时间：2022-10-19 19:52:39
导语：在农村土地整理的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、整合支农资金以县、区为主体，以农村土地整理和新农村建设为平台。各县、区政府要根据实际，科学制定土地整理和新农村建设规划和计划，积极整合各类财政支农项目资金，集中投向土地整理项目和新农村基础设施和社会事业建设项目。
二、整合支农资金要坚持"渠道不变、用途不乱、各负其责、各记其功"的原则，不改变部门预算安排，不转移资金支付方向，不改变资金分配渠道和资金用途。
三、支农资金整合的范围原则上包括各级财政安排的农村基础设施和公益事业建设资金，主要包括乡村道路、新农村建设重点示范镇和示范村、乡村清洁工程、农田水利、三农信息服务、农村安全饮水、农村能源、教育、卫生、计划生育、文化、广播、村级组织建设、现代农业项目、农村商品流通等项目资金。各县、区政府可根据本地实际，进一步明确整合资金的具体项目和内容。
四、支农项目资金的申报、审批、实施实行集中统一管理。一是整合支农资金实行统一规划。各县、区政府要以土地整理项目和新农村建设规划为依据，重点围绕农村土地整理和新农村建设，建立支农资金投入项目库，统筹安排各项目的建设内容和资金投入。二是支农项目实行统一申报。除上级有特殊要求的项目外，所有申报项目均应从项目库中选择，并经支农资金整合领导小组审核同意。三是支农项目实行统一实施。支农项目资金到位后，按照所申报的用途统一打捆使用，集中投向土地整理项目和新农村建设，并对项目实行统一竣工验收。
五、对整合的各类支农项目资金实行"专户存储、专账核算、专款专用"和县级报账的制度，要统一协调，分类核算，各记其账。中央和省有关专项资金有特殊规定的，按照上级有关规定拨付和管理。
关键词：农村；土地；整理；问题
中图分类号：G812文献标识码： A
引言
我国是一个人口密度高、人均土地资源占有率低的国家，而且随着我国城市化率的不断提高和社会主义新农村建设持续推进，农村发展、农民生产与农村土地保有量之间存在的问题将会越来越突出。
一、土地整理的现实意义
（一）我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策，土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡，与保障粮食安全需要相适应。
（二）在我国，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，与促进城乡统筹发展相适应。
（三）土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。
二、农村土地整理出现的问题
（一）新增耕地造假现象普遍
增加有效耕地面积是土地整理的主要目标，而实际操作中很多时候将重点放在看数量上，并未重视起土地的使用情况。为实现土地整理标准所划定的新增耕地率，政府单单只是决定使用采用 “多出地”，很多时候会把小田归并为大田，对耕田随意处理，胡乱扩大耕地的数量，使得良田被破坏浪费。
对于经过开发而增加的耕地是否可以达到种植和耕作的标准，在现实考察过程中未出现相应的适宜性评价和分析。在土地整理过程中对原有耕地的不规则占有，使得耕地质量在整体上呈现下降的趋势，这就无法满足耕地质量不断提升的最终目标需要。这和当前政府积极实施土地保护政策是相互背离的，而政府也应该采取相应的措施进行有效地处理与解决。
（二）农民权益难以得到保障
土地整理主要是参照节约用土地的规定，对土地进行重新划定。通常对于形状不规则、达不到机械耕作要求的土地，可以利用相关的手段将其转化为整齐、规则、能用于集约经营的土地，这样就能促进农业经济的不断发展，这也是达到了社会主义现代农业的需要，积极构建社会新型农村的要求。而土地的用途和位置发生转变后，将造成土地权属的变化，实施土地整理常常会把原有田块的边界打破，这就必须要重新制定计划，这就需要进行土地权属调整，其主要目的是为了实现土地整理的内容。
实施土地整理必须要以农民自身的农业利用为重点，从农民的角度出发实施相关的策略。当前，土地整理开展时常常关系着田块重划、房屋拆迁、迁坟腾地等问题，而这些事项都和农民的实际利益有着密不可分的关系。土地权属是农民关注的一项问题，涉及到了许多方面的利益划分，例如：所有者、使用者、经营者等。
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，有些土地使用证所记载权属界线早已模糊不清，不能准确反映权属界址，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，权属调整难以进行，实际使用者与登记的使用者不一致，导致土地权属紊乱，整理时纠纷不断，造成土地所有者之间的矛盾冲突。
（三）土地整理功能难以显现
综合发展主要强调把土地整理与农村结合起来发展，其目的在于把内容与空间组织、管理相互统一，这样就使得土地整理的综合功能得到以充分发挥。当前，增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地是整个土地整理的重要目标，这也使得土地整理的综合功能难以起到应有的作用，有时还会引起较大的不良影响，例如：重数量轻质量、占优补劣、开发不利、破坏环境等一系列问题。
尽管国家已明确了土地整理的工作方针，立足保护和提高农业综合生产能力，但土地整理项目重申报轻建设，工程质量较低，项目目标单一化等问题依然存在，在社会主义新农村建设的背景下，土地整理还未与新农村建设紧密结合，影响了土地整理综合性的显现与发挥，导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。
三、农村土地整理的对策
（一）保障农民切身利益
（1）尊重当地农民的习惯。农村的部分道路是农民长期生活和生产中自然形成的，其存在有一定的合理性，土地在进行规划时要综合考虑原有设施的合理因素，积极运用现有设施，坚持“路成网，田成方，林成行，渠相连”的建设模式，在原有沟、渠、路的附近搭建类似设施，不仅能满足农民生活和生产的习惯方式，还能节约资金投入的成本。这就要求立足实际情况对土地进行整理和规划，以达到建设社会主义新农村的要求，满足服务农民、农村、农业的需求。土地在规划过程中需要有效保护土地资源，展开规划工作时最好能够有效结合社会效益和经济效益，保持两者的协调统一，从而保证所使用的土地能够达到土地利用计划和当地实情的双重要求。
（2）划分村、组界线。农村集体承包制是我国当前发展时期农村建设的主要制度，每个村、组土地之间已有明显的界限划分。而这个问题在政府对土地进行规划过程中时常被忽视，因此会造成界限划分不清的问题，从而引起各村、组之间的利益纠纷，不利于土地整理工作的进行。这就需要在政府和相关部门制定界限时全面考虑村、组界线的问题，一般不允许存在明显界限的设计，但必须认真对待单元划分。
（3）有效协调内部关系。在规划实施农村和谐发展的过程中，土地管理部门应该将农户、监理单位、施工单位以及其他部门的相关工作协调好。当出现不合理的项目规划方案时，应由施工单位报给监理单位，由监理单位认可确定后再上报给土地管理部门，土地管理部门要在15 d内予以答复，以免延误工期、耽误农民播种时间，造成严重的后果。当实施的项目规划需要与其他部门进行协调时，如道路中电线杆迁移等，则由监理单位和施工单位上报土地管理部门，土地管理部门有协调相关部门进行解决的义务。
（三） 坚持民主集中制原则
建设社会主义新农村的过程中要求对农村的土地进行相应规划和整理，进行土地整理工作必须坚持民主集中制的原则，才能使土地整理规划应有的作用得以发挥。进行土地整理项目的过程中要使农民深刻了解每个项目的具体内容，充分调动公众参与的积极性，根据实际的情况提出合理化建议，这样不仅能达到实际的方案设计要求，而且也能对技术上的不足进行弥补，从而形成科学合理的规划设计方案。由此形成的土地整理方案能够使农民对土地整理的实际作用有切身的体会，既能维护农民切身利益，又能有效调动农民参与农业发展工作的积极性。
结语
目前我国的土地整理仍处于探索阶段，国家对土地整理市场化发展还缺乏比较健全和完善的政策体系。建立健全的法律、法规是实施土地整理的重要保障，通过法律法规来规定土地整理的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及处罚办法等，解决土地整理过程中出现的问题，以保障土地整理的顺利进行。
参考文献：
［关键词］土地整理；绩效评价；AHP-FCE评价方法
我国真正现代意义的土地整理开始于20世纪中后期，从1986年成立的国家土地管理局起。主要目标是增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件，缓解我国粮食安全和城市化、工业化发展所需的土地之间的矛盾。从1999年新的《土地管理法》将土地整理上升到法律层面上的一种正式的制度安排，土地整理在我国大规模的发展和壮大起来。这期间，政府为保证土地整理项目的有序开展，使项目实施规范化，出台了一系列土地整理相关的政策法规和规程标准，但是这些法规和规程主要针对项目的可行性分析和规划设计编制与审查，而对于项目整个实施过程的监督与评价缺乏明确有效的指导。因此，建立完善科学的政府财政投资项目绩效评价体系，大力开展绩效评价工作，对于完善我国土地整理理论体系，提高项目投资决策和管理水平具有重要的意义。
土地整理项目绩效评价在国土资源部和各省基本都处于研究探索阶段，有关的研究较少，评价内容多以项目的后评价和效益评价为主，评价方法也多以定性描述为主。张中帆、杨剑从绩效评价的内涵出发，在对土地整理绩效评价工作在当前项目管理新体制中具有的重要作用分析的基础上,提出土地整理绩效评价体系的构建应从机制、机构、制度、指标体系、信息系统和成果应用6个方面出发。［1］冯应斌等根据土地整理项目绩效评价指标体系的构建原则以及西南丘陵区土地整理项目绩效评价内容和目标，采用目标解析法构建了西南丘陵区土地整理项目绩效评价的指标体系。［2］田华文等采用区域环境指数和土地利用程度指数耦合技术对项目区整理前后的土地利用变化及对区域生态环境的影响进行分析发现指数耦合技术简便易行，适于在土地整理项目绩效评价中推广应用。［3］吴莹等从经济效益、社会效益和生态环境效益三方面构建了绩效评价指标体系并运用模糊综合评价法，进行项目后效益的模糊综合评价，丰富了土地整理绩效评价理论方法体系。［4］
本文拟在前人研究的基础上，针对目前我国土地整理项目评价研究主要集中于效益评价和项目后评价的状况，从项目的业务绩效、财务绩效、效益绩效出发，运用AHP-FCE分析方法建立了一套侧重于政府财政投资项目绩效评价体系，并结合成都市温江区已实施的土地整理项目实例对其进行了绩效评价和验证。
一、土地整理绩效评价指标体系构建
(一)土地整理绩效评价内涵探讨
财政部关于“中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见”规定了政府投资项目绩效评价内容，要求政府投资项目绩效评价工作要贯穿整个项目周期，内容应该囊括项目前期绩效评价、项目建设期绩效评价、项目竣工运营期绩效评价。与之相对应其评价完整内容包括项目业务绩效、财务绩效、效益绩效。（1）项目业务绩效主要包括:从项目立项、规划到实施、监理、验收等资料的完备性；项目实施计划的详细、准确、完整性；项目实施内容完成质量；项目实施内容完成进度和及时性；招标和监理情况的合理、合法性；组织管理制度及人员配备状况。（2）项目财务绩效主要包括：项目资金到位状况；项目资金支出状况；项目资金管理状况；会计信息质量。（3）项目效益绩效包括经济效益变化度、社会效益变化度、生态效益变化度。
(二)绩效评价指标体系构建
评价指标作为土地整理项目绩效评价的载体，是土地整理绩效评价内容的外在表现形式。构建土地整理绩效评价指标体系的目标就是综合、全面地反映土地整理项目绩效评价的内容，透过指标体系能客观地反映出土地整理项目绩效的真实水平，为预测未来发展趋势提供依据。本文在对土地整理绩效评价相关理论及内涵进行系统分析的基础上，参考国内外相关文献资料，从土地整理项目绩效评价的总目标出发，按照土地整理项目的模式和目标以及绩效评价内容进行逐次分解，得出整个绩效评价指标体系见表1。
二、数据来源和评估过程
本文数据来源于温江区政府投资的土地整理项目。该项目位于成都市温江区境内，项目区总面积为6681.10亩，建设规模为4978.74亩，项目总投资1722.94万元，单位面积投资3614.47元/亩，新增耕地单位面积投资1.59万元/亩，建设工期为三个月，2008年8月开工，2009年1月完工。①调查问卷发放120份，回收问卷115份，有效问卷110份。评估过程如下：
(一)指标权重的确定
第五，一致性检验，CI=（M-3）/(n-1)=0，CR=CI/RI=0，因为CR=0＜0.1，A的一致性可接受，A1，A2，A3相对于土地整理绩效的权重：
J=(B1，B2，B3)= （0.5，0.25，0.25）
2.同样的方法可确定二级指标和三级指标相对于各自上级指标的权重。其数学计算过程同上，限于篇幅不再一一列出，权重结果见表2。
(二)隶属度的求取
本文借鉴相关文献中有关指标评价等级的说明采取三等级评定法，将项目实施结果分为差、一般、好三个等级。［5］定性指标采取百分制，定量指标由所得数据求得。其评语集如表5。
接着采用目前用得较多的半梯形模糊分布函数，将所取得的指标数据代入求出各指标的隶属度：
于是当a1=55，a2=65，a3=75，a4=85， x=72时U1(x)=0，U2(x)=1，U3(x)=0即D11对应的隶属度为［0，1，0］；同理按此步骤可以计算出其他各指标的隶属度，汇总成如下表6的模糊综合评价矩阵。
三、土地整理绩效评价结果与分析
(一)二级指标绩效综合评价
由相应三级指标权重组成权重矩阵B，根据三级指标绩效等级隶属度组成单因素绩效评价矩阵R，计算二级评价指标的绩效等级A及其特征值。故C1评价结果如下：
c1=AQR1=［0.333 0.667］010
00.40.6=(0 0.4002 0.5998)
特征值为(1，2，3)×(0，0.4002，0.5998)=2.5998；其中:1、2、3分别对应单一指标等级“差、一般、好”级别。
同理C2评价结果：C2=A2R2=(0，0.0667，0.9333)，特征值为(1，2，3)×(0，0.0667，0.9333)=3.1124；
C3评价结果：C3=A3R3=(0.2001，0.7999，0)，特征值为(1，2，3)×(0.2001，0.7999，0)=1.7999；
C4评价结果：C4=A4R4=(0，0.1665，0.8335)，特征值为(1，2，3)×(0，0.1665，0.8335)=2.8335；
C5评价结果：C5=A5R5=(0.2，0.75，0.05)，特征值为(1，2，3)×(0.2，0.75，0.05)=1.85；
C6评价结果：C6=A6R6=(0.537，0.3022，0.1608)，特征值为(1，2，3)×(0.537，0.3022，0.1608)=1.6248；
C7评价结果：C7=A7R7=(0.0335，0.5648，0.4017)，特征值为(1，2，3)×(0.0335，0.5648，0.4017)=2.3682；
C8评价结果：C8=A8R8=(0，0.29，0.71)，特征值为(1，2，3)×(0，0.29，0.71)=2.71。
(二)一级指标绩效综合评价
由相应二级指标权重组成权重矩阵A，根据二级指标绩效评价结果组成绩效评价矩阵R，计算一级评价指标的绩效等级B及其特征值。故B1业务绩效评价结果如下：
B1=A1R1=［0.213 0.477 0.310］00.06670.9333
0.20 010.79990=(0.062，0.356，0.573)
特征值为：（1，2，3）×(0.062，0.365，0.573)=2.449；
同理财务绩效B2评价结果：B2=A2R2=(0.095，0.445，0.460)，特征值为(1，2，3)×(0.095，0.445，0.460)=2.365；
效益绩效B3的评价结果：B3=A3R3=(0.243，0.342，0.415)，特征值为(1，2，3)×(0.243，0.342，0.415)=2.172。
(三)土地整理总的绩效评价
由一级指标权重组成权重矩阵A，由一级指标评价结果组成综合评价矩阵R，计算项目的综合绩效等级J:
J=AR=［0.5 0.25 0.25］0.0620.3650.573
0.0950.4450.460
0.2430.3420.415=(0.12 0.38 0.50)
特征值为（1，2，3）×（0.12，0.38，0.50）=2.4。
四、简短的结论
本文通过分析政府财政投资的土地整理项目绩效评价的内涵，在此基础上并参考国内外相关文献建立了土地整理绩效评价指标体系，结合四川省土地整理项目具体实例运用AHP-FCE评价方法对土地整理项目的各项绩效进行评价，得出以下结论:本文土地整理绩效评价区别于效益绩效评价和项目后评价而是从业务绩效、财务绩效和效益绩效三个大的方面选取了具有代表性的多个指标，所建立的土地整理项目绩效评价指标体系能够基本覆盖土地整理过程中的各个阶段和环节，较为系统性和完备性，基本能够客观准确地反映出土地整理项目的实际绩效水平。运用此绩效评价方法体系对成都市温江区寿安镇天星村土地整理项目进行了实证评价，土地整理项目绩效评价总目标属于等级差的隶属度为12%，一般为38%，好为50%。根据最大隶属原则，此设定指标下绩效评价体系下该土地整理项目绩效最终评价结果为好，和实际项目运行情况基本相符合。
注 释：
①有关温江土地整理分析原始资料来源于温江国土局。
主要参考文献：
［1］张中帆,杨 剑.土地整理绩效评价［J］.资源与产业,2008（10）．
［2］冯应斌,杨庆媛,张 丽．西南丘陵区土地整理项目绩效评价指标体系研究［J］.乡镇经济,2008（10）．
［3］田华文,张亚丽,孟庆香．基于指数耦合技术的土地整理项目绩效评价［J］.河南农业科学,2010（4）．
［4］吴 莹,金晓斌,周寅康．基于多级模糊综合评价的土地整理项目后效益评价指标体系构建及应用［J］．中国农学通报,2007（9）．
［5］杨明洪，李 彬．中国订单农业违约风险因素评估［J］．财经科学,2009（12）．
Rural Land Distribution Performance Evaluation:Case Study of Chengdu Wenjiang District Project
He Xike1 Yang Jinxiu2 Ran Bin3
Abstract: Our traditional land distribution performance evaluation is mainly based upon profits evaluation and post-project evaluation. This paper uses AHP-FCE evaluation methods to establish a perfect performance evaluation system for government's financial investment projects, and uses Chengdu Wenjiang District land distribution project as a case to study, verifies that this land distribution performance evaluation method is operational and valid.
Key words: Land Distribution; Performance Evaluation; AHP-FCE Evaluation Method
[关键字]小城镇 农村 土地整理
[中图分类号] F301.23 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-5-10-1
1 前言
随着社会经济的迅速增长，小城镇也得到快速发展，许多农民离开农村到城镇居住及就业，农业的现代化、规模化以及生活环保化已经成为小城镇发展的重要趋势，而所有的这一切需要建立在对土地进行科学整理和规划的前提上，因此本文对有关小城镇发展过程中的农村土地整理进行研究具有重要的实际意义。
2 土地整理的概念
按照《中华人民共和国土地管理法》中的相关规定，国家鼓励土地整理，县、乡镇人民政府应该有效负责和组织农村集体经济组织，并且按照土地利用的总体规划，对田、水、路以及村进行综合整治，以此提高耕地质量，增加有效耕地面积，并且对农业生产条件和生态环境进行改善。小城镇发展过程中的土地整理可以分为耕地整理、农村居民点整理以及土地开发和复垦等。
3 小城镇发展过程中的农村土地整理需求
3.1 小城镇的快速发展
现阶段，党和政府以实现农村发展、缩小城乡差别出发，并且提出小城镇发展战略。数据调查显示，从1978年到2007年，我国建制镇从2200个增加到2万多个，按照《中国城市发展报告》的数据统计，截止到2011年，我国城镇人口已经突破6亿人，城镇化水平持续上升，已经达到45%左右，小城镇的快速发展，给农村带来更多发展机会，农村土地整理的需求正在持续上升。
3.2 农村土地整理的必要性分析
现阶段，农村开展土地整理的必要性主要有以下几个方面。
3.2.1 农业生产机械化
我国在快速工业化和城镇化的过程中，农村机械化程度也得到了快速提升，尤其是近些年我国对购买农机具实行政策补贴，农业机械迅速增长。这不断促使传统农业生产模式的转变。然而，农村家庭联产承包制的实际情况和农业机械的大规模应用有些冲突，处于经济利益考虑的话，许多比较宽的田埂现在已无法行人，何谈机械化？因此，在农业生产方式经历变化的状况下，以及农业机械化的发展趋势，都需要开展土地整理。
3.2.2 农业经营规模化
我国的实际情况是传统小农经济，是以农户为单位的进行小规模经营的，在进行生产过程中投入大量劳动力，而且产量高。然而当前城镇化发展的过程中，农业科技的不断应用，替代了许多劳动力，且城镇化的发展创造了许多工作机会，造成许多农民背井离乡，去城市发展，逐渐脱离土地的束缚。因此，土地只有两条出路，要么是被抛荒，要么是转包给其他人。以上两条出路都会导致农业经营的规模化，这是城镇发展的必然趋势，确保土地利用率的提高，以及保护国家粮食安全，因此就农业经营规模化方面来说，土地整理是非常有必要的。
3.2.3 农业基础设施
我国在进行优先发展工业化的过程中，对农业投入相对较少，尤其是家庭联产承包制开始实施之后，农业基础设施的资金和劳动力投入严重不足，造成许多地方还存在农业基础设施极度落后的状况。现阶段，许多地方开始对基础设施进行建设，比如广修路、当家塘以及整修渠道等，这对于农业生产能力大提高是非常有必要的。还有许多地方的基础设施不配套的问题，也导致工程难以发挥出作用。因此，土地整理中对田、水、路以及村的整治，和农业基础设施方面的诸多问题不谋而合，是可以解决农村基础设施薄弱的问题。
3.2.4 农业生产、生活的环保化
目前，“村容整洁”是农村建设的重要内容，然而现阶段农村的环境状况还有待提高。农村环境问题主要来自于三个方面：农村生活污染、农业生产污染以及城镇转移的污染。农村生活领域的污染，是和居民的生活水平以及消费结构是有很大关联的，农村普及的一次性消费方式也属于农村生活领域的污染问题，而且农村的垃圾回收系统、污水处理系统等不太健全，因此加剧了农村生活污染。而且，农村城镇化的快速发展，许多农村居民转移到城镇，因此造成居住点空心化和荒芜化，以及管理和经济等原因，许多城市将生活垃圾处理转移到农村进行。所有这些原因，统统导致农村环境问题的不断恶化。土地整理可以有效改善农村生活环境，加大农村土地面积的利用率，便于农业生产规模化的经营和管理，从而确保农业生产污染得到降低。因此，对于农业生产、生活的环保化来说，土地整理也是相当重要的。
4 土地整理的路径
结合我国目前土地整理中的实际情况，以及国际土地整理经验，我国土地整理的路径选择可以从以下几个方面进行调整。
4.1 资金来源
首先要增加经费来源，可以以国家专项经费为主，广开财路，增加其他经费来源途径。可以采取谁收益、谁投资的原则，让已经获益的农民承担投资，国家可以给与一定的补贴。除此之外，还可以引入市场机制，按照我国实际国情，也可以尝试发展BOT模式和PPP模式，也就是建设、经营以及转让模式，和公共部门和私人企业进行合作的模式。
4.2 组织机构
在组织机构方面，政府发挥主导作用，引入农民组织参与机制，努力发挥农民在土地整理中的作用。不仅是投资、申请阶段，以及其中的实施阶段和后期维护阶段，都要有农民组织参与，确保项目的长久运行。
4.3 实施机构
从实施机构方面将确保项目施工中的实施机构的监督，可以从招投标、质量管理以及资金管理的立法方面开始加强，也可以在进行具体施工中，加强监督作用。确保土地整理施工按照相关规定以及质量管理要求进行。
5 小结
总而言之，土地整理是我国现阶段和今后兴农政策实施的重要方面，本文对土地整理的概念进行总结，对小城镇发展过程中的农村土地整理需求进行分析，从资金来源、组织机构和实施机构三个方面对土地整理的路径进行探讨，以期对于我国城镇发展过程中农村土地整理，起到一定的理论指导意义。
参考文献
[1] 林琼慧. 对小城镇用地问题的分析与思考[J]. 中州学刊. 2009（05）.
1农村土地综合整治简要回顾
农村土地综合整治十分重要，从2000年开始至今已有10余年，事业从无到有，资金从少到多，影响力从小到大，管理从散乱到基本成体系，基层政府和广大群众从不了解、不理解到主动申请项目，积极拥护并参与项目实施，各级各部门密切配合、积极推进，加大资金投入，狠抓项目管理，农村土地综合整治得到迅速发展，取得了明显成效，在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和县域经济发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效，受到了各地区特别是广大农民的欢迎。通过多年来农村土地综合整治项目实施，全面提高了项目区耕地质量，有效增加耕地面积，提升了耕地质量等级，达到田成方、沟相通、路相连、旱能灌及涝能排，基础设施完备，整体功能较强的高产农业区标准，不仅保证了耕地的“占补平衡”和“总量平衡”，进而保证了经济快速发展的用地需求，而且为提高农业综合生产能力，发展现代农业创造了条件，对改善农村的生产、生态条件，提高农民收入，强化农业综合生产能力起到了积极的作用。
2农村土地综合整治现状分析
一是基层国土资源管理部门推进农村土地综合整治积极性不高，重视程度不够。目前，经济发展已进入快车道，各类建设用地进入高峰期，各地区将重点放在保经济发展上，把争取建设用地指标和加快用地报批作为头等大事。对推进当地农村土地综合整治重视程度不够，同时农村土地综合整治项目建设资金多、任务重、压力大，各级国土资源管理部门和土地整治机构普遍存在畏难情绪，存在多干事问题多的顾虑，工作积极性不高。二是各级土地整治机构人员较少，专业性不强，力量相对不足。近几年，随着农村土地综合整治深入开展，各级国土资源管理部门基本上建立了专门的土地整治机构，取得了一定成绩，也起到了积极的作用，但与目前农村土地综合整治项目建设任务需要还有一定差距。部分地区仍没有建立专门的管理部门和工作机构，力量薄弱，工作被动，大部分地区土地整治机构人员少，专业性不强，难以适应工作需要。三是全国范围内耕地后备资源匮乏，通过实施农村土地综合整治项目实现新增耕地已十分困难。全国第二次土地调查后，大部分地区基本上已没有可供开发的耕地后备资源。同时，各地区为了争取建设用地指标，优先保证占补平衡项目补充耕地，与农村土地综合整治项目补充耕地发生冲突，已成为影响农村土地综合整治项目安排的主要因素之一。四是专项资金使用范围较窄，现行预算体系已不能适应农村土地综合整治工作需要。项目投资范围仅局限于耕地和基本农田整理范围，将农村和城镇工矿建设用地整治、损毁土地复垦等排除在外，资金预算体系中，现行的预算定额、建设标准已不能满足各类农村土地综合整治项目工程建设实际需要。
3农村土地综合整治项目管理存在的问题
2000年以来，通过开展以农村宜农未利用土地的开发和以田、水、路、林与村综合整治为主的农村土地综合整治工作，不仅实现了耕地总量平衡，还极大地改善了农田基础设施，在推进农业现代化上作出了重大贡献。但随着项目建设的深入推进，在资金和项目管理上的缺陷也逐渐显现。一是典型示范作用不明显。目前，已实施的各类农村土地综合整治项目数量庞大，但质量不高，工程建设突出、示范效果明显，可以成为样板工程的综合性项目不多。二是项目实施范围窄。农村土地综合整治项目始终围绕客土整理、农田水利、田间道路和农田防护林等工程建设进行投入，在城乡统筹发展、建设用地整理等方面投入不够。三是项目建设周期往往拖延时间过长，且资金使用率不高。大量专项资金滞留在各级政府和财政部门，没有落实到项目。
4强化农村土地综合整治项目管理的措施
4.1进一步加大宣传力度，扩大宣传范围一是加强对各级政府，特别是县、乡基层人民政府的宣传力度。县、乡基层人民政府是项目实施的主体，建议将农村土地综合整治工作宣传重心放在县、乡基层人民政府，调动基层人民政府申报项目积极性，充分发挥基层人民政府，尤其是乡镇政府在项目实施过程中的管理、协调和监督作用，鼓励乡镇政府内部成立专门机构，派专人参与项目实施、管理、监督和协调等相关工作。二是进一步提高国土资源管理系统对农村土地综合整治重要性的认识。农村土地综合整治是国土资源管理的重要组成部分，能否搞好这项事业，关系重大。农村土地综合整治资金量大，政策性强，对专业和技术要求也比较高，各级国土资源管理部门应高度重视，切实加强领导，加大力度，严格监管，规范管理，切实搞好农村土地综合整治工作。三是在全社会深入开展农村土地综合整治法规和政策宣传，提高群众对农村土地综合整治在提高粮食生产能力、改善农民生产生活水平、全面建设小康社会、实施可持续发展战略中重要作用的认识。树立依法、按规划进行农村土地综合整治的观念，增强公众参与和监督意识。充分发挥农村集体经济组织在项目实施过程中的监督、协调作用，鼓励农村集体经济组织成立村群众工程质量监督小组，派专人担任群众监理员参与项目实施。
4.2以农村土地综合整治规划为龙头，以项目信息检测监管系统为抓手，综合运用现代技术手段，强化资金和项目管理一是要做好规划。有了规划，任务才能明确，工作才有方向，农村土地综合整治专项规划是项目安排的重要依据，同时也是协调与农村土地综合整治有关各部门工作的重要抓手，因此，农村土地综合整治专项规划应上升到政府层面，作为土地利用总体规划的子规划指导有关各部门的工作。二是搭建好农村土地综合整治监测监管信息平台。项目管理系统平台的应用，将大大提高农村土地综合整治工作效率，为各级政府和相关部门对农村土地综合整治项目实时监督管理提供了便利条件，同时作为项目管理系统，对各地区把握政策方向，规范项目实施也起到重要作用。
4.3规范资金使用，切实加强农村土地综合整治资金管理，整合使用其他各类涉农建设资金项目专项资金实行专账管理，专款专用，不得挤占挪用或平衡预算，不得用于与农村土地综合整治无关的其他支出。项目承担单位单独建账、单独核算。项目资金必须严格按照项目预算执行，不得擅自调整、修改项目预算，严禁超预算开支，保证资金安全合理使用。努力提高资金使用效率，降低成本，优先保障农村土地综合整治重点工程的投入。对弄虚作假、挤占挪用等违规违纪行为，将严格按照相关规定处理，并依法追究有关责任人的责任。项目承担单位按计划、按预算、按进度、按质量拨付工程款。工程施工费由承担单位支付到施工单位和农村集体经济组织，管理费用实行预算控制、据实列支、领导审核、统一结帐及集中支付。鼓励地方政府多渠道筹措资金，整合使用涉农、涉地部门资金，按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入农村土地综合整治。在农村土地综合整治示范项目中，对于村庄宅基地和基础设施复垦之外的工程，如村庄道路、给排水、安全设施和电网等公用工程设施建设、住房改造、居住集中以及村庄公共设施建设等，各相关部门与项目所在地政府将按照国家和省政府有关促进新农村建设、推动城镇化进程等要求，积极统筹相关建设资金，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，整村推进，进行“田、水、路、林、村、房”综合整治，在优化农用地和建设用地布局，推进节约集约整治模式、统筹资金、管理机制等方面发挥示范、引导作用。
关键词：农村居民点；土地整理；影响；潜力；政策
由于农民生活水平提高，不少人不仅仅满足于有居住的地方，农村居民点用地不断扩张，直接导致耕地越来越少，越来越多的耕地被私自占用。在社会经济对耕地的要求下不得不提出农村居民点土地整理。即改善农村居民点用地零乱，没有制度约束的情况，对农村土地格局进行整理，优化土地利用结构，提高土地利用率。另一方面采取此措施来还原耕地，增加耕地面积，从而保证粮食充足，进一步保障食品安全。
一、农村居民点土地整理发展潜力
农村居民点土地整理发展潜力包括土地整理综合发展潜力和增加耕地面积的潜力这两个部分，其中增加耕地面积潜力是土地整理潜力探索中主要的挖掘部分。
（一）土地整理综合潜力
农村居民点土地整理综合潜力探索必须要形成合理的全面的评估评价体系，由部分土地整理综合潜力值来评估整体在特定时间段及条件下土地整理后能够节省出耕地的大小。土地整理潜力评估是土地整理的基石，是进行土地整理的依据，只有准确评估，才能使得土地整理顺利进行。区域农村居民点土地整理的方向和手段受不同地区的自然条件 、人文背景及经济发展水平等方面的影响，各地区不能一概而论，要结合各地区实际给予综合评估。农村居民点土地整理潜力的实现并不是单一的过程，是众多因素影响的结果，评价体系必须能够比较全面系统地评估和体现农村居民点整理潜力的情况，考虑到各个方面。农村居民点土地整理综合潜力的挖掘对农村地区合理分配和利用土地，增加耕地数量有积极作用。只有不断加深对土地整理潜力的认识，才能将土地整理进行到底。
（二）增加耕地面积潜力
增加耕地数量是农村居民点土地整理的主要目的之一，所以要制定政策规定用地标准，将每户人家超出标准的部分还原为耕地。一般采用政策指标计算法、闲置住宅地抽样调查法和提高建筑物容积率法这三种方法来计算增加耕地面积潜力。
1. 政策指标计算法
政策指标计算法是计算增加耕地面积常用的方法，就是通过将居民点每人或每户的用地量调整为国家规定的用地标准，从而得到耕地。用这种方法可以计算出现状潜力和规划潜力。政策指标计算法简便易操作，同时也表现了要探索地区自然环境、文化和地区发展因素的不同，联合实际综合研究，也研究了自然潜力转变为现实潜力的可能性和可行性。农村居民点由闲置用地、宅基地、公共服务设施用地、工商业用地、村乡管理机构用地五部分构成，但宅基地分为居住性用地和生产性用地，农村居民点用地的构造和农村的生产生活会影响通过政策指标计算的增加耕地面积的结果，故在实际操作中并不能达到理论值。
2. 闲置宅基地抽样调查法
闲置住宅抽样调查法，顾名思义就是用部分代表整体，选出能代表农村居民点闲置状况的地方作为样本，经计算得到农村居民点闲置土地面积，用这个结果来测算总体农村居民点土地整理潜力。闲置宅基地抽样调查法简便，不失为一种好方法，但没有考虑农村非闲置宅基地的整理潜力和土地集约利用的潜力，所以得到的结果比真实值小。
3.提高建筑容积率的方法
提高建筑物容积率这种方法是首先得到现如今农村居民点用地建筑容积率的值，通过得到的值联系实际推出策划建筑容积率的期望值，用农村居民点建设用地总面积去乘现值与期望值的差来计算增加耕地面积潜力。虽然此方法把土地集约利用因素考虑在内，但村庄闲置土地整理潜力并没有考虑，以至得到的结果值偏小。
这三种方法各有利弊，都离实际有一定的偏差，还需要继续研究，探索更好的方法。
二、农村居民点土地整理模式
目前，人们对农村居民点所存在的问题有了深刻的认识，也有不少人对土地整理新增耕地潜力进行了详细的研究。但归根到底如何以增加耕地为基础改善农村土地结构是急需要处理的问题，很多学者对农村居民点土地整理模式提出了自己的见解，包括农村城镇化型、异地迁移型、自然村缩并型等几种农村居民点土地整理模式。但是目前提出的整理模式是从理论方面分析的一般固定模式，并不是我国土地整理的普遍适用模式。考虑到我国自然条件有所差别，各地区经济、文化有所差异，不同地区农村居民点土地整理模式应该结合其实际情况去选择或对一般模式进行修正。根据不同地区实际情况，把土地整理模式细化，在实践中不断完善土地整理模式，因地制宜，选择合适的整理模式，使土地整理模式更好的为增加耕地数量来服务，当然这是重点也是难点。
三、土地整理政策意见
农村居民点土地整理势在必行，只有这样才能满足市场经济对耕地的需求。农村居民点土地整理扩大耕地面积探索需要一定的政策来作支撑，现今农村居民点土地整理政策探索中为增加耕地面积寻找资金渠道的研究还不透彻，农村居民点土地整理理论与实践要结合起来，理论和实践不能脱离开来，这样两者都得不到发展。据研究资料，再结合现实情况，提出以下农村居民点土地整理意见：
1.我国农村居民点土地整理探索还不够深入很多理论研究还处于初级阶段，农村居民点土地整理的计算公式一般都是定性描述，理论与实践还有很大差距，不同理论之间没有做到很好的联系起来，还达不到相互渗透，相互融和。从全局来看农村居民点土地整理实践缺少理论支持，农村居民点土地整理实践还需要更完善更全面的理论来指导。
2.农村居民点土地整理最主要的目的是扩大耕地面积，只有这样才能更好的保证粮食安全，所以怎样来计算增加耕地数量潜力是更好的完善是农村居民点土地整理体系关键的一步。目前，在计算增加耕地面积潜力方法中所使用的标准是全国统一的，而我国地区差异很大，所以这在农村居民点整理实践中比较难实现。农村居民点用地标准不应该完全以国家制定的标准为准，必须依照各地区不同自然条件拟定出有可行性的农村居民点土地整理标准体系。因此，在考虑当地自然条件和经济发展情况的基础上，要注重政府对土地整理的认知程度，了解农民的意愿，考虑不同地方的实际情况，考虑到土地整理对农村的发展和农民的生活习惯的深刻影响，并将这些指标量化，成为进一步探索的出发点，不断完善土地整理体系，为投入实践提供良好的理论基础。
四、总结
农业在我国经济中占主体地位，农村居民点土地整理能有效增加耕地数量，进一步保障粮食安全。本文通过对农村居民点探索成果的分析，找出其中的一些问题，提出相应的对策。要实现“耕地总量动态平衡”，达到土地整理的目的和意义，在农村居民点土地整理潜力与土地模式探索的前提下上，面对耕地越来越少的现象，还需要相关政策的支持。如今我国对其还在探索阶段，还需努力加强对土地整理理论的认识，早日形成全面完善的理论体系。
参考文献
关键词：农村居民点；土地整理；耕地影响
中图分类号：G812.42 文献标识码：A
土地是人类赖以生存和发展的宝贵资源和资产。随着人口的增长和社会经济的发展，有限的入地资源与社会需求的矛盾日益突出，珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，强化土地，利用宏观调控和微观管理机制，对土地资源进行科学管理和优化配置，充分发挥兔子资源的最佳综合效益，为国民经济与社会发展提供土地保障，事关我国经济社会的可持续发展。
1、概述
农村居民点是农村居民聚集的主要场所，一般情况下，可以分为农村集镇、中心村和基层村。
农村居民点整理指的是运用工程技术和土地产权调整，对村庄进行改造、合并以及再利用，使得农村建设逐渐走向集中化，从而提高农村居民点土地能够更加科学合理化，并且能够为农民的生产、生活条件以及农村生态环境提供保障。
农村居民点整理的内涵是指对农村居民点数量与布局从宏观上进行调整，对农村居民点用地规模、内部结构以及布局从微观上进行调整的综合性措施。其主要目的是为了提高当地的土地利用率，改善人们的生活条件，确保粮食的安全性。因此，近些年来，农村居民点土地整理已经引起了各领导阶层的关注，同时也已经成为了学术界较为重视的项目。
农村居民点整理的必要性
农村居民点整理是贯彻落实我国基本国策，实现耕地总量动态平衡
的有效措施。我国是一个人口大国，土地资源极为短缺：随着人口的持续增长和经济的迅速发展，对于土地的需求量也在日益增加；人地矛盾也更加突出。我国土地的实际国情决定了我们一定要推进土地整理和集约用地。当前，耕地总量动态平衡已通过国家法律的形式确定下来，对耕地进行补充的主要路径有有开发后备土地资源、整理土地，复垦土地，因为农村居民点具有较为客观的整理潜力数量和相当高的开发再利用价值，所以应该将其作为补充封底的最主要路径。
农村居民点整理有助于改善农村的生态环境、促进去经济的可持续发
展。对农村居民点进行整理，不仅可以增加使耕地面积增加，集约经营，发展农村经济，同时还可以讲土地资产盘活，并且使村级集体经济更加壮大；结合科学合理的方法，对村镇进行规划，并且将农村的剩余劳动力转移，使农村人口适当集中，加强基础设施建设，推进农村城镇化，改善农村的村容村貌、提高农民的生活水平有，提高农村精神文明建设和农民物质文化生活，进而使农村社会的长期稳定和全面发展，为社会主义新农村建设创造条件。
农村居民点整理的原则
根据社会主义新农村建设的目标、居民点整理特点和经济技术水平，农村
居民点整理应该遵循以下原则。
统一规划原则。农村居民点整理是一项较为系统的工程，一定要统一
规划、统一领导。在具体的实施过程中与当地的实际情况相结合，立足于长远目标，有计划、有步骤地进行，从专项整理转为综合整理，确保居民点整理能够充分发挥自身的效益，保证土地资源的能够被持续利用。
因地制宜原则。不同地狱的自然条件、经济水平以及人们的生活习惯
都不相同，农村居民点在整理过程中应该因地制宜，根据待整理区土地的实际情况和社会发展的需求对农村居民点整理的目标和模式进行确定。比如山区和平原地区的农村居民点整理是截然不同的，山区山地丘陵广布整理起来有很大的技术难度，投入的资金也比较多，但综合效益不高，实施起来见效慢，不适合一哄而上，应该分期进行。所以，农村居民点整理一定要因地制宜，千万不能一刀切。
第三，三大效益兼顾原则。土地利用是一个复杂的自然-经济-社会系统，这
三种效益是紧密联系在一起的，人类土地利用的最终目的就是形成统一的整体。农村居民点整理的目的就是能够合理的对土地进行利用，因此，一定要同时兼顾生态-经济-社会这三大效益。
与各类规划相衔接原则。农村居民点整理是土地利用总体规划的组成
部分，一定要跟本地区的土地利用总体规划衔接好，并且再起控制之下进行；此外，农村居民点整理还得与城镇体系规划、村镇规划和基本农田保护规划等保持协调。
土地整理综合潜力及其对增加耕地数量影响
潜力，指的是在一定时期、一定生产力和某种既定的条件下，某一指标可能提高或节约的能力。农村居民点整理潜力是指按照国家相关小城镇建设的规定，立足于自身自然条件与社会经济的需求之上，通过拆迁和搞糟旧村及土地整理，对闲置土地进行盘活、增强内涵挖潜、提高土地利用率、改善农民的生活环境为目的的一系列工程措施而增加的耕地、住宅、商业等各类用地面积的能力。农村居民点整理潜力主要有增加有效土地面积、改善生态环境、农村聚落优化、土地增值四个方面。农村居民点整理潜力是对以上四种潜力的综合，是一个或多个相对的值，其反映的是某一区域在农村居民点整理方面与其它区填的差异性及相似性。
农村居民点土地整理综合潜力研究基本上都是以建立评价指标体系及空间参评单元，通过得到某个单元一个或多个土地整理综合潜力值来评价该单元在一定时期、一定条件下整理后可能节约出耕地的能力，由于不同区域的自然禀赋条件、社会文化背景和经济发展水平等方面的特点对区域农村居民点土地整理的方向与特征起着决定作用，并且对农村居民点土地整理潜力有很大的影响，农村居民点土地整理目标多元性的取向决定了农村居民点土地整理潜力的。农村居民点土地整理潜力的实现是一个复杂的综合性过程，有很多因素都直接或间接地影响到农村居民点整理潜力的大小，指标体系作为一个有机整体，一定要能够较全面地反映和权衡农村居民点整理潜力状况。
增加耕地面积是农村居民点土地整理的主要目的与意义，指的是通过政策制定农村居民点建设用地单位占地标准及土地集约利用措施实施以实现农村居民点土地利用的空间扩展，将节约出的土地整理为耕地。
通常情况下，有三种方法可以增加有效耕地面积，即政策指标计算法、闲置宅基地抽样调查法和提高建筑容积率方法。
5、增加耕地面积研究
5.1、补充耕地目标
增加有效耕地面积是农村居民点整理的直接目的，土地利用规划从耕地供需平衡的角度确定了因建设占用耕地的最大规模和通过土地整治补充耕地的最小规模，以确保从时间、空间、数量和质量多方面保证耕地总量的动态平衡。然而，农村居民点整理补充耕地的数量和质量存在较多的不确定性，这是由农村居民点整理自身的复杂性决定的。农村居民点整理在整理区域空间变化上涉及整理拆迁区、置换还建区和增减挂钩区三类区域，其最终补充耕地的数量可表达如下：
其中，SA为补充耕地面积；SZ为农村居民点整理拆迁区面积；α为整理拆迁区新增耕地率；SN为农村居民点置换还建区面积，β为置换还建区占用耕地比例；SG为农村居民点增减挂钩区面积，γ为增减挂钩区占用耕地比例。
对于农村居民点整理拆迁区，虽然在规划中多倾向整理拆迁后转化为耕地，然而，其实际的转换过程存在一定差异，即整理后的新增耕地率受自然条件和土地利用方式的双重制约。而置换还建区和增减挂钩区占用耕地的位置和数量也较难明确，原则上规定置换还建区和增减挂钩区占用耕地的规模应小于整理拆迁区补充耕地规模。从土地利用规划目标来看，置换还建区和增减挂钩区占用耕地都应划入新增建设用地占用耕地的范围；从农村居民点整理占补耕地的动态变化而言，主要关注整理拆迁区和置换还建区一增一减的耕地变化，即往往不考虑增减挂钩区占用耕地的情况。
确定农村居民点整理补充耕地目标，需要采取上下结合的方法，即以自上而下的土地利用规划补充耕地目标为导向，以自下而上的农村居民点现状特征和潜力调查分析为前提，综合已实施农村居民点整理项目的新增耕地率，分期规划、分区确定。同时，需要强调的是，补充耕地目标不能仅停留在数量的增长上，应同时关注补充耕地的质量高低；既要确定补充耕地的数量目标，更要确定补充耕地的质量目标，结合各地农用地分等成果，对整理中新增的低质量耕地应予以折算。
5.2、增减挂钩目标
农村居民点整理潜力的释放为盘活城乡建设用地增量提供了空间，通过实施挂钩政策，能够使分散的农村居民点从自然形态转化为规划形态，引导农民有序进城，引导村庄聚并逐渐将乡村基础设施和城市基础设施融为一体，不但可以推进村镇基础设施及农村环境卫生整治，还可以改善农户的居住条件。土地利用规划确定了建设用地净增量和新增量目标， 净增量是规划期间建设用地总量的变化， 新增量是规划期间非建设用地转化为建设用地的总量，净增量与新增量共同控制和引导区域建设用地的发展总量和动态变化。土地利用规划中明确提出了城镇土地利用规划分区管制，如图1所示，在城镇用地增量指标用尽的情况下，可根据城乡增减挂钩的相关政策，通过农村居民点或其他建设用地整理，在有条件建设区安排释放整理潜力规模内的新增城镇用地，当前挂钩试点实施中!过分追求建设用地指标，!耕地占用与补充之间重数量平衡、轻质量提高。土地利用规划中均明确了新增建设用地占用耕地量，对于增减挂钩区必须满足建新区占用耕地规模小于拆旧区增加耕地规模，并确保拆旧区新增耕地质量不低于建新区占用耕地质量。
（图1 城镇土地利用规划分区管制）
城乡增减挂钩指标的使用，必须考虑区域社会经济发展的实际需求和能力，有序推进，避免盲目乱建与强拆行为。农村居民点增减挂钩区面积SG满足如下条件：
其中SG由两方面的值共同约束，即整理拆迁区（SZ）与置换还建区（SN）的面积差值和农村居民点现状（SX）与土地利用总体规划中确定的规划目标年农村居民点规模（SJ）的面积差值，前者为农村居民点整理缩减总量，后者为土地利用规划确定的农村居民点整理缩减目标，即各地城乡增减挂钩量是在完成土地利用规划确定的农村居民点缩减量的基础上，根据城乡建设用地的发展需求确定， 同时保证增减挂钩区占补耕地数量和质量的动态平衡。
5.3、节约集约目标
节约集约利用土地是发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一，我国快速的城镇化与工业化进程同时伴随着土地资源的低效利用和土地结构的复杂化。目前我国农村居民点节约集约利用总体水平较低，人均农村居民点面积远高于《村镇建设用地规划标准(GB 50188-93)》规定的人均150㎡标准，并且伴随着大量的空心村，通过农村居民点整理可以有效提高其用地节约集约水平，优化农村用地布局!改善农村生产、生活环境。土地利用规划中并未从人均或户均标准上给出具体的农村居民点集约节约目标，但通过农村居民点整理缩减其用地规模是统一的规划方向。因而，作为隶属于土地利用规划之下的土地整治规划，在农村居民点集约节约目标上应予以进一步明确，而其目标的设定应切忌“一刀切”的标准，需根据不同区域的自然条件和社会经济发展特点而确定，即在分区、分类型的基础上结合实地调研分标准确定。同时，对于节约集约目标不能简单地以数量为目标，应更多地关注空间上的合理规划和有效配置，以及由此带来的生活环境的改善和综合效益的提高。
现阶段农村居民点土地整理的主要目的和任务是增加耕地数量，以此来确保粮食安全，因此如何将整理潜力进一步挖掘出是农村居民点土地整理方法体系研究中的焦点。
参考文献：
[1]何英彬,陈佑启,杨鹏,许新国,余强毅. 农村居民点土地整理及其对耕地的影响[J]. 农业工程学报,2009,07:312-316.
[关键词]农村社区建设；土地整理；制约因素；路径选择
[作者简介]杨亚非，广西社会科学院研究员，广西南宁530022
[中图分类号]F12 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2008)10-0001-09
开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径。在农村社区建设中土地资源及土地利用是最基本的载体和最基础的条件。在我国，总体上农村是人多地少，这是我国农村发展的刚性约束。因此，如何实现土地资源的有效利用和土地资源的优化配置是我国农村社区建设的基本前提，而土地整理则是实现土地利用的科学性、合理性和集约性以及改善农村生活、农业生产条件的基本路径和基础工程。
一、农村社区建设与土地整理的关系
人类总是在一定的地域上从事生产活动和进行生活。因此，农村社区建设中的重要环节是要对土地资源的优化配置和合理利用、可持续利用。农村社区建设中的土地整理包括对田、水、路、林、村等实行综合整治；农村土地整理过程是提高农村土地利用率和产出率，改善农村生产、生活条件和生态环境的过程。
1 改善农村社区人居环境，要求进行农村居民点的土地整理
农村居民点建设是农村社区基础设施建设的重点。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化，这是实现农村城镇化、发展农村经济和建设现代农村社区的必然选择。
(1)农村土地整理可消除我国农村社区建设用地的瓶颈。搞好农村社区居民点建设，包括社区组织公共管理所需的场所建设、居民住宅区建设、农村公共服务的基础设施建设等。当前，我国农村居民点占地面积较大，且零星分散，土地利用中存在较大的浪费，而且不少乡村中居住环境脏乱、污染严重、生活习惯不文明等弊端急需整治。开展农村社区建设与村庄土地整理的基础设施建设相结合，能大大改善人居环境，为农民参与农村社区的社会生活提供良好的公共空间。农村居民点通过土地整理可在很大程度上对已利用的土地资源进行功能和存量上的优化配置，这将大大缓解我国农村社区建设用地紧张的困境。
(2)农村土地整理能提高农村居民点的土地利用率，为村庄发展提供后备用地。首先，结合村镇规划，挖掘居民点的用地潜力，将部分可开发的居民点用地置换为公共建设用地，或复垦为耕地和其他农用地。既能扩大耕地面积，改善农业生产条件，促进农村经济的可持续发展，又可以提高土地利用率和居民点的建筑容积，减少农村居民点占用农地，增加耕地的可开发数量。整理出来的居民点用地可转化为农地或非农建设用地，由此可节约大量的农用地资源，提高农村居民点单位土地面积的利用率。
(3)农村土地整理将加速推进农村社区向全面建设小康社会的目标迈进。对农村居民点进行土地综合整理，能为改善农村居民点的各种基础和服务设施(如道路、通讯、教育、饮水、用电、物资供应、休闲、娱乐、保健和医疗等)创造条件，能有利于改善农民的居住条件和居住环境，完善农村社区服务，提高农民的生活质量和农民物质生活水平。如通过对农村居民点的土地整理，将社区建设中的新型农民住宅和住宅小区达到统一规划、设计和建设，将会大大改变农村有史以来存在的脏、乱、差的局面，在人居条件上不断消除与城市的差别，使农村居民能充分分享到现代城市文明，并有利于农村社会的长期稳定和全面发展，加快农村现代化建设。
(4)加快原有乡镇企业用地整理，将提高农村社区环境质量和产业集约化程度。把大量以原来的自然村落为依托、零散分布的乡村企业向小城镇或工业园区集中，并将原址复垦，减小和压缩乡村工业过度占用耕地，这样既可以减少乡村环境的污染源，便于统一进行环境治理，还可扩大村庄建设用地。而乡村企业的集中布局，又能较大幅度地降低企业生产成本和节省基础设施投入，这将能大大提高乡村企业的集约化水平和规模效益。
2 适应农村经济社会的可持续发展。要求进行农用地整理
农村社区建设中对农用地的整理是提高农村现代化程度和农村社区整体经济实力的主要途径，是农村经济与社会可持续发展的必备条件和基本保障。农用地的整理与居民点的土地整理相辅相成。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内因地制宜，挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，改善生态环境，提高生态承载力，以适应农村社区各项建设项目和事业发展及生态平衡对土地的需求。对农村社区范围的农用地整理的作用主要表现如下：
(1)能有效地增加耕地面积，提高农村社区建设的用地资源存量。为满足人口日益增长和生活水平不断提高的要求和缓解建设用地增加带来的人地矛盾的加剧，通过农用地整理，改变不合理的农用地利用方式，可新增有效耕地面积，满足生产用地、农田基础设施用地的需要，保持和提高土地生产力，弥补因人口增长和建设占用耕地增加而导致的耕地减小的困境，这是实现耕地总量动态平衡的重要选择。
(2)能有效地推动农业生产的集约化进程，加快提高农村社区的农业现代化水平。农地整理是按照农村发展规划和建设新农村要求而进行的一种资源再配置过程。因此，通过对农用地进行整理，有利于把零碎分散的一家一户经营的耕地合并成大片园田化的农地，增加了机械化耕作的使用率，改善了农业生产条件，提高了土地质量和农业综合生产能力；有利于把耕地资源集中到种田能手和农业龙头企业手中，实现产业化经营，降低生产成本，谋求农业土地利用的规模效益，增加农民收入；有利于建设和完善农村社区中的生产基础设施和农业生产的社会化服务体系，增强农业生产的抗风险能力；有利于减少兼业农户，推进农村的专业化分工的深化。因此，实施土地整理是促进农村社区经济发展的重要手段，是改善农村社区范围内生产条件和提高农业生产能力的重要保障。
(3)土地整理是农村灾区恢复生产重建家园的重要举措。我国是自然灾害多发地区，尤其农业生产和农村居民点受灾发生率较高。自然灾害已成为影响农村社区建设的经常性的重要因素。农村社区的灾区重建中的土地整理就不同程度地包
括有清理宅基地、重建农田基础设施、农田复耕、灾毁耕地重建、迁村并点、移民建镇等。农村灾区土地整理是实现农村灾区耕地毁补平衡和恢复农村社区美好家园面貌的主要途径，是实现农村社区经济社会可持续发展的重要举措。
3 顺应农村工业化和城镇化发展及新农村建设需要。要求进行农村土地整理
农村的村庄空间布局是农村社区长年累积发展演变的结果，其土地利用状况是经过了人类投入大量劳动长期开发利用，因而留下了人类劳动的迹痕的后果，它体现了土地物质和土地资本构成的属性，在以往的乡村土地利用中更多地是体现了传统农业的生产活动的特征。改革开放以来，随着我国农村经济的发展，顺应农村工业化和城镇化发展要求，农村产业结构中二、三产业比重不断上升，乡村从业人员结构的变化深刻反映了这一趋势。由此，村庄功能中二、三产业的比重加大和乡村从业人员不断从传统农业中的转移，使得农村社区原有的土地空间布局受到较大的冲击。农村原有的以农业为基础的产业结构正向着以工业和服务业为基础的产业结构转换，单一的农业从业人员比重也呈现加快下降的趋势，农村社区建设的空间布局必然要进行土地利用结构调整才能适应这种新变化。这就要求在农村社区建设中必须要加快进行农村土地整理，为农村二、三产业发展和与之相适应的人居环境的改变与改善提供土地利用的有效供给，以解决农村社区日益增长的建设用地与农用地和耕地日益减少的矛盾，对农村社区的土地利用空间进行合理布局，从而为建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村提供基础条件。
二、农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题
1 全国农村耕地减少与全国人口增长呈现较大的反差趋势使农村社区建设人地矛盾日益凸显
随着我国经济社会的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，当前，我国正面临着耕地减少，人口增加，各项建设对土地需求增大等压力。仅从1998年至2007年的10年间看，全国耕地面积由19.45亿亩下降到18.26亿亩，减少了1.19亿亩，下降幅度达6.12％；而同期全国人口则由12.4761亿人上升到13.2129亿人，增加7368万人，上升幅度达5.91％。这使我国人均耕地面积不断缩小的趋势没有改变，人地矛盾日益严重(见图1)。虽然1998―2007年间，我国乡村人口由于劳动力转移和城镇化的加速，已由8.3153亿人减少到7.275亿人，下降幅度达12.51％，但农村土地面积减小的趋势也仍在继续，使我国农村社区建设中土地利用面临较严重的制约。究其原因，一是与城市相比，农村人口的较高出生率将使农村人口增长成为农村社区发展较长时期中的刚性约束。二是城市化加速和各项基础设施建设对农村土地的占用仍将继续。三是农村大量的外出务工人员是个庞大的社会群体，虽然许多实现了职业上非农化的转换，但大多仍是“离土不离乡”，建房仍在农民家庭消费支出中占有最重要的比重。如在2006年我国农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，除食品消费占43.02％，就是居住消费占16.58％，长期位居消费类第二高比重；同期，在农村生活消费现金支出构成中，除食品消费占34.58％，居住消费占18.15％，均大大高于其它消费类比重。这一状况必然导致农村居民点建设的住宅用地也出现过快增长趋势。四是耕地质量不断下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我国大部分的耕地为中低产田；另一方面是由于自然灾害频繁，环境污染严重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地区土壤荒漠化、黄土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。这种状况导致单位耕地产出率和效用下降，意味着原等同农产品的收获现在需要占用更多的耕地才能得以实现。五是我国是一个耕地后备资源贫乏的国家，我国目前未开垦的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海滩涂的总量十分有限，而且开垦这些后备资源的投入和代价很高，这些后备资源大多分布在生态环境脆弱的地区，考虑到很高的生态代价，因此相当部分后备土地资源是不宜开发的。由此，使我国农村社区建设中的土地瓶颈问题仍将长期存在。
2 农村居民点用地分散增大了农村社区人均基础设施建设成本
长期以来，农村用地结构和布局不合理。我国农村居民点形成大多呈自然式发展，村庄建设基本上处于自发性的状况，由于落后的生产工具和交通不便的限制，为了农田耕作的便利，农村居民点多数分布于一定的耕作半径，散居的习惯特征较为明显，尤其是我国山地面积大，小型的零星村落在村庄总数中占有较高比重。加上单一村庄的空间布局方式大多是随着人口的增加而以外延式自然扩展为主，往往忽视了对原有村庄空间布局的调整。其后果，一是形成了自然村落极其分散的状况，农民居住集中化程度比较低，增大了村庄配套设施的建设规模；二是随着农村家庭小型化趋势的不断扩大，农村中平均每户常住人口、平均每户整半劳动力和平均每个劳动力负担人口的下降趋势(见图2)均反映了农村传统家庭的不断分化缩小，从而使单一家庭数量大大增加，增大了农村人均住宅占地面积的建设投入；三是建设用地粗放式外延扩张，大量占用了村庄周边的农用地，特别是耕地。这种结构松散的人居布局体系和日益分散小型化的家庭结构，不仅极大地增加了农村社区公共设施和生活基础设施的投入，大大提高了人均建设成本，同时，使得农村社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，也不利于社区居民通过经常性地交往培育社区共同意识和加强社区凝聚力。
3 农村居民人均住宅建设占地过大使农村社区建设面临土地后备资源短缺的困境
目前，农村居民点的用地规模急剧扩大，每年占用了较多的耕地和农用地。就农村本地而言，突出表现在人均建设用地偏大，空间利用率低下。近年来，农村地区村庄建设面积的不断扩大，与农村耕地面积日益减少的下降状况正好相反。我国农村人均住户面积一直呈现上升趋势，并且大大高于城镇人均住宅面积(见图3)。以2005年为例，人均住房面积中，农村大于城市3.6个平方米，高出13.79％。在城乡新建住房面积的比较中，农村新建住房面积也始终占较高比重(见图4)。
以1990―2006年的农村居民家庭住房情况分析(见表2)，可以得出以下结论：(1)农村人均新建房屋面积17年间增长了2.44％，农村人均新建房屋面积基本呈现较平稳的增长。(2)人均新建住房结构中钢筋混凝土结构17年间增长了1.35倍，年均增长了5.48％；同期，砖木结构下降了42.55％。表明农村新建住房质量和价值有个较大提高。农村人均新建房投入呈现较大的增长，反映了农户建房保持了较高的愿望，这是农村住房占地过大的直接动机。(3)人均住户面积17年间增长了71.90％，年均增长3.44％；同期，人均住房结构
中钢筋混凝土结构面积增长8.66倍，年均增长了15.23％，砖木结构面积增长了48.27％，年均增长2.49％。表明了农村人均住房占地面积长期处于较快增长的趋势，而农村人均住户面积增长幅度又大大高于农村人均新建房屋面积的增长，在很大程度上反映了农村人口向城镇迁徙的加快和农村空闲房大量的存在，使农村人均住宅占地面积在农村居民点人均用地中达到了一个较高的比重，此消彼长，就增大了农村社区建设用地的压力。(4)在17年间，按当年价新建房屋造价每平米增长了3.26倍，而同期，住房造价每平米则增长了5.45倍。反映了原有住房造价低廉，原来较小的资本投入就能占用较多的宅基地面积进行建房，导致农村社区住房建设中因土地利用成本较低，使土地后备资源过早地过度开发、过度供应，这是造成目前农村人均住户占地过大和土地低效使用及土地浪费的经济根源。
农村居民点的建筑类型多以单层为主，庭院较大，内部结构大多松散零乱，各家各户独立成型且人均宅基地面积过大，客观上造成了村庄空间的无序蔓延扩展和土地的巨大浪费。其表现，一是建筑外观和坐落杂乱，平面占地大，而且建筑物功能单一，尤其缺乏公共活动和公共服务场所。这种容积率低的村庄用地现状，给农村居民点内部基础设施建设用地增加了很多困难，制约了居民点建筑结构和功能结构的优化。二是缺乏对原有农村居民点建筑的更新改造。一边是农村居民点用地规模在不断扩大，新建住房在村庄不断出现；而另一边则是村庄中心地带的旧住宅用地不断荒废。三是随着大量农村劳动力的转移和乡村从业人员就业地域的扩大，使农村家庭人员的分居形式成为常态，在一面出现大量的老、少、妇、病、残留守人员同时，另一面是农村中出现长年存在的大量空置房。四是许多乡村企业存在建设用地较大浪费的现象，随着市场化改革的不断深化和市场竞争的优胜劣汰，许多粗放式经营的乡村企业出现了经营不景气或已经倒闭，使这些企业占用的土地出现大量闲置，加剧了农村土地的荒芜程度。
4 农村社区建设长期缺乏统一规划，村庄基础设施严重落后。居住环境恶劣。增大了居民点改造难度
农村社区由于长期缺乏统一的规划，使农村居民点建设表现为较大的随意性。一是村庄的整体空间面貌脏乱差现象严重，对村庄的生产、生活的公共设施缺少整体统筹建设和长远考虑。目前，由于农村经济的多元化和乡村从业人员职业的分化，村庄作为村民日常生活的聚集地和农民的生产劳动场所的双重性质日益明显。这使得原来村庄建设功能更多的是为了适应传统农业生产活动的需要，面临着还要日益去适应农村二、三产业生产活动的需要。而为适应不同产业发展需要的村庄住宅和基础设施建设显然存在较大的差异性，如何使村庄建设的新旧功能能实现有机结合和对村庄建设用地实现合理利用是个较复杂的过程，是个需要较大投入和改造的过程，这势必大大增加农村社区基础设施建设的困难性。二是村庄基础设施差和居住环境恶劣主要表现为村庄的卫生状况低劣，就生活环境而言，许多村庄的住宅与畜禽圈舍混杂，且缺乏排污排水的公共设施，村中常常污水横流，增大了疾病的传播概率和范围；饮用水的安全性较差，许多村庄均缺乏进行饮用水净化处理的设施；村中厕所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是与农户居住用房混杂布局，对村中空气造成较大的污染；缺乏必要的垃圾收集和处理设施及管理制度，传统不文明的生活习惯与习俗还在很大程度上禁锢着人们的生活。就生产环境而言，由于村中和周边产业“三废”的大量排放及农药、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物质进入土地生态系统和水循环系统，造成土地、水源和大气生态环境污染，土地质量和产出率下降，并通过食物链危害居民健康。凡此种种，使得村民极易受到疾病的侵害，其健康也易受到损害，加之社会保障的滞后，村民往往是因病致贫和因病返贫，极大地制约了新农村建设和农村全面实现建设小康社会的目标。三是存在着地方政府对农村宅基地的管理缺位和规划滞后，许多地方农村社区建设的土地利用无序化，还没有建立一套规范的土地整理程序，这给农村社区建设增添了较大的制度障碍，导致农村居民点用地成为我国土地管理中最薄弱的环节。
5 农村家庭承包制使农村土地整理面临诸多的障碍
农村社区建设是在家庭承包制的框架下展开的，由此农村土地整理受制于现行的家庭承包制。一是土地产权调整是土地整理的主要内容之一，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。但目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一户的分散经营，造成耕地划分零散，使土地难以发挥规模效应，制约了农业机械的应用，这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。三是在家庭承包制下，农业生产的微观主体是分散经营的农户，因此，土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度，加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理，政府服务职能还不到位。这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。四是土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，由于二者隶属界限尚不清晰，极易于造成土地资源的浪费，如出现擅自占用，变相非法买卖和转让农用地使用途径，或浪费和抛荒耕地等；同时，还造成农村居民点存量土地粗放利用，村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出，有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地，占用建设成本较低的耕地建房等，而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求，这就在很大程度上制约了农村社区的建设。
三、农村社区建设中搞好土地整理的模式与路径选择
1 因地制宜地确定农村社区的土地整理模式
我国地域广阔，不同乡村地区存在着自然条件、社会经济条件的差别，同时农村土地整理内容复杂，资金筹集渠道和土地权属等情况各地差异性较大，决定了农村土地整理模式也应多元化。应结合各地区农村实际情况，坚持因地制宜、实事求是的原则，充分利用现有条件和基础设施，针对不同群体的居住类型和生产条件，因村而宜选择各具特色的农村土地整理模式。
一是城乡一体化的土地整理模式。这种方式较适用于经济比较发达的城郊结合部地区和城市群空间布局较密集的地区及规划中待开发的重点项目建设用地。应将这些地区的村庄土地整理纳入城镇的总体规划体系，对分散的自然村实行搬迁移民，或使村民享有城镇拆迁居民的同等待遇和福利政策，实行集中时间一家一户有步骤地向城镇搬迁，或集中合并建立新村，把城镇的基础设施和服务功能延伸到农村，实现农民生活方式的城镇化。在上述基础上形成对原有村庄土地的集中连片开
发，实行产权的集中，复垦已搬迁的村庄，建设现代农业园区和发展集约化农业，增加耕地面积和提高土地生产率。
二是以中心村为基础的自然村合并的土地整理模式。这种方式适用于平原和低矮丘陵地区，且交通较为便利，自然村落之间经济联系、血缘纽带及婚姻圈较为紧密，集市和产业分工较为成熟，文化传承和生活习俗及民间信仰相似的乡村地区。这是以建设中心新村为重点，通过中心村的总体规划布局将周边分散零乱的自然村合并到中心村，将搬迁的自然村落农户腾出的农用地和建设用地进行成片复耕、复垦，减少自然村数量，加大和不断完善中心村居民点住宅区、基础设施和公用设施建设，在实现提高土地增量和土地利用率的基础上加大对城市文明成果的吸纳能力，加快农村社区建设的城镇化进程。
三是单一自然村落土地利用结构调整的土地整理模式。这种方式适用于不宜进行自然村合并，或合并的社会成本、经济成本和生态成本超过了现阶段可利用资源的实际承载力，或合并后对农户生活和生产活动影响的中、长期效果是弊大于利的地区。这种自然村一般是分布在山地间较狭小的平原和丘陵及河谷地区，且历史悠久，地域文化沉积深厚，并已具有一定的人口规模。这种村落主要是对自身土地利用结构进行调整和优化配置，挖潜土地利用潜力，对于农舍和基础设施等建设用地进行统盘规划和优化布局，充分利用闲置地和废弃地；对于农用地围绕优化产业结构进行调整，本着有利于规模化经营、科学种养和构建良好生态环境的原则不断提高土地利用的集约化水平。
四是异地迁移的土地整理模式。这是以政府行为为主导的模式。这种方式适用于分布于偏远山区和生态脆弱区的零散村落，一般是自然条件差，交通不便，土地承载力极低，就地改造难度大，靠有限贫瘠的土地资源难以摆脱贫困的资源极度缺乏地区。这些村落大多分布在国家扶贫工作重点县或库区及退耕还林地区境内，或江河上游及源头地区。应对这些村落居民进行整体异地迁移到区位条件较好的中心村，或用经济补偿方式在土地资源相对较富余地区通过土地流转和置换建立新村，实施异地重建规划，并对旧村落土地进行以生态建设为重点的土地整理。这类乡村的土地整理的效应更多的应是体现在对整个流域地区，或对某个大面积连绵成片的农耕区的土地利用上发挥不可替代的生态屏障保护和生态平衡作用，或出于维护基本人权的需要，其土地利用更多的是体现社会效益的属性和保证公共利益最大化及保证贫困人口基本生存权的以人为本的价值观。此类土地整理是个复杂的社会系统工程，既要考虑经济成本，也要注重社区重建的文化、族群、宗教、历史等元素在人口迁移中的影响力。，
五是地域资源利用最大化的土地整理模式。这是一种在不改变耕地用途，根据当地资源禀赋和区位，以市场需求为导向的土地整理模式。由于传统的农村社区是以自然经济为基础，具有地域封闭性。随着市场化改革的推进和商贸、交通、信息等因素的影响，农村社区的封闭性被打破，生产、生活和交往愈益社会化，农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，这使以市场取向为内涵的土地整理模式成为了可能。其特征，一是将农业与其他服务业和社会事业相结合，延长产业链和价值链，如发展观光农业，包括观光农园、生态农园、教育农园、休闲农庄、森林及地质公园、观光民俗村、现代农业设施园等。二是将农业从业人员大部分转移到本村的非农业产业上，在经济能人和龙头企业的带动下，利用特色资源从事“一村一品”的特色手工业和农产品加工业，深化本地的产业分工。三是利用村庄所在地特有的地域优势，开辟多种经营(如在重要交通要冲点，在历史文化的重要遗址、特有的景观等发展服务业和旅游业)。同时将原有耕地进行土地整理后通过土地流转实行规模化经营，并围绕有利于特色开发经营的需求进行村庄整理，从而使农户能得到更多的非传统农业的经营收入。其所得收入又可以用于反哺种植和养殖业，提高农村土地的生产力。
2 调整土地使用结构，提高土地的供给能力和利用效率
农村社区建设中土地整理目的，(1)要扩大可利用土地面积，通过调整土地利用结构和布局，提高土地利用的供给量；(2)提高土地生产力，通过土地集约化利用，增加土地产出，使土地利用的边际效益最大化。从而在上述基础上实现耕地总量动态平衡。为此，可选择的路径有：一是加强耕地管理，完善基本农田保护制度，增强农业的抗灾能力，为农业集约化提供良好的保障条件。着眼点是要从根本上改变不利的农业生产条件，加大农田基本建设的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，营造农田防护林，整修田间道路，兴修水利等等，以提高中低产田的生产力水平。二是适应产业与产品结构优化的需要，对社区范围内的农用地进行结构调整，分类合理利用农用地，加大应用农业科技的投入，集约利用土地，提高耕地利用效率。三是加强宅基地管理，严格控制农村居民人均建房占用面积。通过村庄土地整理将腾出宅基地用作基础设施建设和公共服务设施的后备资源，或通过村庄合并将搬迁村落的土地复垦还耕。充分利用农村闲置的占地建筑，将其改造为为社区服务的载体。对于新建住宅应充分利用村庄中的荒废地和实施旧宅改造，尽量不占或少占村庄周边耕地。等量建设用地要有经土地整理腾出的等量闲置土地进行补偿，实现耕地总量动态平衡。四是为实现土地利用结构的优化，农村居民点规划必须要先行。村庄规划要符合农村现代化的要求，并要结合农村实际，注重农户的生产生活特点，本着节约土地和村容整洁的原则严格控制村庄盲目扩张。同时，农村土地整理过程须根据待整理土地适宜性及经济社会发展需要，应对社区居民点内部各项用地作出近、中期和远期总体布局和具体规划，实行动态控制，确定农村土地整理的不同阶段目标和模式，使村镇规划更加符合科学发展观要求的人居环境标准。五是应广泛开发和动员社会资源，采取多种途径和形式，争取社会各界在人力、物力和财力上对农村社区建设的支持。
3 改革和完善农村土地使用制度和管理制度
在稳定家庭承包制的基础上进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此，首先，要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整，村村合并，农用地和建设用地替代等土地权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于社区居民点用地整理工作的开展，而且还会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷，影响今后构建和谐社区。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来，建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次，我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进
行的，每个项目都涉及到众多农民的实际利益，因而农民的积极参与程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制，确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯，搞好这项惠民工程，尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突，以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三，农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护，有利于农村土地合理利用，也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。为保证农村社区建设中土地整理的顺利开展，应在现有土地管理法的基础上制定我国的土地整理法，弥补我国在土地整理的具体运行操作上还缺乏一个具体的法案去规范土地整理项目从启动到实施完毕这一具体过程的各个环节的法律条文，科学地规范农村土地整理的各种行为，不断完善农村土地使用制度和管理制度，以促进农村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投资模式。满足农村社区土地整理的资金需求
农村社区的土地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是土地整理能否达到预期目的关键因素之一。土地整理较成功的国家或地区的经验表明，资金渠道的稳定，是土地整理顺利进行的基本保障。虽然在很大程度上土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府为主导的行为，公共财政应占主体，但限于我国目前的财力，应建立多元投资模式，从国家土地税收、土地拍买、集体经济组织以及私人等渠道筹集专项资金，国家可以对土地整理进行政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等扩大筹资渠道。同时，建立和完善中央及地方各级政府土地整理专项资金保障体系。应制定开展农村社区建设的土地整理投入的优惠政策和引入市场竞争机制，建立和完善农村土地整理的资本市场，统筹兼顾调动各方面的积极性，广泛吸引多种社会力量进入农村土地整理市场。要从农村土地整理项目的规划设计、工程施工到工程监理等不同阶段引入不同的竞争方式如招标、投标、议标形式等。对企业、个人等投资农村居民点整理增加的有效耕地，投资者可拥有经营使用权30年，使用期限的政策与现行的农村土地承包政策相衔接。在土地使用期限内允许土地承包经营权在不改变土地用途的前提下有偿流转。对农村土地整理后按比例和政策获得的建设用地指标，可优先安排土地整理的投资者用于建设用地使用。
近日，山东省青岛市政府《规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》要求，落实最严格的土地管理制度，严格履行法定征地程序，建立征地预存款制度，依法依规合理予以补偿安置，着力规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理，保障失地农民合法权益，确保村集体和农民分享工业化城市化成果，确保被征地农民生活水平不因征地而降低、长远生计有保障。
《通知》强调，要严格落实土地征收补偿政策。征地补偿安置费用是对被征地农民和村集体的补偿，包括土地征收补偿安置费（土地补偿费和安置补助费）、地上附着物和青苗补偿费。土地征收补偿安置费要严格执行省政府公布的征地区片综合地价标准，不得随意降低。地上附着物和青苗补偿费按照市政府公布的标准执行。把土地征收补偿安置费列入财政预算，建立征地预存款制度，做到征地报批前资金先行到专账、征地批准后资金兑付有保障。批准征收3个月内将土地征收补偿安置等费用，按照规定足额支付给被征地村集体和农民。
《通知》规定，合理分配土地征收补偿安置费。依法依规将土地征收补偿安置费在村集体和土地承包户之间进行合理分配，维护农村土地集体所有权和农民土地承包经营权的权益。对实行家庭承包的土地，全部或部分被征收且没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%按照承包合同和确权登记面积支付给土地承包户，其余20%支付给被征收土地的村集体。对依法实行其他形式承包的土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）和机动地、农村田间道路和沟渠等，土地收补偿安置费应支付给村集体，归全体成员所有，由村集体制定分配使用方案，经全体成员讨论通过后实施。
《通知》提出，创新完善村集体资产分配管理制度。开展农村集体产权改革的村（社区），应把包括集体所有的土地征收收益在内的各类村集体资产作为股本金，按规定折股量化到村集体每个成员，使农民能够享受股权和股金分配收益。已经完成产权改革的村（社区），股权配置不均衡、村干部多占股份的，要依法调整股权配置。
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