发展中国家而言既可实现税收推动环境保护的功能，也较适合发展中国家的技术水平并不高的基本国情，因此进一步发挥消费税的环保功能对于我国有着既现实又有效地推动资源节约高效利用和环境保护的功用。
根据燃油税的有关政策，缴纳燃油税与机动车的耗油量成正比，多用油者多纳税，少用油者少纳税。这将促使车主减少用车，多考虑节约用油，这也符合国家所倡导的制止能源浪费，构建节约型社会。成品油和汽车是一对互补性商品。当成品油的价格上升时，燃油税也缴纳得更多，高耗油汽车的需求就会下降，小排量、低能耗的经济型汽车自然成为首选。汽车生产商为迎合消费者的需求也会花大力气开发节能汽车，将有利于汽车技术进步，这样形成的汽车产业的产品结构也更适合我国这样的发展中国家。政府应从经济社会的可持续发展出发，以节约能源、保护环境为重点，在对私家车鼓励购买，限制使用的同时，加大对公共交通的投入。制定和完善城市交通总体规划，加快交通网络建设，引进先进技术改造交通指挥和通讯系统，提高公共交通运营效率。在各主要城市形成包括普通道路、城市快速路、地铁、轻轨在内的公共交通系统，为居民出行提供方便。
综上提出一些建议：
首先，应该适度修改征收的范围，对于一些已成为必需品或常用品的货物无需再征收，而对于一些高档品则需要加紧征收。有必要进一步完善相关的配套补偿机制，降低消费税调整对某些行业的不利影响。比如，增加一些课税后不会影响人民群众生活水平的奢侈品，如高档住房、高档家具、高级包，以及符合节约性课征原则的其他资源供给缺乏的产品。课征消费税可能会导致依附于高消费的服务业、加工制造业等相关产业的赢利能力下降，从而起不到平抑贫富差距的初始目的，甚至可能进一步拉大贫富差距，如汽车消费税改革应该综合起来考虑，要想达到节能和环保的目的，最直接的还是燃油税的征收，这使节能和环保与消费者的支出直接挂钩，能有效地改变汽车消费结构。实际上，排量、油耗、环保三者并没有直接的对应关系，仅靠消费税的调整，并不能达到节能和环保的目的。
其次，拓宽课税环节，消费税的征收环节不应仅局限在生产和进口环节，还应推广到批发、零售、商品交易环节以及消费行为发生环节，并采用多环节并用的方法，以此扩大税基，增加税收。例如，对烟、酒等市场需求量大、价高利大、需要国家限制生产和消费的消费品，实行在生产、消费两道环节征收消费税的办法，以防止企业利用利润转移避税或地方利用利润转移挖走中央财政收入。
再次，消费税实行价内税有一定的隐蔽性，容易掩盖消费税间接税的性质，使消费者在选购消费品时，不知道负担了多少税，起不到引导消费的作用。因此，建议逐渐将消费税由价内税改为价外税。在消费税的征收环节不应仅局限在生产和进口环节，还应推广到批发环节、零售环节、 商品交易环节及消费行为发生环节，并可以采用多环节并用的方法，以此扩大税基，增加税收，同时减轻企业负担。
第四，规范计税价格核定方法。应从调整应税消费品计税价格的核定权限和办法入手。建议比照增值税的规定，对应税消费品计税价格明显偏低又无正当理由的，无需上报国家税务总局或直属分局，应由主管税务机关核定。
最后，健全消费税法体系。要进一步完善我国消费税立法原则，现行消费税税目、税率的设计在一定程度上是为了平衡财政收入，还不能适应消费需求结构的变化，其调节消费的效率还不是很高。美国消费税制的立法原则简明规范，易于操作，有利于强化消费税的调节职能，我们可以借鉴其受益原则、限制性课征原则、节约性课征原则和差别课税原则，在此基础上合理确定我国消费税的课税范围，将消费税的特定调节功能向纵深拓展。
主要参考文献：
[1]姜东升.汽车消费税调整的影响分析及相关政策建议[J].商场现代化，2008.34.
关键词：县域财政；公共服务能力；提升路径
中图分类号：F812．7文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）05-0079-05
一、问题的提出
县域财政作为国家财政体系中的基层财政体系，客观上为高层政府公共财政体制框架的建立发挥了重要的作用，在宏观上为相关体制的转换、制度政策的顺利实施以及实现国家的宏观调控做出了重要贡献。同时，在微观上又通过对辖区内提供公共产品与公共服务直接影响绝大多数人口的福利效用水平，其在公共财政体系中的财政地位可以具体诠释如下：
1．县域财政体系具有民主财政改革突破点的特质
新制度经济学认为，局部制度变迁源于各项制度或各个地区的制度所具有的相对性，局部制度变迁会导致整体制度变迁，而且局部制度变迁有着不易引起国家根本制度变迁的优点。就中国的县域财政体制而言，它具有相对独立的存在空间和作用方式，它也是中国财政体制性矛盾的集中体现点，面临着财政压力、财政风险诸多问题。财政压力的释放出口主要有两个：一是财政政策的调整：二是财政制度的调整。财政政策上的调整属于非制度性、策略性的治理方式变迁，是在给定的财政制度框架内对有限财政政策手段的重新组合和搭配；财政制度上的调整属于基础性的制度变迁，它往往可以通过各种资源的交易改变整个社会的激励结构发生变化。国内外历史经验表明，财政制度变迁释放财政压力的过程可以促进公共财政和民主财政制度的建立，持续的财政压力最终导致公共财政和民主财政制度的演进。笔者认为，县域财政作为基层财政，具备了民主财政中的基层财政优先的原则，而且不具有引起根本制度突变的可能性，所以，把县域财政作为突破口寻求到释放财政压力的财政制度的调整方案是中国政府的理性选择，进而推动中国民主财政改革的进程。
2．县域财政是地方财政运行状况的晴雨表[1]
从地方财政运行的总体情况看，县级财政是地方财政运行状况的晴雨表。由于县级财政是具有财政运行能力的最低的政府层次，基本处于财政收入的最初段、财政支出的最末段，最贴近于经济，尤其是农业经济，所以，所有收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政上。近20年来，中国经济的快速发展，经济体制转轨的冲击、长期持续的需求和供给的矛盾、分税制引发的财政收支矛盾、转移支付缺陷、条块管理的冲击、“三农”问题、教育投入不足、财政困难等问题无一不集中反映在县级财政上。所以，县级财政的运行状况不但对于考察地方财政运行状况、解决地方财政运行问题至关重要，而且也对建立健全中国整个财政运行的良好机制至关重要。
3．县域财政关系到大多数人口的福祉
有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%―60%的医疗卫生支出[2]。县域财政的重要性由此可见一斑。根据公共福利经济理论，社会总效用函数是社会成员个体福利效用之和，而公共产品理论表明，个人的效用函数为他所消费的私人产品与公共产品的函数，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi为社会成员i的效用函数；Xi为i所消费的所有私人产品；G为i所消费的公共产品（含公共服务），因其消费的非排他性特征，i所处社区中的公共产品数量是固定的；i=1，2，3……n。结合我国国情，无论从地理因素还是人口因素来看，县域财政对我国国民福祉水平有着重要的影响。据统计，目前我国共有2 860个县及381个县级市，下辖总计20 601个小城镇（2002年）。县域国土面积占了全国的62%，人口总数占全国的70%。[3]由于县域财政以绝对责任主体的角色承担了全国70%人口的公共产品与公共服务（G）主要的供给责任，其所提供的产品与服务的数量与质量便成为其辖区内居民个人消费效用函数的重要变量。再结合我国的特殊国情，目前我国县辖区多为农业地区，所辖人口的绝大多数也是农民。而当前我国农村地区公共产品供给不足已成为制约“三农”问题的主要因素之一，因此，一般意义上我们可以将Fi假定为是G的增函数，由此可得知下列影响关系：县域财政GFi社会总福利函数。显然，县域财政通过影响绝大多数人口的效用水平而影响国民的总福利水平。
县域财政地位的实现体现在其公共服务能力极大提高上，较高的财政公共服务能力能使县域财政走向民主、开放与健全，也可以破解县域财政所积累的各种矛盾，更重要的是较高的财政公共服务能力能通过使居民公共需求得到充分满足而影响国民的整体福利水平。本文在对县域财政公共服务能力界定后，指出影响县域财政公共服务能力的指标，进而提出具体的提升路径。
二、县域财政公共服务能力及影响指标分析
财政能力是政府能力的重要组成部分，政府财政能力大体包括三个主要支架：政府的财政收入能力、政府的财政支出能力和政府的财政平衡能力。其中，政府财政的支出能力是政府财政收入能力的体现，是政府财政能力的实践环节。政府的财政支出能力是政府基于本身的财政收入能力，通过公共资金的运用，达到对公共需要的满足程度，我们也可以称其为财政的公共服务能力。县域财政公共服务能力是县域财政在对国家公共政策的正确认知、理解、接受、整合、协调基础上，通过运用、控制财政资源，能达到的对公共需要满足及公共服务政策目标实现的程度。其中，县域财政公共资金的运用是以财政资金为核心的，对财政人力、权力、行为的综合实践。
影响县域财政公共服务能力的因素可以从以下几个指标进行分析：
1．县域财政对公共政策的把握能力
公共政策实质上是指以民众对公共利益选择为依据，政府或公共部门代为制定的政策。县域财政对公共政策的把握能力大体包括两种能力：一是对公共政策的认知、理解、接受的能力。对公共政策内容及精神实质的认知、理解、接受是对公共政策执行中准确性的把握，对政策目标的一种确信。二是对公共政策的实施能力。主要包括县域财政对公共政策的分解能力和对政策的立案能力。[4]县域财政的政策分解能力，是指县域财政为了能有效地贯彻中央或上级的公共政策，需要将中央和上级公共政策分解为各项具体的政策，化为各种可供直接实行的措施和办法的能力；县域财政的政策立案能力，是指县域财政不能局限于执行上级的公共政策，而且要注意探索和研究本地区所出现的新情况、新问题，发现公共政策执行中发生的偏差和失误，主动向中央和上级政府提供有关的资料信息、并提出新的政策设想和方案的能力。在实践中，如果县域财政对国家的各项公共政策的把握能力越高，那么，实现公共服务预期效果的成功率就会越大。
2．县域财政支出可用资金总量
县域财政支出可用资金总量决定着县域财政支出运用财政资金规模的大小，可用支出资金总量越高，代表县域财政公共服务能力水平就越高，反之依然。我们称之为影响县域财政公共服务能力“量”的指标。决定县域财政支出可用资金总量的因素有：一是县域生产力发展水平。县域生产力发展水平决定了县域内综合的经济实力，从而决定财源的多寡，进而决定县域的财政收入水平，最终决定县域内可以用于财政资金运用额度的大小。而县域生产力水平的高低很大程度上取决于县域内农业、工业等产业的劳动生产率的高低，能带来高附加值的优质生产技术的的运用程度等等。二是财政体制的分权及完善程度。分权涉及到层级政府间辖区内享有的自治权的划分，层级政府间辖区内享有的经济决策权的划分，层级政府间支出责任、税收权力、债券权力的划分等等，分权程度及其完善程度决定着县域经济权利自由度的大小，自治程度的高低、县域财政财权的大小、财政自主性的大小，这些都可以影响到县域可运用财政资金的数额。三是县域的产业结构特征。均衡合理的第一产业、第二产业、第三产业布局能充分地保障县域财政收入的稳定性和充足性，从而来满足县域财政支出总量日益增长的需要。
3．县域财政可用资金的支出结构
县域财政可用资金的支出结构决定着县域财政运用财政资金质量的高低，可用财政资金的支出结构越优化，说明县域财政公共服务能力越高，反之依然。我们称之为影响县域财政支出能力“质”的指标。决定县域财政可用资金的支出结构的因素有：一是县域生产力发展水平。生产力发展水平不但决定于财政支出的总量，而且可以通过影响县域居民的需求结构，来影响县域财政支出结构的构成。随着经济的发展、社会的进步，县域财政对公共物品的提供也会从满足基本需要型的基础设施和基础服务公共物品走向提供满足较高需要型的文化、娱乐等公共物品。二是县域人口及产业的结构。县域内农村人口和城市人口的比重，第一、二、三产业的比重也直接影响到财政支出的取向，特别是近些年政府对农业、农村、农民问题的重视，提高了县域这些方面财政支出的比重。三是县域政府职能的转变程度。中国政府职能转变的根本在于退出竞争性、经营性领域，承担起公共领域的事务，财政职能是满足民众的公共需要。如果县域政府职能转变滞后，就意味着财政支出在竞争性、经营性领域投入的比重会大一些，教育、医疗卫生、公共基础设施、安全、福利、社会保障财政支出相对比重就小些，反之亦然。四是国家阶段性的发展政策重心。县域财政支出会随着每一阶段国家社会经济政策的摆动而变化，国家政策发展重心会影响到县域财政支出结构比重。
4．县域政府的公共服务程度
县域财政的公共服务程度是衡量县域政府财政服务优劣的指标，县域政府公共服务程度越高，就代表其履行财政支出职能越科学，代表其财政公共服务能力就越高，反之亦然。当前，决定县域政府的公共服务程度的因素主要有：一是县城政府职能的范围。县域政府职能界定越加科学，县域政府的公共服务程度就越高。科学化的县域政府职能内涵包括：服务性的县域政府，以民众的需要和认同为第一行政标准；有限并且有效的县域政府，政府的职能主要集中在公共领域，并且在施政过程中力求以最小的社会成本获得最大的社会效益；法制化的县域政府，以法律对县域政府的行为进行约束，并且县域政府行为的本身也严格地遵照法律进行；负责任的县域政府，县域政府不但要对自己所定的行政规则负责，同时也要对自己的财政行为及产生的行为后果负责。二是县域政府体制架构。政府体制是指政府机关为推行其政务所建立的责权体系、组织结构体系、运行体系、法规制度及其相互关系的总称。政府体制的合理化是提升县级政府公共服务程度的制度基础。有效的政府管理来自有效的政府体制架构。[5]按照组织行为学的理论，组织就是一种能量转化的载体。政府组织首先把物质资源、人力智能、知识信息等加以聚集汇合，然后把聚集的各种要素进行制作加工，形成新的功能并将其新的能量释放出去。在这一吸纳、加工、释放的过程中，政府体制的安排，对于能量的总量、作用方向、强度，也即将对县域政府公共服务程度产生至关重要的影响。因此，政府更新行政观念，重塑行政文化，完善政府权责体系，并且依据精简、统一、效能的原则努力构建行政高效、运转协调、行为规范的政府结构体系，这对县域政府公共服务程度的提升是有实质性意义的。三是县域政府的创新能力。县域政府的创新能力也影响着县域公共服务程度。县域政府的创新能力表现在三个方面：首先表现在知识的占有、知识的应用和知识的创新上，核心是对人才的重视。其次表现在县域地方政府的体制创新能力上，核心是政府规模、分工、功能的设计上。最后还体现在县域政府其自身的制度创新能力上。县域政府的制度创新能力，是县域政府在县域社会范围内调整现有的制度安排，以适合先进生产力发展要求的制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来的能力。
三、县域财政公共服务能力的提升路径
针对影响县域财政公共服务能力的因素，笔者尝试提出提升县域财政公共服务能力的几点建议：
1．提升县域财政的自给能力
县域财政的自给能力是指县域财政为了满足县域财政支出的需要而进行筹措财政支出资金的程度。如果县域财政筹措的资金能满足县域财政支出的需要，那么就认为县域政府拥有财政上的自给能力，否则认为县域财政的自给能力是缺乏的。县域财政的自给能力可用县域财政自给能力系数来衡量：
县域财政自给能力系数=县域财政的公共预算收入县域财政的公共预算支出
通过这一简单的公式，考虑到当前中国县域财政的状况，所共知的是，县域总体的财政自给能力系数会小于1，这说明县域政府财政缺乏自给能力程度最高，县域财政自给能力表现为脆弱性。其实，我们不难分析到影响县域财政的自给能力的因素：一是财政制度的安排。这些也是被学者们反复论证的事权与财权的划分问题，划分的结果在县域这里往往表现为分母大，而分子小，导致计算的结果小于1。二是县域本身存在的财政来源特征，这些与县域内经济、产业结构、人口结构都有关系，县域综合生产力水平不高，根本上导致县域财政自给能力的下降。在实践中，县域必须要进行经济结构调整，培育壮大县域支柱产业，加大对农业等经济社会发展薄弱环节的支持力度，从而消除经济发展中的薄弱环节。同时，努力促进县域内产业科技的创新、县域经济增长方式由劳动密集型向集约型的转变，提高县域经济运行质量，并且促进县域经济的可持续发展，这样才能从根本上解决县域财政自给能力不足的问题。
笔者认为，无论是重新进行制度安排、还是提高县域本身的财源结构和能力，从而提高县域财政自给能力，都需要长时间的酝酿开展。我们必须承认的是，中国当前的财政制度模式及农村城市二元经济模式、财政管理模式是一个时期内国家不断调整各种经济利益、社会利益而形成的一种制度均衡状态，是一种制度结构的供给完全适应需求从而处于暂时不变的状况。诺思说道：“制度均衡是这样一个状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。更注明的是，这一状态并不意味着，每个人对现有的规则和合约都满意，只是由于改变和约参与者游戏的相对成本和收益使得这样做不值得，现存的制度制约确定和创立了均衡。”[6]诺思的这段话想说明的是制度均衡的达成是一种参与者利益均衡，但是制度均衡时也存在不满意状况。那么，对于县域而言，如果不满意程度引起的改革成本小于改革者获得的收益时，制度变迁必然发生。而这种制度变迁我们不期望短时间内发生，但需要我们通过不断推动各种制度变迁来提高县域财政自给能力。
2．提升县域财政对公共政策的把握能力
（1）提高县域财政执行人员公共政策的理论水平、知识结构、社会实践程度，从而加强财政执行人员对公共政策在政治、经济效益及社会收益上的获得有充分的认知，进而对公共政策的目标及意义有个正确的价值判断，这样公共政策才能被很好地执行下去；（2）加强县域财政执行人员的财政职业素质教育，规范其行为，做到在执行政策时候保持绝对的价值判断上的中立，不能为了追求自身的利益，使自身行为偏离公共政策执行所要达到的目标，并在公共政策的执行过程中不断调整自己的执行行为。比如在中央整顿乱收费政策执行过程中，县域财政部门虽然会使自己的收入减少，但也要对国家的公共政策坚决的执行；（3）建立县域财政对公共政策的追踪问责制度。严格县域财政的考核制度，增强财政行政人员的公共政策执行过程的责任意识，对执行风险进行正确的评估，在保证行政人员合理的行政自由度的基础上，对出现重大错误人员要进行问责；（4）制定法制化、规章化的公共政策的执行程序。这样才能使公共政策执行时有依据作为参考，增强政府财政人员的制度性约束，减少其行为的随意性；（5）县域财政在认知、执行公共政策时要保证上下级以及基层民众的信息联系，主动把自己对公共政策的理解、执行情况与上级政府及财政部门进行信息上的沟通，同时，也要注意基层民众对公共政策理解程度，注意对公共政策的宣传，听取民众对信息的反馈，等等。
3．提升县域政府的公共服务程度
（1）转变县域政府的职能。县域政府要遵循市场与政府边界划分的基本规律，正确处理政府与市场的关系，随着经济的发展、社会的进步，逐步扩大政府公共物品的供给范围，优化财政支出结构，加大对基础教育、公共卫生、环境保护、社会保障服务、福利、公共安全网、公共信息、农村公共物品等公共支出中的社会性支出的投入力度，把生产投资型的县域财政转变为公共服务型的财政；（2）县域政府要树立高效的政府行政理念。完善政府的行政审批制度，明确县域政府各部门的事权划分，形成合理的行政权力结构，使各种行政权力在相互配合与制约中得到行使，同时，建立健全审批的公示制度、推行行政审批社会听证、咨询论证制度、行政审批责任追究制度以及信息反馈机制。这些措施，一方面解决了行政权的重复交叉问题，另一方面也提高了行政权运用的效率和公平性，以及民众对政府行政过程的民主参与度；（3）改善县域政府公共服务的实现方式和手段。在县域政府公共服务实现过程中，注重经济、行政、社会等各种实现方式的综合运用，大力倡导信息化、网络化、电子化等先进的电子政务工具在公共服务中的运用，可以减低行政成本的同时，也可以提高公共服务的效率及政府的公信力；（4）提高县域政府公共服务的创新意识及能力，鼓励县域政府各部门对公共服务实现方式的创新、公共服务提供手段的创新，等等。如在公共服务实现方式上，对一些规模经济特征不强、可以形成成本合理补偿机制的公共服务可以适时引入市场机制或第三部门等民间机构。
4．科学界定财政转移支付目标，实现县域公共服务享受程度的均等化
公共服务能力不仅是指对公共服务量的满足，而且也表现在公共服务均等化的实现程度，由于县管辖区域内大量农村人口的存在，城乡在公共服务享受上表现出巨大的差距，这也对县域政府提出了更高层次的要求，努力实现县域公共服务水平的均衡发展，这有赖于县域财政转移支付目标的科学界定，从而使科学目标指导行动，最终实现县域公共服务享受程度的均等化，提升县域公共服务能力在“质”上的飞跃。[7]
从县域的实际情况出发，县域财政转移支付制度的目标应分四个层次：第一层次是保证县乡村辖区内的行政、公检法、教育、医疗卫生、公共服务提供机构等社会秩序保障机构能够顺利运转，政府职能得以顺利履行，人民生活得到基本的社会秩序保障。第二层次是消除社会阶层间不公平问题，解决社会失业人员的生存、贫困家庭的救济，孤苦老人的赡养，县乡贫富差距过大，优先解决农村、农业、农民问题。第三个层次是努力实现辖区内各政府间公共服务能力的均等化，区域的公共服务水准得以切实保障，居民都享有同等的就业、求学、交通等方面机会与服务，资源得到优化配置，实现辖区内经济、社会全面协调发展。第四个层次是通过县辖区之间的转移支付，充分发挥本地区的各自比较优势和县域经济、政治、文化内在共同点，彼此扶持，构建出全国互联性县域政府间财政转移支付体系，共同实现辖区内外的公共服务均等化的目标。
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