办公室行政管理论文

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第1篇

[关键词]绩效管理；同步达效；工程管理

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）06-0104-06

在大型项目建设中，为了使各子项目以及外部影响因素同时达到预期的目的，需要对工程项目集的管理理论和方法进行创新。王国庆和黄钧研究南水北调中线工程项目群的建设管理问题，提出了“同步达效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北调办公室在郑州组织召开河南省南水北调配套工程工作会议，要求各级各有关部门要又好又快地推进配套工程建设，以确保与主体工程“同步建成、同步通水、同步达效”。

“同步达效”是在工程建设管理中提出的概念，其基本思想可以被整个管理学所借鉴和吸收，在对大型专项行政项目建设或完成某项使命实施绩效管理时，特别是针对社会复杂系统和组织复杂系统进行绩效管理时，很有必要引入这一思想和方法。 “复杂系统”是指通过对一个系统的分量部分（子系统）性能的了解，不能对系统的性能作出完全的解释，这样的系统称为“复杂系统”。用通俗一点的说法，对于复杂系统，整体的性质不等于部分性能之和，即系统整体与部分之间的关系不是一种线性关系。[2]大型专项行政项目可以看作是复杂系统，系统本身及其子系统与周围的环境有物质的交换、能量的交换和信息的转换。系统中子系统的种类繁多，子系统之间有交互作用，具有开放性、复杂性和层次性的特征。[3]大型专项行政项目的绩效管理是一个系统工程。其中，公共服务绩效对经济社会发展、公众需求满足程度的同步性问题，项目建设中在完成某项使命时各部门、各子项目之间绩效的同步性问题，同一任务在其实施的各阶段衔接的问题等，都存在这方面的要求。本文以南水北调中线工程河南段项目集为例，把“同步达效”的概念引入大型项目的绩效管理研究中，重点分析同步达效的特征、实现条件等，力求丰富关于绩效管理理论的研究。

一、同步达效的内涵及基本原理

绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程。Bernardin给绩效做出定义，认为绩效是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的产出的记录或工作的结果。[4]Bredrup 认为绩效管理由计划、改进和考查三者组成。[5]周志忍从系统工程、动态过程和人力资源开发手段三种意义上界定了绩效管理的概念，认为绩效管理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统，是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程，是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。[6]陈丽研究了基于共同价值的多维度组织的协同管理问题，分析构建了基于共同价值的多维度组织绩效协同管理体系。[7]高小平结合我国的实际提出，中国绩效管理是一种“通过创新，创造绩效”的创效式绩效管理，主要通过体制性创效、机制性创效、功能性创效和辅创效，还有对这些行为的评价与管理，从而实现绩效管理的创效化和行政管理的高效化。[8]这些研究成果表明，绩效管理内在地存在着“同步达效”所需要的“结果”、“协同”等元素，可以说，绩效管理的理论和实践对“同步达效”已经达到了呼之欲出的境地。

（一）同步达效的概念

同步达效是指通过系统的各要素、层次和子系统之间的协同配合，使系统的整体功能达到最优的状态。具体到工程或项目而言，是指工程或项目的各个环节和部门都达到了计划要求的目标，实现预期效果。

（二）同步达效的基本原理

1.短板原理。“短板原理”又称“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同决定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和决定的作用。在一个系统中，“限制性因素”决定是否能够实现整体功能的最大化。具体到一项工程和项目的管理中，往往效率最低，分配资源最少的部门决定工程是否能够最终按时达标，实现绩效的最优化。因此，同步达效要求注意“限制性因素”的选择，做到资源分配的合理性，部门绩效的同步性，通过互动协作，适当突出对“限制性因素”的管理，使系统各部分均衡发展，实现组织整体的最优绩效。

2.役使原理。役使原理指出，系统演化过程中，在接近状态变化的临界点时，“快变量”由于变化太快，以致未对系统施加影响就消失或变化了，而极少数“慢变量”变化相对缓慢，成为支配和主宰系统演化的序参量。序参量由子系统的竞争与协同产生出来，同时它又支配子系统，子系统伺服于序参量、序参量协同合作形成有序的宏观结构。具体到一个工程而言，进度最慢的部门或项目决定着系统的进度。同步达效力图克服部门间效率的不同步问题，以保证工程整体按照理想状态进展。

3.个体理性和集体理性统一原理。“囚徒困境”的占优策略均衡揭示出个人理性和集体理性间的冲突和矛盾。反映在一项工程项目中，各部门按着各自利益最大化的方向发展导致组织整体绩效的偏离。同步达效重视组织各部门间的相互影响，具体到管理活动中，强调生产、财务、研发、后勤等部门间的互动沟通、协同运作，避免因各自为己而造成部门间的相互制肘，减少因缺乏互动性而产生的内耗，实现甚至倍增整体绩效。

二、同步达效的主要特征

同步达效是运用系统论、控制论、协同学和管理学等理论的基本思想和方法，通过研究管理系统中各个对象、要素的活动规律，以达到对其实施协同管理目的的一种理论。目的是通过协调各部分目标达成的效率，以实现系统的整体功能效应最大化。与传统的部门管理活动相比，同步达效强调协同的思想，具有互动性、协调性、同幅性等特点，在处理问题的方法以及看待问题的视角上也有很大的不同之处。同步达效试图使系统达到“自组织”，“自学习”和“自协调”，构造学习型组织，以适应当前知识型社会和迅猛发展的社会经济对现代管理提出的要求。其特征具体表现为：

第一，互动性。随着社会交流与合作的日益频繁，管理环境的日益复杂，管理系统已经不可能按照简单机械的分工活动来运行，或只通过各部门相互独立的工作来实现整个系统的目标，而是需要各种管理要素的互动沟通。只有这样才能有效消除阻碍目标达成的消极性冲突，形成和谐的分工合作机制、建立起相互促进的目标达成氛围，加强各要素的目标达成效果从而更好地实现系统效应。

第二，协调性。“同步达效”管理归根到底就是协调组织各部分的行动，以实现组织目标的活动。传统的管理活动注重专业分工、部门分离，因此，各部门之间缺少互动协调。同步达效力图打破僵化的科层界限，加强部门间的互动和协作，达到个体理性和集体理性的统一。传统的管理活动只重视对组织所需资源的寻求，却忽视了对动态环境的考虑，从而缺乏对动态环境作出及时反应的能力。同步达效的协调性则包括了系统与环境的互动与协调，更加重视与利益相关者的适应性调整。

第三，同幅性。“同步达效”强调组织运行时系统各部分在时间、空间和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的时间参照系，在空间里合理布局，在速度和力度上张驰有度、松紧衔接。如准时生产制中要求前后相邻工序在时间上要平行同幅进行，并且前后相邻工序的生产率要相等或接近。具体到工程项目集而言，同幅性要求避免各部门的无序运行，促进了系统形成协调一致的整体运动，从而达到预期目标。

三、同步达效的实现条件

在组织系统的实际管理活动中，时常会存在不注重对组织系统中 “短板”的管理，忽视“快变量”和“慢变量”之间的协同，缺乏对各子系统间进行有效的沟通协调等问题，这些都会阻碍整体绩效最大化的实现。因此，要实现同步达效就需要从管理结构、管理过程、加强沟通协调三个方面创造条件。

（一）管理结构上的协同衔接

同步达效强调组织系统中的各要素间、要素与子系统间、各子系统间、系统与环境间的互动与协作，强调通过组织系统各部分的协调合作，最终实现整体绩效最大化。体现在管理结构上，主要需要解决两个关键问题：一是空间横向环节的协同，二是时间纵向层次的衔接。空间上的同步性要求各要素之间的协调配合，就好比交响乐队，必须有弦乐、器乐和打击乐等不同部分协调演奏，才能产生出美妙的乐章。[9]时间上的同步性要求各要素之间的顺次衔接，就好比接力比赛，要求团队的每位成员在依次完成个人负责的一段赛程后，相互合作，配合默契，进行接力棒的传递，获得比赛最终胜利。

（二）管理过程中的同步可控

从管理过程看，同步达效强调各环节的先后协调，控制缝隙和时间差；在同一环节上，要求各子系统同步协调，强调速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之间保持最合适的进度，就好比在接力比赛中，顺利的交接棒是取得好成绩的前提条件。优秀的接力跑运动员会在交接棒的瞬间，恰好达到在接力区的最高速度，然后跑出接力区，一直到把接力棒交到下一名运动员的手中，这样环环相扣，最终冲刺到终点。所谓同步性，不是时间上的机械统一，而是各子系统协同运作，并且要特别注重起关键作用但在系统中往往占弱势地位的“限制性因素”，就如同在接力比赛的队伍中，如何合理安排速度最慢的那个选手的赛位，对比赛至关重要。同理，在“田忌赛马”这个经典案例里也讲到，先用下等马对上等马，又用上等马对中等马，再用中等马对下等马，这样就以两胜一负取得总体好成绩。

（三）加强协调沟通机制的建设

实现同步达效的协调沟通机制是指可以使各子系统或要素能更好的产生协同作用从而促进系统实现整体绩效最大化的一切交流或沟通方式。这是组织系统实现同步达效的基础，本文主要从以下两个方面进行分析。

1.协调过程中的管理成本和利益分配

从成本角度看，同步达效要求组织系统中各要素和子系统的协同成本要小于实现整体绩效最大化所带来的收益。协调成本过高，则不符合同步达效的内涵和要求。犹如在接力比赛中，过长的交接棒时间或者交接棒时出现失误都会使比赛失利。

组织系统内的人力、财力、物力、时间、技术、信息等资源的供给是有限的，因为资源是稀缺的。从利益分配角度看，同步达效强调按照组织系统中各要素和子系统对实现同步达效所起作用的重要性或“贡献”大小进行利益的合理分配。不合理的利益分配可能导致冲突的产生，从而影响整体绩效最大化的实现。在协调沟通的过程中，还应注意个体目标和整体目标的统一，凡是不利于整体目标实现的个体行为都应被避免。合理的利益分配机制既是持续实现同步达效的必要物质条件。

2.构建信息沟通平台

为了优化信息沟通的内容，解决沟通不畅，反馈不对称等问题，系统与外部环境间、各子系统间、子系统内部可以构建信息沟通平台。如我国政府在行政管理中，常常启用“工作领导小组”的机制，属于任务性组织的性质，它在实践中被证明是有效的。一类是常设性领导小组，如“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。另一类是临时性领导小组，如在南水北调中线工程河南段项目集建设中成立的“河南省南水北调工程建设领导小组”。这类组织一般是为了推动某项重大公共政策而设立。[10]这种机制可以看作是促进系统沟通交流的平台，起到“上情下达”、“下情上达”的作用，增进各方面的协调，指导和监督大型专项行政项目的建设，减少执行摩擦成本的作用，同时也可以监督指导各子系统和要素的运行，促进同步达效的实现。

四、同步达效的协同分析框架

大型项目绩效管理的同步达效问题是一个庞大、复杂的巨系统，涉及众多部门、众多利益群体、众多领域。本文从系统论的角度，应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型项目系统进行条理化、层次化，化繁为简，并融入协同的思想，构建同步达效的WSR理论协同分析框架。

（一）WSR系统方法论原理

物理-事理-人理系统方法论（Wuli-Shili-Renli System Approach，简称WSR方法论）是由顾基发教授与朱志昌博士在1994年提出的一种软系统方法论，在观察分析带复杂特性的系统时，具有独特的中国传统哲学思辨性，既是一种东方系统方法论，也是解决复杂系统问题的工具。[11]

WSR方法论认为，社会事态由物、事、人组成。任何处理这类事态的项目都应从机能整体性的角度考虑物理、事理、人理这三个要素。[12] 物理主要涉及物质运动的机理，通常用到科学方面的知识，主要回答“物”是什么的问题，需要的是真实性。事理是做事的道理，主要解决如何去安排这些物，通常用到管理方面的知识，主要回答怎样去做的问题。人理是做人的道理，处理任何事物都离不开人去做，以及由人来判断这些事和物是否得当，通常要用到人文社会科学的内容，主要回答应当如何做的问题。 [13]

（二）同步达效的WSR理论协同分析框架

大型项目建设涉及到规划研究、调查分析、选择方案、建设过程中具体科学技术的运用、运营时各方面关系的协调等。大型项目的同步达效强调整个过程中物、事、人的相互作用、相互依存关系，通过有机地协调系统各部分，进而达到整体绩效最大化的目标。

1.WSR三维分析模型

基于上文阐述的WSR系统方法论的原理，对大型专项行政项目从物理-事理-人理三个维度进行分析。项目对资金投入的要求，融资进度的规划、施工建设中各风险的评测等方面的数据、数据采集及统计过程看成物理，因为通过具体的数据收集和调查研究，对项目进行成本-收益的可行性分析，回答了该项目的“物”是什么，是否有必要进行建设的问题；具体到工程建设中，运用科学技术和管理方法解决施工过程中的技术难题，提高劳动效率，可以看作是事理，即通过管理科学等“硬”技术回答了怎么去做的问题；那么如何保证项目建成后最大化发挥公共服务绩效，促进社会经济的发展可以看成人理，这个层面主要涉及到决策者，执行者和其他利益相关者之间的协调问题，需要运用人文社会科学方面的“软”技术解决最好怎么做的问题。图1为WSR三维分析模型：

图1WSR三维分析模型2.WSR系统分析矩阵

按WSR系统方法论的思想，将大型专项行政项目系统条理化和层次化，从物理-事理-人理三个维度对各子系统和元素进行分析，具体过程可用矩阵加以描述：

（1）划分系统项目集

将大型专项行政项目系统按一定规则划分成n个子系统，如按工程进度顺序，南水北调中线工程可以划分为规划期，建设期和运营期三个阶段。设项目系统集为A：

A=（a1，a2，a3，……an） ai是系统的第i个子系统

（2）确定维度分析矩阵

根据对大型专项行政项目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，结合项目的实际情况和具体环境，采用德尔菲法从物理-事理-人理三个维度确定影响子系统的变量，用维度分析矩阵加以描述，用B表示：

B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m

b21b22b23…b2m

b31b32b33…b3m

B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示从“物理”、“事理”、“人理”不同维度着眼，对系统A的子系统ai产生影响的变动因素，比如项目资金量，政策法规的变动，施工设备与技术的改良等。

（3）构建系统分析矩阵

由上述A和B，大型专项行政项目R可以用矩阵的形式表示为：

R=（a1Ba2B…anB）T

其中，aiB表示经过WSR系统分析的大型专项行政项目R的第i个子系统；aibij表示第i个子系统中，从物理-事理-人理三个维度中某个维度着眼分析的第j个元素。

3.同步达效的分析思路和框架

应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型专项行政项目系统进行条理化、层次化，确定项目R的子系统aiB和第i个子系统中的元素aibij。要实现组织系统的同步达效，需要aiB和ajB之间，aibii和aibij之间，aibij和ajbji之间的互动与协作，提高元素间的协同性，增进信息交流，消除负面冲突。还应针对组织系统层面和子系统层面的“短板”和“慢变量” aiB或者aibij进行管理，以保证管理结构上的协同衔接和管理过程中的同步可控。分析框架如图2：

五、南水北调中线工程河南段项目集同步达效分析

南水北调中线工程由汉江中上游的丹江口水库引水，全长1432公里，其中在河南境内731公里，途经南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、安阳，总投资776.41亿元。为了使南水北调水资源在水源地之一的河南省充分发挥其效益，更好地促进流域地区经济可持续发展，项目集需要运用同步达效的管理方法。这里对南水北调中线工程河南段项目集如何实现同步达效进行分析。

（一）南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标

南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标就是按照南水北调工程规划、协调进度建设要求，主体工程、配套工程及管网工程，各个工程阶段和各个利益相关者有效合作，使建成后的供水负荷与设计供水量、实际用水相当，满足工程设计时的预期要求，水质符合要求，保证水资源的充分利用，使整体工程效益最大化，充分发挥社会效益，经济效益及生态效益。

（二）同步达效的WSR理论协同分析

1.同步达效的系统性分析

南水北调中线工程河南段项目集可以划分为三个时期：规划期（Planning period）、建设期（Construction period）、运营期（Operation period）。本文研究认为，该工程项目集划分的三个时期属于系统的三个子系统，即系统项目集A=（ap，ac，ao）。从物理-事理-人理三个维度进行分析，各时期中涉及具体数据收集与统计分析的活动属于“物理”方面，如工程方案的调研，项目可行性分析等；具体工程的开工建设可以看作是“事理”方面，如施工过程中妥善解决让膨胀土遇水不软等技术难题；而建成通水后，保证水资源能卖出去、被利用好，最大限度的促进当地社会经济的发展等问题则涉及到“人理”的方面。系统整体绩效与其各时期子系统之间的关系可以用下面的函数表示：

f（U）=f（P，C，O）

P，C，O是项目集规划、建设、运营三个时期，各个时期中分属不同维度，发挥作用的职能部门、开工运行的具体项目工程等则可以看作是每个子系统中的元素。从管理结构和管理过程上看，对各时期进行统筹管理时，需要实现子系统间的协调配合，在时间上保证各时期纵向层次的衔接；就单个时期而言，需要充分调动各时期部门的积极性，在空间上保证横向环节的协同，实现每个阶段的预期目标，使子系统内各要素间达到速度的可控性和同步性，最终实现项目集f（U）的最大化。

南水北调中线工程河南段主要由中线主体工程、分水口门以下至城市水厂以前供水配套工程、城市水厂及管网工程三部分组成（简称为主体、配套及管网三部分工程）。这三部分工程以“项目群”的形态出现，属于复杂的巨系统。其中主体工程由国家负责投资，配套工程由河南省南水北调作为责任主体，配套供水线路总长998.5km，涉及l1个省辖市，57个县，涉及面广，协调量大，工作任务重，而管网工程则是省辖市作为责任主体。[14]南水北调中线工程河南段项目集要实现同步达效，不仅要求主体工程、配套工程以及管网工程各项目顺利达到预期目标，还要求每部分工程需要按照南水北调工程规划，协调进度进行建设。配套工程的顺利推进保证了主体工程按时建成通水，管网工程达到工程设计对供水负荷与实际用水的预期要求，确保水资源的充分利用，使工程整体效益最大化。

2.工程中“短板”和“慢变量”的管理

系统中的“短板”和“慢变量”是指决定系统是否能够实现整体功能最大化的关键因素。同时，往往因为其效用实现的延时性和对主体因素的辅而被人忽略。具体到该工程项目集而言，从宏观层面分析，运营期是整个工程项目集的“短板”和“慢变量”，直接关系到建成通水后水资源能不能被利用好、能不能卖出去、能不能对当地经济社会发展形成有利的功效等问题。这恰恰是工程项目集实现同步达效的内在要求，因此，不能因为建设期花费大量人力物力而放松对运营期的管理。微观层面的分析，具体以对规划期的“短板”和“慢变量”的管理为例。

（1）运营期的管理。工程建成后，河南省受水区将出现引丹水与当地地表水、地下水等多水并用、联合调度的局面。为保证工程运营期水资源的合理开发、有效利用、保障供水配套工程良性运行，应该完善政策体系，加强水资源统一管理，制定受水区地下水控制开采管理办法等，形成一个由政府主导、市场调控、用水户参与的供需水管理体系，促进受水区经济的可持续发展，主要需注意水价控制的问题和建立水权交易市场。

水资源是具有自然垄断性质的商品，政府应通过立法，建立合适的体制和提供有效的经济手段，保证市场发挥资源配置的能力。南水北调水资源的成本主要包括3 个部分： 资源水价（ 水资源费） 、工程水价、环境水价（ 污水处理费） [15]。水价制定时既要考虑成本问题，又要考虑居民、企事业单位的承受力问题。具体来说，水资源价格的制定应遵循以下四个原则：公平性和平等性原则，水资源高效配置性原则，成本回收性原则和可持续发展性原则 [16]。

水权交易问题是工程建成通水后水资源交易市场的核心问题。由于水资源的所有权是国家的，水的所有权与使用权是分离的，在经济活动中，水权更多地是指使用权。南水北调中线工程建成后，河南各个地市会被分配大约整个工程的1/3的水量——37.6亿立方米。这些水被分配到沿线的一些县市中。虽然规划时各个县市都上报了用水量，但是考虑到各个县市的经济发展情况、水资源的贫富情况等，可能会出现某些时间某些县市不想用引来的水，有些县市可能还缺水。按照目前的管理模式，不论这些县市用水与否、用水多少，都要支付工程水价——大约每吨一元多。这会对不用或用水量比设计水量小的县市造成了经济负担和水资源的浪费。所以建议建立南水北调中线工程的水权交易市场，使得工程引水的使用权可以交易——不仅在河南内部，还可以考虑跨省交易，如河北、天津、北京等地。

（2）规划期的管理。在规划期中，需要充分考虑项目资金、设计施工、拆迁移民和政治环境等方面可能存在的问题和风险。在工程项目的规划管理中，一般假设资金供应是充足的，河南段项目建设资金主要来源于国家财政拨款（20%）、省财政配套资金（20%）、南水北调基金（40%）和商业贷款（20%）。此外，项目设计是规划期的核心内容。因此，在制定工程规划时除充分考虑工程设计施工计划和合理安排融资进度外，还应特别注意工程建设所带来的移民拆迁和对政治环境的影响的问题，这是规划期管理的“短板”和序变量，处理不好，不仅影响工程项目集同步达效的实现，还可能会引起。

中线工程于2003年开建，位于长江最大支流——汉江之上的丹江口库区是其水源地，因此库区移民安置成为了整个工程的重要组成部分之一。此次移民涉及迁动安置的人员约32.8万人，其中23万人需要外迁。拆迁和移民是一项复杂工程，涉及相关政策的落实和资金的调配，拆迁过程中冲突的沟通，库区移民与迁入地区居民和环境矛盾的调解等一系列问题。此外，由于拆迁和移民问题的复杂性对工程施工进度有一定的影响，因此，也需要在规划中做出相应解决预案。

南水北调工程不仅影响到供水区和受水区居民的日常生活，还会对相关区域的政治和环境产生深远影响。因此，在工程项目规划建设的同时，还要推进配套政策、法律法规的制定和实施，通过对各种水源的使用从立法高度加以科学的规划，使其社会效应、经济效应、生态效应最大化。如加快地下水控制开采专项法律法规建设，改变专项法律法规缺位的现状；依法实施统一管理，改变地下水部门分割、多头管理的现状；严格实施取水许可制度，依法加强取用地下水的源头管理；加强节水措施的落实，提高受水区水资源利用效率，减少受水区水资源的消耗；加强普法和执法工作，营造学法、用法、严格执法的法律环境；加强对工程附近的工厂排污、城市建设、工业建设、农业生产等方面的法律规定，避免对引水的水质造成破坏等。

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第2篇

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作[来用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导[来民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（MPA）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化。