时间：2023-03-17 17:59:04
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一、行政程序违法的表现
行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:
1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。
2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。
3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。
4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较
行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。
我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。
三、对行政程序违法的司法审查
1.对行政程序违法进行司法审查的程序
(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。
(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。
(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。
(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。
2.对行政程序违法司法审查的结果
对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。
在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。
概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:
(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”
(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。
(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。
行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。
注释:
①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.
②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.
③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.
一、添置行政程序行为的涵义和特征
所谓添置行政程序行为，是指行政主体在实施赋权或授益性具体行政行为的过程中，增加法律、法规和规章规定以外的条件，从而影响行政管理相对人的权利义务关系的行为。它是超越法律规定范围而附加负担性条件的行政行为。我国的一些行政法律法规对行政主体类似于添置行政程序的行为作出了禁止性规定，例如我国《婚姻登记管理条例》中规定：婚姻登记管理机关办理婚姻登记，不得要求当事人出具本条例规定以外的其他证件和证明。
目前，行政主体在实施具体行政行为中，由于主体职责、领域、地域、相对人等因素不同，导致其添置行政程序行为的内容不同。尽管如此，添置行政程序行为有一些共同的特征。
1.添置行政程序行为存在于赋权授益性行政行为过程中。赋权授益性行政行为主要是行政主体依照相对人的申请，许可、确认或者给予其某项行政上的权益，如行政主体颁发许可证和执照、保护人身权和财产权以及发给抚恤金等。
2.添置行政程序行为增加了相对人的负担，影响了相对人的权利义务关系。
3.添置行政程序行为以原赋权授益性行政行为为基础，它是在行政主体实施某一特定的具体行政行为的过程中产生的。从行政主体实施该行为的出发点看，添置行政程序是实现原行政行为效力的条件；从整个具体行政行为来看，添置行政程序是其中一个组成部分。但是添置行政程序行为与原行政法律关系有不同的客体与内容，其所指向的内容并非原行政行为生效的法律要件，前者与后者没有一种必然的联系，因而添置行政程序行为具有独立的行政行为属性。
4.添置行政程序行为属于违法行政程序行为。添置行政程序行为是行政主体超越法律规定擅自作出的行为。对添置行政程序行为的违法性应从两方面来理解：一是该行为所指向的内容没有法律上的依据；二是该行为内容具有法律依据，但行为方式具有违法性。例如农民缴纳提留统筹款在法律上有依据，但是以此要求农民子女上学必须首先缴纳提留统筹款，就不具有合法性了。
二、添置行政程序行为具有可诉性
（一）对添置行政程序行为进行司法审查的现实意义。
“有权利必有救济”是法治社会中的一项法治原则，以行政诉讼形式实施司法救济是相对人寻求权益保护的一条重要途径。司法救济具有程序严谨、规范全面、结果公正的特点，制约着行政主体依法行使职权，正是由于司法审查具有不可替代的作用，对添置行政程序行为能有效地进行监督。
（二）添置行政程序行为符合具体行政行为的构成要件。
1.添置行政程序行为的主体是具有国家行政职权的主体。
2.添置行政程序行为的对象是原来行政行为的相对人，具有可诉具体行为的特定性。
3.添置行政程序行为是行政主体利用了国家行政职权的行为，与行使国家行政职权有关。添置行政程序行为具有违法要求相对人履行义务的性质，属于行为。
4.添置行政程序行为对相对人的权益产生实际影响，在客观上必定给行政相对人增加某种负担。
三、人民法院对添置行政程序行为案件的审理
由于行政主体添置行政程序行为没有法律依据，作为被诉的内容，人民法院一般应予以判决撤销。但是，因为行政执法领域的广泛性以及执法措施的多样性，行政主体添置行政程序行为的内容和方式也有所不同，由此引发的行政纠纷也呈现复杂性。人民法院在审理该类行政诉讼案件时，也应根据不同的行政纠纷特点及诉讼内容进行正确裁判，应着重把握和审查以下两方面的问题。
一）应正确理解申请人权益受到影响的内涵。对申请人合法权益的理解不应仅仅局限于单纯狭义的人身权、财产权范畴。在行政主体实施赋权授益性行政行为过程中，其添置程序行为可以不是以增加申请人经济负担的形式表现出来，而是要求申请人提供一些证件和证明，或者先由其他部门批准等等。这种非直接以经济负担表现出来的添置行政程序行为，也应属于行政诉讼受案和审理范围。因为所添置的条件直接影响着申请人申请权益的实现。可能有人认为非经济负担对相对人的影响很微小，不需付出多大努力就可达到所添附的条件，但不管对相对人权益影响大小，行政主体添置行政程序的行为具有违法性，应属于行政诉讼的审理范围。
（二）添置行政程序行为适用地方性文件适法性审查问题。行政主体添置行政行为大都是以地方性决定、命令等文件为依据。人民法院在审理申请人不服添置行政程序行为的案件中，不能回避对所适用的地方性文件进行适法性审查问题，这就是理论上所称的法律审。我国行政诉讼法关于人民法院审理行政案件的依据是以法律和行政法规、地方性法规为规章，因而人民法院无疑也应以上述规章为依据，对添置行政程序行为的合法性进行审查。但是在这里，笔者要强调上述依据之外的地方性文件的适法性审查问题，主要是县级人民政府及其职能部门、乡镇人民政府制定的决定、规定等文件，对于这些文件设定相对人的负担适法性问题，应从两方面来考虑：
之所以要对行政程序违法的法律后果进行研究，是因为程序本身有其独立的价值，行政程序有其独特的功能。行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。而在目前“重实体，轻程序”观念的影响下，人们对程序违法的法律责任概念比较陌生，行政程序违法问题较之诉讼程序违法更加被忽视。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。本文试从违反行政程序法的主体，表现形态出发，来探讨行政程序违法的法律责任问题。针对程序违法的不同情形，设定无效、撤销、补正、责令履行职责、确认违法、赔偿等多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活、有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡。
【关键词】行政程序 程序违法 法律责任
以下正文：
当今，程序违法的法律后果及其责任追究的困境，在于人为地将程序始终与实体问题纠缠不清，其本质体现为程序独立性的缺乏。科学地界定行政程序违法的内涵，有效地设定行政程序违法的法律责任，对于增强人们的程序观念，推进行政法治，保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现行政程序法的价值目标具有重大意义。本文拟就行政程序违法、违反法定程序规则的表现形态、责任形式与适用条件等问题作些探讨。
一、对行政程序违法进行规制的理论基础
何为行政程序违法，尚无统一表述。行政主体程序违法是指行政主体实施行政行为时违反法定程序规则或者正当程序原则，在行使行政权力，作出行政决定的过程中，违反法律、法规、规章规定的程序规则、行政规范性文件规定的有利于当事人的程序规则以及关于行政程序的法律原则的违法行为。根据行政法治的基本要求，行政主体程序违法应承担相应的法律责任。对行政程序违法的法律后果进行研究，是因为程序本身有其独立的价值，行政程序有其独特的功能。正是这些价值和功能决定了行政程序违法作为一个问题存在的意义和价值。
（一）程序的独立价值
程序的独立价值主要体现在以下几个方面：
1、限制恣意。程序表现为规范认定和事实认定的过程。但实际上，程序既不单纯取决于规范，也不单纯取决于事实，更不是一种固定的仪式，甚至也不宜过分强调其过程侧面。程序的对立物是恣意，因而分化和独立才是程序的灵魂。分化是指一定的结构或者功能在进化过程中演变成两个以上的组织或角色作用的过程。这些分别项目各自具有特殊的意义，因而要求独立地实现其价值。于是明确相互之间的活动范围和权限就成为题中应有之义。程序是一种角色分派的体系。程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩。
2、解决纠纷的中立性。程序的公正可以减弱争议的激烈程度，增加当事人对争议处理的可接受性，在心理上缓解当事人针对某一争议处理决定的不满意状态。
3、理性选择的保证。在抽象的规范与具体的案件之间存在着的鸿沟，是由有效的选择程序来充填弥合的。在现代社会中，法是可变的、可选择的，但这种选择又不是任意的、无限制的。程序排斥恣意却并不排斥选择。程序使法的变更合法化了，使人的选择有序化了。
4、实现国家权威与秩序。社会秩序无疑要依赖公民对实体规则的遵守才能实现，这种遵守与实现必然离不开国家的强制与制裁，而无论是强制还是制裁都是必要有一定的程序规则。在此种意义上，可以说国家权力实现的基础在很大程度上皆为程序性的，程序性规则是规范国家行为的基本方式。
（二）行政程序的功能
行政程序是行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。行政程序具有以下功能：
1、控制行政权力。现代行政程序的核心是规范和控制政府行政权力。 行政程序是一种间接的行政控权机制，它通过对行政行为的控制来控制行政权力的行使。行政程序通过对行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的规定来控制行政自由裁量权的行使，促进行政机关依法行政和保护行政相对人的合法权益。
2、促进公众参与。随着思想的日益深入人心，以及民主潮流的日益发展，公民作为国家权力的主体，无论在形式上还是在实质上都要求更多的参与国家的各项管理活动，以充分行使其管理国家的权力。因此，公民参政欲望越来越强烈，尤其是对那些直接涉及到本人合法权益的行政行为，表现出强烈的参与欲望。这样，原有的参政途径和程序已无法满足日益增强的权利主体意识的需要，而行政程序不仅实现了公民对行政行为合法性进行有效监督的权利，而且还规定了公民参政、议政的具体途径，规定了相对人和利害关系人在行政活动中能充分表达自己的意见，并确保自己的意见能得到充分的重视。
3、提高行政效率。现代社会行政事务急剧扩大，多变的行政事务要求行政主体迅速、有效地行使职权。有时没有某种法定程序的限制，从形式上看行政主体实施行政行为确实可以提高行政效率，但是，这种没有行政程序规范的行政行为有时可能会背离行政目的，减损行政效能。实际上，从各国规定的行政程序法的实践看，为行政主体行使行政职权而设置的行政程序，不仅可以保障行政目的的实现，而且有利于减少怠于行政现象，从而提高行政效率。
4、稳定社会秩序。行政程序通过对行政行为的规制，为行政法律关系主体双方的行为提供一种预期和指引。行政主体的恣意行为不仅违反程序规范，而且极易引起双方的对立情绪，甚至会产生更具危害性的后果。为避免违反程序法律责任的承担，双方把各自的意志纳人到程序中来加以平和的解决，从而有力地维护正常的社会秩序。社会发展一方面需要秩序，另一方面却是社会转型带来的价值冲突对正常秩序的潜在威胁，需要适当处理。行政程序正是一种吸收不满，消化矛盾的因势利导的装置。
二、违反法定程序规则的表现形态
行政主体违反法定程序规则具体表现为四种形态：（一）方式违法。作为程序要素的方式是指行为的表现形式，一定的行为必须以相应的形式表现出来，如书面形式、口头形式、动作形式等，若行政行为不按法定的形式作出或不符合法定形式的具体要求则属方式违法。方式违法主要表现为：第一，没有采取法律所要求的方式。如果法律要求行政主体采取书面的方式，行政主体采取口头方式的即为违法。第二，采取法律所禁止的方式。例如采取非法手段调查取证。第三，违反法定方式的具体要求，即行政行为虽符合法定的方式，但与法定方式的具体要求相违背。这主要有四种情形：一是未盖印章。二是欠缺说明理由。三是欠缺告知法律救济方式或期限。四是未记载其他重要事项。如未记载决定的日期、决定的内容等。（二）步骤违法。步骤是程序的重要要素，行政行为的实施必须按照法定的步骤来进行，否则就构成程序违法。步骤违法主要表现为：缺少或遗漏了某一步骤；随意增加步骤或更改必经步骤。（三）顺序违法。作为行政程序要素的顺序是指各个法定步骤之间的先后次序。如行政主体在作出具体的行政决定时，要先取证，后裁决；先裁决，后执行等。行政机关进行行政立法活动，必须按照编制立法 规划、起草、征求意见、协商与协调、审查和审议、公布和备案的顺序进行。这些顺序是符合客观要求的，带有规律性的合理排列，颠倒了这些顺序，就构成程序违法。（四）时限违法。时限违法是指行政行为的作出违反法定的时效。时效是行政程序的基本要素，从法治的高度讲，有法律行为就要有相应法定时效，违反了法定时效，就构成程序违法，如果涉及到相对人的合法权益的，相对人可以寻求救济。
三、行政程序违法的认定
对行政程序违法，不同的国家有着不同的认识。在法国，行政程序违法分为“形式上的缺陷”和“程序滥用”。形式上的缺陷是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合法律规定的形式和程序。程序滥用是指行政机关所采取的程序并非为实现行政目的所必需。英国以自然公正原则为基础，认为行政主体实施的行为违反自然公正原则即构成行政程序违法。此外，行政程序违法还表现为程序上的越权，指行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序规则。在我国，对行政程序违法的认定主要从行政程序违法的主体和违法的“法”的范围两方面着手。
（一）行政程序违法的主体
行政程序法的核心是通过对行使行政权力的主体设定程序义务，来规范行政权力和限制行政权力的滥用。行政程序法律规范限制的对象是行政机关，一般公众在行政程序规范中不仅不是被限制的对象，而是被保护和赋权的主体。因此行政程序违法的主体只能是行政主体，包括行政机关、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织，行政相对人不是行政程序违法的主体。
（二）行政程序违法的“法”的范围
对行政程序违法中的“法”的范围，学界存在不同看法。一种观点认为“法”不应仅指法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，还包括法的内在精神和要求。一种观点认为“法”不仅包括法律、行政法规，还应包括规章以及其他具有普遍约束力的规范性文件及法律的一般原则。一种观点认为行政规范性文件制定主体混乱、形式不规范，应排除在法定程序范围之外，行政机关根据行使行政职权的需要自行制定的行为程序规则，仅具有自律作用，为自主行政程序，不属法定程序范畴违反此类程序，不构成程序违法。行政程序违法中的“法”包括法律、法规和规章，学界基本没有分歧，争议的焦点集中在行政规范性文件、法律原则上和法的内在精神和要求上。
行政规范性文件的制定通常无需法律的明确授权，其制定、修改和废除多由行政机关自行决定。但按照现代法治理念，这些规范应向公众公开，对制定机关及其下级机关产生一定的约束力。在我国行政规范性文件对公众无疑具有一定的或潜在拘束力，同时考虑到为行政机关的管理保留一定的灵活余地，应给予区别对待，具体标准为:对于公民、法人或者其他组织有利的程序规则，行政机关必须遵守，违反该规则的行为将可能因构成专横或不符合正当法律程序而被撤销；而在其他情况下，原则上这些规则没有法律拘束力，行政机关违反这些规则不构成违法，法院不对其进行审查。这种标准主要出于兼顾保护行政相对人的信赖利益和提高行政效率的考虑。依据信赖利益保护原则，行政机关规定的规范性文件中所规定的对行政相对人有利的行政程序，实质上为相对人创设了一个合理的期待，对这种行政程序的违反，意味对行政相对人合理期待的破坏和信赖利益的损害，因此违反对行政相对人有利的行政程序即构成行政程序违法，同时又考虑到提高行政效率的需要，其他情况下，行政机关违反行政规范性文件规定的其他行政程序不构成行政程序违法。
四、行政主体程序违法的法律责任形式
人们通常认为，根据我国《行政诉讼法》第54条第2项、《行政复议法》第28条第3项之规定，行政主体程序违法的法律责任是行政行为被撤销，并可责令行政主体重新作出行政行为。笔者认为，这是对行政主体程序违法法律责任的偏颇理解。法律责任是对法律关系主体违反法定义务的否定性评价，它要通过多种责任形式表现出来。根据我国现有法律的规定，行政主体程序违法的法律责任不只限于撤销，还包括责令履行职责、确认违法、赔偿等多种责任形式。我国在制定统一的行政程序法时，应借鉴其他国家和地区的经验，结合我国的实际情况，针对程序违法的不同情形，设定多种责任形式，构建一个程序违法的责任形式体系，并科学规定每种责任形式的适用条件，通过对这些责任形式的灵活、有效运用，实现公平与效率兼顾、公共利益与个人利益适度平衡的目的。具体来说，行政主体程序违法的法律责任形式有：
（一）无效
无效是指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。对于无效的行政行为，任何人及任何机关原则上自始、当然不受其拘束。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民方的信赖利益，行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。对程序上重大、明显违法而无效的行政行为，因其自始对当事人不具有拘束力，从理论上推导，当事人具有程序抵抗权，即拒绝服从或合作的权利。赋予当事人程序抵抗权的目的，是为了排斥行政主体实施行政行为时任意、专断，及时有效地保护当事人的合法权益。但当事人的程序抵抗权又不能仅靠法理上的推导，在实践中行使该权利是存在较多困难的。为了既让当事人的程序抵抗权落到实处，又避免当事人随意行使程序抵抗权而使行政活动陷入瘫痪状态，应在制定法上为当事人行使程序抵抗权规定条件，提供依据。我国《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝交纳罚款。”这是我国在法律上首次对“程序抵抗权”的明确规定。建议我国在制定统一的行政程序法时，对行政行为无效的条件、法律后果及当事人享有的程序抵抗权作出系统明确的规定。
（二）撤销
对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正的方式予以补救的，则可采用撤销的处理办法。程序违法在何种情况下承担撤销的法律后果，各国区分了不同的情形进行灵活适用，且作了必要的限制。例如，在法国，行政法院对形式违法的制裁受两个思想支配：一方面，行政行为的形式和程序，大部分是为了保护当事人的利益，行政机关必须遵守。另一方面，法院对于形式违法的制裁，不能吹毛求疵，陷入形式主义，妨碍行政效率。基于这种考虑，行政法院关于形式违法的判例，表现出很大的灵活性：一是区分主要的形式和次要的形式，只有违反主要形式才构成撤销的理由。违反次要形式不影响行政行为效力。二是区别形式的目的是保护当事人的利益，还是保护行政机关的利益。违反前者构成撤销的理由，违反后者当事人无权控诉，保护当事人利益的形式都是主要的形式。三是羁束权限的行政行为，只要内容符合法律的规 定，形式违法不发生撤销的效果。[1]德国和我国台湾地区都规定，撤销对公共利益有重大危害的，不能撤销；受益人对该行为的信赖利益显然大于撤销所要维护的公共利益的，不能撤销。在我国，撤销是行政主体程序违法承担法律责任的主要形式，但非唯一形式，且撤销权的行使也应区别不同的情况加以灵活运用。一般来说，对程序违法给相对人的合法权益造成侵害或不利影响的行政行为，应以撤销为原则，以不撤销为例外。不撤销应严格限制，只有在撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才不予撤销；对程序违法而使相对人受益的行政行为，基于对相对人信赖利益的保护，应以不撤销为原则，以撤销为例外。只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。
（三）补正
补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此来承担法律责任的方式。根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义，对违法的行政行为，动辄宣告无效或予以撤销。转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。[2]补正限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往，其作为程序违法的一种责任形式需要有法律的明文规定作依据。在法国，原则上，法律上无明确规定的，行政行为形式违法不能事后补正。从行政法院的判例看，允许在某些情况下，行政行为形式违法可以补正：首先，物质上的遗漏和错误可以补正。例如会议讨论的记录，事后补上负责人的签名，行政决定中条文引证的错误可以改正，但不能修改决定的内容。其次，在某些情况下，相对人的同意，可以消除形式上的违法。我国原《行政复议条例》第42条第2项规定：具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正。1999年出台的《行政复议法》取消了这一规定。而只是笼统地规定：具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人重作。有学者认为，《行政复议法》对违反程序的情形不作具体区分，而是只要违反法定程序的，则一并对待。这种规定看似严格要求行政机关依照法定程序行政，实则是一种立法思维的简单化，只看到了违反程序的一个方面，而没有考虑到执法成本、效益、当事人的权益保障等多方面的因素。[3]我国在制定统一的行政程序法时，应将补正作为行政主体承担程序违法的一种责任形式规定下来，并严格规定其适用条件。
（四）责令履行职责
当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。我国《行政诉讼法》第11条第4项规定：公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，可以依法提起行政诉讼。第11条第5项规定：公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的，可以依法提起行政诉讼。第54条第3项规定：被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。行政主体程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。对行政主体不予答复的行为，有权机关（如行政复议机关、人民法院等）应当在确认其违法的前提下，责令行政主体在一定期限内予以答复。对行政主体拖延履行法定作为义务的行为，有权机关应当在确认其违法的基础上责令行政主体限期履行作为义务
（五）确认违法
确认违法作为行政主体程序违法的一种责任形式，在我国是有法律依据的。例如，根据《行政复议法》第28条第3项的规定，违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。确认违法这种责任形式在实践中有着广阔的适用空间。其可适用于下列情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，适用确认违法这一责任形式。确认违法后，可建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，如给予行政处分。确认违法还可以为行政主体承担赔偿责任取到预决作用。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究行政主体的责任。例如，我国《行政处罚法》第41条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。“不成立”意味着该处罚还不成其为具体行政行为，也就不能适用撤销而应当适用确认违法这一责任形式。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，应当确认该行政行为违法，使该行政行为继续有效，并责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若采用确认程序违法的方式进行处理，使该行政行为继续有效，但建议有权机关追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，这样做，既能达到追究责任的目的，又能收到降低行政成本的功效。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。而没有规定确认判决。《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。行政诉讼法的《若干解释》第54条第2款规定：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。据此可见，如果行政主体实施的行政行为仅仅是因为程序违法而被判决撤销的，在重新作出行政行为时，仍可基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政行为。这对相对人来说，并未带来实体处理结果上的改变，还增加了行政的成本，而改“撤销并责令重作的处理方式”为“确认违法的处理方式”，并严格追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任，可能会收到更好的效果。
（六）赔偿
对行政主体程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究其责任，有时很难达到目的，而采用赔偿的方式既有助于切实监督行政主体依法行政，又能有效地保护行政相对人的合法权益，并使行政主体程序违法的责任形式在体系上更加完整。赔偿这种责任方式可适用于下列情形：一是行政主体程序上不作为行为违法，责令该行政主体履行作为义务已无实际意义，且该不作为行为已给相对人的合法权益造成了实际损害。此时，确认行政主体不作为行为违法，责令行政主体承担赔偿责任。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，在撤销违法行为时，责令行政主体承担赔偿责任；如撤销行政行为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令行政主体采取相应的补救措施，并责令行政主体向受害人承担赔偿责任。
随着我国法制建设正逐步完善，行政法获得了巨大的发展，但与法治发达国家相比，差距和缺陷还很明显。表现在行政程序违法认定问题上，主要为程序法内容稀薄，对行政复查程序、 行政许可程序、行政强制措施程序、行政公开程序等缺乏相应的法律统一规制，现有的一些程序法内容也不尽合理。如《中华人民共和国行政诉讼法》第54条和《中华人民共和国行政复议法》第28条规定，对程序违法的行政行为的追究方式不一，过于简单，这必然带来实践中的混乱化。
我们必须重新认识程序法的意义，不能把程序法仅仅作为实体法的工具和形式来看待，因为程序法的更主要的作用在于保障相对人的主体资格和人格尊严，使其在行政行为中具有平等的参与权。只有以此为出发点，追究程序违法的法律责任才会具有更深层次的现实意义。因此，借鉴国外先进的方法，认识程序法的重要性和多样性，并在此基础上对程序违法的法律责任，采取多样化、灵活的追究方式，制定我国统一的行政程序法以及相配套的专门程序法，对我国行政法制建设和完善有着十分重要和深远的意义。
参考文献：
[1]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。
[2]罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版。
[3]王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社20__年版
德国著名社会学家马克斯。韦伯曾经提出：“形式主义”原则是一切近代法律的重要特征，而法律的“形式主义”主要是指法律活动的程序性。从人们的一般认识来看，法律活动的程序性通常是指立法和司法活动的程序性，而行政活动的程序性最初是被排斥在外的。行政活动或行政行为充满了复杂性和变异性，不同行政机关会根据不同情况和不同管理对象做出自己的决定，即行政机关的自由裁量权幅度很大，因此，讲究行政程序及其规范化被认为是给行政机关工作束缚手足，会影响行政机关的工作效率。各国行政程序法制化都经历了艰难的历程，各国法学家对此往往视为难题。在中国法律现代化进程中，行政程序法典化亦成为一个虽然棘手但应该知难而上予以解决的重大课题。
一、有关行政程序法概念的看法
美国著名法官曼斯斐尔德曾经说过：“世界上的大多数纠纷都是由词语所引起的”。在法律界，法律概念的争论尤其如此，行政程序和行政程序法的概念更如此。由于各国行政机构活动方式的多样性和差异性，这两个概念有着先天的模糊性和不确定性，但我们一开始讨论就无法回避这个问题。
目前，有关行政程序和行政程序法的概念的认识很不一致，争论的焦点是：行政程序是规定行政主体的程序，还是规定行政法律关系主体的程序；行政程序法是仅仅规范行政主体的行政行为的程序，还是包括行政主体和行政相对人各方行为的程序；行政程序的权利义务和法律责任仅仅属于行政主体还是包括行政主体和行政相对人都有行政程序方面的权利义务和法律责任。实际上，这个概念之争涉及到行政法学中一系列概念之争，涉及到行政法学以行政主体运用行政权为主线，还是以行政法律关系主体之间的相互作用为主线来组织行政法学概念。笔者以为：行政法主要是调整行政主体在行使行政职权中与行政相对人之间关系的法律规范的总和，也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是民主政治的基石”。现代民主和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”（包括行政程序）的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。试以美国联邦行政程序法为例，该法把听证程序作为行政程序的核心，而无论是正式规章的制定还是正式裁决程序中的听证，都设有利害关系人参与上述活动的程序。德国行政法目前的设计也不止规定行政机关的活动程序，而且还规定了行政相对人的活动程序，他们的学者甚至认为这样做还不够。如波恩大学公法研究所所长FritzOssenbuhl批评说：“（德国）行政程序法仍以一种两极式（双方性）程序为主。它并不注重复杂多变利益或是多角利益关系，例如建筑物之起造人、相邻人、官署以及第三人的关系只有偶而会提及，利益冲突或相冲突的利益并没有作为行政程序规范之内容”。〔1〕从我国已公布的法律、法规来看，涉及的行政程序也并不是单指行政主体（主要是行政机关）的，行政相对人以及利益相关人也都涉及行政程序。例如1994年7月1日起施行的《中华人民共和国公司登记条例》，不止是规定公司登记机关的程序权利和义务，而且规定了在有限责任公司和股份有限公司申请中登记人的程序权利和义务。我们再以《行政复议条例》这部比较典型的行政程序法规来看，其程序权利义务和法律责任一般涉及复议机关、复议申请人、复议被申请人三方，因此把行政程序的主体仅仅归结为行政主体是不妥当、不全面的。笔者的结论是：行政程序是以实现公共行政职能为目的而设立的行政法律关系主体在行政活动中的程序，行政程序法则是有关行政程序法律规范的总和。这样概括的优点是涵盖面广、内涵丰富，把行政程序所涉及的复杂关系都纳入了调整范围。
需要注意的是，人们在使用“行政程序法”这一概念时有时分为另两种情况：一种是指广义的行政程序法，也称实质意义上的行政程序法，即既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范；另一种是狭义的行政程序法；仅指国家统一的行政程序法典，也称形式意义上的行政程序法。本文讨论的行政程序法，是指行政程序的法典化，因为我国分散存在的行政程序法律规范已有相当数量，中国法制现代化所需要的，正是一部统一的适合中国国情的行政程序法典。尽管它不可能涵盖所有行政程序，也不可能汇总所有行政程序法律规范，但它是统率和指导所有行政程序法律规范和法律文件的基本法，是直接落实宪法有关依法行政原则的基本法。
二、中国行政程序法典化的必要性
对于行政过程的程序化问题，人们的认识是比较迟的。世界上第一部行政程序法-西班牙编纂的行政程序法典是上个世纪末1889年才取得成功的。继西班牙之后，奥地利、德国等大陆法系国家也颁布了本国行政程序法，它们的出现是适应行政权扩张和自我约束的产物，并同其行政诉讼制度的产生有相当密切的关系。作为行政法的一项基本原则，依法行政原先仅仅强调行政行为的根据，但这并不能完全防止行政权的滥用，因此人们又开始从行政程序方面去寻找规范行政权的新途径，而行政程序法典的出现和其内容的更新在每一个国家又具有自己的特点。与大陆法系国家相比，英美法系国家所制定的行政程序法更强调对公民程序权的保护。美国法学界在提出制定行政程序法问题的一开始，就把司法程序移植到行政过程、行政行为中来。在此基础上，行政程序获得了独特的发展。正如美国当代法学家哈罗德。J.伯尔曼在《法律与宗教》一书中所描写的：“除司法程序之外，我们还需要在地方政府和中央政府中创设新的程序形式，以便革新关于公共教育、污染、福利、廉价住房、公平就业以及其他诸如此类的法律部门”。他认为，社会的发展“需要有新的形式、新的仪式来引导公众以创造性的而非破坏性的方式实行参与”，“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径”。〔2〕可见，行政程序法典化的趋势不是偶然的，这是社会调节市场经济发展和政府角色之间矛盾的产物，是调节政府公共权力与公民权利之间矛盾的产物，也是政府解决实现社会公正目标与自身效率目标矛盾的产物。从这样的角度观察问题，中国行政程序法典化成为中国法制现代化的热门课题也不是偶然的。中国市场经济刚刚起步（当时人们还以“有计划的商品经济”加以认识）之际，一些敏感的年轻的法学工作者就开始重视法律程序以及行政程序问题。〔3〕行政法学界也有不少学者从发展市场经济和民主政治角度探讨重视行政程序法的必要性，〔4〕这可谓我国行政程序法典化之先声。进入90年代以后，我国法律界和法学界对行政程序法制化问题越来越加以关注。在行政立法、行政执法、行政司法各领域都有相应的程序立法，并有一些学者不断加以理论的探讨和研究。最近一个时期，有些高校和法律研究机构还成立了行政程序法课题研究组，对市场经济条件下行政程序立法的要求、内容、原则等进行了广泛的调查研究。〔5〕这一切表明，行政程序法典化问题正成为我国法学界一个方兴未艾的新的重要研究课题。
根据笔者的观察和研究，行政程序法典化至少有以下社会功能和积极作用：
（一）促进政治参与，推进民主政治
行政程序法在促进的完善、政治民主的完善方面的作用已成为各国行政法学界的共识，当然，有关行政程序法的理论基础在不同意识形态的国家存在着区别。在西方国家中，行政程序法的基本原理则首推英国法的“自然公正”原理和美国法的以“正当法律程序”为核心的公正程序原理。英国的自然公正原则是一个古老的法治原则，它很早就表现为英国高等法院对下级法院和行政机关的监督，要求它们公正行使权力，它是普通法中最基本的程序原则，它强调任何人在行使权利可能导致对方不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。这些思想发展到现代，它正好为行政程序的公正性原则直接奠定了基础，并为英国增添了新的内容。美国的历史和国情决定了它的传统理论是基于对司法法院的信任和对于行政不信任而形成的，他们的法学家普遍认为：对于行政权的监督，一方面是宪法的问题，另一方面又是行政法的问题，在政策提案过程中的参与，是宪法和政治制度的问题，但在行政过程中，公民能否积极、能动地参与行政，则是行政法、特别是行政程序法的问题。因为行政权的发动过程中就存在权利和权益的纷争，通过行政程序中行政机关与行政相对人及法律意义上的当事人的相互论争，公民的权利与义务得以确定和保障，行政权才得以发动，也就是说，行政权即使有法律根据也不能单方面地、恣意地行使。诚如美国大法官道格拉斯说过的：“行政程序法分别了依法而治与恣意而治，坚定地遵循严格之程序保障是我们在法律之下平等正义之保证。”美国行政法学家劳奇教授也说：“行政程序法能将行政权控制于公平及民主之利益下”，“行政程序法是一种防范行政权专擅所使用的工具”。〔6〕中国的行政程序法将为实现社会主义法治、完善社会主义而服务，它应该在《中华人民共和国宪法》规定的原则下起草和制定。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第二十七条规定国家机关必须听取人民意见，提高工作效率和反对。其第二款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此实行行政程序法中最基本的制度，例如事前的公听和听讯制度，以及事后的申诉和赔偿制度等，在宪法中都已有确切的依据。制定行政程序法典正是落实宪法有关条款的基本措施，无疑将有力地推动我国民主制度的建设。
（二）防止行政侵权，保障公民权益
目前各国为防止、纠正违法或不当的行政活动，保护公民的合法权益，建立了许多制度，也创造了不少经验，其中最主要的途径有立法监督、行政监督和司法监督三种。立法监督主要采用法律的形式规定行政权限，使行政机关依照法律规定行使行政权，在大陆法系国家行政法律主要体现为“法律保留”原则和“法律优先”原则，但有些国家发现，立法监督有其局限性，随着服务行政、给付行政的发展和行政自由裁量权的扩张，立法监督有可能发生“空洞化”的倾向，已往的原则已面临现实的挑战。行政监督主要是指行政机关内部的监督，包括行政系统内部专门监督机构的监督，例如运用行政复议、行政监督等形式，这是一种依靠行政机关自制力和自我恢复力的纠错机制。但是各国实践表明，这种监督机制也有它的局限性，行政系统内部的保守性，特别是“官官相护”的倾向容易滋生和被保留。司法监督则主要表现为司法审查机制，即通过行政诉讼等制度对行政机关行为的合法性进行审查，也是一种行之有效的对公民权益保障的机制，但行政诉讼的司法审查机制往往受到受案范围等规定的限制，尤其司法审判人员的数量与素质对发挥司法监督作用有较多制约。上述三种监督机制的作用都有不足之处，因此有些发达国家已另辟蹊径，做出新的努力，例如澳大利亚法律界在公共行政理论获得新发展的基础上创制并形成一种“新行政法”，其重要特点之一就是加强委任立法和制定行政政策、计划、规划中的咨询论证程序，增设行政裁判和某些行政行为中的调解协商程序。澳大利亚“新行政法”的发展趋向代表了不少发达国家和地区行政法的发展趋向。
可见，行政程序法的完善涉及现代国家中行政权力与公民权利之间调整机制的民主化、科学化问题。中国也不例外。80年代以来，我国相继制定了《行政诉讼法》、《行政监察条例》、《行政复议条例》和《国家赔偿法》（涉及行政赔偿）等，对行政权的监督机制已初步形成，并已发挥了很大作用。但是人们更希望有一种事前和事中的强有力的监督机制，使行政机关在行政行为作出前或进行过程中就受到有效的监督，例如促使行政立法程序、行政决策程序、行政决定程序、行政检查程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等行政程序法的完善，从而使行政法产生更积极的监督行政和预防行政违法的作用。
行政程序法几乎作为行政法是否成熟、一国法治是否形成的标志被提了出来。有的学者这样认为：“因为人性是易于错误的，及可能因偏见或特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，故为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法的规制，按程序法系实体法所发展出来的工具，用以创造团体意识及尊重人性尊严，使人民预见、预测政府行为所受之约束，减少裁量行为之错误，而精确地实现实体法。”〔7〕也就是说，行政程序法与行政实体法的关系是相辅相成、缺一不可的，都是防止行政权力滥用、保障公民权益的法律手段，那种过分强调行政程序法作用而把它凌驾于行政实体法之上或将行政程序法完全割裂于行政实体法之外的说法，并不符合中国国情和实际需要。
（三）提高行政效能，促进改革开放
行政程序法不仅保障公民合法权益，而且可以提高行政效能；不仅可用以防止行政权活动的滥用，而且可以发挥其积极指导行政权运行的作用。中国的改革开放需要行政程序法这一法律手段，因为程序合理性被视为规范设计合理性和历史进化合理性的结合部，行政程序法将使行政组织的效率和行政相对人的自由选择巧妙地结合起来，从而适应现代市场经济的需要，积极地推动我国社会的进步。
我国对外开放过程中就有一个行政程序逐步与国际规范接轨的问题，特别是涉外经济管理方面的行政程序迫切需要与国际接轨。在争取加入国际贸易组织的过程中，中国行政程序法的完善就成为一个急迫的任务。早在《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于市场准入的谅解备忘录》中，中国政府就对美国有关涉及行政立法、行政许可、行政复议和行政诉讼等程序问题上作了承诺，这些承诺无不涉及行政程序法的完善。例如该备忘录第一条第三款规定：中国制定进出口方面的“新的法律、规定、条例、法令、行政指导和政策应在这些措施生效之前公布”，再如该备忘录第四条第五款规定：在对卫生和植物卫生检验或认证标准的要求作出任何修改或补充前，我方须通知，并给外方发表评论的机会。在有关许可程序的规定方面，中国承诺公布取得许可证和批准许可证的程序等等。类似国际协定、协议的签署，一方面对我国原有行政程序是一个冲击，但另一方面也正好促使我们在行政程序科学化、法制化方面作出努力。从积极方面的效果来说，我们必须改变“重实体权利，轻程序权利”，“重实体义务，轻程序义务”以及“重内部行政程序，轻外部行政程序”等老观念，树立起“程序是法律的生命”、“程序是权益的切实保障”等新的法律价值观念。可以预料行政程序法典的制定，无疑将提高我国在国际社会中的地位，有力地推动我国改革开放政策的持续贯彻执行。
三、中国行政程序法典化面临的困难和我们的努力方向
行政程序法典化已成为中国法学界学者们憧憬的目标，它将是中国行政法走向成熟的标志，但同时要看到，这是一项最艰巨的行政立法系统工程，也是行政法学研究中最具有挑战性的课题。在行政法历史上，不少国家曾经努力制定一部适合本国需要的融行政实体法与行政程序法于一体的统一的行政法典，但几无成功。于是立法家与学者们又开始向制定统一的行政程序法典方向努力，这一方面已有不少国家和地区获得了成功，但一般来说，都花费了很大的力气。例如奥地利国会议员早在1875年就提出行政程序法典化的要求，到1926年才使该国《一般行政手续法》公布生效，经过了几十年时间。我国台湾地区50年代就有学者提出“行政法之法典立法问题”，于1974年开始设立行政程序法专案研究组，先后完成两项研究报告，1989年又进一步进行“行政程序法之研究”专题研究工作，于1990年拟定“行政程序法草案”，目前尚处于草案讨论过程中。〔8〕在我国，虽然《行政诉讼法》实施以来，广大公民和政府工作人员的行政法治意识已有很大提高，单行的行政程序立法工作已初步开展起来，学者们对行政程序法的研究已有一些基础，但在立法理论和实践的准备方面仍相当不足。其困难和问题主要表现在以下几方面：
（一）我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的思想遗产。在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政的观念十分淡薄，“目的和效果是一切，程序是无关紧要的”观念在现实生活中，特别是执法过程中往往占主导地位。
（二）行政程序法典化需要具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典化，借鉴别国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。我国对于我国行政程序法典化问题尚缺少相当人力、人才的投入。
（三）行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，对各种行政机关的程序作统一的规范和要求，要有极强的概括力，并且必然遇到许多立法技术上的困难。
（四）从目前情况来看，我国行政程序中纳入法制轨道的仅占很少的份量，绝大部分行政程序还没有纳入行政程序法轨道。已有的行政程序法规范大多分散、零乱地存在于各种形式的规范性文件中，缺乏各系统、分领域的、科学的规定。已有的行政程序法律规范大多是在计划经济体制下制定的，反映了高度集权为特征的行政体制模式的要求，与社会主义市场经济体制和民主政治的要求尚有不小的差距，等等。
针对上述情况，笔者提出有关的立法建议和设想，供有关部门参考：
（一）从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，使中央立法部门高度重视此项工作。
行政程序法典的立法工作肯定会遇到阻力，首先来自行政机关体制的习惯势力，他们往往认为搞行政程序法是多此一举，不适合中国国情和行政部门特点云云。因为行政程序法要求行政程序有相当强的公开性和透明度，容易引起行政官员的抵触情绪。这种情况各国都很普遍，例如，德国行政官员至今对行政相对人和当事人听证、阅览行政档案和卷宗权利的规定抱有抵触情绪。我国在拟订“行政处罚法草案”中借鉴了国外经验，在处罚严厉和处罚手段幅度比较重的情况下规定必须经听证程序，对此，征询草案意见时遇到不少行政部门、甚至司法部门的反对，可见，行政程序法典化过程就是培养和提高行政工作人员依法行政法律意识的过程，不从观念上发生深刻的转变，行政程序法典会难产，颁布后也难实施和收到预期的效果。国外的有关经验值得借鉴，即行政法学者必须和立法部门、政府部门很好合作，建立良好的持久的协作关系，并最终由有关国家机关来牵头和带动此项工作。美国联邦行政程序法的制定得到几届总统的支持，为此专门设立全美国际会议，吸纳政府官员和国内外学者一起商讨行政程序法典化问题。由于行政程序法的制定需要很长时间，制定后要不断修改与完善，因此还专设长期工作的机构和组织，随时对立法中有关问题加以探讨。我国也应有这一考虑。
（二）为避免曲折，少走弯路，应对行政程序法典化的法理论，尤其是对立法目标模式和基本原则作深入、系统研究，作好充分的理论准备。
各国国情需要不同，对行政程序法典提的目标模式也不同，一般有控制模式、效率模式、权利模式等区别。控制模式，其宗旨主要借助行政程序控制下级行政机构活动，防止下级机构偏离上级意志行事，这一模式特别注重内部行政程序法。效率模式的宗旨是注重行政程序的科学性和合理性，以努力提高行政效率为目标，对行政程序的民主性则常加以忽视。权利模式则以保障行政相对人合法权益为重心，重点以行政程序来规范、限制和制约行政机关对行政权的行使。究竟以何种模式作为我国行政程序法的价值取向首先应加以研究，例如我国应以民主与效率相结合的模式为最佳，但民主与效率发生矛盾时又应以何者为重点则应作出具体、明确的安排与选择，其依据是中国国情现状和发展方向。
各国行政程序法典都有自己的基本制度和基本原则，立法的规定和学者的归纳都各不相同和具有自己的特点。关于我国行政程序法基本原则的探讨已有数种初步意见，例如有的学者提出合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则、效率原则，〔9〕有的则提出民主、公开、效率的三大原则，〔10〕应进一步展开讨论。台湾学者罗传贤在其著作中提出了法律优位原则、法律保留原则、明确性原则、平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和应予衡量原则等，〔11〕其中合理因素可予以吸收。
（三）从整理现有行政程序法规范和总结已有行政程序法制化经验出发，分块进行行政程序立法，在取得阶段性立法成果基础上再创制统一的行政程序法典。
美国《联邦行政程序法》制定过程中十分注意政府公报制度和法令汇编制度，为立法作资料准备。该法之形成亦并非一气呵成，而是采取成熟一个、制定一个，并不断纳入法典的方法。这一经验值得参考，当然不需要照搬。我国行政法学者应松年教授也提出：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整为零，各个击破。”他主张可以先完善行政立法的程序和行政执法的程序，逐步积累经验，采取一条稳步前进的途径。〔12〕目前我国立法部门正是这样做的，例如最近关于“立法法”的起草，就关系到行政立法的程序。局部的突破和成功会有助于整个行政程序法的制定，这是整个系统工程的前奏和组成部分。
（四）抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比较研究，进行立法经验交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件。
各国、各地区行政程序法制定过程中都有一个相互借鉴和学习的过程。1885年奥地利关于制定行政程序法的议案对西班牙制定行政程序法典有很大影响；第二次世界大战后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影响。美国行政程序立法过程中曾借鉴大陆法系国家有关经验等等。我国台湾地区行政程序法草案就是在广泛收集外国行政程序法最新资料基础上进行的，他们还派学者实地考察日本、英国、德国、韩国、匈牙利、土耳其等国，获得宝贵意见和资料。在考察过程中，发现有些国家行政程序立法非常注重审判人员司法实务经验的提炼，把法官们在办案过程别涉及行政程序合法性审查中积累的成功经验以立法方式加以明确。对此经验台湾地区十分重视并引进，对台湾地区行政程序法典起草工作提供了帮助。笔者建议：为加强行政程序立法的比较研究，有关部门可以召集和举办海峡两岸、包括港澳法学家对此问题的讨论会，扩而充之，也可以吸收东亚地区或世界各国相关学者在一起探讨这一课题。中国学者只要虚心学习，尊重实践，并与实际部门携手合作，一定能为中国行政程序法典的早日出台做出应有的贡献。
〔1〕《德国行政程序法十五年来之经验与展望》，载台湾《政大法学评论》第47期，第244页。
〔2〕《法律与宗教》，三联书店版，第60页。
〔3〕参见季卫东《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。
〔4〕参见江必新、周卫平编著《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版，第310页。
〔5〕《中国法学》1995年第2、3期发表了有关行政程序研究课题的调查报告。
〔6〕转引自台湾罗传贤著《行政程序法基础理论》第8页、第10页。
〔7〕转引自台湾学者罗传贤《行政程序法基础理论》第6页。
〔8〕见台湾《行政程序法之研究》资料及大陆章剑生著《行政程序法学原理》等书。
〔9〕见章剑生《行政程序法学原理》第101～118页。
〔10〕应松年：《关于行政程序立法的几个问题》，载《行政程序法研究》第12页。
行政处罚种类繁多，它对行政相对人利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对人的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。《交通行政处罚规定》第十条规定了道路运输行政处罚简易程序即：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。第十五条规定“交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查、收集证据；必要时，依照法律法规的规定可以进行检查”即为道路运输行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序较为简便，可以“当场”作出决定。
2听证程序
其目的在于保护行政相对人的重大利益，因为听证能扩大相对人的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关片面地作出行政决定。
《交通行政处罚程序规定》第二十五条确定了行政处罚的听证程序。在普通程序基础上，对“交通管理部门作出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款等行政处罚”；《交通行政许可实施程序规定》规定行政许可的听证程序“法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其它涉及公共利益的行政许可事项”〔第二十条〕；“交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力”。
听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。
3申辩和质证程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定“当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳”。《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定“申请人有权进行陈述和申辩”。
这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政；二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益；三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。
4职能分离程序
(1)办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中，要求听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。
(2)罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。
5说明理由程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条“规定执法人员当场作出行政处罚决定前，应当讲认定的违法事实处罚的理由和依据告知当事人”。第二十条“交通管理部门…告知给予处罚的事实、理由和依据…”。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定“实施机关依法作出不予行政许可的决定的，…说明理由…”
理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。因此说明行政处罚决定的理由有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益能成立。
6资讯公开程序
资讯公开是现代行政程序的重要制度之一，指有关行政主体活动的情况和资料，凡是涉及相对人权利义务、不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅或复制。资讯公开制度是行政相对人参与行政的体现，可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参与行政的积极性。此外，也便于公民对行政机关的活动进行监督。《交通行政处罚程序规定》和《交通行政许可实施程序规定》都确立了公开原则，规定对行政处罚和行政许可的结果必须公布，后者还规定了进行公示的方式。
7通知程序
通知指行政机关在实施行政行为或其他管理活动时，将应该让公民了解的事项通过一定的途径告知。通知的对象不仅指利害关系人，有时也针对一般公众。听证程序中规定，行政机关应在作出行政处罚决定之前“告知当事人有要求举行听证的权利”；“行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点”。
此外，还有一些其他的道路运输管理行政程序，如时效、回避等，在此不一一详述。就前者，《交通行政处罚程序规定》规定了行政机关的调查、送达、听证等法定期限；关于后者，明确规定了在听证程序中“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避”。
参考文献
［1］罗豪才主编.中国行政法学教程［M］.北京：人民法院出版社，1996.
一、行政机关先行处理原则
绝大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国，涉及国家赔偿的案件，大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。在捷克，司法部和财政部有权审查所有违法决定案件，赔偿诉讼以前的初审目的是为了通过友好的方式，在法庭之外解决争端。先行处理原则的主要含义是，赔偿请求权人向法院提起赔偿诉讼前，一般须经过赔偿义务机关先行处理，或与赔偿义务机关先行协商，若不能达成协议或请求权人不满意行政处理决定，或赔偿义务机关逾期不处理，才可以向法院。先行处理犹如一张过滤网，将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部，而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累，减轻了法院在处理赔偿事件上的负担；另一方面又方便了当事人，使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿，同时也是对赔偿义务机关本身的尊重。当然，这一原则也有某种局限性，强制要求所有受害人向侵权机关申请并协商赔偿问题，可能造成一部分受害人不敢或不愿与侵权机关继续合作的结果，因受害人从心理上更倾向于第三者充任裁判人。
（一）两种先行处理模式
从行政机关处理赔偿事务的方式看、行政机关先行处理分"决定式"和"协议式"两种。它们在处理方式和结果上有一定差异。
"决定式"的最突出特点是：行政赔偿义务机关对受害人的请求采用"决定"形式处理，一般不与请求权人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝此决定。例如，我国行政诉讼法第67条第2款规定："公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提讼"。这里虽未明确提出"决定"为解决方式，但其内容实际排除了正式协商形式，而只用了"处理"一词。规定虽然含糊，但实践中多采用半协商半裁决形式。奥地利《国家赔偿法》第8条也规定："被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署三个月后，未经官署确认，或在此期间内对赔偿义务全部或一部分拒绝者，被害人得以官署为被告提起民事诉讼。"韩国、瑞士也有类似规定。
"协议式"则以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础，以协议为最终处理结果。许多国家和地区之所以采用"协议"方式，主要是考虑到赔偿争议复杂多端，要求当事人间能够共同协商，对损害赔偿额请求达成折衷妥协方案。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2675条第1项规定："除非请求权人先向有关联邦行政机关提出赔偿请求，而且被请求之行政机关……作出终局之拒绝，不得对美国政府……提起请求金钱赔偿的民事诉讼"；该法2672条规定："对于受害人的请求，每一联邦行政机关的首长或其指定人必须依法予以考虑，评估、调解、决定或妥协、和解、受害人如果接受了这种决定或妥协、和解，则发生终局之效力，不得再行请求或"。
（二）先行处理程序的提起方式
在行政机关内部提起赔偿请求一般有两种方式，一为单独请求赔偿；二为附带提出赔偿请求。
如果受害人仅就赔偿问题向行政机关单独提出请求，而不涉及其他要求，则视为单独式请求。行政赔偿义务机关接受这类请求无须确认行政行为的合法性，只需就侵权事实成立与否及赔偿数额等问题与受害人共同协商，达成共识。例如，某公民在被拘留期间，受到警察刑讯和殴打，如果他仅就被殴打受到损害请求行政机关赔偿，赔偿义务机关无须审查该殴打行为合法与否，而只须确定损害人因其合法权益受到该行为侵犯造成损失而请求的行政赔偿。我认为这一范围过窄。单独式请求包括两部分，一是对已经确认为违法侵权的行为向赔偿义务机关提出赔偿请求；二是对无须确认的明显违法行政行为直接向行政机关提出赔偿请求。因为行政侵权行为很普遍，确认机关却只有行政机关和司法机关。如果要求所有受害人对侵权行为提起赔偿请求之前都要经过确认阶段，势必增加受害人的负担。况且有很大一部分行政侵权行为明显损害事实，而不涉及确认其合法与否问题，更无须通过复议或诉讼途径先确认为违法，再向行政赔偿义务机关请求赔偿。如行政机关公务员殴打侮辱行为、狱政管理中的事实行为等，既不属于行政复议和诉讼范围，也没有适当的确认机关，因此，赋予受害人直接的请求是必要的，即受害人可就赔偿问题直接向行政机关单独提起，由赔偿义务机关与受害人协商处理。
附带式请求，是指行政赔偿请求权人在提出行政复议或其他审查行政行为合法性程序的同时，附带请求以审查行政行为合法性、适当性为主要内容，以赔偿损失为附带内容。受害人可在提起行政复议或行政申诉，在要求有权机关审查并确认某一行政行为的合法性的同时，还可以附带要求侵权机关赔偿其损害。当然，附带式请求往往须经过两道不同的程序，一是先确认行政行为违法或不当，二是就违法和不当的行政行为所遭受的损害提出赔偿请求。由于确认机关未必都是赔偿义务机关，因此，会出现确认机关与原机关共同承担赔偿责任，或确认机关责令原机关承担赔偿责任的情形。例如，我国行政复议条例第44条规定："被申请人作出的具体行为侵犯申请人的合法权益造成损害，申请人请求赔偿的，复议机关可以责令被申请人按照有关法律、法规和规定负责赔偿"。
二、赔偿请求权及受理
在行政机关内部赔偿程序中，受害人提出赔偿请求，赔偿义务机关受理请求都必须符合一定条件，履行法定手续。这些要件和手续大致可以分为两大类：
（一）实体要件
请求权人向赔偿义务机关请示赔偿，应当具备以下实体要件：
1.请求权人原则上是因行政机关及公务员执行职务行为而直接受损害的人。如被违法拘留的人，被非法没收财物的人，被殴打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其继承的、被抚养人、支付丧葬费的人为请求权人。未成年人和精神病人等无行为能力人，限制行为能力人受侵害而提出赔偿请求时，由其法定人。
2.被请求人为行政赔偿义务机关。
3.请求依据是能够证明的损害事实。包括已受损失和必然的可得利益损失，不是假想、预料、期待的非现实损害，以及相关的法律文件，包括确定行政机关赔偿义务和受害人请求权的一般赔偿法和特别法。
（二）程序要素
从许多国家、地区行政赔偿立法及实践看，程序要素是请求权人提出赔偿请求，行政赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、形式要求等综合因素。它主要包括：书面申请、法定期限内提出、行政机关决定或协议期限、协议及赔偿金额限制等。
1.书面请求
受害人等向赔偿义务机关提出赔偿请求，须以书面形式进行。请求赔偿行为属要式法律行为，因此，仅以口头表示请求赔偿的意思是不够的，难以构成具有法律效力的法律行为，例如，《美国联邦侵权赔偿法》第2401条规定："除非于求偿权发生后二年内对于有关联邦行政机关以书面提出赔偿请求，……对于美国联邦政府的侵权行为之诉，即归于消灭。"我国法律目前并未规定向行政机关提起赔偿请求须以书面形式为之，但实践中做法则多采用书面形式。如行政复议程序中附带请求赔偿的，须以复议申请书为基础提出附带请求，一般均采用书面形式。
2.法定期限内提出请求
向行政机关提出赔偿请求，必须在法定期限内提起，这与诉讼上的消灭时效是一致的。许多国家、地区的法律都明确规定了国家赔偿的请求期限，即请求权的消灭时效。其意义在于督促权利人及时行使求偿权利，义务人早日履行其义务，以免时过境迁，发生举证困难，解除请求人与赔偿机关及公务员的顾虑。如果请求权人不能在法定期限内向赔偿义务机关或其他有关机关提出赔偿请求，则丧失胜诉权，即丧失要求法院强制义务人履行义务的权利。当然，即使在时效届满的情况下，权利人仍提出请求，义务人主动履行义务的，权利人仍有权受领。行政赔偿的请求期限也就是消灭时效、诉讼时效。由于它与民事赔偿有一定区别，因此多采用短时效。
3.行政机关决定或与请求人协议的时限
赔偿义务机关收到赔偿请求权人的书面申请后，一般会出现三种结果，一是认为无赔偿义务，作出拒绝赔偿的决定；二是认为可以赔偿，与请求权人进行协议；三是既不拒绝，也不协议而是拖延不答复。为了保证请求权人及时获得赔偿，督促赔偿义务机关尽早履行义务，许多国家和地区的法律均规定了赔偿义务机关作出决定或协议的期限。例如，韩国法律规定赔偿审议会作出认可或拒绝的期限为两个月，超过两个月不作决定的，赔偿请求权人可直接。奥地利法律规定，被害人提出赔偿请求三个月内，如赔偿义务机关拒绝或未确认，被害人有权。
规定行政赔偿义务机关受理请求后的决定或协义期限有利于尽快解决赔偿纠纷，防止一案久拖不决，损害当事人的权益和行政效率。我国目前尚无明确规定，根据行政复议条例规定，附带请求行政赔偿的，与复议期限一致，复议机关应在两个月内作出裁决。今后国家赔偿立法也可规定为两个月的协议或决定期限。
4.协议或决定赔偿的金额限制
为了防止行政机关为安抚受害人滥用赔偿权，有些国家和我国台湾规定行政机关自行决定赔偿数额的限制。美国《联邦侵权赔偿法》规定，行政机关对超过25000美元作出赔偿裁决，妥协与和解，应事前获得司法部长或其指定人的批准始为有效。我国台湾"国家"赔偿法施行细则规定：赔偿义务机关有权在一定金额限度内，迳行决定赔偿金额，超过限度，应报请其直接上级机关决定。金额限度，由行政院依据机关等级、性质、事权大小和经济状况决定。我国现行法律法规对此尚无规定，可以考虑在今后的国家赔偿法细则中对不同级行政机关决定赔偿的数额予以规定和限制。
三、行政机关作出赔偿决定或协议的效力
赔偿请求权人与赔偿义务机关达成的协议或赔偿义务机关作出的裁决具有确定力和拘束力，双方当事人不得随意反悔更改，这是多数国家法律所明确规定的。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2672条规定，除非前项之行政调解系以欺诈方式达成，行政机关所为的妥协、和解、裁决或决定，在本法关于对美国联邦政府基于侵权行为而提起的民事诉讼的规定限制下，对联邦政府全体官员均有终局的效力"。"请求权人接受前述的裁决、和解或妥协，对于该请求权人应产生终局的拘束力，并对美国联邦政府及其人员因其行为或不行为所生的赔偿请求构成完全之免除"。
可见，在行政赔偿的先行协议程序中，赔偿义务机关与请求权人所达成的赔偿协议与法院的调解书具有同等的法律效力，既可以成为赔偿义务机关履行赔偿义务的依据，又可以成为请求权人申请法院强制执行的依据。具体而言，赔偿决定或协议发生以下效力：
（一）赔偿义务机关履行赔偿义务
由于赔偿协议具有与法院判决、调解书同等的效力，因此赔偿义务机关与请求权人达成协议后就负有履行协议的赔偿义务，应当向请求权人支付赔偿金、或按协议内容恢复原状。此项履行应当在一定期限内完成，我国台湾法律规定为20日。当事人也可以约定履行期限，但不宜过长。赔偿义务机关在协议前或协议中已先行支付的医疗费、丧葬费和其他费用，应于履行赔偿金时扣除。
（二）请求权人取得执行名义
赔偿协议的效力还存在于请求权人向赔偿义务机关请求赔偿时，该赔偿义务机关不得拒绝或延迟履行。否则，请求权人有权申请法院强制执行。通常法院强制执行的标的为赔偿义务机关所有的财产，但由于行政机关的财产性质特别，有些情况下不宜作为强制执行的标的。例如，机关公用的实物、公务员的工资等。许多国家和我国台湾均有一定限制。例如，在英国、法国、美国、西班牙、澳大利来等国，不能申请强制执行国家赔偿责任。在美国由国会编列预备金支付赔偿费。德国虽然曾规定财政财产可以强制执行，但公有物仍不能强制执行。
我国现行法律没有规定行政机关作出赔偿裁决或与请求权人达成协议后拒不执行该裁决或协议的处理办法，因此，请求权人能否就裁决或协议向法院申请强制执行仍无定论。但从国家赔偿立法的趋势和规律看，规定请求权人申请法院强制执行是必要的，这是保证赔偿义务机关及时履行义务的重要途径。但由法院强制行政机关执行协议存在一定难度，同时还可以开辟另一个途径，即赔偿义务机关超过期限拒不履行协议的，请求权人可以就此向法院提起赔偿诉讼。
赔偿义务机关与请求权人经协商未达成协议的，行政机关应出具一定证明文书，作为行政机关先行处理的证明，便于请求权人提讼。如不出具证明，则请求权人自协议开始后一定时间为限，有权向法院。
内容提要: 非讼程序是公司纠纷解决的一种民事行政路径，对于解决部分公司纠纷具有固有的制度优势。从比较法视角以及现实司法需求看，我国公司法都存在引入非讼程序的必要性。为此，哪些公司纠纷属于非讼事件需要作法理上的甄别与实务上的可行性分析。我国引入公司非讼程序的路径选择，是在将来修订的《民事诉讼法》与《公司法》中分别规定非讼程序的一般规则和公司非讼事件的特别规则，同时在司法上处理好诉讼程序与非讼程序的交错适用问题。
公司纠纷作为商事纠纷对司法效率有着特别高的要求。但在我国司法实务中，诸如股东查阅权、异议股东评估权等公司纠纷的审判正在遭受冗长的民事诉讼程序的折磨，在久拖不决中上演原告胜诉但利益严重受损的故事。为避免这种“迟来的正义为非正义”的结局发生，应该适用一种相对快捷的程序以更接近正义。这种程序就是非讼程序，适用于非讼事件，即各方在不存民事权益争议的情况下请求法院确认某种事实是否存在，从而使一定的法律关系发生、变更或消灭的案件。[1]非讼程序与诉讼程序一样属于司法救济手段，通过法院裁判消弭纷争，但独具的特性使之对特定商事纠纷的解决较之后者具有制度优势。
我国现行法不存在公司非讼程序，已经对公司纠纷的解决带来负面影响，探讨公司非讼程序的构建具有现实意义。非讼程序的基本规则需要民事诉讼法规定，民事诉讼法学的研究更具有基础性意义，但公司非讼事件类型多样，适用规则也不尽相同，公司法作为实体法关于非讼程序的特别规定也不可或缺。因为对于哪些事件适用非讼程序，研究重点在于对该事件的性质判定及多方利益的权衡，关于公司非讼程序的基本问题，公司法学视角的研讨非常重要。
一、公司法上的非讼事件与非讼程序
“有关私人间生活关系，而须利用行使司法权之程序者，除民事诉讼之外，尚有非讼事件程序”。[2]在德、日等民事诉讼法中，根据民事事件在实体权利上的讼争性将其分为诉讼事件和非讼事件，并分设诉讼程序与非讼程序。[3]英美法没有形式上的非讼程序法，但有实质上的非讼程序制度，这与其判例法传统有关。[4]在判例法传统下，法官拥有广泛的自由裁量权，根据自己的判断颁布令状、选派公司检查人等以迅速结束纠纷。据其适用对象，非讼程序又有民事与商事之分，商事非讼程序主要适用于公司非讼事件的解决。
（一）公司非讼事件
严格划分非讼事件和诉讼事件并确立标准并非易事。“诉讼事件与非讼事件的关系具有模糊性，迄今为止，对这两个领域的概念进行全面区分，并未获得成功”。[5]关于区别标准，有目的说、对象说、手段说、民事行政说及实定法说等学说。关于非讼事件的本质，笔者赞成“民事行政说”，即认为诉讼事件之裁判是适用抽象法规以解决纷争，属于民事司法，非讼事件则由国家介入私人间的生活关系为命令处分，属于民事行政；关于非讼事件的类型界定，笔者赞成德、日之多数说“实定法说”，即认为立法在形式上列为应依诉讼程序处理者属诉讼事件，列为非讼程序处理或划归职司审理非讼事件之国家机关管辖的事件属非讼事件。“实定法说”的合理性在于非讼事件范围甚广且多样化，难以寻求共通的实质特征，依立法规定为形式判断标准有利于消除理论与实务分歧。具体到公司非讼案件类型，尚需结合公司法的特别规定认定。总结各国公司法的特别规定，公司非讼案件具有一些共同特征。（1）争讼性小。非讼事件在多数情况下不存在对立两造要求法院依据实体法确定权利归属的问题，多由申请人请求法院确认某一事实以预防日后对某些事项发生争执，或因为行使某一无争议权利受阻而请求法院确认某一事实，或借助司法权为权利实现提供保障。[6]（2）以预防纷争发生及恶化为目的。如股东查阅权纠纷之类讼争很小，但如处理不及时会酿成更大纷争。（3）涉他性强。非讼事件的处理往往影响不特定第三人利益乃至私法秩序的稳定，如解散公司请求等事件具有浓厚的涉他性，当事人的自由处分权须受限制，法院的处理具有民事行政之特征。（4）时效要求高。非讼事件要求法院及早介入且简易、迅速、经济地处理，方能追求正义。
（二）公司非讼程序
非讼程序通常以简便程序行之，非以实体权利存否为审理对象，适用职权主义，以裁定不经公开宣示之方式宣示其结果，法院之决定仅具暂定性、未来性，当事人对实体权利本身仍有以诉讼方式再为争议之可能。[7]这是对非讼程序的全面概括。比之诉讼程序，非讼程序在解决纠纷方式与价值取向均有不同。概言之，诉讼属于确定私权存否之司法作用，非讼则属于对私人间生活关系事项为监督或监护目的之司法行政作用。具体到公司非讼程序，主要特征有三。其一，裁判采职权主义，处分原则受限。“由于非讼程序所针对的非讼案件往往关涉公益或他人利益，法院对它的解决带有民事行政的性质，而不完全受制于私权自治，所以，法院对诉讼程序的推进以及程序事项的处理，应当持积极的干预态度，充分地发挥职权裁量的作用。”[8]据此，公司非讼事件的强涉他性决定当事人无权私自以撤回、放弃、和解、自认等方式终结程序，法院对当事人诉权的处分采职权干预主义；法院对公司非讼程序运行采职权进行主义，法官积极干预并推动程序运行，保证效率；法院对事实、证据搜集与提出采职权探知主义，不以消极中立自居。其二，以书面、不公开审理为原则，满足时效的特别要求。公司非讼事件不存在实体争议的特征使得法官没有听取双方陈述与辨论从而明辨是非形成确信的必要，相反，他往往需要借重于申请人的诚信与书面资料来作为解决案件的重要依凭，法官的内心确信让位于形式审查的真实。[9]其三，裁判具有继续性。公司非讼案件的裁判结果强调妥当性、合目的性，如因情势变更导致非讼事件裁判错误者，法院可予变更或撤销，不当作错案处理。
（三）公司非讼事件的裁判
有学者提出，诉讼程序在于确定私权，故其指导原则在实现公平与正义，而非讼程序在于监督或监护，预防私权争执之发生，故以合目的性为其指导原则。[10]事实上，二者都须面对满足程序法上正确而慎重的裁判、迅速经济裁判、合目的性妥当性裁判等基本要求，[11]但另一方面，二者追求的制度功能与价值目标确不处在同一水平。具体到公司纠纷领域需强调两点。其一，对公正和效率各有偏重。诉讼程序以实体利益的公正为首要价值目标，更强调正确而慎重的裁判，因为对民事实体权益争议很大的两造最看重公正的裁判结果。非讼程序更重视迅速经济的裁判、合目的性妥当性的裁判，因为利害关系人对于实体权利基本无分歧，只对可能影响以后权利义务关系的事实确认存在不同主张，或者期待借助司法权裁定权利的应然状态，故更重纠纷解决的效率。由于商业信息与机会变幻莫测，效率对于公司纠纷的解决更为紧要。其二，在意思自治与国家干预的理念选择上不同。诉讼程序以当事人意思自治为本，通过严谨的程序保障追求正确而审慎的裁判。非讼程序体现国家作为社会经济生活监护人的思想，权衡不限于当事人的各方利害关系人之利益，更强调公权力对私法关系的干预，如公司纠纷具有明显的团体性特征，法院要权衡各利益关系方的利益而裁判，凸现合目的性、妥当性裁判的价值。
二、我国引入公司非讼程序的必要性
非讼程序与诉讼程序在制度功能上各有侧重，前者的部分程序功能和价值取向，适用后者难以达到。非讼程序既然不能为诉讼程序取代，其缺失必生重重流弊。现时我国公司纠纷解决的一个突出问题是，一些本应适用非讼程序的纠纷只能适用诉讼程序解决，纠纷类型与司法程序适用错位，不仅影响个案裁判结果，也致问题丛生。
1.公司讼争被法院拒绝受理。兹举一例。《公司法》第147条规定违反任职资格选举、委派高管的，该选举、委派无效；高管在任职期间出现这些情形的，公司应当解除其职务。如是，高管在任职期间违反任职资格而公司拒绝解除职务的，股东应如何纠正之？立法未提供答案。如有股东起诉，法官解决案件的自由裁量权因立法规定缺失而“受迫性”增大，要么行使过度的自由裁量权（这极易导致同类案件在不同法院得到不同判决），或者对此类纠纷干脆不受理以消除错判风险（这导致不能获得司法救济）。[12]当然，“为节约文本，实体法不会也不必对一般救济作出重复规定，只需对特殊救济作出安排，即便没有安排，也不意味着没有拯救。因为诉权是伴随着实体权利自然生成的，权利救济方案暗含于权利本身及程序法中，暗含于法官的解释之中”。[13]但问题在于，基本救济措施规定的缺失，事实上导致有些特殊类型的公司纠纷依托民事诉讼程序难获解决，也确有一些公司纠纷不宜适用诉讼程序解决。
2.司法资源配置不当。公司纠纷近年来呈现快速增长态势，[14]占用巨大的司法资源。[15]迫切需要在司法资源的有限性和给予当事人司法保护的必要性之间求得平衡。据江苏省法院系统的一项不完全统计，几类在理论上宜于适用非讼程序的案件合计占公司诉讼总数的20%以上。[16]这些类型的案件适用诉讼程序不仅过多耗费有限司法资源，而且不利于当事人权益保护和纠纷解决。[17]我国法院多年来面临有限司法资源与各类诉讼迅猛增长之间的深刻矛盾，如何更有效率地使用司法资源是审判工作的一个巨大挑战。当一项制度运行“费力不讨好”时，确有必要检讨其合理性。
3.诉讼成本高企不下。在各种商业纠纷解决方式中，诉讼对于证据和法律问题的审查是最彻底的，这也意味着诉讼是成本最高、最耗费时间的方式，[18]尤其不适合弱势人群。因为他们在法律知识、技能以及法律服务费支付方面都处于劣势。[19]作为原告的股东、债权人等是相对的弱势者，起诉时需要考虑费用等并非多余的因素。高昂的诉讼成本、旷日持久的时间耗费和并不理想的胜诉收益足以吓退很多本欲起诉者，最终选择沉默或放任权利受侵害。这绝非公司立法之本意，但非讼程序的缺位客观上加剧了这一糟糕局面。
“法律是实践的，是要解决问题的，是要解决我们的问题的，是要解决我们眼下问题的。即使要移植法律，我们也必须了解我们需要什么。”[20]上述分析表明现行公司纠纷解决机制在立法的制度供给、司法资源配置以及当事人的成本负担上都有缺陷，仅依靠诉讼程序解决公司纠纷不能满足人民对司法救济的需求。具有疏减案源、减轻人民讼累之功能[21]的非讼程序应该进入我们的视野。比如在股东知情权纠纷中，通过非讼程序快速解决股东间的信任危机，则可避免“股东间及股东与公司间都处于僵持状态，公司不能正常运行，损失巨大”之局面。[22]
三、非讼程序在我国公司法上的适用
就公司非讼事件立法的系统性而言，首推2005年《日本公司法》。该法典整理此前《非讼案件程序法》关于商事非讼案件的规定，将所有的公司非讼事件悉数集中在第七编第三章“非讼”，共计10大类。[23]需要指出，非讼事件的范围确定不仅仅是一个技术问题，不能简单地确定一个标准再以此为据作类型化划分。事实上，非讼事件范围的确定更主要出于法政策的考量，需要考虑的因素包括社会经济发展的程度、民众对于法官的信任度，以及纠纷本身的复杂程度等。比如，按照我国台湾地区2005年修订的“非讼事件法”及其后修订的“公司法”规定，公司非讼事件范围多数与《日本公司法》重合，但也有不同。有鉴于此，在我国公司法制背景下，公司非讼事件的范围是可以讨论的，本文既无意于界定一个抽象的划分标准，也无意于详尽罗列应然的事件类型，只着重论证以下几类应当在其彀中的公司事件，包括：股东查阅权纠纷；股东会的司法召集；部分的董事司法任免案件；异议股东评估权中股价的司法确定；部分的公司清算事件；部分的公司解散纠纷。
（一）有限公司股东查阅权纠纷
在我国，有限公司股东知情权主要通过查阅公司文件、财务资料获得实现，故知情权主要体现为查阅权尤其是会计账簿查阅权。作为一项基本的工具性权利，股东查阅权对少数股东的利益保护意义重大，由此而生的纠纷是司法实践中常见的一类公司案件。
1．我国司法救济现状。《公司法》第34条第2款规定，股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求说明目的，公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅但应自股东提出书面请求之日起15日内书面答复并说明理由；遭拒绝的股东得请求法院要求公司提供查阅。在司法实务中，股东查阅会计账簿须符合“正当目的”的实体要求和“内部救济用尽”的程序要求，但关于这两个要求是否满足的判断一旦产生争议就有待于司法裁决。这些纠纷属于明显的事实判断问题，且股东起诉之目的是通过查阅而知情财务状况以方便行使其他权利，所以强烈要求迅速、经济地解决纠纷。如前所述，现行的冗长诉讼审理程序大大减损了查阅权的制度价值。
2．比较法考察。对于股东查阅权的救济，我国台湾地区“非讼事件法”第172条规定，“有限责任股东声请法院准其检查公司账目”属于公司非讼事件。德国《有限责任公司法》第51b条、《股份法》第132条规定，股东查阅权如被拒绝则可以向法院申请司法强制执行，属于非诉讼程序。《澳门商法典》第209条第4款规定，股东要求提供资料而被拒绝，得说明理由声请法院下令公司向其提供有关资料，法官在听取公司意见后10日内作出裁判而无需其他证据。第5款规定，股东所获提供之资料为虚假、不完整或明显不清楚时，得声请法院对公司进行司法检查。由此，查阅权纠纷与公司检查制度相衔接。
如前所述，英美法不存在形式上的但存在实质意义上的非诉程序。如美国特拉华州《普通公司法》第220条第3款规定，股东或其人提出查阅要求后未获满足的，可向衡平法院提出强制执行该查阅的诉请，对股东查阅权案件有专属管辖权的衡平法院依照简易程序办理。《美国示范公司法》第16．04节与香港地区《公司条例》第98条第4款都作类似规定。
3．与非讼程序的契合度考察。股东查阅权纠纷属于非讼事件的理由有三。首先，从纠纷的性质看，股东与公司双方对股东查阅权的享有本身无争议，纠纷的争讼性不大。其次，股东查阅权是工具性权利，查阅本身不是目的而是为方便行使其他股权。再次，查阅对象的时效性很强，冗长的诉讼程序将对原告股东不利，非讼程序的快捷审理更效率、更公正。要之，寻求查阅公司会计账簿的股东与公司交涉未果后，司法救济乃最后救济途径，申请人对于迅速而经济的、合目的性妥当性的裁判要求远高于正确而审慎的裁判要求，适合适用非讼程序求得救济。
（二）股东会召集权纠纷
在“两权”分离的现代公司尤其公众公司，股东尤其少数股东参与公司经营管理的唯一途径是参加股东会，但股东会的举行要经由董事会召集，如少数股东欲在股东会上通过一项决议，但董事会拒不召集会议，一切流于空谈。正如有学者所观察的：“在召开会议是股东进行干预的惟一办法的情况下，当多数股东认为董事在处理其权限范围内的事务所采取的行动不是为了公司的利益，禁止股东召开公司会议将是一件令人无法接受的事情”。[24]基于此，少数股东被各国法赋予股东会召集权。但少数股东的股东会召集权实现会遭遇很多障碍，一旦遭遇障碍如何救济，也是一个常见的司法实务问题。
1．我国司法救济现状。《公司法》第40条、第101条规定，代表1/10以上表决权的股东可以提议董事会召集临时股东会（包括股东大会，下同），第41条、第102条又规定，在董事会、监事会不正常履行召集、主持股东会职责之前提下，代表1/10以上表决权的股东得自行召集、主持股东会。上述规定在司法实务中面临的主要问题有二。其一，关于召集提议权的规定过于原则化，如遭董事会拒绝如何救济，缺乏基本规定。其二，关于召集权，一方面，股东自行召集股东会发生在公司治理已不正常的背景下，但另一方面，立法未要求股东有义务就召集股东会向董事会做出必要说明，只要符合法定情形的，股东可以径行召集主持股东会而不受任何制肘，但是，如其他股东对其召集权提出异议，或者其通过的决议不被公司认可，势必引发纠纷。这些问题如何解决，立法尚无特别规定，司法实务中只能通过诉讼程序解决，比如由其他股东就某股东自行召集的股东会通过决议的效力提起无效或撤销之诉，但实践证明这是非常不效率的制度安排。
2．比较法考察。《日本公司法》第297条第1款规定，适格股东可向董事提出股东大会的目的事项及召集理由并请求召集；第4款规定，提出的召集请求未得到董事响应的，股东在得到法院许可后可召集股东大会。[25]美国《示范公司法》第7．03节规定，经适格股东之申请，法院可以确定股东会议的时间和地点，以及决定有权参加会议的股东。[26]我国台湾地区“公司法”第173条规定，适格股东得以书面记明提议事项及理由请求董事会召集股东临时会，请求提出后15日内董事会不为召集之通知时，股东得报经主管机关许可自行召集。这些立法的基本经验包括：第一，少数股东的股东会召集权，要么需报经法院允许，要么需报经主管机关允许，并不全由其意思决定，但国家的公权力干预采用民事行政而非诉讼形式；第二，股东会召集权经法院或主管机关同意后存在两种做法，由股东自行召集（如台湾地区、日本）或由法院直接决定召开事项（如美国）。
3．与非讼程序的契合度考察。对股东会召集权适用非讼程序，主要是指司法程序的提前介入，即所谓的司法召集。在司法召集制度下，股东首先要向法院提出申请，法院认为必要者则命令召集之。司法召集制度的设置乃基于权力制衡的考虑：如不赋予股东在请求董事会召集股东会议失败后的召集权，则其权利将面临无从伸张之苦；若放手股东任意召集，又不无导致权利滥用之虞。此问题的解决之所以不宜采用诉讼方式，是因为诉讼靡费时日，而股东自行召集股东会议意欲解决的问题带有急迫性，申请人急于得到迅速的、合目的性的裁判。[27]某种意义上，适用诉讼程序无异于引长江之水解辙鱼之渴。事实上，在公司法明文规定之前提下，各方对于某股东享有的召集权本身不存争议，之所以要司法权提前介入，一是为防止股东滥用权利危害公司利益，二是可以保证召集程序合法，其通过的股东会决议不会在日后因为程序问题被撤销，可收预防纠纷发生之功效。非讼程序适用股东会召集权的快捷、低成本以及预防性优势得以充分发挥，法院的提前介入以及法官的相对较大自由裁量权不会影响公正裁判的获得。
（三）异议股东评估权的定价纠纷
公司做出对股东利益有重大影响之决议的，异议股东得要求公司公正评估其所持股权价值并以该价回购。这是为保护少数股东免受多数股东之欺压而设置的救济措施，尤其在有限（封闭）公司意义重大。
1．我国司法救济现状。《公司法》第75条规定，对股东会的某些特定事项决议投反对票的股东可请求公司以合理价格收购其股权，自决议通过起60日内股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可自决议通过起90日内向法院起诉。异议股东评估权的要害在于股权回购“合理价格”的确定机制。司法实务中，当事人不能达成收购协议主要因为“合理价格”难以达成共识，对此解决方法有二，自主协商或诉诸法院。所以，异议股东诉诸法院的目的只有一个，即要求确定公平价格。但问题是，上述规定偏偏对于法院如何发现该公平价格未置一文。“异议股东评估权的制度价值实现之根本在于最后阶段股价的司法评估程序是否严密、正义和高效，立法内容过于简单、原则，远不利于严格依法条规定判案的中国法官的司法实践，致使该制度可发挥之功效大打折扣甚至形同虚设”。[28]异议股东要求公司回购股权而公司并不持异议，双方仅就股价不能达成协议的，按现行法只能依据诉讼程序解决纷争，对于“确定价格”这样一个纯粹事实问题适用诉讼程序，程序显然错位。
2．比较法考察。国外公司法上的异议股东评估纠纷一般借助司法估价程序解决。司法估价程序是由法院通过非讼程序确定股价的评估，按其启动主体不同分为两种模式。一是美国代表的公司启动模式。美国《示范公司法》第十三章规定，公司收到回购请求后应当向合乎要求的异议股东支付由其评估的公平股款及相应利息，对该股价有异议的股东可在30日内书面要求公司按其估价支付，如公司不同意股东的开价，则应在收到支付要求60日内请求法院决定公正价格及其利息；如公司未启动这一程序，则应支付异议股东的开价；法院可以指定一人以上作为估价人就公平价值问题接受双方的证据并提出建议。二是加拿大、日本、韩国代表的混合启动模式，公司或异议股东均可启动司法估价程序。[29]如《日本公司法》第117条规定，法定期限内未达成定价协议的，股东或公司均可向法院申请决定价格。总之，上述各国或者通过法院指定股价评估人，或者赋予当事人直接向法院申请确定股价，但都不适用诉讼程序。
3．与非讼程序的契合度考察。异议股东评估中的定价纠纷是一个单纯的事实确认问题，不涉及权利存在与否，争讼性不强。走投无路的异议股东向法院“起诉”所要解决的只是“公平价格”，在此情景，法院依职权调查取证或者指定专业机构、人员定价是最有效率也最合目的性的解决途径。反之，适用诉讼程序解决非讼程序即能胜任之任务，不仅靡费司法资源，增加当事人讼累，也不是保护少数股东之最佳路径。
（四）关于董事司法任免纠纷
现代公司法实行“董事会中心主义”，除由法律、公司章程规定的股东会职权外，公司权力皆属董事会，可见董事会居于公司的中心地位无可置疑。由是，董事之任免往往是公司成员之间利益激烈竞争之领域，所生纠纷始终是公司实务中常见的一类纠纷。司法如何妥当处置之，颇值关注。
1．我国司法救济现状。关于董事的司法补任。按《公司法》第46条第2款、第109条第3款规定，董事任期届满未及时改选，或董事在任期内辞职导致董事会成员低于法定人数的，在改选出的董事就任前，原董事仍应履行董事职务。但如出现其他情形如董事死亡或者罹患病疾不能履行职务，或者董事在任内出现不合任职资格、违反诚信义务而不得继续担任职务，致使董事会因董事人数不足法定最低数而无法举行，而股东会又不补选董事的，应如何救济，立法尚无明文。
关于董事的司法解任。对于违反消极任职资格的董事，《公司法》第147条明确规定该选举、委派无效；董事任中出现该情形的，公司应当解除其职务。据此，在选举、委派之初董事不合资格的，公司应自行解任，否则，股东可以提起选举决议无效之诉。问题是，在任内出现不合资格情形的，理论上应由公司解任，但公司拒绝解任应如何救济，立法未有明文，如听任其持续，将使任职资格的规定形同虚设。究竟适用诉讼程序还是非讼程序更为适宜解决股东对董事的司法解任请求权，需要进一步探讨。
2．比较法考察。关于在董事任职期间因非正常情形导致董事缺员的补任，大陆法系公司法大多规定了非讼程序的司法补任制度。如《韩国商法》第386条规定，法令或者章程规定的董事缺员时，因任期已届满或辞任而退任的董事，在新任董事就任之前仍具有董事权利和义务；认为确有必要时，法院可以根据董事、监事及其他利害关系人的请求选任出临时执行职务的人并登记。我国台湾地区与日本的立法规定与此类似。[30]
关于董事的司法解任，各国立法分为两种模式。一是适用诉讼程序的模式。如我国台湾地区“公司法”第200条规定，董事执行业务有重大损害公司之行为或者违反法令或者章程之重大事项，股东会不为决议将之解任时，得由持有发行股份总数3%以上股东于会后30日诉情法院裁判之。台湾学者认为该诉讼为形成之诉，以公司及该董事为共同被告。[31]日本与韩国也有类似诉讼程序的规定，[32]美国公司法则规定股东采用代位诉讼来实现解任请求权，[33]二是适用非讼程序的模式。如英国《1986年公司董事消极资格法》明确规定由法院颁发对特定董事的董事消极资格令。据该法第2－5节，如果董事已经实施犯罪行为或从事违反对公司义务的行为，国务大臣或公司的官方接管人、清算人、债权人及股东（过去或现在的）都可以向有颁发公司解散令资格的法院提出申请要求颁发董事不具备资格的命令。一般认为，由法院依非讼程序解任董事能迅速解决纠纷，使公司人事关系尽快趋于安定，有利于公司正常运行。但要注意，董事的解任原因并不仅限于消极任职资格之违反，违反对公司的诚信义务是实务中的最主要原因，当事人对于董事违反诚信义务与否的争讼性很强，通过非讼程序来判断董事是否构成诚信义务之违反，是不妥当的。
3．与非讼程序的契合度考察。在董事人数缺员以致公司无法正常运行的情景下，如股东会难以召集，董事缺员的问题持续不得解决，大陆法系公司法允许相关利益人向法院申请临时董事（管理人）的司法补任以迅速结束不正常状态，如股东对该临时董事不满，还可以召集股东会决议以彻底解决之。这一立法模式值得肯定，因为董事的司法补任不涉及实体权利争议，适用非讼程序是恰当的。
董事解任纠纷究竟适用诉讼程序还是非讼程序解决，需作具体分析。虽然，董事是否具备消极任职资格的情形属于比较容易判定的事实，符合非讼事件无实体权利争议的基本特征，但另一方面，解任请求权的提起还包括针对董事任职期间因对公司、股东从事欺诈行为、滥用职权、违反法律等违信行为，这些法律事实的判定很复杂，需要当事人的充分诉讼参与，法官于此场合也不宜行使自由裁量权。因此，对于违反消极任职资格的董事补任，宜适用非讼程序；关于董事是否违背对公司的诚信义务发生争议的，应通过诉讼程序即股东向法院提起代位诉讼解决。
（五）公司解散及清算纠纷
关于公司解散与公司清算的关系，大陆法系公司法实行先解散后清算的体例，英国法采先清算后解散的体例。我国采前者，公司解散可以由此定义为“已经成立的公司基于一定事由发生而导致公司人格消灭的原因性行为和程序”，公司清算定义为“公司解散后处分公司财产以了结各种法律关系并最终消灭公司人格的行为和程序”。[34]这一定义表明公司解散和清算都偏重程序，与实体权利相关的争议不大。公司解散按其原因分为自愿解散和强制解散，后者包括行政解散和司法解散，下文重点研究后者即利害关系人提请法院解散公司。资合公司的解散清算分为普通清算和特别清算，下文的研究限于后者。
1．我国司法救济现状。就司法解散，《公司法》第183条规定，公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部表决权10%以上的股东可以请求法院解散公司。立法在此处使用了“请求”一词，究竟属于诉讼请求抑或非讼申请，尚需讨论，司法实践中也一直存在不同做法。2008年6月最高人民法院颁布《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》（下称《公司法规定（二）》），明确将其定位于诉讼。但在该司法解释颁布后，相关理论争议并未停止。
就特别清算，《公司法》第184条规定：“……逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员成立清算组进行清算。人民法院应该受理该申请，并及时组织清算组进行清算”。《公司法规定（二）》第7条对提起特别清算的事由进一步补充解释，但都使用“申请”的字眼，第24条关于管辖的规定更是明确将其列为“公司清算案件”，此与同条关于“解散公司诉讼案件”的提法对比鲜明。在此，可以认定我国司法实务对于特别清算适用非讼程序，应无异议。
2．比较法考察。在韩国，公司解散适用的程序分为非讼程序的解散命令和公司解散之诉（解散判决）。解散命令案件作为非讼事件基于公益性理由[35]不能允许公司存续而发生，法院根据利害关系人请求、检察官请求或依职权命令公司解散。所以，解散命令就是为事后纠正公司设立准则主义引起的公司滥设之弊端而设立的公法上的裁判解散，具有典型的民事行政特征。公司解散判决是在公司陷入僵局或者财产管理、处分显著失策而危及存立时，持有10%以上股权的股东请求法院解散公司，其本质是由受欺压的少数股东启动的形成之诉，属于一种私法上的裁判解散。[36]日本的规定与韩国大致相同，公司解散程序也分为非讼程序的解散命令和诉讼程序的公司解散之诉。[37]我国台湾地区“公司法”第10－11条和《非讼事件法》第172条也分别规定了公司行政解散和法院裁定解散制度。
英美公司法也分置行政解散与司法解散制度。美国《示范公司法》第十四章B分章即行政解散，C分章即司法解散。[38]在英国，不能忍受公司控制人不公平欺压行为的少数股东可径直向法庭申请颁令解散公司，并依投资比例分配公司的剩余财产，乃一项公司法传统。[39]1985年《公司法》第459－461条规定，股东可以不公平侵害为由要求解散公司，1986年《破产法》第122条、第124条规定，少数股东可以请求法院解散公司，法院认为解散公司是正当与公平的，可颁发“公正合理清盘令”。
关于公司清算纠纷。日本公司法规定，普通清算中申请选任或选定清算人、解任清算人、申请决定清算人的报酬以及申请许可清算中的公司债务清偿案件都适用非讼程序；特别清算在普通清算程序出现障碍时由法院依利害关系人之申请而启动，亦适用非讼程序，但特别清算中高管的责任免除撤销之诉、对高管的责任审定决定的异议之诉等属于诉讼案件。[40]韩国公司法没有特别清算制度，关于普通清算的规定与日本基本类似。[41]我国台湾地区非讼事件法规定，特别清算程序中法院选派或解任清算人等适用非讼程序。
综上，对于公司解散纠纷、清算纠纷而言，诉讼程序抑或非讼程序的适用不是绝对的。就解散纠纷，对于因公益目的而提出的解散，大陆公司法都适用非讼程序，英美公司法多适用诉讼程序。就清算纠纷，大陆公司法对普通清算规定在特定情形下适用非讼程序予以救济，其中日本、我国台湾地区对绝大多数特别清算事件适用非讼程序，例外适用诉讼程序。
3．与非讼程序的契合度考察。公司纠纷与清算纠纷尤其后者涉及的问题非常复杂，将每一种具体情形类型化分析比较困难。大体言之，日、韩公司法对于公司解散纠纷的立场是针对不同原因适用不同程序。对于涉及公益、争讼性弱的，适用非讼程序；对于涉及股东私益、争讼性强的，允许股东起诉。这一分类模式与前文分析的诉讼事件与非讼事件的区分标准相一致。对于公司普通清算纠纷，清算人不能选任、清算人不适格又无法解任、清算人可否就清算事件申请展期、财务报表财产目录是否需要报备法院等事件，司法权需要介入，此种事件涉及公益，鲜有实体权利争议，且对时效要求很高，需要赋予法官较大的自由裁量权，非讼程序的司法介入方式最为适宜。而且，这些事件的纠纷多数属于程序不能正常推进，或需要法院就某一程序事项进行判定，或仅报备法院而已，法院处理的事项以程序居多，法院依职权作出合目的性与妥当性的裁量显得尤为重要。但另一方面，对于清算纠纷中清算义务人为恶意清算行为、侵害公司权益引起的实体权利纠纷，仍需要通过诉讼程序解决，因为此时已经关涉实体权利争议的定纷止争，应该赋予当事人充分的诉讼参与权。
四、我国公司非讼程序之构建与适用
（一）立法模式选择及制度构建
前述英美法上实质意义上的非讼程序制度，纠纷发生后，当事人根据自己的判断及时寻求司法救济，法官拥有广泛的自由裁量权，可以根据自己的判断决定何时适用诉讼程序作出裁决、何时适用非诉程序发出指令，迅速结束公司治理的非正常状态。这种模式的好处在于灵活方便、效率高，但根植于判例法传统，很难为我国法移植。
大陆法系的立法模式，一种选择是分散规定在公司法中，不单独立法；第二种选择是制定单行的非诉程序法典[42]或者在民事诉讼法中规定一章“非讼程序”，同时在公司法中明确规定何种情况下适用非讼程序。前述法国、日本、韩国及我国台湾地区选择了第二种模式，尤以日本为最典型。日本不仅制定有单行的《非讼案件程序法》，区分民事非讼案件和商事非讼案件（包括公司非讼事件），还在《公司法》中集中规定公司非讼事件，包括公司解散命令、股份买卖价格的确定、自行召集股东大会的许可、临时执行董事职务人选任以及关于公司债、公司整顿、公司清算案件，涉及非诉案件的法院管辖、当事人确定、非诉时效、费用承担、听取陈述、上诉等程序规定。建议我国立法借鉴大陆法系的第二种模式。因为非讼程序的适用范围终究不限于公司非讼事件，其运行的基本规则势必要由民事诉讼法从程序法的视角提供。首先，有必要在《民事诉讼法》中设专章规定非讼程序的基本规则，其次，在《公司法》的各编各章涉及到适用非讼程序的事件的，明确规定非讼程序的适用。这样，每类公司非讼事件的程序运行首先适用《民事诉讼法》关于非讼程序的规定，《公司法》对具体非讼事件有特别规定的，亦适用之。我国公司非讼程序的规则构建需要从《民事诉讼法》和《公司法》的修正入手共同推进。
现行民事诉讼法未使用非讼程序的概念，处理宣告失踪（死亡）案件、认定公民无（限制）行为能力案件、认定无主财产案件等特别程序，以及督促程序、公示催告程序等属于实质上的非讼程序，但尚不包括公司非讼程序。由学者提出的《民事诉讼法修改建议稿》主张设专章规定“非讼程序”，并大大扩展非讼程序的范围。相信非讼程序实现立法化在我国仅是时间问题。限于篇幅，本文不拟对未来《民事诉讼法》非讼程序基本规则的内容展开讨论。具体到《公司法》上关于公司非讼事件的规定，主要内容应该包括：（1）在《公司法》各个章节分散地明确规定适用非讼程序的公司纠纷类型。（2）集中规定非讼案件的管辖规则，原则上采属地原则即由公司所在地的人民法院管辖，但也不排除个别类型的非讼案件采用行为发生地人民法院管辖规则。（3）申请、听取陈述、裁判与及时上诉规则。首先，明确规定各类非讼案件的适格申请人，并要求申请人在提出申请时须证明构成其原因的事实。其次，须规定法院听取申请人陈述的规则。再次，法院就非讼案件的裁判，除公司高管选任、解任纠纷及其报酬纠纷等裁判外，须附记理由。最后，对于部分非讼案件的裁判，相关利害关系人不服者可以及时提起上诉；上诉一旦提起，除个别类型案件由其性质所决定外，均具有停止执行效力。（4）规定若干特殊类型的非讼案件裁判的特殊规则。比如，对于公司特别清算程序的非讼裁判，就其管辖法院、特别清算开始的申请、法院发出的调查命令、清算人的解任及报酬、有关清算公司财产的保全处分、高级管理人员的责任审定决定、债权人会议的召集许可申请、特别清算终结申请的裁判等环节，都需要适用一定的特别规则。还有，就外国公司分支机构的清算程序适用的特例、有关公司解散命令等程序的特例等，也有必要特别规定。
（二）司法适用的选择：非讼程序与诉讼程序的融合
传统观念中诉讼事件与非讼事件泾渭分明，适用程序截然不同，但随着民事事件的多样性、复杂性及价值追求的多元化，司法实务中会出现某些诉讼事件的非讼化倾向，可能呈现非讼程序与诉讼程序交错适用的状态。诉讼事件的非讼化，是指将以诉讼程序处理的事件改为非讼事件依非讼程序处理，包括程序法与实体法双重意义上的非讼化，随之而生的是法官自由裁量权的扩大。[43]日本的新堂幸司教授将法官裁量性和当事人对立性的高低作为是否非讼化的考量标准，认为只有对立性高，法官裁量权亦高的事件，才可以非讼化。[44]所谓交错适用，是指在一定情况下依诉讼程序解决民事案件的过程中可适用非讼程序，反之亦然。[45]比如，非讼程序以采用书面审理为原则，排斥言词审理，但在一些特殊的非讼事件中也可视情形实行一定的言词审理以弥补纯粹书面审理之不足。具体到公司非讼实践的交错适用，由于公司纠纷涉及利益关系复杂，审理程序的运行要在充分考虑案件类型、所涉各方利益等基础上决定法官是否需要适用言词审理。例如，在前述的股东查阅权纠纷中，查阅权的实现由股东依据非讼程序向法院提出申请即可；一旦公司对申请人的股东身份提出异议，要先认定股东身份，这涉及各方的核心利益，积聚极大的实体权利争议，应适用诉讼程序；股东身份一旦确定，再适用非讼程序处理查阅权的实现问题。一个疑问是，此时是否应终结非讼程序而转诉讼程序？有观点认为，对于个案是否重新选择审理程序的主要判断依据是针对实体争议的举证，如当事人对实体问题争议激烈且举出足以抗衡的表面证据，则案件的诉讼性凸现，非讼性质退居次要，需要终结非讼程序而转诉讼程序，所以这不是交错适用而是个案审理程序的重新选择。此种理解有悖程序交错的本意，程序交错理论本来是解决在非讼程序中的诉讼审理问题，只要对诉讼问题的审理适用诉讼程序保障，就应该承认裁定的效力。我国引入公司非讼程序时应充分考虑这一问题，对于特殊情形下非讼事件中需要适用诉讼程序的应有明文规定，以提高立法的可操作性和安定性。
结论
无论从比较法的视角还是从现实的司法需求看，我国公司法都有必要建立非讼程序。非讼程序固有的制度优势，更使得其被引入有其必要性和可行性。目前我国亟待适用非讼程序解决的公司纠纷事件包括股东查阅权纠纷、股东会召集权纠纷、异议股东股价评估纠纷，部分的董事司法选任与解任纠纷，部分的公司解散纠纷与清算纠纷等。我国引入公司非讼程序的路径选择，是在将来修订的《民事诉讼法》与《公司法》中分别规定非讼程序的一般规则和公司非讼事件的特别规则，同时司法上须妥当处理诉讼程序与非讼程序的交错适用问题。
注释:
[1]参见王强义：《民事诉讼特别程序研究》，中国政法大学出版社1993年7月版，第12页。
[2]陈计男：《民事诉讼法论（上）》，台湾三民书局2006年10月增订三版，第12页。
[3]参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年9月版，第713页。
[4]前引[1]，王强义书，第8－9页。
[5]［德］奥特马尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年7月版，第20页。
[6]参见台湾地区民事诉讼法研究基金会：《民事诉讼法之研讨（二）》，台湾三民书局1998年6月版，第445页。
[7]魏大喨：《新非讼事件法总则问题解析》，载《月旦法学杂志》第123期。
[8]前引[3]，江伟书，第727页。
[9]参见汤维建：《试论诉讼原理与非讼原理的交错适用》，载樊崇义主编《诉讼法学新探》，中国法制出版社2000年2月版，第711页。
[10]前引[2]，陈计男书，第13页。
[11]邱联恭：《程序制度机能论》，台湾三民书局1996年8月版，第64页。
[12]参见符望：《从‘接近正义’到‘司法为民’》，载《法治论丛》第20卷第2期。
[13]蒋大兴：《审判何须对抗——商事审判“柔性”的一面》，载《中国法学》2007年第4期。
[14]以北京地区为例，2000年以来北京法院受理的公司纠纷一直呈快速上升状态。2000年始，北京市法院受理的涉及公司纠纷案件逐渐增多，为56件；2001年出现大幅度增长，达132件，同比上升135%；2002年427件，同比上升223%；2003年819件，同比上升92%。以海淀区法院统计的公司案件数量，2003年116件，2004年163件，2005年270件，尽管经历了2005年案件高峰以及《公司法》对公司纠纷的进一步后，2006年公司纠纷有所下降，但是仍有168件。参见《〈北京市高级人民法院关于审理公司纠纷案件若干问题的指导意见（试行）〉的说明》。
[15]据北京市海淀区人民法院2006年统计，公司案件的平均审理天数为100天，“司法资源的占用比例相当惊人”。靳学军、范君：《公司纠纷可诉性问题研究》，“全国法院公司法理论与实践论坛”（2007年10月，江苏常州）提交论文。
[16]在2006年至2007年上半年期间全省法院审结的适用2005年《公司法》的1060件案件中，股东知情权案件137件，占12．6%；公司司法解散和清算案件32件，占3%；涉及到股东会、董事会、监事会的召集及其决议效力的67件，占6．3%。另外监事检查权的行使，对股东持股情况变更公司登记或记载于股东名册，股份强制转让中的估价等案件均有发生。参见段晓娟：《公司法案件非讼特别程序论》，“全国法院公司法理论与实践论坛”（2007年10月，江苏常州）提交论文。
[17]个案分析：在江苏省南通市中院2005～2006年度审结的两个案件，一是陆某诉盛顺恒维公司查阅权纠纷案（案号（2005）通中民二终字第0073号），二是黄某诉瑞祥公司特别清算案（案号（2006）通中民终字第0038号）。两案的原告股东身份以及股东查阅权、请求公司清算权由法律明文规定，两造对案件的实体权利没有争议，属于典型的非讼案件。但由于非讼程序的缺失，法院只能以诉讼程序审理，分别耗时9个月、8个月。可叹者，判决最终都支持原告的诉讼请求，但要求迅速结案的两造对裁判效果并不满意。参见樊建兵、金玮：《以非诉程序审理部分公司纠纷案件初探》，“全国法院公司法理论与实践论坛”（2007年10月，江苏常州）提交论文。
[18]吉姆雪利：“商业纠纷解决机制的发展——从亚洲的视角”，载《中国澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》，法律出版社2003年6月版。
[19]参见［澳］弗朗西斯里根：“澳大利亚的纠纷解决：理论、实践和困难”，载《中国澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》，法律出版社2003年6月版。
[20]苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年10月版，第12页。
[21]参见葛义才：《非讼事件法论》，台湾三民书局2005年9月版，第2－3页。
[22]缪剑文：《公司运作的司法程序保障初探》，载《法学》1998年第5期。
[23]包括：（1）转让股份的案件，包括申请决定股票或新股预约权价格、申请决定股票回购价格、申请许可出售下落不明股东的股份等；（2）申请许可召集股东大会的案件；（3）申请选任或选定临时职务执行人（包括高级管理人员、代表董事等）；（4）相关公司文件查阅许可申请的案件；（5）申请决定向股东支付股息或剩余财产价额的案件；（6）申请新股或自己股份处分的无效判决以及发行新股预约权的无效判决确定伴随的申请增减取回额的案件；（7）变更非正常设立事项、变更实物出资事项的案件；（8）涉及公司债的案件，包括申请许可召集公司债债权人集会、公司债管理人申请许可调查公司业务与财产状况、申请认可公司债债权人集会的决议、申请解任公司债管理人等；（9）公司解散的部分案件，包括申请解散公司命令、管理人的选任或解任等；（10）公司清算的部分案件，包括申请许可清算公司的债务清偿、申请决定清算人的报酬额、申请选任或解任清算人等。根据《日本公司法》、《日本非讼程序案件法》的相关规定整理。
[24]何美欢：《公众公司及其股权证券》，北京大学出版社1999年6月版，第605页。
[25]参见《日本公司法典》，崔延花译，中国政法大学出版社2006年1月版，第140页。
[26]参见《最新美国标准公司法》，沈四宝编译，法律出版社2006年3月版，第64页。
[27]参见冯仁强：《股东权非讼救济途径之初探》，载《民事程序法研究》（2004年刊），中国法制出版社2004年1月版。
[28]魏磊杰：《论美国公司法中的异议股东股份评估权制度》，载《研究生法学》2006年第3期。
[29]参见加拿大《商业公司法》190（15）～（16），安大略省《商业公司法》185（18）～（19），《日本公司法》第117条，《韩国商法典》第374条。
[30]参见《日本公司法》第329条第1款、第346条、我国台湾地区“公司法”第208条第1款。
[31]王文宇：《公司法论》，元照出版公司2006年8月第三版，第322页。
[32]《韩国商法》第385条第2款，《日本公司法》第854～856条。
[33]美国《示范公司法》第8．09节“通过司法程序免除董事职务”。
[34]施天涛：《公司法论》，法律出版社2006年7月第二版，第571页、第581页。
[35]依《韩国商法典》第176条规定，公益性理由有三：（1）公司的设立目的为违法；（2）公司无正当事由自设立之日起1年内未开始进行营业或者歇业1年以上；（3）因董事或者执行公司业务的股东违反法令或者章程做出不可容许公司存续的行为。
[36]［韩］李哲松：《韩国公司法》，吴日焕译，中国政法大学出版社2000年1月版，第106－110页。
[37]参见《日本公司法》第824条、第833条。
[38]前引[26]，沈四宝书，第212页。
[39]毛亚敏：《公司法比较研究》，中国法制出版社2001年12月版，第339－340页。
[40]参见《日本公司法》第510条、第514条。
[41]参见《韩国商法》，吴日焕译，中国政法大学出版社1999年8月版，译者序第2页。
[42]德国1898年颁布《非讼事件法》，日本1898年颁布《非讼案件程序法》，于2006年开始实施《公司非讼案件程序规则》，我国台湾地区1999年颁布“非讼事件法”。法国未颁布单行非讼事件法，民事诉讼法中有关于非讼程序的特别规定。
[43]邱联恭：《诉讼法理与非讼法理之交错运用》，载《法学丛刊》126期，第131页。
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