时间：2023-03-16 15:42:21
导语：在行政体制论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一是行政服务理念亟需提升。学院管理中行政权力的强势地位弱化了管理就是服务的理念。城市学院行政权力在学院权力体系中占据主导地位，成为城市学院管理过程中非常大的障碍。在学院管理中，由于行政权力的强化，使得一些管理人员淡化了服务意识，官本位思想逐渐突出，对教学、科研和学生工作不够重视，说话难听、事情难办成为学院教职工反映机关工作人员工作作风问题的突出问题。二是人员结构存在差距。城市学院是一所办学历史不是很长的高校，人员结构不够均衡，特别是最近几年，一些毕业的硕士研究生的加入，让城市学院新老管理人员知识和能力结构的差异化问题逐渐凸显。年轻人思维火热，工作积极性高，有创意和想法，这和一些上了年纪的教职工就形成了一条障碍和一些工作矛盾，从而造成了一些工作失误。三是不同岗位职员存在误解。教师和行政管理人员共同组成了一所高校的教职工队伍，但是这两个群体却由于工作性质和信息获取的差异而不够团结。在城市学院，教师和行政管理人员除了工作上的交流，其余时间的交集不是很多，在加上一些行政工作的方式简单、不够透明，因而使得教师和行政管理人员在遇到矛盾和问题时，互不体谅，互相责难，这也是行政管理工作质量难以提升的难点。四是学院的行政管理岗位流动性不强。城市学院内部机构设置非常精干，往往是一个萝卜一个坑，有的行政管理人员在一个职位工作了10年也没有轮换过，这些长期而且机械重复的工作，非常容易让一个人产生职业厌倦感，因此在工作中，没有了激情和动力，工作态度得过且过，也不在思考有什么改进的措施和办法，这也是影响城市学院行政管理工作质量的又一大难点。
二、提升城市学院行政管理质量的路径
1加强顶层设计，改革行政管理的体制机制提升城市学院行政管理质量，首先要进行管理上的机制改革。转换工作重心，明确改革目标，走行政管理工作的内涵式、质量化的发展道路；健全工作机制，以绩效考评为导向，做好资源的优化分配，通过每一年度的质量评价，来督促和提升行政管理人员提升的工作积极性和主动性。其次要完善行政管理工作的评价机制。比如平衡计分卡的考核模式，从愿景、使命、战略中找出来的关键绩效指标，保证行政管理目标实现的考核指标。这能够反映行政管理人员服务对象和内部职工的重要情况，并通过流程等最终体现在提高组织有形资产的价值。再次，要进一步优化资源配置，在行政管理过程中建立竞争性资源配置方式和引导性资源配置制度，发挥好资源配置的调控作用，引导行政管理工作质量提升目标的实现。
2加强路径分析，探索行政管理质量提升的实施措施第一，加强学习和研究。把学习作为工作的手段和方法，加强自身修养，不断提高理论水平和工作技能。要树立“以人为本”的工作理念。尊重教师、理解学生，认真做好日常行政管理工作。积极探索现代高等教育规律。认真学习高等教育理论及管理方法，不断探索和把握教育规律，坚持继承与创新相结合，创造性地开展工作，要能够根据工作对象和工作条件的变化及时调整工作思路和方法，提高工作的针对性和预见性。努力拓展工作途径，创新工作方法，提高工作的针对性和时效性。第二，开展实践和拓展。岗位是干工作的平台，是承担工作责任的地方。城市学院各项教育工作的顺利发展，为行政管理人员提供了一个广阔的舞台，要真抓实干，肯做小事，并把小事做出色；要科学巧干。随着城市学院的快速发展和改革的日益深化，工作面临着许多新情况、新问题，如何应对不断变化的新形势，这就要求我们除了实干、苦干,还要巧干。面对不同的情况、不同的问题，要在开展工作的时候要与时俱进，用科学来武装头脑，力求使每一项措施都有足够的科学依据，都能够经得起科学和实践的检验，切实提高工作的效率。第三，不断破除定式思维。所谓定式思维定势是指人们在解决新问题（或拓展新领域）时，受到原有思考问题成功的局限而处于停顿的心理状态。城市学院要提升行政管理工作水平，就要破除定式思维。针对城市学院发展中形成的旧体制、旧制度、旧习惯，要进行长期的、全面消除的措施。制定严格的管理制度，创新用人机制，落实责任，并采取监督检查结果与奖惩挂钩，解决“干好干坏一个样，干与不干一个样”的问题，最终建立起来现代大学制度。
【作者】高小平/靳江好/沈荣华
【摘要题】行政管理体制改革
【正文】
党的十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务，在许多方面都有较大突破和发展。改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力监督和制约机制，大力推进电子政务建设等项内容。
（一）建立服务型政府
建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。
我国中央、省级政府的主要功能要于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和公众提供公共服务。因此，不同层级政府的职能定位应有所不同，中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策——服务型政府”，省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”。
（二）建立面向市场的政府
建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变。政论要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
（三）建立责任政府
责任政府的提法，主要是为了按照依法行政的要求，强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。
现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力的责任挂钩，建立责任政府。为此，下一步行政改革应力争取得以下突破：一是赋予权力的同时必须明确责任；二是健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度；三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。
（四）依照公共管理理念转变管理模式
公共管理是从发达国家引进的管理理念，核心涵义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。
在实践中，各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。
（五）借鉴企业经验提高政府效能
关键词：价值判断，实体性论证规则，平等原则，私法自治原则
我们身处的，是一个确定性丧失的时代，也是一个人们转而寻求相互理解并力图达成共识的时代。——作者题记
问题与方法
民法问题是民法学问题的核心[1]，价值判断问题是民法问题的核心[2].作为社会治理的工具，民法就是通过对特定类型冲突的利益关系设置相应的协调规则，来维护社会秩序的和谐。所谓“特定类型冲突的利益关系”，首先是指民事主体与民事主体之间冲突的利益关系；其次，是指民事主体的利益与国家利益和社会公共利益之间的冲突关系。作为私法核心的民法，虽不承担着积极推动国家利益和社会公共利益实现的使命，但仍须发挥消极地保护国家利益和社会公共利益的功能，即要着力避免民事主体的利益安排损害国家利益和社会公共利益。因此，民法也需要对这种类型冲突的利益关系设置相应的协调规则。民法依据特定的价值取向对上述冲突的利益关系作出取舍，或安排利益实现的先后序位的过程，就是一个作出价值判断的过程。民法学者在学术实践中关注和讨论的问题大多与此有关。
在价值取向单一的社会，面对价值判断问题，讨论者“心有灵犀”，极易达成共识。但在价值取向多元的社会里，讨论者由于社会阅历、教育背景以及个人偏好的不同，而持守不同的价值取向，讨论价值判断问题难免“众口难调”，价值判断问题就成了困扰人类智慧的难解之题。讨论者面对无穷追问，难免流于如下三种命运：一是无穷地递归，以至于无法确立任何讨论的根基；二是在相互支持的论点之间进行循环论证；三是在某个主观选择的点上断然终止讨论过程，例如通过宗教信条、政治意识形态或其他方式的“教义”来结束论证的链条。[3]正因如此，分析哲学家干脆否认价值判断问题可以成为理性讨论的对象。他们认为“只表达价值判断的句子没有陈述任何东西，它们是纯粹的情感表达。”[4]所以“伦理是不可说的。伦理是超验的。”[5]而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”[6]
问题是，民法作为通过规则治理社会的关键一环，承担着说服民众接受规则治理的使命。以民法学研究为业的人，也就无法如哲学家般的 “超凡脱俗”。民法学者必须要在进行充分论证的基础上，回答现实生活中形形的价值判断问题，为民事立法和民事司法提供借鉴。民法学者如何完成这一近乎不可能完成的任务？换言之，民法学者如何能够运用理性来讨论价值判断问题，以避免现实主义法学家罗斯（Alf Ross）不留情面的嘲讽——“祈求正义就象嘭嘭地敲击桌面一样，是一种试图把自己的要求变成先决条件的情感表达方式。” [7]？
建立在现代逻辑、语言哲学、语用学和对话理论基础上，并吸收了道德论证理论成果的法律论证理论[8]，尝试着提出了讨论价值判断问题的可行方法：即讨论者只要遵循特定的论证规则和论证形式，其得出的结论就可以作为符合正确性要求的结论。换言之，法律论证理论力图通过程序性的技术（论证的规则和形式）来为正确性要求提供某种理性的基础。[9]法律论证理论的代表人物阿列克西（Robert Alexy）就认为，理性不应等同于百分之百的确实性，只要遵守了一定的讨论（论辩）规则和形式，那么规范性命题就可以按照理性的方式来加以证立，讨论的结论就可以称为理性的结论。[10]这一思路当然可以用于讨论民法中的价值判断问题。但法律论证理论能否足以解决前面提出的问题？答案是否定的。正如德国法律诠释学的代表人物考夫曼（Arthur kaufmann）针对法律论证理论所提出的批评那样，法律论证理论在哲学立场上几乎全以分析哲学为背景，分析哲学的缺陷自然也就成为了法律论证理论的缺陷，因此该理论只能以语义学的规则来讨论价值判断问题。[11]这一批评确属的论。尽管阿列克西并未忽视讨论者的“先入之见”，而是一再强调“法律论证理论是在一系列受限的条件下进行的。在这一点上，特别应当指出它须受制定法的约束，它必须尊重判例，它受制于由制度化推动的法学所阐释的教义学，以及它必须受诉讼制度的限制。”[12] “谈话者最初既定的规范性确信、愿望、需求解释以及经验性信息构成了论证的出发点。”[13]但他却基于这样的理由，即“截然不同的规范性确信、愿望和需求解释均有可能作为出发点”[14]，从而放弃了对于讨论者“先入之见”的必要分析和考察。恰是这一点，使得法律论证理论无法圆满回答本文提出的问题。[15]因为确定讨论者在进入论证程序时共同的“先入之见”——即最低限度的价值共识，对于民法学者讨论价值判断问题至为重要。离开了最低限度的价值共识，民法学者就无以达成相互理解，也更谈不上在具体的价值判断问题上形成共识。我国民法学的学术实践也为这一论断提供了支持。
实际上，民法学者讨论价值判断问题，总是在特定的法治背景下展开的，而非“无底棋盘上的游戏”。民法学者总可以在特定的法治背景中寻找到最低限度的价值共识，作为共同的“先入之见”，供作其讨论价值判断问题的学术平台。这一点，在民法学者从解释论的角度出发讨论价值判断问题时，表现地尤为明显。从解释论角度出发进行的讨论，须以现行的实定法为背景展开，讨论者必须尊重立法者体现在实定法中的价值取向。即使针对某项法律规范涉及的具体价值判断问题，讨论者可能会就立法者究竟在该法律规范中表达了何种价值取向产生争议，但他们至少可以在法律认可的基本原则的层面上达成最低限度的价值共识，以此作为进一步讨论的平台。[16]如果民法学者从立法论的角度出发讨论价值判断问题，因无须考虑立法者业已在实定法中表达的价值取向，表面上看，在讨论者之间似乎无法形成价值共识。但学术实践的经验却告诉我们，讨论者总可以在某个抽象的层面上达成最低限度的价值共识。我国民法学的学术实践就证明了这一点：即使是从立法论角度出发讨论价值判断问题，讨论者也总可以在民法基本原则的层面上形成价值共识。这其实就印证了罗尔斯（John Rawls）极具洞见的一席话“当人们对具有较低普遍性认识的原则失去共识时，抽象化就是一种继续公共讨论的方式。我们应当认识到，冲突愈深，抽象化的层次就应当愈高；我们必须通过提升抽象化的层次，来获得一种对于冲突根源的清晰而完整的认识。”[17]以该认识为前提，民法学者运用理性讨论价值判断问题的可行途径，可以在最低限度上表述为：以讨论者关于民法基本原则的价值共识为前提，确立相应的实体性论证规则，经由理性的讨论，寻求相互的理解，并在此基础上尽量就具体的价值判断问题达成新的价值共识。
本文就力图从民法的基本原则出发，提出民法学者讨论价值判断问题的两项实体性论证规则，并阐明与其相对应的论证负担规则。这里所谓实体性论证规则，不同于法律论证理论中作为程序性技术的论证规则，而是以民法学者最低限度的价值共识为内容的论证规则。笔者深信，讨论者若以实体性的论证规则为前提，遵循作为程序性技术的论证规则和形式，运用妥当的论证方法[18]，必会达致相互理解，进而为形成新的价值共识开辟可能。
两项实体性论证规则
（一）在没有足够充分且正当理由的情况下，应当坚持强式意义上的平等对待。
第一项实体性论证规则与作为民法基本原则的平等原则有关。所谓平等原则，也称为法律地位平等原则。我国《民法通则》第3条明文规定：当事人在民事活动中的地位平等。平等原则集中反映了民事法律关系的本质特征，是民事法律关系区别于其他法律关系的主要标志。在民法诸基本原则中，平等原则是民法的基础原则，也是私法自治原则的逻辑前提。离开民事主体之间普遍平等的假定，民法就丧失了存在的根基[19]，也就无从谈及民法的其他基本原则。
平等原则首先体现为一项民事立法和民事司法的准则，即立法者和裁判者对于民事主体应平等对待。这是分配正义的要求，因为正义一词的核心语义是公平，即一视同仁、平等对待。同时，“政治立法者所通过的规范、法官所承认的法律，是通过这样一个事实来证明其合理性的：法律的承受者是被当作一个法律主体共同体的自由和平等的成员来对待的，简言之：在保护权利主体人格完整性的同时，对他们加以平等对待。”[20]
如前所述，民法作为一种组织社会的工具，是通过对冲突的利益关系设置相应的协调规则，来实现自身调控社会关系的功能。而在分配利益和负担的语境中可以有两种意义上的平等对待：一种是强式意义上的平等对待，它要求每一个人都被视为‘同样的人’，使每一个参与分配的人都能够在利益或负担方面分得平等的‘份额’，因此要尽可能地避免对人群加以分类。另一种是弱式意义上的平等对待，它要求按照一定的标准对人群进行分类，被归入同一类别或范畴的人才应当得到平等的‘份额’。因此，弱式意义上的平等对待既意味着平等对待，也意味着差别对待――同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。[21]
近代民法[22]相对重视强式意义上的平等对待。因此平等原则主要体现为民事主体民事权利能力的平等，即民事主体作为民法“人”的抽象的人格平等。民法上的“人”包括自然人、法人和其他组织。一切自然人，无论国籍、年龄、性别、职业；一切经济组织，无论中小企业还是大企业，都是民法上的“人”，都具有平等的权利能力。社会经济生活中的劳动者、雇主、消费者、经营者等具体类型，也都在民法上被抽象为“人”，同样具有民法上平等的人格。[23]正是借助这一点，民事立法实现了从身份立法到行为立法的转变。即从按社会成员的不同身份赋予不同权利的立法，转变为不问社会成员的身份如何，对同样行为赋予同样法律效果的立法。[24]也正是借助这一点，民法才可以通过成文法的方式，采用高度精粹、技术性的语言，抽离于各种社会的生活条件和世界观，显示出了惊人的超越体制特质。[25]之所以如此，是因为近代民法建立在对当时社会生活作出的两个基本判断之上。这两个基本判断，是近代民法制度、理论的基石。第一个基本判断，是平等性。在当时不发达的市场经济条件下，从事民事活动的主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主。这些主体，在经济实力上相差无几，一般不具有显著的优越地位。因此立法者对当时的社会生活作出了民事主体具有平等性的基本判断。第二个基本判断，是互换性。所谓互换性，是指民事主体在民事活动中频繁地互换其位置。这样，即使平等性的基本判断存有不足，也会因互换性的存在而得到弥补。[26]在这种意义上，互换性从属于平等性。正是这两项基本判断，为民事主体之间普遍平等的假定提供了坚实的社会基础，也为近代民法坚持强式意义上的平等对待提供了正当性。当然，近代民法上的平等原则也非常有限地包括弱式意义上的平等对待。主要体现为根据自然人的年龄、智力和精神健康状况，区分自然人的行为能力状况，并分别设置不同的法律规则等。
现代民法与近代民法不同。现代民法上的平等原则在侧重强式意义上的平等对待的同时，更加重视兼顾弱式意义上的平等对待。从19世纪末开始，人类社会生活发生了深刻的变化。作为近代民法基础的两个基本判断受到了挑战，出现了某些社会群体之间的分化和对立：其一是企业主与劳动者之间的分化和对立；其二是生产者与消费者之间的分化和对立，劳动者和消费者成为社会生活中的弱者。[27]面对企业主与劳动者、生产者与消费者之间的分化和对立，民事主体之间普遍平等的假定也受到了挑战。仅仅坚持强式意义上的平等对待，单纯强调民事主体抽象的人格平等，已经无法在特定的领域内维持社会的和平。弱式意义上的平等对待，日渐受到重视。具体表现为在生活消费领域内，将民事主体区分为经营者和消费者；在生产经营领域内，将民事主体区分为雇主和劳动者，分别设置相应的法律规则，侧重对消费者和劳动者利益的保护。我国现行民事立法中规定的平等原则，即属于现代民法上的平等原则。它既坚持强式意义上的平等对待，强调民事主体抽象的人格平等；又在特定的领域内兼顾弱式意义上的平等对待，在我国就有《消费者权益保护法》和《劳动法》，着重保护消费者和劳动者的利益。
应该说，强式意义上的平等对待是民法得以存续的基石，离开民事主体之间普遍平等的假定，不仅使私法自治原则丧失了存在的前提，民法也丧失了存在的正当性；离开民事主体之间普遍平等的假定，民法采用成文法的方式来实现调控社会生活的目标也就无所依凭。在这种意义上，弱式意义上的平等对待构成了强式意义上的平等对待的例外。只要民法尚未丧失其调控社会生活的正当性，弱式意义上的平等对待就永远只能作为例外而存在。这种意义上的平等原则，包含着民法上价值判断问题的一项实体性论证规则：在没有足够充分且正当理由的情况下，应当坚持强式意义上的平等对待。该规则对应着一项论证负担规则：即主张采用弱式意义上的平等对待来回答特定价值判断问题的讨论者，必须承担论证责任，举证证明存在有足够充分且正当的理由，需要在特定价值判断问题上采用弱式意义上的平等对待。否则，其主张就不能被证立。这就意味着，面对特定价值判断问题，主张弱式意义上平等对待的讨论者不仅需要积极地论证存在有足够充分且正当的理由，无须贯彻强式意义上的平等对待；还需要通过论证，有效反驳主张强式意义上平等对待的讨论者提出的所有理由。而坚持强式意义上平等对待的讨论者，则只须通过论证，有效反驳主张弱式意义上平等对待的讨论者提出的理由即可。
按照论证负担规则承担论证责任的讨论者提出的理由，需要兼具实质上的正当性和形式上的正当性，方可构成足够充分且正当的理由。所谓实质上的正当性，是指承担论证责任的讨论者必须能够证明，如果不采用弱式意义上的平等对待，会导致处于分化和对立状态中的社会群体利益关系严重失衡，以至身处弱势地位的一方无法自由地表达意志，从而使得建立在民事主体普遍平等假定之上的私法自治原则无法发挥作用。所谓形式上的正当性，是指承担论证责任的讨论者确实能够证明，采用弱式意义上的平等对待，符合体系强制的要求，[28]因此并不违背类似问题应该得到类似处理的法治原则。
在《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）颁行以后，围绕该法第52条第1项和第2项[29]中所称的“国家利益”是否包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，理论界和实务界（改：民法学界）存在有较大的意见分歧。由于对这一问题的回答，将决定国有企业以及国家控股、参股公司从事的相应合同行为究竟是绝对无效还是可变更、可撤销[30]，从而直接影响到民事主体之间的利益安排，所以这是个典型的价值判断问题。笔者拟借助这一问题来展示前述论证规则的运用。
对这一问题，民法学界存在有两种截然对立的意见：一种观点主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益就是国家利益[31].《合同法》应对市场主体进行类型的区分――即将市场主体区分为作为国有企业以及国家控股、参股公司的市场主体和其他类型的市场主体，分别设置不同的法律规则；另一种观点则坚持国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益[32]，因此不应对市场主体进行类型的区分，分别设置不同的法律规则。不难看出，面对同一个价值判断问题，两种对立的观点反映了两种不同的平等观：前者主张弱式意义上的平等对待，后者则坚持强式意义上的平等对待。依据前述的论证规则及其派生的论证负担规则，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者，应该承担相应的论证责任。他们不但要证明存在有足够充分且正当的理由，必须采用弱式意义上的平等对待；还要对主张强式意义上平等对待的讨论者提出的所有理由都进行有效反驳。
在讨论的过程中，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者提出，将国有企业以及国家控股、参股公司的利益从国家利益中排除出去，从而使相应的合同行为从绝对无效变为可变更、可撤销，如果国有企业的管理者以及国家控股、参股公司的管理者不负责任，不行使变更或撤销合同的权利，岂不是放任了国有财产的流失？[33]这一理由是讨论者从逻辑推理的角度提出的，其有效性取决于对如下事实判断问题的回答：即是否有实际的证据证明承认（或否认）国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益，就阻止了（或放任了）国有财产的流失。如果主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者不能够提出实际的证据证明其理由，该理由就建立在一个虚假的命题之上，不能发挥论证的效用。实际上，直到今日，我们也未能看到这样的证据。
与此形成对照的是，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益的讨论者倒是提出了不少有力的论据，支持在这一价值判断问题上贯彻强式意义上的平等对待。主要包括：
第一，认定合同绝对无效与认定合同可变更、可撤销最大的区别在于：认定合同绝对无效，意味着动用国家的公权力，对市场交易关系进行直接干预，绝对否定当事人之间合同约定的效力，不允许合同发生当事人预期的法律效果。因此，凡是在认定合同绝对无效的地方，就不存在合同自由原则的贯彻和体现；认定合同可变更、可撤销，则给合同当事人留有较为充分的自主决定余地。因意思表示不自由或意思表示存在错误而处于不利交易地位的当事人，既可选择行使撤销权消灭合同的效力，也可选择行使变更权调整当事人之间的利益关系，国家公权力并不直接介入到市场交易中间去。以这种认识为前提，认定国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益就存在以下问题：首先，迄今为止，我国进行的经济体制改革有一条主线，就是对国有企业要放权让利，让其成为合格的市场主体。在这种意义上，让国有企业享有充分的市场自主权，可谓我国经济体制改革最核心的内容之一。如果说国家利益包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，等于是在市场交易的很多情况下，用国家公权力的决定代替了作为市场主体的国有企业以及国家控股、参股公司的自主决定，这和整个经济体制改革的方向是相背离的。其次，在国有企业以及国家控股、参股公司因对方当事人实施了欺诈、胁迫行为，从而处于不利交易地位时，如果只需变更合同，就既能实现交易目的，又可以通过利益关系的调整避免自身遭受的损害时，认定其利益属于国家利益，导致上述合同绝对无效，会在实践中导致国有企业以及国家控股、参股公司丧失灵活调整利益关系的可能，从而在市场竞争中处于不利地位，与实现国有财产增值保值的初衷背道而驰。
第二，如果认为国家利益包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，法官会在审判实践中面对一个难：一个国家控股60％的公司和其他市场主体之间订立合同，这个合同的对方当事人实施了欺诈或者胁迫行为，损害了这家国家控股公司的利益，法官如何去认定合同的效力？是认定整个合同绝对无效？还是国家控股60％，因此这个合同的60％是绝对无效的，剩下的40％按照《合同法》第54条的规定是可变更、可撤销的？如果说整个合同都认定是绝对无效的，公司其余40％的股份可能是由自然人或者民营企业控制，那么凭什么按照有关保护国家利益的法律规则，把这些股份对应的那一部分合同行为也认定为绝对无效？如果说合同的60％绝对无效，40％是可变更、可撤销的，就会出现同一个合同行为由于同一个原因一部分绝对无效，一部分可变更、可撤销这种难以想像的局面。同样，如果一方实施欺诈、胁迫行为，损害国家控股、参股公司利益时，不作绝对无效处理，仅将损害国有独资公司等国有企业利益的合同作绝对无效处理，这又不符合体系强制的要求，违反了类似问题类似处理的法治原则，与建立法治社会的理想背道而驰。
第三，在中国加入世界贸易组织的背景下，坚持强式意义上的平等对待，强调对所有的市场主体一体对待，不作类型区分，既是世界贸易组织规则的要求，也是我国政府的郑重承诺。认定国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益，采用与其他市场主体不同的法律调整规则，明显不妥。
时至今日，坚持弱式意义上平等对待的讨论者，既不能证明存在有足够充分且正当的理由，要求在这一特定价值判断问题上无须贯彻强式意义上的平等对待；又无法在论证的过程中对主张贯彻强式意义上平等对待的讨论者提出的理由进行有效反驳，其观点就没有被证立。我们籍此可以得出结论：国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益。
（二）在没有足够充分且正当理由的情况下，不得主张限制民事主体的自由。
第二项实体性论证规则与私法自治原则有关。私法自治原则，又称意思自治原则，是指法律确认民事主体得自由地基于其意志去进行民事活动的基本准则。基于私法自治原则，法律制度赋予并且保障每个民事主体都具有在一定的范围内，通过民事行为，特别是合同行为来调整相互之间关系的可能性。私法自治原则的核心是确认并保障民事主体的自由，它要求“个人应享有相对于法律可能性和事实可能性的最高程度的自由来做他愿意做的任何事情。”[34]我国《民法通则》第4条规定，民事活动应当遵循自愿原则。该条规定即是对于私法自治原则的确认。[35]
[关键词]档案；行政执法；问题
档案行政执法是维护档案事业健康发展的重要手段，是巩固党和国家各项工作发展的基础，是保护人类活动真实历史和社会发展客观规律重要依据的举措。开展档案行政执法，是为了不断提高人们的档案意识，加强档案法制建设，防止档案违法行为。档案事业建设功在当代，利在千秋。如何加强档案行政执法，使档案事业得以健康发展，这是广大档案工作者必须认真面对的课题。为此，笔者在这里就档案行政执法谈几点值得思考的问题。
一、档案行政执法主要存在的问题
1987年国家颁布实施《档案法》，全国各地档案行政部门开展各项执法检查活动，对依法管理档案和发展档案事业发挥了重要的作用，总体上看，档案行政执法方面取得了一定成效。但随着社会改革的不断深化发展，近年来在开展档案行政执法工作中，还存在着一些必须解决的问题。以玉林市为例，从2002年至2006年，共开展三次全市性档案行政执法检查，其中，市人大办公室和市档案局联合开展一次；市法制办和市档案局联合开展一次；另一次是由市档案局组织各县(市)区档案局交叉检查。从检查情况看，全市档案工作还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
(一)不按规定归档和移交档案
按规定，各单位当年成形的文件资料应在次年6月份归档完毕；对国家规定的应立卷归档资料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理；按照国家规定各有关单位归档整理好的档案在本单位保管满10年后，定期向本地方行政区域内的国家档案馆移交，实行集中统一管理。从玉林市开展的三次档案行政执法检查中发现，少部分机关、团体、企事业单位违反《档案法》的规定，应归档的档案资料不能及时整理归档，有长期不建立档案和不开展档案工作的行为。市直机关有2％的单位文件资料长期不整理归档，档案行政部门每次检查都向这几家单位发限制整改通知书，而这些单位总是应付了事；县直机关有5％的单位档案和档案工作长期处于不整理归档和无人管理的状态；不移交档案、不按规定向档案馆移交档案的市直机关单位占10％，县机关单位占20％。
(二)档案文件资料收集不齐全
在检查中，不难看出，应归档文件资料收集不齐全，即立档单位在自己开展职能职责范围的工作中形成了的文件资料没有按规定收集齐全整理归档。这种情况的存在是普遍的，如全市市县两级机关单位，应归档的文件资料能收集95％以上进行整理归档的单位占10％；能收集到90％以上进行归档整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相当部分单位存在着历年积存下来应归档而零散的和领导手上掌握的文件资料收集不起来归档的现象。特别是专门档案没有收集整理归档，如声像档案、实物档案、基建图纸等。档案文件资料收集不齐全，这样发展下去，将造成地方档案馆馆藏档案资料欠缺的后果，将严重漏失应进馆的档案。
(三)档案保管条件差。安全隐患多
一些单位、部门档案保管无专室，保管条件与“三铁八防”的要求相关很远，严重威胁着档案的安全；档案乱堆乱放，档案尘埃满地。虽然大部分单位有档案室，但多是与杂物混在一起，有的甚至屋顶漏雨。
(四)档案工作得不到重视、管理混乱
一直以来，人们对档案和档案工作缺乏全面的认识，不了解档案和档案工作的功能、作用、性质、地位及内涵；有关领导和部门也对档案工作认识不足，不够重视。经检查，发现还有一些单位没有把档案工作纳入本单位年度工作计划或目标管理责任制，也没有建立档案管理各项规章制度和明确分管档案工作的领导，也没有专职或兼职档案员，谁都可以随便直接利用档案。
(五)档案人员业务素质低
由于档案人员变换频繁，一些单位领导往往不考虑档案工作是一项业务性很强的工作，随便安排人员来应付工作，致使许多档案工作人员没有经过岗前培训，没有业务基础知识，这就使得档案工作人员素质与新时期档案工作要求很不相适应。
(六)档案事业经费投入少。不按规定列入财政预算
部分县(市)区政府及少数机关、事业单位没有加强对档案工作的领导，也没有把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划。如在检查中，发现博白县档案馆已经连续好几年没有列入县财政的经费预算，办公经费都由档案馆(局)自己解决，档案馆建设没人关心、过问，这就严重影响了档案事业的健康发展。
二、影响档案行政执法的主要因素
从检查得到的结果看，玉林市档案工作所存在的问题反映了行政执法工作仍处于弱势阶段，与国家档案事业发展要求不协调。档案行政执法存在问题的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有内在的根源。笔者认为，长期影响着档案行政执法的主要因素有以下几方面。
(一)档案和档案工作意识淡薄、档案法制观念不强。是档案工作得不到明确落实的关键因素
长期以来，人们对档案和档案工作缺乏全面的认识。尽管档案部门积极、努力地通过媒体、板报、标语等各种形式向社会宣传了《档案法》，但大多数单位领导认为学习宣传贯彻《档案法》与本部门、本单位的职能工作无关，只是档案行政部门的事。由于有这种因素的存在，导致了许多国家工作人员对档案和档案工作一知半解或全然不知。
(二)档案人员业务水平不高。变换频繁。是影响档案工作正常开展的直接因素
在开展的档案行政执法检查中有这样的情况，即多数机关、事业单位都是配备兼职档案员。这些兼职档案员在单位兼职事务太多，缺乏系统的业务知识培训、档案业务基础知识差、档案业务水平偏低，导致了归档不按时、所整理的档案归档质量不符合要求，严重影响了档案管理和工作正常开展。(三)档案工作监督指导力度不够，执法监督机制不够完善，是影响档案业务建设和执法不力的主要因素
从近年的几次档案行政执法检查来看，如果档案工作监督指导不力，那么档案业务建设将很难开展。尤其是对于多数单位档案业务建设中存在的问题，即使已在检查中明确指出并下发整改通知书，但由于档案行政部门人员过少，过后无人抓监督、抓落实，也就无法追究责任。这些现象的出现，反映了档案部门监督力度不够，有指导、无监督。档案行政执法监督机制不够完善，各项规章制度没有很好实施，使得在档案行政执法检查中，执法人员只能是看在眼里，明白在心里，监督整改措施不了了之，最终仍然未能督促受检单位如期整改，直接影响档案法制建设的前进步伐。
(四)档案工作得不到重视，档案工作人员干劲不足，是影响档案工作的消极因素
档案工作是一项既要投入，而眼前经济利益又不明显的工作。这往往导致相关领导对档案工作存在着偏见，即档案工作说起来重要，做起来次要，忙起来不要。实际工作中，档案人员工作做得不少，领导就是看不见，在档案工作方面的投入，总是得不到相关领导的支持，这就大大打击了档案工作者的积极性，造成档案工作人员有消极心理，干劲不足，成为影响档案工作欠活力的因素。
三、解决档案行政执法存在问题的办法
在新形势下，如何进一步加强档案行政执法工作，切实解决当前档案行政执法存在的问题，确保档案事业步入法制轨道，使档案事业健康发展。笔者认为应该采取以下相应的办法。
(一)加强档案行政执法监督指导作用
档案行政执法是否得到落实，就看档案执法监督指导起不起作用。要建立行政执法监督指导系统，充分发挥人大、权力执行机关和政府法制部门的主导作用，实行多层次、多方位、严而有序、相互制约的有效档案行政执法监督指导体系，加强监督权；要定期或不定期地对各单位、各部门档案工作情况进行检查监督，发现问题应及时提出，限期整改。这样，不但能保证各单位、各部门负责规范本单位的档案管理，而且还能对所属单位档案工作进行监督指导。总之，只有充分发挥好监督指导作用，才能确保档案工作的正常开展。
(二)档案行政执法监督和档案工作规范化、制度化
档案行政执法监督是贯彻实施《档案法》的必要措施和主要手段。各机关、各部门在档案行政执法监督机制中必须明确相关的职责、范围、权利、义务、方式，建立和完善档案执法制度和执法程序，保障档案执法活动科学化、规范化、制度化，还要建立法规执行情况的监督检查制度；各有关机关和部门既要相互监督，又要相互支持配合，确保档案工作有章可循、有序进行，促进档案行政执法监督工作规范化和制度化。
(三)严肃档案执法。依法依规查处各种违法违规行为
《档案法》《档案法实施办法》《档案工作条例》既然赋予了档案行政管理部门行政执法权，就应该从法律法规的权威性、严肃性、统一性来维护和确保档案工作应有的法律、法规地位，坚决贯彻实施《档案法》《档案工作条例》，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护档案法律法规的尊严。只有这样，才能做到依法依规治理档案工作中存在的问题，才能促进档案事业法制化建设和健康发展。
(四)加强档案工作领导。依法依规把档案事业发展列入地方国民经济和社会发展规划
切实加强档案工作的领导，把档案工作纳入国民经济和社会发展计划，纳入目标管理，列入领导工作议事日程，还要从思想上、行动上重视依法依规治理档案工作，切实解决档案工作中所必需的人力、物力、财力等实际问题，确保档案工作步入正常发展轨道。
(五)加强培训。提高档案执法人员素质
关键词:非诉讼,行政执行,审查,强制
具体行政行为内容的实现是具体行政行为自身效力的要求(具体行政行为具有执行力),也是公共利益的体现。在具体行政行为内容的实现受阻的情况下,需要使用公共权力强制实现具体行政行为的内容。对于强制实现具体行政行为的内容,我国目前采取两种做法:一是由作出具体行政行为的行政机关自行强制执行;二是由行政机关申请法院强制执行。由行政机关申请法院强制执行又有两种形式:一是诉讼强制执行,即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼以后,法院经诉讼审查,认为被诉具体行政行为合法,并判决维持被诉具体行政行为。如果行政相对人仍不履行法院判决维持的具体行政行为,被告行政机关可以申请法院强制执行。这种执行的依据是法院的判决和被判决维持的具体行政行为,故称为诉讼强制执行或诉讼执行。另一是行政机关作出具体行政行为以后,行政相对人在法定期限内既不提起行政诉讼,又不履行具体行政行为确定的义务,行政机关可以申请法院强制执行。这里作为执行依据的具体行政行为是未经过诉讼审查的具体行政行为。法院经行政机关的申请,对未经过诉讼审查的具体行政行为的强制执行,就是非诉讼行政执行。在我国,具体行政行为的强制执行主要采用非诉讼行政执行的形式。本文旨在对非诉讼行政执行的有关理论和实务问题展开分析。
一、 非诉讼行政执行的内涵和精神剖析
我国采用非诉讼行政执行的法律依据主要有两个方面:一是各行政管理领域单行法律、法规的规定;二是《行政诉讼法》第66条的规定。前者主要是就该法律、法规所涉及到的具体行政行为的强制执行问题进行类别列举规定,其中绝大多数规定了非诉讼行政执行的形式;后者主要是在前述列举规定的基础上,对所有可执行的具体行政行为的强制执行作统一和原则性安排,并认可了以非诉讼行政执行为行政强制执行的主要形式。[1]
针对上述法律规定和实务中的做法,我国理论界和实务界对非诉讼行政执行提出了不少见仁见智的观点,较有代表性的有如下三种:
第一,申请法院执行说。[2]该说突出行政机关的申请,并以此同行政机关依法自行强制执行相区别。
第二,与诉讼执行对照说。[3]该说突出法院作为行政执行主体的地位,并以执行程序和执行内容的不同,将非诉讼执行同诉讼执行相区别,且将二者统归为行政诉讼法学上所研究的行政执行。
第三,诉讼外强制执行说。[4]该说将诉讼执行以外的行政机关自行执行和人民法院依申请(对具体行政行为)的执行,都归入非诉讼行政执行,故称为诉讼外强制执行说。
上述三种观点对“非诉讼行政执行”这一称谓的态度是不一样的。第一种观点和第三种观点称“非诉讼行政执行”,第二种观点称“行政诉讼法学上所研究的行政执行中的一种”。为与诉讼执行相区别,有学者进一步解释道:“申请人民法院强制执行,不是向人民法院提起诉讼。……申请不是诉讼,不需要经过诉讼程序”。[5]
需要说明的是,到目前为止,除最高人民法院2000年3月的《关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的司法解释》(以下简称新《司法解释》)第93条使用了与非诉讼行政执行有关的“非诉行政行为”以外,我国现行有效的法律、法规和司法解释从未使用过非诉讼行政执行的提法,非诉讼行政执行纯属于学理用语。非诉讼行政执行当指符合下述条件的强制执行:(1)执行的主体是人民法院,但法院作为执行主体实施强制执行,必须在作出具体行政行为的行政机关或者生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人的申请下实施;(2)执行的依据是生效的具体行政行为,并且是未经过诉讼审查的具体行政行为;(3)法院依申请强制执行具体行政行为是有条件的,概括地讲,条件就是具体行政行为不存在重大违法情形;(4)被执行的具体行政行为未经过诉讼审查,但不是不经审查就予以执行。很明显,非诉讼行政执行不包括行政机关自行执行在内。
非诉讼行政执行本质上是在剥夺行政机关自行强制执行权情况下的制度设计。这种制度设计的目标追求,当主要是为了阻止违法的具体行政行为进入执行过程,保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。同时,采用非诉讼的形式,一方面是为了表明行政相对人在法定期限内未行使诉权启动诉讼程序,另一方面也是为了简化程序,确保在较短的时间内,使用较小的成本,完成合法具体行政行为的强制执行。我国的非诉讼行政执行同美国和法国的法院执行行政行为的制度比较接近,其所具有的制度内涵主要是,先由处于行政机关和行政相对人以外的第三人地位的法院, 对行政机关申请执行的具体行政行为进行法律评判,[6]然后再决定是否予以执行,这充分体现了优先保护相对人合法权益的价值取向,对于制约行政权力滥用,弥补因种种原因造成的行政案件数量少,法院难以通过诉讼审查否定违法具体行政行为的不足,也是有积极意义的。
通过上述分析,我们可以对非诉讼行政执行的内涵作如下揭示:非诉讼行政执行,是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下,人民法院经过与诉讼审查不同的审查,裁定执行生效具体行政行为的活动或制度。非诉讼行政执行的特点有如下几个方面:第一,执行依据的行政性。法院非诉讼行政执行的依据不是人民法院生效的裁判文书,也不是仲裁裁决书或有强制执行力的公证文书,而是行政主体作出的已生效的具体行政行为,即有执行内容的具体行政行为。
第二,执行方式的强制性和准用性。非诉讼行政执行都是在义务人不履行生效具体行政行为所确定义务的情况下,由法院根据行政机关或者具体行政行为确定的权利人的申请实施的强制执行,因而其执行方式对义务人具有强制性,《行政诉讼法》和新《司法解释》对非诉讼行政执行的执行方式未作规定,但最高人民法院原的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称原《贯彻意见》),对非诉讼行政执行的执行方式作了一系列规定。另根据新《司法解释》第97条和原《贯彻意见》第114条规定的精神,非诉讼行政执行可以准用《民事诉讼法》规定的执行方式。
第三,执行对象的广泛性。非诉讼行政执行所要实现的内容是具体行政行为为行政相对人确定的义务,而义务的内容是广泛的,可能是款、物的交付,也可能是迁出房屋、拆除违章建筑和退出土地等行为。所有这些款、物和行为,都可以成为非诉讼行政执行的执行对象,因而,执行对象具有广泛性。
为进一步界定非诉讼行政执行的范围,还有必要理清以下两组关系:
一是非诉讼行政执行与行政强制执行的关系。考虑到执行依据的同一性和目标追求的共同性,我们可以将行政机关的自行强制执行和法院依申请所实施的强制执行统归为行政强制执行。换言之,行政机关依职权实施的自行强制执行和法院依申请实施的非诉讼行政执行,共同构成行政强制执行或行政强制执行制度。因此,可以将非诉讼行政执行视为行政强制执行的组成部分。
但是,在理论界和实务界存在从字面含义理解和认识行政强制执行的习惯。我国有不少行政法学教科书就把涵盖行政自行执行和法院非诉讼执行的行政强制执行划归行政行为的范畴。[7]这种理解和认识,对于从总体概况上把握行政强制执行是有帮助的,但也存在过于粗疏和界定不准确的问题。将非诉讼行政执行与行政自行强制执行共同置于行政强制执行制度之下,主要是从确保行政义务实现、从执行依据和执行内容相同或一致的角度考虑、设计的,但这丝毫不意味着对二者的差别、甚至属性上的差别可以忽略不计。事实上,理论界和实务界对行政机关自行强制执行属于行政行为的范畴基本无异议,对法院非诉讼行政执行的属性,却存在较大的争议,并形成两种截然不同的观点:
一种观点认为,“行政决定(行为)强制执行就其内涵来说是行政机关的行政行为,而不应该是其他国家机关的行为。人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定,是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行,在某种意义上是受行政机关的委托,代行政机关实施强制执行。”[8]依此观点,既然法院是应行政机关的申请,受行政机关委托,代行政机关强制执行,那么,法院的非诉讼行政执行就理当属于行政行为。依此观点,也极容易导出法院在非诉讼行政执行中不必进行审查,只需径行执行的结论。这显然与新《司法解释》的思路不相符,与非诉讼行政执行本身的属性也不一致。
另一种观点认为,我国法院实施的非诉讼行政执行属司法行为。其理由主要有:其一,符合《行政诉讼法》第66条的立法本意。相对人不起诉,并不能说明具体行政行为合法,对相对人不起诉的具体行政行为,除非相对人自愿履行,行政机关要想强制执行,原则上必须经过人民法院的司法审查;其二,如果将法院的非诉讼行政执行理解为具体行政行为的继续,那么,法院对具体行政行为的执行就成了被执行的具体行政行为的有机组成部分,法院对该具体行政行为进行审查就实属没有必要。这同建立非诉讼行政执行制度,排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程的初衷不相符;其三,非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、一种审查制度,可以体现突出保护相对人合法权益的精神。[9]笔者赞同这种观点。
一、我国媒体竞争的两个阶段和特点
我国的新闻媒体作为党和政府的舆论工具，原先所有开支都由国家财政承担。当时，同行之间虽然存在竞争，但是这种媒体竞争是比较规范的、在道德约束之下的竞争。并不伤筋动骨，是一种良性的的竞争。
随着经济体制改革的深化，国家对新闻单位实行了改革，虽然新闻媒体还是国有事业单位，受党政机关领导。但绝大多数媒体的所需经费已由原来的全部财政支付，变为财政差额拨款或者完全自收自支。在这种情况下，各新闻媒体在发挥社会效益的同时，将实现利益最大化作为重要目标，以适应媒体自身发展和增加职工收人的需要。为了达到这个目的，各新闻媒体开展了全新意义上的竞争:加强了受众意识，开始了对受众的争夺。争取尽可能多的受众，等于取得市场、等于取得了尽可能多的经济效益。由于我国新闻媒体竞争尚未建立与公司法相类似的事业法人制度、公平竞争制度等制度规范，客观上为新闻媒体对社会不正当行使新闻报道权利以及不正当竞争提供了可能。近年来，这种竞争日趋激烈，并出现了恶意的、违背道德规范的竞争行为。
二、媒体竞争中不道德行为的主要表现
新闻媒体竞争中的不道德行为主要体现在两个层面：
1、新闻媒体从业人员个人行为。常见的有：为完成业务指标抄袭新闻作品、造假新闻以求轰动效果等。由于经济利益的驱使，近年来，新闻媒体从业人员个人利用新闻报道牟取“好处”的各种或明或暗的事例也屡见不鲜：一些记者在参加采访或新闻会等活动时，接受采访对象以“车马费”、“误餐费”、“劳务费”等名义发放的钱物。还有一些记者利用休息时间私自组团采访或进行新闻活动，或私自参加企业组织的“三包”采访和旅游、娱乐等活动。更有记者明目张胆收受报酬，搞有偿新闻，。如2002年6月22日，山西繁峙县义兴寨金矿区发生了特大爆炸，38名金矿矿工当场遇难。全国各大媒体对其进行了详尽的报道与披露。但在事件发生后一年，2003年9月15日，新华社出人意料地，以惊人的勇气向外界披露:有11名记者在繁峙矿难采访过程中违背新闻职业道德，收受当地有关人员及非法矿主贿送的现金、金元宝的严重经济违纪行为金额高达7.46万人民币，令人震惊。
2、新闻单位的集体行为以及由核心管理层默认的行为。与从业人员个人行为相比，这个层面的不道德行为更应该引起关注，随着媒体竞争的日趋激烈，这个层面的不道德竞争行为显得越来越显著。这个层面的不道德竞争为又突出表现为三个方面:首先，为争夺广告市场，利用媒体自身的影响力大搞有偿新闻。有偿新闻的特点，就是一条新闻被刊登，不是凭新闻价值来决定，而是根据提供所谓“新闻”的单位是否给予新闻单位“好处”来决定。一些新闻媒体将广告演变成新闻消息、人物专访、企业或产品通讯、生活专题、科学常识等形式进行传播，有的地方新闻媒体包括地方党报时常大篇幅地登载此类文章。其次，利用媒体的影响力和优势，强行拉赞助费。对于拒绝给予“好处”的，则利用媒体影响力“封杀”或“搞臭”对方。如今年1月底到2月初，某地方报纸到一家企业拉广告遭到拒绝，就抓住卫生监督部门在这家商品零售企业偶然发现不合格商品为由头，在所属的早晚两份报纸上连篇累犊的进行所谓“曝光”、“后续报道”、“评论”。再如今年1月中下旬，中央电视台《新闻调查》栏目披露了鄂东晚报从2003年开始，在晚报领导的授意下，采取威胁暴光等非法手段，违公德，强拉所在地区学校的赞助费，为报社牟利。在当地造成了恶劣的影响，对企业造成伤害。再次，或明或暗地封杀、贬低竞争对手。所有媒体都有自身的优势，受众群体是交叉的。有的新闻媒体为了竞争，“封杀”竞争对手的一切新闻，对于有的事关大局、不得不报的新闻事件，则采取只报事件，不报道主体或者更换主体的手段。例如：对于“广播电视进村人户工程”，有的报纸采取只报数字不报过程、只报出席会议的党政首脑不报召开会议的广电机关等含混手法进行处理；有的报纸甚至将“广播线路故障”、“电视信号中断”等事件作为重要的社会新闻安排在显著位置津津乐道。前不久，某地广播电台主办了一个知名歌手的“歌友见面会”，整个演出过程十分成功但在演出结束时，因场地提供方违约以及一名歌友的过分热情出现了一点小插曲，前往采访的报纸记者就在领导授意下，以“某某歌友见面会草草收场”为题，大肆宣扬活动的“不成功”，随意夸大“不成功”的细节。诸如此类的在媒体竞争中的不道德行为不但误导了受众、对批评对象和竞争对手造成了伤害，还严重损害了新闻媒体在公众心目中的形象。
三、媒体竞争中的道德约束及评判
对于上面所谈到的在媒体竞争中出现的种种有违道德的现象，业内人士或专家给出了一些大同小异的界定。有的学者将其称之为新闻腐败，有的称之为新闻道德沦丧或传媒操守问题。但无论如何界定这一现象，其实它们都与新闻道德有关。对于在媒体竞争中出现的各种形式的违背道德的现象，社会必须作出反应，必须采取措施加以解决。
l、建立规范媒体行为的机制并设立评判监督机关。媒体监督社会但谁来监督媒体?道德体现的是人类精神的自律，主要靠人的道德责任感和社会舆论来保障实施。确实社会舆论是道德准则最有效的持有者、是对反道德行为的最有效的评判和监督者。但是，社会舆论最有效和最广泛的传播途径却恰恰是媒体。如果由媒体来互相监督，很可能让恶性竞争愈演愈烈。当前，地方的新闻工作者协会(记协组织)由于种种原因，在调停、监督媒体竞争行为时，所起到的作用并不显著，因此，有必要设立一套可操作性较强的评判机制，同时合理配置强化记协组织监督管理的权力。
2、新闻道德的法律化。在利益多元化和价值标准多元化的条件下，新闻从业人员的道德责任感和社会舆论的强制力不足以防止媒体竞争中的反道德行为发生。一些行为不仅需要有道德调整，还需要有更大强制力的行为规则和原则予以调整，这个具有更大强制力的行为规则和原则就是法律。利用法律手段可以使部分道德义务上升为法律义务，并以国家强制力为后盾予以强制执行，这是维护媒体竞争基本秩序的必须手段。
关键词：行政复议；缺陷；原因；完善
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0317-05
行政复议，是指行政相对人不服行政主体的行政行为，认为行政主体侵犯了自己的合法权益，依法向行政复议机关申请复议，请求复议机关对原机关行政行为的合法性和适当性进行审查并做出复议决定的法律制度。
自从1991年实施《行政复议条例》以来，我国的行政复议制度日趋完善。先是1999年开始实施的《行政复议法》，接着是2004年又颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，再者是2007年实施的《行政复议法实施条例》。这些立法举措使行政复议制度的内容不断丰富和发展。并提升了行政复议工作的指导思想和理念。行政复议作为解决行政矛盾的一个重要方式，在全面推进依法治国、大力提倡维护社会稳定的形势下发挥着越来越重要的作用。同时也是现代民主政治与追求行政效率双重价值的选择结果。随着现代社会发展变化的需要，行政权力极度膨胀，对行政权力的制约迫在眉睫。公权力之间相互制约已经比较成熟，但是私权利对公权力的制约则发展缓慢。相对于强大的行政权力，私权利非常弱小。“无救济则无权利” 要使公民、法人和其他组织的合法权益避免受到行政权力的侵害，就须赋予他们救济的权利。行政诉讼过程中司法权对行政权进行监督非常有必要，但因其程序繁琐、费用高、效率低等因素致其难以适应现代行政追求效率的基本需要。而行政复议制度则可通过行政系统内快速裁决有效地救济相对人的合法权益，及时纠正不合法、不合理的行政行为。然而自实施行政复议法以来，对行政复议制度方面的定位、受理范围、实施效果等都存在许多不容忽视的问题，所以完善行政复议制度具有重大现实意义。
一、目前我国行政复议制度运行现状及缺陷
1.行政复议和行政诉讼对接不畅，协调方式滞后。通常情况下，行政复议与行政诉讼有四种衔接模式：一是复议前置，二是复议终局，三是在行政复议与行政诉讼两者选择后复议终局，四是复议与诉讼方式并列选其一。在这四种方式中司法诉讼方式具有最终裁决效力。烦琐的选择模式让相对人无所适从，不利于监督行政机关行使职权及保护行政相对人的合法权益。在司法实践中第四种模式占的比重较大，即相对于人一方面可选择先行政复议，对复议决定不服的可再提起行政诉讼。另一方面也可不走行政复议程序，径直提起行政诉讼，获取司法判决。这种权利行使方式赋予了行政相对人较大的自由选择权利，有利于保护相对人的合法权益。但对于行政复议后提起行政诉讼的法定期限比较短，通常做出行政复议决定后15天须提起行政诉讼，一旦错过将不利于相对人合法权益保护。
另外设置行政复议前置原则很多是部门立法、谋求条块利益所致。与当前营造公平竞争的市场经济环境氛围相悖，妨碍了行政相对人的维权方式选择。法律规定部分事项必须先经行政复议，然后才能。如税收征管法中的复议前置制度。这样产生行政争议纠纷时，行政相对人通常没有选择空间，必须依照法律的规定执行。限制了当事人自由选择行政诉讼或者行政复议的救济权利，导致纳税人与行政机关间的失衡和不对等。笔者认为，行政主体与行政相对人发生行政纠纷，应赋予申请人自由选择的权利，避免实行“前置主义”原则损害对相对人的合法利益。
2.行政复议机构缺乏独立性。公正是法律的价值追求和应有之义，但是公正既包含实体公正也包含程序公正，程序是实现公正的重要保障。《行政复议法》第3条规定了行政复议机关，具体是指行政机关内部负责法制工作的机构，其实质依然是行政机关的一部分，摆脱不了行政机关的隶属关系。“任何人不得做自己案件的法官，这是公正最起码的要求。它主要在于防止行政行为的做出或纠纷的裁决受机关或利害关系的影响。”[1]“不能做自己的裁判”，这个法律原则使人们明确建立独立的复议机构是非常重要的。当前我国行政复议机构的产生和行政复议职能的履行一定程度上都难以摆脱行政机关的隶属关系，容易导致严重的程序不公，公正自然难以实现。比如日常行政执法中自由裁量权的行使问题，当行政相对人认为具体行政行为侵犯了其合法权益提起行政复议时，复议机关通常是本级人民政府或者是同系统的上一级机关，实践中为了维护本系统利益难免会做出不公正的行政复议裁决。
考察各国行政复议机构设置方式，许多国家都设立了专门的行政复议机构。如澳大利亚设有行政复审委员会，英国设立了行政裁判所。我国行政复议机关通常是政府内部负责法制工作的部门，相比之下国外的行政复议机构独立性更强，一般行政机关干涉程度更小，更加有利于行政复议案件及时、公正、有效解决。
3.行政复议案件受理范围过窄。《行政复议法》第6条明确规定了行政复议案件的受理范围，使行政复议案件受理范围过于狭窄，阻碍了行政复议制度价值的充分实现。当前，行政复议主要针对的具体行政行为，行政复议法将抽象行政行为、内部行政行为、准行政行为、行政裁决行为等排除在行政复议受案范围之外不合适。一方面，《行政复议法》第7条虽然规定了案件受理范围包括部分抽象行政行为，但不包括部委规章和地方政府规章。将抽象行政行为纳入行政复议案件范围已经迫在眉睫。“首先，抽象行政行为违反上位法的案例频频发生，破坏法制统一原则，现行纠正机制却无法启动；其次，抽象行政行为制订过程中缺少外部强有力的监督和制约，也缺少行政相对人的参与，因此缺乏可操作性，容易产生地方保护主义和部门保护主义；再次，各级政府及其工作部门缺乏制订行政规范性文件的统一程序规范。”[2]另一方面，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，都应该有充分的救济途径和手段。行政机关对公务员实施的侵犯权益的内部行政行为，如行政处分、工资调动等决定时也会给公务员的权益造成极大的损害。将行政内部行为纳入行政复议案件受理范围同样迫切。此外，还有准行政行为和行政裁决行为，这些行为尽管并不直接给行政相对人设定权利义务，即对行政相对人同样产生直接的法律效果和实际影响，这种实质性的影响，就使得这两种行为具有了可诉性，应该纳入行政复议受案范围。
4.行政复议法中关于适用调解结案的情形太少。行政复议经历了由不能调解到可以调解的两个发展阶段，但到目前为止允许调解结案的案件范围仍非常狭窄。当时的立法者认为：行政机关行使国家职权是国家意志的体现，即使和被管理的行政相对人发生行政争议，其都无权按照自己的意志自由处置手中的权力。而调解结案有时双方不可避免要做出让步。所以行政复议不适用调解。基于这样的考虑，1991年1月1日实施的《行政复议条例》规定案件受理不适用调解方式处理。
但是笔者认为，行政行为有的是羁束性类型，有的是自由裁量类型。作为行政主体对部分行政行为可在法律赋予的权限内根据实情酌情处理。所以根据实际情况自由裁量而做出，具体行政行为并非是弱化行政权力而是更加有效地行使行政职权。实践中也确实出现了调解结案的范例。2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定了两项可调解的情形。这是第一次以立法的形式规定行政复议可调解结案。但是规定可调解结案的情形太少，调解范围比较狭窄。
5.行政复议制度潜能没有完全释放。部分行政机关对行政复议工作“说起来重要，忙起来不要”，分管领导法律基础知识欠缺，没有完全掌握行政复议解决行政争议的步骤方式或者采取打电话或其他方式干预行政复议工作、或者消极应付了事或互相推诿扯皮，不懂得充分运用行政复议手段解决行政争议纠纷，致使许多矛盾难以及时处理或难以让众人心服口服，一定程度上制约了行政复议制度功能的充分发挥。
6.综合保障水平差。虽然行政复议机构通常是法定的行政主体，但当前行政复议机构的设置和保障，与其所承担的行政复议工作任务难以相匹配。一方面人员编制少。通常县一级政府法制机构很少有专职的人员编制。至于政府部门配备专门从事行政复议工作的人员更是少得可怜。很多单位的行政复议人员由行政部门的办公室人员兼任。且许多工作人员都是非法律专业，业务水平差，加上兼顾其他工作任务，往往顾此失彼。加上行政复议工作任务重、条件差、待遇低，有门路的工作人员通常找机会调走，行政复议人员流动性大，整体素质难以提高；另一方面是经费缺乏。经费难以与受理的案件相适应。许多县级政府没有依照行政复议法的规定安排行政复议专项经费，没有为法制机构办案配备必要的交通、通讯工具，有的法制机构连办公电话费用都不能保证，差旅费也无法报销。即使有单列此项经费的，也可能会占用、挤用、挪用。不一定专项用于行政复议工作上，从而挫伤了行政复议人员的工作积极性。上述办案条件与办案任务不相适应的现象，已经严重影响到了行政复议工作的正常开展。
7.复议人员处理案件的能力不强。行政复议案件包含社会领域的方方面面，所调整的法律关系也不仅仅是行政法律关系。而且随着国家立法进程的加快，每年都要制定出台很多新法律法规，在新的法律法规颁布实施后，办案人员所掌握的法律知识明显的相对滞后。要准确地把握案件、正确地处理案件，就需要我们加强学习。不仅要精通行政法律，还要熟悉民事、刑事、诉讼等法律，了解诸多学科的知识。在具体工作中，但是，在行政复议实践中，我们发现，也有相当一部分人员素质不高、工作不勤奋、处理问题的能力不强，有的说外行话，个别的甚至做事不依法、说话不讲理，难以保障行政复议案件的质量。为此加强行政复议人员能力建设，提高行政复议人员素质，逐步推行行政复议人员资格制度，势在必行。
8.社会公众的认知度不够。行政复议法最突出的作用就是保护公民不受行政机关违法行为的侵害。在普通老百姓看来，行政机关是强者，公民或其他单位是弱者，《行政复议法》，就是为了解决这种强弱不平衡造成的不公正问题，但是由于行政复议法的宣传不到位，使社会公众对行政复议的认识程度不深，在人们的意识当中，解决行政纠纷的途径只有上访和诉讼，对行政复议这一救济渠道认识模糊甚至没有认识，对行政复议法的相关知识、行政复议办理程序、注意事项、文书样式、审理流程图等内容更是知之者甚少，造成行政复议的实际应用差，没有发挥应有的作用。
二、行政复议制度缺陷的原因分析
当前行政复议法存在上述缺陷和不足是由于多种原因共同作用而成的，主要的原因表现在以下几个方面：
1.定性错位。通常我国立法上对行政复议的性质认定是不清晰的。行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度？《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度认定为“行政机关的内部监督制度”，因此行政复议制度自然很容易按照“行政化”的特点来规制和运行。通常，为提高行政效率，人们只注重行政复议的行政内部审查职权，而没有注重发挥其行政救济职能的功能。从行政相对人方面来说，行政复议是一种救济途径；而从行政机关角度来说，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。对此，学者们对行政复议的性质认定也不尽相同。而行政复议制度的救济功能正在被逐渐的淡化[3]。
实践中，由于对行政复议性质行政化的粗浅理解，一些被实践反复验证的具有重要价值的司法制度，如回避、公开审查、合议裁判、质证等合理制度，都被行政复议程序挡在门外，剥离了这些保障基本公正价值实现的基本内容，行政复议制度裁断行政纠纷的公正性就很难保证，办案质量就更不用说了。
2.组织机构设置不合理。通常我国行使行政复议管辖权的机关有：县级、市级、省级人民政府或者垂直管理系统的上一级机关。县、市、省级人民政府行政复议机构一般是法制局等政府部门，通常我国的行政复议机构则是一个体系庞大的行政附属部门。这些承担行政复议功能的部门没有独立的法律地位，没有独立的复议权。虽然表面上法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，设置相对独立。但在复议审查过程中复议机关与被申请人的身份难以分离，很难保证自然公证法则的落实。因而在承办具体复议事项时难免受行政机关系统内的上下级领导关系影响，其复议活动的公正性难以保证，许多裁决也难以独立进行，复议审查中的公平、公正立场受冲击。
3.配套制度不完善。尽管行政复议制度在处理行政纠纷发挥了很大作用，但其未能满足当前的社会需要，目前还有许多配套制度不完善。
首先是责任追究机制不完善。根据《行政诉讼法》第63 条规定，复议机关维持原具体行政行为相对人不服提起行政诉讼的，以原机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，以复议机关为被告；复议机关在法定限期内没有做出复议决定，相对人对原具体行政行为不服提讼的，以原行政机关为被告；对复议机关不作为不服的，以复议机关为被告。可见复议机关很多情况下为避免本单位成为被告，通常做出维持原来具体行政行为的决定，这样可以多一事不如少一事。即使复议机关成为了被告，诉讼案件败诉了，复议机关追究责任的制度也不是很明确。这样对执法人员失职行为还是缺少威慑力的。
其次是行政复议过程中缺少直接言词、质证辩论制度。通常行政复议机关是采取“书面审”的原则，不用召集复议申请人和被申请人。导致复议机关一时难以了解案件全貌。且审查案件证据也没有双方当事人的质证，尽凭复议机关一方，难以甄别证据真伪，自然难以查清案情，难以获得公正结果。
再次是缺少案件合议制度。复议机关通常由案件复议机关的法制人员单个人处理。毕竟单个行政复议人员的知识面宽广程度制约了复议案件的正确率。特别是重大复杂案件，单个行政复议人员更是难以胜任案件处理这个重任。容易导致错案发生，如能引进法院审判案件时的案件合议制度，将增强案件处理的民主性、客观性和正确性。有助于提高案件的质量水平，防止专断和侵犯公民和其他相对人利益的案件发生。
三、完善行政复议制度的具体对策
针对我国行政复议制度存在的上述问题，我们应有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推进行政复议法的高效实施。
1.简化行政诉讼和行政的选择模式。通常情况下行政复议与行政诉讼只存在两种模式，即前置主义或选择主义。考察世界各国行政救济制度的发展历史，早期各国通常以行政复议前置为原则。但是后来通过司法实践总结发现：严格的前置程序在行政复议程序过程中给相对人造成了许多维权障碍，增加了维权成本。所以越来越多国家逐步取消了行政复议前置程序而赋予相对人在救济程序的选择权。笔者建议行政诉讼和行政复议衔接的模式应采取自由选择模式，采取这样的模式有利于行政相对人事先选择好解决行政纠纷的途径，减少不必要的行政成本，又便于复议机关快速复议和法院快速判决，有效化解了社会矛盾，增强了社会和谐因素。
2.加快建立行政复议机构独立体制。为了减少行政复议案件受上下级政府关系的影响，建立独立于政府组成部门而又隶属于政府的复议机构，是地方政府的一个独立组成部门。有点类似于审计部门，直接听命于各级政府行政首长。复议机构复议案件时应严格遵守以下原则：“一是独立审判原则；二是专职原则；三是必须最大限度地保障行政复议机构的独立地位和职权；四是必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性。”[4] 实现这种模式就需要推进政府机构改革，机构改革既要确保复议机构专项财政预算、又要提高复议人员准入门槛，最好行政复议人员须通过国家司法考试等。最大限度确保行政复议案件的独立性、公正性和权威性。
3.扩大行政复议案件受理范围。目前行政复议范围主要针对具体行政行为.笔者认为应将抽象行政行为、内部行政行为、准行政行为、行政裁决行为等纳入行政复议受案范围。当然，考虑到我们国家法治发展水平不平衡状态，将抽象行政行为纳入行政复议受案范围应循序渐进，分步推进：首先，可考虑将国务院部、委员会规章和地方人民政府规章纳入行政复议受案范围；其次，随着法制的完善和实践经验的积累，再考虑将地方性法规纳入行政复议受案范围；再次，等到法制更加成熟的时候，可将行政法规也纳入行政复议审查范围之内，监督所有的行政行为。这样有序推进，才能稳妥的对抽象行政行为进行更为有效的监督，对公民的权利予以更加充分及时的保护；对于公务员被行政机关侵犯权益的内部行政行为，也会给公务员的权益造成极大的损害，如采取行政复议的救济方式却会比目前的申诉制度更加有效。将内部行政行为纳入行政复议受案范围更为妥当、高效。
4.推广调解制度。调解作为一种纠纷解决方式，具有灵活、高效、缓和矛盾的优点。推广调解制度是政府管理职能向服务职能转变的要求，也是提高公权力执行力的有效途径。《行政复议法实施条例》虽然已涉及到行政复议调解制度，但规定的线条比较粗，原则性较大。调解应作为与行政复议决定相并列的结案方式。其规则体系应该细化，如行政复议调解应遵循的原则、适用范围、调解程序的具体步骤、调解结果的拘束力与救济方式等方面都应全方位规定，方便基层操作。但目前行政复议调解仍只是行政复议机关的一种可选择的处理程序，并不是行政复议的必经程序。建议在构建行政复议调解程序制度中首先应考虑调解对解决行政争议的作用，可将调解程序设定为特定案件的行政复议必经程序，充分发挥调解制度的功能性优势。
5.全力推进行政复议效能建设。行政复议能力建设既包括工作机构硬件建设也包括人员队伍的软件建设，其中提高人员素质又是重中之重，为此建设高素质的行政复议人员队伍势在必行。一方面，强化行政复议机构硬件配备和财务保障。行政复议的财政预算应列入各级政府及政府部门的财政预算，对必要的开支认真做好财务计划。同时应给行政复议机构配备好电脑、传真、电话、打印机等办公必要设备，为提高行政效能打好物质基础；另一方面，配备好高素质的行政复议人员。认真把好行政复议人员准入门槛，要把政治上靠得住、业务水平高、法律功底好的人员充实到行政复议机构中来，最好规定行政复议人员应持有国家法律职业资格证书，防止错案发生。同时必须加强队伍培训和人员管理。建立定期学法和轮训制度，不断充实和丰富行政复议人员的专业知识，条件允许的可定期邀请行政复议领域专家办讲座，加强对行政复议理论的指导。全方位、多角度提高行政复议人员对行政法理论、工作技巧等方面的认识，确实提高学习效果。
6.探索简易审理方式，建立质证、合议制度。一方面，对于案情明确、争议性不大的案件，如符合简易程序的，在保障当事人程序权利的前提下，按照“能省则省，能简则简”的原则进行审理。运用简易程序，启用快审快结机制，提高行政复议案件结案速度；另一方面，在案件处理过程中应引入案件证据质证、合议制度。这样便于明确违法事实概貌、掌握案件证据真伪、处罚尺度，同时可以增进当事人的理解和信任，满意率高，化解矛盾的效果。
7.整合宣传资源，强化宣传，增强效果。一方面，要充分发挥新闻媒体的辐射作用，组织地方报纸杂志、电台、电视台采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询、案例评析等形式，全方位、多角度地宣传行政复议知识，做到报刊常年有文章，电台不断有声音，电视经常有图像，通过反复宣传行政复议法律知识，让人民群众切实感受到行政复议法就在自己的身边；另一方面，要做好普法宣传工作，提高人民群众依法维权意识。将行政复议法列入普法宣传的重要内容，通过各种通俗易懂、易于人民群众接受的宣传方式，宣传行政复议制度，努力营造人民群众自觉运用行政复议途径解决行政争议的良好氛围，推动法治建设更上一层楼！
参考文献：
[1] 应松年.依法行政读本[M].北京：人民出版社，2001.
[2] 王宝明，赵大光，任进，高秦伟.抽象行政行为的司法审查[M].北京：人民法院出版社，2004.
第一，当前我国的社会经济的发展正处于快速增长的阶段，行政管理的体制与当前经济形势的联系十分密切。我国的经济体制不够完善，并且人口众多，不同地区的经济发展能力都不尽相同，相比于其他发达的欧美国家，我国的生产力水平仍然存在一定的欠缺。在社会矛盾逐渐得到凸显的今天，生产力水平的发展仍然是当前行政管理工作的重点内容。做好行政管理体制改革工作，是打造具有特色化、民主、法制化、创新化政府行政服务的关键。
第二，市场经济体制发展对行政管理提出了更高的要求。我国市场经济体系在国民经济发展的过程中，不断完善，并且逐渐体现出我国的特点。改革开放以来，越来越多的政策出台，使得我国市场经济体制逐渐完善，并且为我国市场经济的良性发展铺垫了良好的政策环境。新的经济形势下，政府的职能也发生了很大的变化，如何更好地对宏观调控能力进行提高，并且构建统一、开放化的市场体系成为了当前的工作重点需求。通过行政管理制度的改革，可以更好地实现政府的管理创新，并且将社会主义制度的优越性进行发挥，为我国社会的发展提供良好的制度保障，为经济建设提供良好的创新推动力。
第三，行政管理改革对于实现创新、特色发展是非常必要的。行政管理体制改革工作的开展，需要采取循序渐进的方式和原则，并且与其他经济、政治体制改革进行配套。当前国内外形势较为复杂，行政管理工作的开展，也要与之进行更好的适应，并且坚持正确的理论方针，不断地开拓进取，为行政管理制度的改革提供良好的基础，更好地突出行政体制改革的特色性与创新性。
二、行政管理体制改革工作的开展核心与重点
第一，明确思想。在开展行政管理体制改革时，要明确思想，并且关注核心问题。行政体制的改革，要将政企分开、政资分开、政事分开以及政社分开作为工作的核心内容，充分地将市场调节机制的优势进行发挥。各级政府要树立相应的责任思想，对于自身的审批过程进行改革，规范政府权力。不同部门和岗位要确立不同的权责，并且给予企业充分的自主决定空间，让社会组织自身的作用得到有效地发挥和实现。
第二，加强宏观调控。在开展宏观调控的过程中，要对于调控的体系和机制进行不断的调整，对宏观调控的效果进行有效的强化。我国经济发展正处于快速政治的阶段，农业化、农业化与城镇化逐渐推进，并且各地的经济发展水平都处于快速增长的阶段。面对快速增长的经济形势，要对当前人口问题、就业问题、环境问题等进行深入的研究，并且以提高经济发展稳定性为目标，制定相应的宏观调控政策，将稳定经济、就业增长，促进从而对于产业结构进行优化调整，平衡经济发展。
第三，确定政府职能范围和改革目标。在行政管理体制改革的过程中，要对于改革目标进行确立，并且将构建社会主义公共行政体制，作为整体改革发展的重要方向。在改革过程汇总，要对于制度、机制以及体制等多方面进行统一的创新和发展。管理体制的创新改革应该实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺杨、监督有力。市场经济环境下，行政体制的改革要不断的完善，并且真正地适应当前市场经济的发展需求，凸显政府行政管理的公共性、服务性与公正性的特点。
第四，行政管理内容的确定。在公共管理职能的确定上，要对于公共的责任和权利进行明确，并且关注优势的公共领域，集中精力针对于当前社会中的热点问题（公共医疗、公共教育、社会保障以及公共科技等）进行服务。在行政权利体制的确定上，要保证相关权力行为的约束力度。行政管理机制的改革，必须要对于人民、法律以及立法机构进行负责。在公共组织体系的构建上，要将政府的执行职能与决策职能进行分离，进而提高公共组织体系的科学性与规范性。在公共治理结构的创新上，要实现公共服务补给结构的多元化发展，并且采取分权化和自治化的权力结构模型，落实基层、地方与社区自治相结合的治理结构。另外，在公共效能管理上，要对于公共行政管理活动进行关注，对于服务流程进行不断的完善，充分地落实政务公开化的要求，保证行政活动符合经济性、效能性的原则，提高行政服务的质量。
第五，管理机制的创新。行政管理体制的创新，是为了实现政府职能的改变和效能的提高，从而更加适应当前社会发展的基本需求。在管理机制创新上，要关注政务公开的落实，提高广大群众的参与积极度。在改革过程中，也要对于决策过程进行合理的调整，并且落实相关责任，提高决策的民主性与科学性。政府还要提高法制建设水平，落实依法行政，并且推进电子政务，调整和再造政府管理流程。对于公共危机管理上，要提高政府应对突发事件的能力，改进和完善当前危机管理制度。与此同时，政府还要积极推进绩效管理制度的落实，设立政府管理质量奖，并且行政问责制度，提高行政监督能力。
三、结语
【关键词】环境行政听证制度；环境权；正当程序
一、环境行政听证制度的概念
环境行政听证制度是指环境行政主管部门在将要做出影响特定的一些人的环境利益的决定前，由专门的主持人主持，环境行政相对人广泛参与并表达自己建议和想法、提供证据的一种程序性制度，所以，环境行政听证制度不仅是一种环境行政中的重要程序，又是一种基本的法律制度。
二、我国环境行政听证制度存在的问题
近年来，随着环境问题的日益严重以及公众环保意识的增强，环境行政听证制度在我国的各个地区得到广泛适用。环境行政听证制度无论是在制度研究还是实践应用中都呈现可喜局面，这为环境行政相对人权益的保护以及环境保护事业的发展起了很大的作用，但相对于传统成熟的法学理论而言，该制度还处于起步初期，在理论与实践中势必存在诸多问题。
（一）缺乏统一的行政听证程序法律制度
在我国，虽然国务院和各部委制定了一些有关环境行政听证方面的规定和实施办法，但是这些法律规范缺乏统一的标准，并且过于分散与笼统，这种分散的立法模式可能会更有针对性，但它也有一些弊端。不同领域分散性立法可能导致法律的重复，甚至导致法律之间的冲突，听证在执行中就会失去权威，在各个法规的互相协调中浪费大量的行政资源。
（二）我国环境行政听证规定的听证种类单一
理论界对行政听证的分类之一，就是将行政听证分为事前、事后与结合听证。我国的立法实践中仅规定了事前听证，这样的规定有他自己的优势。首先，可以在做出行政决定之前，能够充分考虑到相关人的意见，从而体现行政决定的民主性。其次，这种制度的安排有利消除人民对行政机关的逆反心理，从而使公众更易接受行政机关的行政决定。最后，这种制度也有利于在行政机关与公众之间建立一种良好的信息沟通渠道。虽然事前听证有如此多的优点，但也有它的缺点，最明显的就是行政决定做出以后，如当事人的合法权受到损害，而无法通过听证程序得到救济。
（三）环境行政听证权的救济手段单一
遗憾的是，目前我国并没有相关的救济手段，我国法律法规对听证制度的规定过于笼统，以至于实践中听证制度不具有可操作性，犹如空中楼阁，加之当前法制存在一些缺陷，行政执法人员徇私枉法现象时有发生，而在权利与权力相冲突的时候，行政相对人往往不能采取有效的手段维护自己的合法权益。同样的道理，如果在环境行政听证中缺乏相应的救济手段，环境行政相对人的合法权益便会遭到损害，也会导致相对人有怨无处可伸的尴尬境地，挫伤公民参与听证程序的积极性。
（四）听证主持人制度不完善
虽然我国听证制度的设计上也有回避制度的规定和职能分离的原则，但是主持人的独立性没有得到保障。同时，我国环境行政听证没有对听证主持人的资格进行详细的规定，致使影响到了听证活动的质量。再次，是我国行政程序法也没有明确主持人的权力，各国对主持人的权力都有详细的规定，虽然说不大尽相同，如有的国家规定他有最终的决定权，有的规定只有组织权。
（五）公众参与环境听证的意识淡薄
随着环境问题的日益突出和环保事业的蓬勃发展，我国公众参与环境行政听证的实践已经有初步发展，但是这种热情由于环境主管部门宣传力度不够和听证场所的限制而被抑制。环境听证的公众参与仍然存在诸多弊端，体现为公众缺乏积极参与的意识，现行法律中缺乏公众参与的具体程序规定并且忽视风险预防原则的贯彻，在实践中参与的公众缺乏广泛的代表性和信息不对称以及民间环保组织的参与力量薄弱。
三、我国环境行政听证制度的完善对策
（一）建立规范的环境行政程序法律体系
由于长期以来“重人治，轻法治”传统思想的影响，我国迄今尚未制定完整的行政程序法，这对环境行政执法、保护管理相对人及公众的正当权益极为不利。作为权利经济的市场经济内在地要求法治，就环境法治而言，在完善环境实体法的同时，应加强环境程序法建设，既要注重贯彻民主和公正等原则、确立和保障公众参与机制，又要做到有选择、有重点地解决问题突出的关键环节。
（二）提高行政听证适用形式的灵活性
从我国环境行政听证的实施状况看，非正式听证也会超过正式听证的适用数量，诸如座谈会、对话会、访谈、设置专门信箱、电话或通过媒体等多种形式听取意见的非正式听证正在得到广泛的适用。而环境问题的复杂性要求环境行政主管部门灵活选择听证形式，针对不同的环境决策或决定采用合适的听证形式。
（三）完善环境行政听证权的救济制度
在市场经济条件下，环境程序立法既要强调和保障行政执法，又要注重保护公众和管理相对人的权益。为此，必须加强环境程序立法的民主性，广泛听取、考虑和协调不同利益集团的意见、利益和要求，使环境程序立法在更广阔的领域体现民众的利益、智慧，并能够遵循客观规律，特别是生态学等自然科学规律。同时，应当对环境行政管理机关的环境保护职责、公民的环境权、管理相对人的权利义务及相应的约束机制、保障措施等做出明确、具体、易于操作的规定。
（四）完善环境行政听证主持人制度
1、提高听证主持人的独立性与专业性。听证程序的准司法性决定了其主持人必须如法官在诉讼中一样有独立的地位，能够保持偏正不倚，并且还要洞悉法律，熟练地掌握听证技术，拥有丰富的专业知识与技能。
2、规范听证主持人的职权。听证主持人历经听证的整个过程，对案件比较了解，可以提出一些适当的意见，但是，听证主持人应当在合理的权限范围内组织和指挥听证，并享有提出意见的权力。
（五）提高公众的环境参与意识
针对公众参与听证意识薄弱的问题，笔者提出几点建议：首先，完善公众参与环境立法制度，注重公众参与环境立法制度体系的构造以及参与程序的完善。其次，建议环保行政部门引入淘汰机制，审查相关专家的资质，根据其个人及其专业等方面的特点进行分类，深入基层社区和单位，或者固定几个地点，凭借能力较强、热心公益事业的专家的力量，经常举办关于环境行政听证的参与方法、环境知识的普及讲座，并对参与者的信息加以整理，从中发掘、培养素质好的听证参与人。此外，加强环境行政主管部门与基层社区和中小学校的联系，通过投放环境行政听证宣传小册子，举办模拟咨询、模拟论证会、模拟听证会或知识竞赛等多种宣传和推广环境行政听证参与程序、规范和方法的形式来提高公众积极的参与意识。
【参考文献】
[1]杨惠基.听证程序理论与实务[M].上海人民出版社，1997.
[2]应松年.行政程序法立法研究[M].中国法制出版社，2001.
[3]曾繁正等.美国行政法[M].红旗出版社，1998.
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