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一、内部审计的定义
国家审计署2003年的《关于内部审计工作的规定》中对内部审计做如下定义：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。中国内部审计师协会组织有关方面的专家以及工作者，历经多年制定了一套内部审计准则，准则中对内部审计的定义是：内部审计是组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。
二、目前学校内部审计工作中存在的主要问题
(一)学校领导的思想认识落后，导致内审机构缺乏独立性与权威性
从当前实际情况来看，有些学校的个别领导对内审工作的认识还十分欠缺，大都认为学校内部设置内审部门的目的在于应付上级检查工作，而不是加强学校的经济管理，同时为提高学校的整体经济效益而设置。所以，他们对学校内部审计工作并不重视，并不在学校内部设置具有独立性的内审部门，有的尽管设置了这样的部门，但是却没有及时安置必要的审计人员。此外，有的甚至将内审部门设置在财务部门或者纪检监察部门，这就给内审工作带来了一定的负面影响，产生了一些不必要的漏洞。
(二)内审人才缺乏，素质不高
当前在很多学校的内审部门里，专职人员非常缺乏，而兼职人员很多，有的兼职人员的身份还存在一定的问题。在一些学校内审部门之中，受过专门审计教育的人才非常缺乏，而且学校也不会专门培养审计人才，这就导致学校的内审工作不猛做到专业化、科学化。此外，有的学校将财务部门人员与内审部门人员合用，即将一个部门的人员用在两个部门，“一套人马，两块牌子”，工作人员既是财务部门的人员，又是内审部门的人员，存在自己审自己的弊端，所以，这就导致内审工作的质量不高，无法满足内审工作的实际需要。实际上，学校的内审工作不仅需要专门化人才，而且还需要工作人员具有一定的政治素质与思想素质，对内审人员的要求非常高，而现在的内审现状无法满足学校内审工作的需要。
(三)内审工作职能不健全
当前很多学校内审部门的组成人员几乎都是从学校各个部门临时抽调组成的，他们不仅要做好审计工作，而且还需要同时做好其他工作。此外，有的学校的内审部门的职能存在异化，既存在内审部门不专任内审工作，而关注其他工作职能，这就使得学校内审工作的职能遭到弱化。目前，很多学校的内审工作主要完成财务审计，纠正学校内部存在的违纪违规现象，审计的方式还只是采用手工操作，离真正意义上的现代化微机内审存在很大的差距。
三、加强学校内部审计工作的对策
(一)树立内审机构的权威性和独立性
学校的领导应该对加强学校内审工作具有一定的重视，为更好地开展内审工作创造良好的环境和氛围。一是要树立内审部门的权威性，保证内审部门的独立性，具有独立的审计职能，同时为独立的审计部门配备具有独立性的工作人员，在业务上、经费上给予独立的支持，同时保证内审部门与其他工作部门的分离；二是在行政隶属关系上，应该将内审部门置于学校主管领导的直接领导下，保证内审部门独立行使职权，开展独立工作，为学校内审部门树立权威性与独立性。
(二)提高内审人员整体素质
学校首先应该选拔具有较高素质的专业人才，保证审计人才的可靠性与专业性，同时制定具有约束力的学校内审工作人员的职位准入制度，坚持做到无审计资格证不能上岗执业，完善选拔内审人员的工作制度；二是积极组织学校内审部门工作人员参加专业培训，提高工作人员的业务水平；三是在有条件的学校，可积极组织学校内审工作人员参加具有国际影响力的注册内部审计师考试，促使学校内审人员具备国际认可的审计师资格，加强学校内审人员向现代化审计人才转型，从而从长远角度提高学校审计工作的专业性与规范性。
(三)更新观念，拓展职能
对于学校内部控制系统而言，必须具备完善的信息支撑系统，为加强学校内部控制提供必要的信息资源。随着学校会计电算化步伐的推进，内审工作也应该做出必要的转变，加强内审工作的信息化建设，与财务系统的管理软件实现相互融合、相互支持、信息共享的模式，同时，加强内部网络化建设，促进学校整体工作实现网络化管理，通过这样一个整体网络，加强学校内审工作对学校整体工作的监督实效，及时发现问题，提高内审工作的有效性与针对性。
(四)加强制度建设
对于学校内审工作而言，一套具有完备性与实效性的制度体系是做好内审工作的必要前提与保障，因此，学校应该根据实际情况，在国家《审计法》的指导下，尽快制定具有约束力的《学校内部审计工作规章制度》、《学校内部人员工作职责》等，进一步完善内审机制，促进学校内审工作实现规范化发展。同时，必要在管理机制、管理方式、管理思想上实现转变，注重对各个部门工作的实时性监督控制，发挥学校整体效益，做好预防工作，保障学校整体工作实现顺利健康发展。
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关键词：高校；内部审计；理念；方法；创新
中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-0-01
一、引言
高校内部审计是高校通过设立专门的审计机构，配备专职的审计人员对高校的日常或特殊的财务以及经济业务活动进行合法性、有效性、合规性的审查，并给予评价与反馈的过程。目前我国高校内部审计存在诸多问题，严重影响了高校内部审计功能发挥，因此对高校内部审计进行不断优化和创新成为我国当前需要的解决的重要课题。本文认为高校内部审计优化与创新应主要作好以下几个方面的工作：
二、高校内部审计观念的优化
观念是行动的先导，高校内部审计工作的优化与创新，首先是观念的改变。长期以来高校内部审计工作人员始终认为内部审计只是个形式上的工作，对于内部审计的功能和作用以及定位认识不清，既不注重内部审计经济监督职能的发挥，也没有强化内部审计的服务功能。随着高校内部审计工作重要性的凸显，高校领导以及内部审计工作人员应该认识到内部审计是一项对于促进高校健康发展非常重要的工作，要在内部审计工作开展过程中，注重内部审计的价值增值功能，积极的通过开展管理效益审计，提高被审计单位各项业务流程的合规性、科学性以及效率。总之，内部审计工作人员应该认识到内部审计的功能和价值，确立向内部审计要效益、通过内部审计为高校发展提供良好服务的观念。
三、高校内部审计工作管理体制的创新与优化
要想发挥内部审计的作用与价值，首先要在高校内部确立内部审计的地位、注重内部审计独立性的发挥。如果内部审计工作在高校内部得不到应有的地位和尊重，无法发挥其独立性，那么高校内部审计必将流于形式，无法发挥其应有的作用和功能。内部审计管理体制的创新是如何解决独立性与内部审计机构设置的问题。从理论来说，内部审计机构必须在高校负责人领导下才能现实出崇高的地位，目前我国高校内部审计机构的设立虽然多样化，但是基本上是将内部审计机构与财务会计部门合并、或者与纪委联合办公，独立性很差。本人建议，规模比较大的院校应考虑设置内部审计工作委员会，建立由学校党委书记、校长直接领导下的内部审计工作委员会，内部审计工作委员会的人员可以由各个院系的领导以及外部的专家构成。高校内部审计机构应与其他部门分开，单独办公，对于重大的审计项目内部审计工作委员会应该进行内部讨论和表决，然后再制定相关计划开展审计算工作，这样就可以极大的提高内部审计工作的独立性，完善内部审计工作机制。
四、高校内部审计人才培养创新
审计人员是审计队伍的细胞，是决定审计质量的基本元素。目前，高校审计人员多数为财会人员出身，起步较低，知识结构单一，缺乏专业人员是一个不争的事实。就内部审计人员的数量而言，内部审计部门通常为高校最“精简”部门，处于全局工作的“边缘地带”。而内部审计在交流、沟通和宣传教育力度上都很有限，内部审计师协会作为业务主管部门，不是缺位，就是实力不足，使内部审计既缺乏横向交流，又缺乏纵向沟通。
内部审计工作对工作人员的综合素质要求比较高，尤其是随着高校财务管理活动的信息化，在信息化环境下内部审计工作人员不但要掌握比较广泛的财务会计知识、审计技术以及方法，还要对计算机、会计核算软件比较精通。在信息网络环境下，内部审计人员必须会利用专业知识，结合信息处理系统来寻找有价值的审计线索，还要学会利用各种软件，积极开展计算机辅助审计，还应推广和完善统计抽样、内控测试、风险评估，运用先进的审计技术与方法，有效地降低审计风险、提高审计效率、保证审计质量。此外内部审计工作人员还要有良好的职业操守和职业道德，在工作中应该具有一丝不苟、大公无畏的精神和气魄。因此培养出优秀的内部审计人才，将是高校内部审计工作成败的关键。高校应该积极的进行内部工作人员招聘体制的改革，加大力度引进有能力、有水平的内部审计工作人员。此外应该加强对在职人员的培训和再教育，积极提高他们现场审计的技术水平和能力。还应专门的对内部审计工作人员进行职业道德教育，提升他们的综合素质。尤其是注重建立一支具有学习精神的内部审计工作团队，要让他们通过不断的学习来增强本领和技能。
五、高校内部审计职能与范围的拓展与创新
内部审计具有多种职能，传统的高校内部审计比较注重事后监督与评价职能，而忽略了事前控制、事中监督的职能。在内部审计的范围上，高校内部审计一般只对相关预算的审计，对一般性财务活动的审计，很少将内部审计的触角涉及到高校的重大经济活动中。目前我国高校内部审计对于经济责任审计力度不够，忽略了管理效益审计。在信息化时代，现在内部审计早已不是查错防弊那么简单，高校内部审计应该积极实施参与式审计，确立对内对外服务的观念。因此笔者认为高校内部审计应该加大对相关财务活动事前控制以及事中监督，要积极的拓展内部审计的职能和审计范围，突出内部审计的服务职能，要通过参与式审计，积极的向管理要效益。面对世界经济多元化、全球化，我们应该审时度势，增强审计监督前瞻性，审计关口前移，改进审计方法，采用跟踪审计，在预防和增值上下功夫，以改变目前的审计现状，充分发挥审计监督的作用和效果。要通过开展多个范围，多种形式的内部审计工作，确立高校内部审计机构在高校中的地位、强化内部审计的功能和作用。这对于健全高校内部的运行机制，保护高校各项资产的安全与完整，促进高校健康良性的发展都具有十分重要的意义。
六、结束语
通过以上分析，我们发现目前高校内部审计还处于一个比较初级阶段，积极的优化内部审计工作，加大创新力度，是高校在不断发展过程中的必然要求。高校应该按照我国相关的法律法规，结合自身实际，积极的加强高校内部审计优化与创新体制改革，只有如此才能促进高校内部审计工作更好的发挥其作用，促进高校健康良性的发展。
参考文献：
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论文关键词：COSO报告，内部控制，高校
在内部控制研究领域，COSO报告被认为是最为权威的文献。COSO报告提出了内部控制成分概念，并将其划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息和交流、监控五个要素（如图1）。笔者立足于COSO报告，对当前我国高校财务工作进行分析，COSO报告对构建和完善高校内部控制体系，具有重要的指导意义。
图1 内部控制成分
一、控制环境
控制环境由高校所处的外部环境和内部环境两部分构成，任何组织机构的核心都是该组织机构中的人及其活动，高校也不例外。人在环境中开展活动，他们是构成环境的重要要素，又受环境牵制，与环境相互作用。高校内部控制体系应以人为核心，着重于组织结构环境、文化道德环境、人事环境等方面加以构建。
健全的组织结构，是内部控制有效发挥作用的硬件要素，一方面高校要坚持对财务的统一领导和管理，即执行统一的财务法规和方针政策，制定统一的财务收支计划，统一调配资源；另一方面要明确组织结构中的权责分工，进一步建立健全各部门的经济责任机制，做到岗位之间相互制衡财务论文，同时兼顾工作效率。根据《高等学校财务制度》要求，“统一领导，分级管理”的财务体制在高校中得到普遍实行，这一体制赋予了高校内部各院系、部门一定独立自主权，从而调动其开源节流、合理使用资源的积极性。但是，财权的下放也增加了对二级单位收支活动管理和监督的困难，在实际工作中出现了政出多门、机构设置重叠、资源使用低效率、创收经费监管薄弱等多方面问题。高校内部控制涉及到人事、财务、设备、基建、审计及各院系等多个部门，各部门虽然都有相应的管理制度和控制方法，但在整体上却缺乏有效的衔接和相互牵制。同时，许多高校实行合并办学，多校区办学的格局进一步凸显建立健全统一的财务管理体系，合理和适度划分权利和责任，引入经费绩效考核制度的重要性。
文化道德环境是高校内部控制的软件要素，它是一种文化价值形态，主要指高校办学理念、宗旨、形象以及领导作风、管理艺术等。高校要谋求发展，硬管理是基础，软管理则是保障，只有辅之以道德规范及承载着道德精神的文化符号等主体性的软管理手段，教职工才能形成坚定信念，才能使外在的规定转化为内在的需要，才能将硬管理的制度要求转化为内心自我约束的信念。在当今崇尚以诚信为本的社会中，道德建设是一种强大的精神力量，管理者和职工在遵守共同的道德规范的基础上，应发挥团队精神，围绕高校发展目标，发挥个体潜力，摒弃腐朽与消极文化，实现自我控制、自我管理的最高境界。
人事环境就是人事制度所发挥的内部控制作用。从内部控制角度来看，高校人事环境应重视两个方面：岗位人员选择和岗位牵制杂志网。选择恰当人员担任某岗位工作的方法是强化内部控制的重要手段，对于一些风险特别大的岗位尤其应该采取一些特殊措施，特别要注意不相容职务相分离。2010年4月，广东省委组织部和省委教育工委联合在广州召开全省高校党建工作会议，会议确定高校党委书记、校长原则上不直接分管人事、财务、基建，这有利于进一步完善高校内部控制体系。
二、风险评估
控制高校风险，首先要确定控制目标。当前，我国高校内部控制的基本目标可以划分为：安全性目标（即保证高校资产的安全完整，为教学、科研工作的开展提供有效保障）、真实性目标（即保证财务信息的真实、系统、完整）和符合性目标（即保证国家有关法律法规、相关政策方针和高校财务制度的贯彻执行）。风险控制机制是以目标为导向，依据成本效益原则，设立可辨认、分析和管理相关风险的机制财务论文，从而了解其自身面临的风险，并适时加以处理。
在我国，公办高校作为高等教育的主流，其财务活动长期以来都是以国家信用为担保，因此普遍存在风险评估体系缺位的现象。近年来，随着办学规模的扩大，各种配套设施的建设越来越多，国家对于高校的财政拨款已经无法满足高校的资金需求，这就使高校不得不从其他的渠道去融资，从而使得高校的财务风险问题日益突出。目前高校筹集资金的渠道以银行贷款为主，但是，由于风险管理机制的缺失，高校在进行筹资、投资决策时，普遍未进行可行性分析，导致过度举债、资产管理效率低下、财务状况恶化等问题，使高校面临巨大的潜在风险。2010年两会期间，据一位全国政协委员提供的调查资料显示，截至2009年，我国高校贷款规模已超过2500亿元，其中地方高校贷款近2000亿。陕西代表团也再次提出中央财政支持解决省属高校负债问题的建议，这是因为陕西省高校校均负债高达3.1亿元。
可见，巨额债务已成为制约高校，尤其是地方高校发展的重要因素，个别学校甚至资不抵债，破产隐患凸显。高校应对筹资规模、筹资结构、偿债渠道、资金用途、效益及存在的风险等诸方面实施全面控制：一是要控制筹资风险，保证有一个合理的负债规模和负债结构，既要充分利用负债来增加对教育和科研事业的投入，在扩大办学规模和提高办学层次的同时提高获利能力，又要规避因过度举债而增加的财务风险；二是要重视规避投资风险，做好投资的可行性分析，提高资产质量和资金使用效率，对投资过程中可能出现的负面因素制定应对预案，保证到期偿还债务本息，确保教学和科研活动的顺利开展。
三、控制活动
控制活动是内部控制的核心部分，是确保管理层指令得到贯彻执行的政策和程序，有助于确保采取必要的行动进行风险管理和保证总体目标的实现，高校内部控制活动应着重于以下三个方面：
1. 资金支付控制。近年来，随着办学规模的扩大和科研活动的发展，高校的资金支付业务量越来越大财务论文，为了保护资产的安全与完整，高校必须以资金管理为内部控制的核心：①严格资金支付的授权审批，高校的所有教学、科研以及经济活动都应纳入其范围。高校必须根据经济活动的性质和金额的大小，建立权责明晰、层次分明、相互牵制同时兼顾效率的授权审批制，以规范各类资金的授权支付程序。②进一步深化国库支付改革，推行公务卡结算。自实行以部门预算、国库集中支付、政府采购为主要内容的公共财政体制改革以来，财政性资金统一集中于国库，有利于财政部门对高校收支行为的监督和管理。根据进一步深化国库集中支付制度的要求，在高校逐步较少和取消现金支付方式，推行公务卡结算制度是当前的重要任务。公务卡结算方式下，高校通过电子转账支付系统办理公务开支的资金划转，有利于加强对学校资金的管理和对各类经济业务的监督，同时提高了工作效率，是一种新型的内部控制工具。
2.会计记录控制。正确、完整的会计记录既是授权批准控制的手段, 又是高校保持工作效率, 贯彻经营管理方针的基础。会计记录控制主要包括: ①建立高校组织机构职能图、授权审批权限一览表及岗位说明书，对每个岗位的权利和职责都进行相应的书面描述,使各岗位既相互联系又相互制约，以此保证会计组织控制机制的正常运行，保障会计记录的真实、正确、完整。②执行统一的会计政策。尽管国家制定了统一的会计法规, 但其中某些会计政策只是选项, 因此,从内部管理需求出发, 高校必须统一执行所确定的会计政策, 以便统一核算、汇总分析和考核。③强化技术和流程建设。会计电算化时代，电脑中的数据很容易因操作失误而丢失或被人为地恶意篡改，因此，高校财务部门必须制定相应流程以规范财务工作，同时建立多层次的安全防御体系，保证财务数据的安全、完整。
3. 全面预算控制。全面预算是高校财务管理的重要组成部分, 它涵盖了教育、科研和经营管理活动的全过程，包括预算编制、执行、分析及考核在内的整体的动态过程。全面预算控制应抓好以下环节: ①预算的编制和审定，应分析上一年的预算执行情况，以高校未来发展计划、规模、定员定额等规定为编审依据。 ②预算指标的下达及相关责任人或部门的落实，必须处理好学校整体和各部门、各院系之间的资金分配关系。③预算执行的授权，包括经济业务的授权审批和核准、预算的执行、预算的调整和追加。④预算执行过程的监控，这一监督职能由校内和政府审计部门共同承担，高校重点要抓好内部审计建设。⑤预算执行情况的分析和报告以及预算业绩的考核，为将来预算的编制提供参考杂志网。
四、信息与沟通
信息不对称现象几乎存在于所有社会经济领域，它的存在使得大量的信息失去时效性，为舞弊者实施并掩饰其舞弊提供了便利条件。当前，由于高校的组织机构过于庞大，层次过多，信息沟通渠道普遍过长，信息的传递要通过层层机构进行，造成了高校内部缺乏信息沟通，出现了很多问题，甚至是犯罪行为。据统计财务论文，近年来，高校行政管理类人员犯罪比重显著上升，发案率由9%上升到54%。
在知识经济条件下，信息沟通系统是否畅通，决定着高校能否收集到大量、及时的外部和内部信息，能否实现信息在高校各层级、各部门之间迅速的传递和交流，能否率先在已有信息的基础上把握机会并进行知识创新。高校应着重于会计信息系统、统计信息系统和沟通系统的开发和完善。会计信息系统，是对会计主体所发生的各项能够用货币计量的经济业务进行分类和记录，从而达到使信息系统化的目的。统计信息系统，是对高校运行过程中发生的相关业务数据进行整理、记录、归类与分析，从而发现其内在规律、发展趋势及数量之间的因果关系，并利用这些信息为管理层进行经营决策提供及时、有效的依据。沟通信息系统应能准确地在高校各部门、各责任人之间进行信息传递，确保每个教职工均清楚地知道其所承担的责任以及怎样与他人的工作发生关联等，从而达到分工明确、高效合作的目的。
总的来说，建立一个统一、高效、开放的信息沟通系统，应成为现代高校内部控制体系的重中之重。
五、监控
监控是实现内部控制目标的保证，在某种意义上讲是对其他内部控制的再控制。当前高校内部监控的完善主要应从以下三个方面着手:
1、进一步建立完善的内部财务报告系统。主要包括:高校重大财务事项处理跟踪报告、债务形式报告、费用支出报告、资产质量、财务状况等情况的报告。完善的内部财务报告系统,有利于及时、准确地反映高校财务活动，以严格高校财务控制，使高校内部财务控制系统更加科学化、规范化和制度化，同时也使高校各级管理者明确自身的责任。
2、进一步加强内部稽核控制工作。内部稽核是高校内部控制的一项重要工作,高校应强化双层内部稽核制度,定期不定期对原始凭证、记账凭证、预算执行情况、财务报表等财务事项进行稽核,以保证会计信息的真实合法,保证内部稽核的正确性,从财务控制角度防范各项风险。
3、进一步强化内部审计的再监督作用。高校内部审计作为内部管理的一种监督机制,在高校内部控制体系中发挥着独特作用,是财务监督的再监督。内部审计部门独立客观地开展审计活动,既要参与规划、设计内部财务控制具体制度、方法和程序的建立,又要参与内部财务控制制度建立后的整合、完善、修正、提升工作,同时还应不断开拓新的领域,建立对后勤、基建、政府采购、专项资金的监控机制，为学校开源节流、提高经济效益、保证专款专用发挥内部审计的再监督作用和建设功能。
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关键词：高校 内部控制 研究 评价
中图分类号：F233
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）10-118-02
一、高校内部控制实施及目标
2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式施行，其目的是为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。按照要求，作为事业单位的高等公立学校应遵照执行。高校内部控制是学校通过制度制定以及实施，防范和管控学校经济活动的风险，实现办学目标。具体目标主要包括合理保障学校经济活动的合法合规、安全并有效地利用资产、提供真实完整的财务信息、提高资源配置和使用的效率效果、有效防范舞弊和预防腐败等。
二、高校内部控制制度评价的意义及现状
高校内部控制制度评价是对高校内部控制制度建设及执行情况进行的全面考核。高校内部控制制度的健全性、有效性是深入推进教育管办评分离的基础条件，是高等学校遵循现代大学制度、践行依法治校、落实学校章程的重要途径，是判断学校管理水平的重要评价指标，内部控制制度建设及实施是提高学校治理能力建设的组成部分。对内控制度的建设与实施进行的评价，对于及时发现存在的问题并提出改进建议、完善内部控制制度有重要的意义。
《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经实施，高校的内部控制制度不断健全，但在如何衡量这些制度的科学、合理及实施效果暨对高校内部控制制度评价方面，没有与制度建设与实施同步。教育主管部门目前也未对高校的内控制度评价提出统一要求。总而言之，当前高校的内部控制评价工作尚处于起步阶段，评价需要完善和规范。高校资金来源的多元化、支出类型的多样性、高校利益的复杂性及国家财政体制改革对高校的影响等客观因素使得合理保障高校的经济活动的合法合规，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用的效率效果更成为一种紧迫。因此，内部控制制度评价需要引起足够重视。
三、高校内部控制评价的主体、内容、方法
（一）评价主体
内部控制制度评价主体应确定为高校的管理者，评价目的是为准确把握学校的内部控制制度建设和实施情况，为学校事业发展提供决策支持，为教育主管部门了解学校内部控制制度总体情况，及时制定有关政策提供依据。高校应设立审计与风险控制委员会或类似功能的委员会，常态化地领导单位内部控制的监督与评价工作。
（二）评价的内容
1.内部控制制度建设情况（b1）。内部控制制度建设的完整性（c1），主要评价高校内部控制制度是否健全、内部控制制度的体系是否科学合理。对高校内控制度的完整性而言，应该包括但不限于以下制度：高校财务制度或财经工作条例、内部审计制度、高校“三重一大”决策制度、建立健全经济责任制、关键岗位轮岗制度、干部管理制度、预（决）算管理办法、经费收支管理办法、国有资产管理办法、政府采购管理办法、建设基建项目管理办法、修缮项目管理办法、学科管理办法、人才管理办法、合同管理办法等
内部控制控制方法的规范性（c2），主要评价高校内部控制的方法是否健全规范，控制方法是否在相关的文件或制度中进行了明确。主要包括：（1）不相容岗位相互分离，学校的决策权、执行权、监督权相互分离，是否明确划分职责权限。（2）实行内部授权审批控制，学校在分权控制的基础上，是否按授权权限履行监督、审批职责;不得越权审批。（3）实行归口管理，按照部门分工及岗位设置对学校人、财、物实行归口管理。在预算经费管理上，体现归口管理原则，按业务相关性进行归口管理，各职能部门对相关经费的预算编制、督促执行、效果评价负有责任。（4）实行预算控制，高校的全部经费是否实行预算总额控制;科研经费是否实现分明细预算控制。（5）实行财产保护控制，严格控制对外投资;加强借出款项管理，及时清缴借出款;严格按新《高等学校财务制度》进行资产管理，规范国有资产出租、出借、报废及处置等事项。（6）实行会计控制，学校会计基础工作是否规范，学校的财会管理制度是否健全，会计机构设置是否合理，会计人员岗位责任制是否落实。（7）实行单据控制，学校各项经济活动所涉及的表单和票据是否按要求填制、审核、归档及保管。（8）实行信息内部公开，学校是否有信息公开的相关制度，信息公开的内容是否明确，是否按主管部门的要求实施相关信息公开。
内部控制的适应性（c3），主要评价高校能否根据国家相关政策及制度的变化及时制定或修订与学校发展情况相适应的内控制度。2014年，高校实施了新的《高等学校会计制度》，国家的诸多制度也并实施，以评价某高校2014年内部控制的适应性为例，应该包括以下内容：高校是否实施新的《高等学校会计制度》并建立了与之相适应的制度、操作手册;是否制定或修订了公务接待管理办法;是否制定或修订了差旅费管理办法;是否制定或修订了会议费管理办法;是否制定或修订了培训费管理办法;是否制定或修订了因公出国经费管理办法;是否制定了科研经费管理相关办法;是否制定或修订了实行研究生培养机制改革的相关收费、资助办法;是否制定或修订了财政支出预算执行管理的相关办法;是否制定或修订了国有资产管理的相关实施细则及办法;是否制定或修订了因公短期出国培训费用管理办法等。
2.内部控制制度的执行情况（b2）。定期开展经济活动风险评估（c4），高校是否建立了经济活动风险评估机制，是否对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次。经济活动风险评估可分为单位层面和业务层面的风险评估。单位层面风险评估主要包括内部控制工作的组织情况、内部控制机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、财务信息的编报情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况等。业务层面的风险评估主要包括预决算管理情况、收支管理情况、资产管理情况、项目建设情况等。除此之外，该指标评价内容还包括根据经济活动风险评估发现的问题及时制定整改方案并及时整改情况。
学校内部审计部门对内部控制制度的监督检查和自我评价情况（c5），高校是否将内部控制审计作为内部审计的重要内容，定期或不定期检查学校内部控制制度建设与运行情况，及时发现存在的问题并提出改进建议，每年是否提交了学校内部控制自我评价报告。除此之外，该校是否就内部控制的监督检查和自我评价工作情况作为内部控制审计公告。
学校开展临时风险评估情况（c6），学校是否因外部环境变化或经济活动需要、管理者要求等情况及时开展了经济活动风险评估。
（三）评价过程
指标建立。内控评价指标是对评价内容的具体反映。多种因素决定了高校内部控制制度评价评价指标不能用任何一个或几个单一指标来进行，笔者将高校内部控制制度评价的指标体系划分为三个层次：目标层、准则层、指标层。目标层（a）指高校的内控制度评价;准则层指标为内部控制制度建设情况（b1）、内部控制制度的执行情况（b2）;指标层指标为内部控制制度建设的完整性（c1）、内部控制控制方法的规范性（c2）、内部控制的适应性（c3）、定期开展经济活动风险评估（c4）、内部审计部门对内部控制进行内部监督检查和自我评价情况（c5）、学校临时开展风险评估情况（c6）。
指标赋值，评价高校内部控制制度的6个指标全部为定性指标，利用专家判断法，b1指标赋值为60分，其中：c1、c2、c3指标赋值各20分，b2指标赋值为40分，其中：c4、c5指标赋值15分，c6指标赋值10分。在对北京某高校2014年内部控制制度评价中，通过若干名专家根据该校内部控制制度实践情况及专家的专业判断，取各指标平均分，该校得分为70.25分。各项三级指标得分都不超过85分，其中c6指标得分为0，该校内控制度建设需要不断完善，内控制度的完整性需要健全，内控方法的规范性需要进一步明确，内控制度的适应性也需要加强，同时应该定期适时地开展风险评估，内控专项审计和自我评价。
参考文献：
[1] 朱静芬.行政事业单位内控审计要点（一）.财会信报，2014（11）
[2] 郭涛（导师：祝爱民）.高等学校综合财务评价研究.沈阳工业大学硕士论文，2006
[3] 黎勇.事业单位内部控制制度相关问题的探析.国际商务财会，2013（7）
关键词：高校；人才引进；专项经费；审计
一、引言
根据《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》的指导思想，到2020年“基本实现教育现代化”，我国要建设一批高水平、有特色、国际知名的高等院校。在高水平大学建设和“双一流”大学建设的背景下，高校加大人才引进力度，拓展人才引进渠道，完善高层次人才薪酬结构，凝练学科优势和特色，全力推进学校一流学科建设。本文以广东省某高校人才引进经费的使用情况为基础，结合科研启动经费审计案例，探索高层次人才引进专项经费的绩效评价体系。
二、广东某高校人才引进情况分析
广东省某高校每年设立人才引进及师资队伍建设专项经费，其中，人才引进经费包括高层次人才安家费、科研启动经费等以及长江学者、珠江学者等配套经费。科研启动经费根据引进人才工作需要分年度拨付。由表1可见，人才引进专项经费的预算执行率大于或等于100%，高层次人才引进的力度和高层次人才培养的力度较大。高层次人才的层次分为领军人才、高端人才、拔尖人才、突出人才、青年才俊、优秀博士。根据个人情况及科研需要，一人一议，一人一策，提供有竞争力的待遇及相关配套。
三、人才引进专项经费审计案例
（一）审计方案
广东省某高校引进的高层次人才为院士，引进方式是学科兼职教授，首聘期为三年。学校委托内部审计部门对该兼职教授的科研启动经费进行全面审计，开展审计的目的是对科研启动经费开支的真实、合法和效益情况进行审计。高校人才引进专项经费审计案例分析目前，高校的科研启动经费审计和科研绩效审计仍处于起步阶段，没有相应的制度或评价指南进行指导，也没有相关的案例或经验进行参考。本次审计的对象是科研启动经费，结合聘任合同、《第2202号内部审计准则——绩效审计》和科研经费审计发现问题的重点领域，确定本次审计的重点关注内容为到岗时间及薪酬情况、教学任务及科研任务完成情况、学科专业人才培养及学科建设任务完成情况、科研启动经费财务维度审核、科研启动经费投入产出绩效情况等。到岗时间及薪酬情况主要是院士在首聘期间的到岗时间及薪酬领取的情况。教学任务完成情况主要是院士科研团队成员开设课程的情况。科研任务完成情况主要是数据统计，统计各年度院士科研团队成员到位科研经费、论文数量、重大科研课题数量等。学科专业人才培养任务完成情况主要是院士在首聘期间对博士及硕士研究生的培养，指导青年教师队伍的情况。学科建设任务主要是院士对学科组建高水平教学科研团队、提高学科排名的情况。科研启动经费财务维度审核主要是科研启动经费管理和使用情况，包括科研启动经费的资金类别、到位时间、金额、实际支出金额、执行率以及经费开支的真实、合法和效益情况，是否专款专用等。
（二）审计程序及审计方法
审计的重点和难点在科研启动经费投入产出绩效情况，审计组通过讨论研究确定本次审计项目投入产出绩效评价指标分为投入指标和产出指标两类，投入指标为学校下拨给院士的科研启动经费，产出指标为院士及科研团队以学校为依托立项的科研项目数量及金额以及发表高水平论文的数量、为学院本科生和研究生开设的课程数量、院士科研团队招收研究生的数量以及培养青年教师获得高端人才项目的情况、学科的实力提升情况等。1.科研启动经费的预算执行及支出情况根据学校与院士的高层次人才聘任合同，学校为其提供1000万元科研启动费，500万元由学校直接提供，500万元由学院从学校高水平大学建设项目经费中提供。科研启动经费总执行率为85.26%，执行进度良好。学校关于人才引进配套科研启动经费的要求是科研条件建设及业务费原则上不低于科研启动经费的75%，其中科研条件建设及业务费包括设备费、材料费、测试加工费、实验室维修改造费、信息资料费。根据项目支出明细账，依照经济科目分类，其中实验室维修改造费、实验材料费、设备费等属于科研条件建设及业务费的，占科研启动费总支出的89.90%，其余各项合计10.10%，符合学校关于科研启动经费的使用要求。2.科研启动经费的内部控制风险点审计过程中，审计组通过采取抽样、分析性复核等审计程序发现科研启动经费内部控制存在的风险点。本次审计发现的内部控制风险点主要为固定资产管理、低值易耗品及实验材料管理、财务管理及实验数据管理等业务层面的内部控制风险。固定资产管理方面，实验室家具、计算机等根据学校相关规定通过招投标程序按照采购合同完成付款，已办理固定资产登记。但审计盘点中发现，上述固定资产未及时贴上条形码标签。条形码标签是固定资产的唯一身份，需做到标签、账、实物三者相符。低值易耗品及实验材料管理方面，实验材料费用支出占总支出的11.19%。实验材料和低值易耗品的入库和领用未按规定办理出入库手续。实验耗材的“进、用、存”环节没有登记记录。缺乏采购入库、领用出库、定期盘点清查的管理程序，无法统计库存情况，不利于日常管理，容易造成浪费现象。财务管理方面，科研团队对学校财务、会计制度和财务报账的相关规定理解不够透彻。审计发现，存在部分借款在冲销账款时从另一科研项目报销，与原借款科研项目不一致的情况，以及部分借款未一次结清、分次冲账的情况。根据预算控制原则和专款专用原则，暂付款实际支出应与借款用途相符，不得随意改变用途，不得挪作他用或公款私用，必须一事一借，不能一借多用，同一类别业务不得拆分借款。实验数据管理方面，目前各类仪器的实验数据主要依靠人工手动备份。实验室曾突发性地停电造成实验数据来不及保存而丢失。实验数据是科学研究的重要组成部分，如果发生数据丢失，影响科研活动的继续。3.投入产出的绩效情况人才引进科研经费1000万元投入使用后，获得省部级以上重点及重大项目经费总额6877万元，获得的科研项目经费与投入的科研启动经费相比，投入产出率为687.7%，获得了较好的经济效益和社会效益，详见表2。院士作为领军人才在学科建设、人才培养、科研成果等方面具有一定的引领作用，对学校建设高水平大学、一流学科建设和科研实力方面有较大的促进作用。
四、思考与启示
（一）建立健全绩效评价体系
随着高校人才引进力度的不断加大，引进人才存在中期考核、合同聘期期满是否续聘等问题，除了制定人才引进规划，完善人才激励机制、薪酬结构等，还需构建人才引进专项经费绩效评价指标体系。目前，高校对人才引进专项经费没有建立一套科学、统一的评价标准，对人才引进经费的绩效评价缺乏相应的了解和认识，例如，对“评价什么、如何评价、评价结果如何应用”等没有明确的指引。缺乏人才专项经费统一的绩效评价指标，不利于人才引进工作的推进，无法评判经费下拨以后使用的绩效情况，对后续高层次人才续聘、解聘等无法提供依据。高校应该积极推动构建高层次人才引进专项经费的绩效评价体系，促进学校人才引进工作的持续健康发展。
（二）审计全覆盖背景下整合审计资源和力量
审计全覆盖背景下，日益增多的审计项目与内部审计力量不足的矛盾逐渐体现。学校2019年至2020年，内部审计机构共完成审计项目27个，其中经济责任审计22个、省教育厅部署的专项审计2个、预算执行审计2个、所属单位财政财务收支1个，未涉及学校及所属单位贯彻国家和地区重大政策措施情况、发展规划、重大决策、内部控制及风险管理、绩效审计等类型，实施的审计项目类型不够全面。内部审计人员对绩效审计的项目接触较少，对绩效审计项目的审计目标、如何构建审计绩效指标、如何评价等业务知识有待加强。高校引进人才聘任合同中对教学任务、科研任务、人才培养等任务考核不够细化，不利于绩效的考核。
（三）加强审计通报力度，实现审计结果共享共用
通过对高校审计报告的梳理，发现高校科研经费管理主要风险集中在预算管理、内部控制管理、资产管理、科研实验材料管理、合同管理等方面，但对审计通报的力度不足，科研经费管理存在很多共性问题，不利于高层次人才对其科研启动费和科研经费的管理。通过加强审计通报力度，可以实现审计结果共享共用。通过审计报告及审计整改结果的公开，加强审计通报力度，将高校内部相关的职能部门联合起来，形成相互协作的工作机制，构建审计整改监督合力体系，推进审计结果共享共用。
参考文献：
[1]夏雪芹.高校高层次人才引进和培养激励机制建设[J].智库时代,2019(32):63+71.
关键词：高校；内部控制；科研经费
中图分类号：G311 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0113-03
根据教育部科学技术司的《2014年高等学校科技统计资料汇编》统计数据显示，2014年度高校科研经费破亿的就有227所大学，目前高校科研经费的管理基本都采用内部控制的方法，但高校科研经费内部控制制度尚未形成一个完整的有机体系，所以如何促进科研经费管理向规范化、系统化方向发展，提高科研经费的使用效益，就成为高校迫切需要解决的问题，本文以Z高校的科研经费内部控制管理的组织结构及实践发展为研究对象，描述Z高校科研经费管理及其内部控制的现状，找出Z高校科研经费内部控制管理机制存在的问题并提出优化意见。
Z高校是一所集教育学、文学、理学、工学、法学、管理学、艺术学、历史学、农学等学科的本专科学历教育为一体的师范类省属高校，学校现有18个学院，普通本专科专业52个，特色重点学科1个，省级重点学科3个，省级重点支持学科6个，省级示范专业3个，省级特色重点实验室3个，省级特色重点工程中心1个，省级院士工作站1个，省级高等学校人文社科研究基地2个。近年来，随着Z高校的科研经费的逐年增长，对其科研经费内部控制管理展开讨论研究，可以为地方高校科研经费内控管理发展提供一定的借鉴意义。
一、Z高校科研经费内部控制总体描述
（一）科研经费内部控制的组织管理
Z高校为了强化对科研经费的内部控制，结合本校使用科研项目资金的实际情况制定了相应的科研项目经费管理办法，在科研经费来源渠道上，Z高校具体可分为纵向的由国家或地方政府承担的科研项目经费、横向的由学校对外开展科研活动所取得的科研项目经费和学校匹配的科研项目经费，对此Z高校采取集中管理、统一核算的方式，科研项目的申报、执行、结题过程由科研处、计财处、设备处、审计处和科研项目负责人共同参与，其具体科研项目管理流程（见下图）。
（二）科研经费的预算管理
为了强化预算管理，提高科研经费使用效益，Z高校规定科研项目负责人在申请立项时，应在财务处和科研处人员的共同指导下，按照项目实际使用需求，合理地编制科研项目预算，原则上对纵向科研项目预算在批复后不予调整，确实需要调整的按照科研项目管理规定程序进行调整；对横向的科研项目预算可以按合同或约定进行调整。
（三）科研经费的支出管理
Z高校规定科研项目经费的支出环节，实行项目负责人负责制，5 000元（含5 000元）以下，由项目负责人签字；5 000元至2万元（含2万元），除项目负责人签字外，还需科研处负责人审核签字；2万元以上经费，除需上述签字外，还必须经分管校领导签字后才能办理报账手续。所有拨出校外的科研项目经费、平台建设经费等，都必须由校长签字后才能到计财处办理资金拨付手续。
（四）科研经费的核算监督管理
科研项目完成后，项目经费决算书和项目结题报告由项目负责人编制，经过科研处、财务处、设备处审核后签字盖章，由科研处将项目经费决算书和项目结题报告报送审计处审计，但该规定只是强调需要审计的科研项目，并没有强调每个科研项目都需要审计，对于利用科研经费所购置的固定资产、无形资产的后续处置在科研项目经费管理办法中也没有做出明确的规定。
二、Z高校科研经费内部控制存在问题分析
（一）科研经费内控环境建设薄弱
高校内部控制环境是整个内部控制框架的基础，影响着高校教职工的内控意识和实施内控的自觉性，所以要健全高校内部控制机制，首先要加强高校内部控制环境的建设，从Z高校实际情况来看，相关人员内控意识还非常薄弱，比如科研项目人员存在科研经费只归自己自由支配的普遍观念，校领导往往只重视科研项目的数量和结果，为了积极鼓励科研人员申报科研项目，有意放松对科研经费的使用管理，导致部分科研经费出现违规使用的现象；相关教职人员的缺乏专业性，比如财会人员对财务制度的理解程度不同，导致实际报销过程中的掌握尺度不同，出现同一项科研经费报销口径不一的情况，审计人员由于专业性限制，在科研经费审计过程中很难及时弥补漏洞。另外，Z高校目前缺乏一套内部控制有效运行的科研经费信息管理平台，在相关信息筹集、处理和传递程序上的缺失，导致各部门之间与科研人员之间有效沟通渠道不畅、信息共享程度不高。
（二）科研经费预算管理脱节
预算管理是内部控制的重要方法，其中预算编制是科研经费能够有效执行的基础，Z高校规定科研项目负责人在申请立项时，需要财务处和科研处的指导，按实际需要合理地编制科研项目预算，但是真正编制项目预算时，一般只有科研项目负责人和项目成员参加，由于缺乏相关的财务管理知识，编制预算仅凭主观经验估算，难以客观反映科研项目的预算成本，这种情况下财务处难以介入预算编制，所以对科研项目预算的编制不是特别了解，通常只是按照科研处的项目预算报告简单地审核预算总数，所以根本谈不上对科研经费支出的预算管理控制，只是起到了基本的财务审核职能；科研处在预算编制过程中也仅起到名义上的科研项目管理和保管合同的作用，在对项目预算的编制控制上起的作用很小，最终导致科研项目经费预算与执行偏离。
（三）科研经费内控监督、信息沟通机制不完善
科研经费预算在执行过程中的内部监督控制不严、责任不清晰，造成Z高校科研管理部门之间相互推卸责任，最终导致科研经费使用监管失控。从实际来看，Z高校的科研处、财务处、审计处、设备处对科研项目管理各自为政，信息共享程度不高，缺乏长效的信息沟通机制，很难在科研项目经费内部监督控制中发挥相关部门的联动作用，比如科研处在科研项目实施过程中的考核监督机制不到位，对科研经费的管理过于宽松；财务处在科研经费票据报销过程中，认为只要签字符合规定、票据真实并且不超过预算就可以报销，由于缺乏专业性，财务人员不会对项目经费的合理性进行监督控制；审计处审计工作的被动性较强，加之缺乏专业科研人员，往往出现审计走过场现象，即使临时抽调专业人员参与审计，也因为缺乏对科研经费支出的实时监控，很难使审计监督在整个项目期间过程中发挥作用，科研经费支出漏洞不能被及时发现，加之Z高校没有严格执行科研经费的问责制，审计结论往往流于形式。此外，Z高校的科研项目经费管理办法中没有对科研经费购置的科研仪器设备等固定资产的回收做出明文规定，也没有针对科研所取得的专利技术、版权、软件等无形资产进行登记的规定，导致相关科研管理部门无法对资产的实时使用情况进行有效的跟踪监督，所以科研经费购置的资产流失已经是一个普遍现象。
（四）科研经费内控风险评估机制缺乏
长期以来，Z高校科研经费的相关管理部门普遍缺乏风险评估的观念，没有建立有效的风险预警与风险管理机制，更没有形成一套科学有效的包含成本核算、绩效评价在内的内部控制风险评价体系，因此不能有效防范和控制科研经费风险。
三、Z高校科研经费内部控制制度优化策略
由于我国高校内部控制研究起步较晚，直到2012年财政部的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，才为高校内部控制的发展提供了制度规范。笔者针对Z高校科研经费管理中内部控制的环境、预算管理、监督与信息沟通、内控风险评估存在的问题提出以下内控优化建议。
（一）优化科研经费内部控制环境
要改善科研项目经费内部控制管理的环境，提高Z高校教职工的内制意识和实施的自觉性。首先，要坚持贯彻科研项目经费问责管理机制，使教职工正确认识并履行自己的管理工作职责；其次，为了保证高校科研经费内部控制制度能有效实施，必须配备与岗位相适应的教职人员，并不断加强岗位教育培训和考核，确保教职人员能满足内控工作的动态需求。同时，为了有效降低科研经费信息沟通的成本，Z高校应该建立科研项目经费管理的信息共享的综合信息管理系统，该系统信息包括项目申报、预算的编制与审核、项目立项、经费使用、资产入库、经费决算、项目结题、成本核算、绩效评价等方面内容。
（二）优化科研经费内部控制预算管理机制
科研经费的预算管理包括预算编制、预算审核、预算执行、预算控制和预算考核等，科研经费预算管理的有效性直接决定着科研经费内部控制是否能有效实施，涉及科研经费管理的各个部门，Z高校应该从科研经费管理的相关部门抽调专业人员组成预算管理委员会，预算管理委员会接到课题组预算申请以后，组织委员会相关专业人员对课题组预算申请进行讨论，重点讨论项目预算的开支范围、标准等，最后将修正意见集中，反馈给课题组对预算进行修改，直到符合预算要求。
（三）优化科研经费内部控制监督与信息沟通机制
Z高校必须牢固树立对科研经费内部控制监督意识，审计工作不能走过场，而是要加大科研经费的审计范围和力度，对科研经费监督审计应该覆盖在科研经费预算、科研经费实际支出、科研经费结算和使用效益这三个阶段，即对科研项目的事前、事中、事后要进行全过程的审计，而且审计处在工作中要联合纪检部门，一旦发现科研经费使用中的违规违纪行为要及时向纪检部门报告，形成审计与纪检的双重监督机制；要利用科研项目经费管理的综合信息管理平台，建立健全长效信息沟通机制，通过信息平台，不仅科研处、财务处、设备处、审计处和科研项目负责人之间可以相互沟通协作，还可以将学校纪检等其他部门整合到信息平台上，形成一体化全方位的监督体系。同时，将科研经费购置的固定资产、无形资产纳入学校国有资产统一管理，从资产的申请购置到结题后的回收，都要严格遵循学校国有资产管理办法，并接受审计、纪委的全程监督。
（四）优化科研经费内控风险评估机制
Z高校管理者要强化风险意识，建立一体化的内控风险预警与管理机制，并保证预警渠道的畅通，及时预防科研腐败的发生。同时，还要建立科研项目经费的绩效考评体系，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行综合考核和评价，对绩效评价等级优秀的项目人员给予一定奖励，对绩效评价等级差的要进行重点关注，及时督促其提出整改方案。
参考文献：
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1.教育成本扩大化倾向。从高校范围看，教育成本呈现不断扩大的趋势，且愈演愈烈，形成教育经费“拨多少花多少、贷多少用多少”的倾向，究其原因还是一个体制问题，即缺乏成本核算和追求效益的动力。主要体现在：一是人力资源成本上升。高校人员成本占教育成本的比例较大。以某市属S高校为例，2005年全校在职人员成本只有1.03亿元，到2012年全校在职人员成本已达2.18亿元，增幅为111.65%。目前，高校似乎普遍存在不计成本引进人才的倾向。从教育事业发展看，人才竞争更为迫切，人才需求除增加工资成本外，还要满足相应待遇，其结果导致教育成本不断上升。二是学校运行成本增大。S高校2005年搬入新校区前，学校运行所需水电619万元、供暖541万元，后勤物业595万元，到2012年水电上升为1174万元，增长幅度为89.6%；供暖上升为2366万元，增长幅度为337.3%；后勤物业上升为4810万元，增长幅度为708.4%（见表1）从上述所列数字变化，反映出教育成本大幅增长，其原因主要是学校规模扩大和价格上涨。三是成本核算机制缺失。教育成本核算与计量属教育经济学研究范畴，目前，高校还没有建立核算机制，仍遵循现行的收付实现制会计原则，这一原则不能准确反映当期收入和费用成本，在核算教育成本上还存在很大缺陷。这样的体制直接导致高校无成本核算和无成本计量局面。2.教育资源不合理配置。高校资源配置不仅要看其投入资源的总量，关键取决于资源配置的合理性。若基本建设投入总量很大，而其他要素投入较少，诸如人力资源、教学仪器与设备等跟不上，就有可能导致高校其他资源处于闲置状态或低效运行，甚至出现浪费现象。以S高校为例（见表2），由于教育资源配置不合理，在校园面积、生均仪器设备、生均计算机和多媒体教室等方面，现有资源超过教育部的规定办学标准，但由于其他方面资源配置不足，诸如教学场地、生均图书等指标还没有达标，S高校只能按“短板”来考虑发展，导致其他资源浪费问题。表现在：一是土地资源长期闲置，办公用房超标，造成资源浪费。二是实验设备重复购置，低效运行。三是图书资源匮乏，如果按图书标准安排招生，势必造成其他资源浪费，如果不浪费其他资源，只能降低图书标准。
二、教育资源优化配置的应对措施
随着高校扩招扩建，教育投入随之加大，其经济活动愈加多元化、复杂化，尤其在资源配置方面确实存在一些至关重要的影响因素，若管理不当，就有可能引发更大的管理风险，本文拟就高校资源管理最为迫切解决的方面提出审计应对建议。
（一）参与资源配置决策
1．参与战略决策。高校资源配置战略是对资源配置方向的总体把握，决定了高校资源的宏观投向和长远绩效。常见的资源配置战略包括基本建设、引进人才、学科建设以及“十二五”投资等。目前，高校在资源配置决策、资源配置管理方面仍沿袭传统模式，即在遵循上年度编制情况的基础上获得增量，采取“撒芝麻盐”政策，从维护稳定、平均使用角度分配资源，很少考虑绩效。高校资源配置应站在发展的高度，以内涵型发展为导向，加强教育成本约束，消除“短板”制约因素，提高战略决策质量，提升资源配置水平和绩效，从而探索构建包括审计在内的全员参与决策机制。一是资源配置法人制。随着中央财政支持高校和十二五综合投资的不断扩大，高校资源配置活动呈现复杂化和自主化，管理层不再局限于资源审批环节，而应着眼于发展规划和战略决策。建立健全资源配置全员决策机制并使之有效运行是校长办公会和常委会等顶层决策机构的责任，设立资源配置咨询机构和论证机制，确定资源配置重点和规模，将近几年优先发展学科、专业等放在首位，形成资源配置法人制。二是全员参与监督制。高校传统的资源配置往往局限在专业、学科管理部门，很小范围。其实资源配置管理的主体应包括审计在内的全体教职员工，资源配置的决策与执行有赖于全员参与，并分担责任。其中审计作为资源配置决策机构成员，应发挥熟悉资源使用情况和内部控制优势，既可通过咨询、建议等形式充任决策机构的参谋助手，也可单独作为决策成员参与讨论，发挥建设性作用，为学校管理层科学决策提供增值服务。三是管理模式理性制。高校资源的管理模式不计成本、平均主义，没有把优先发展学科和重点人才引进纳入视野，究其原因还是机制问题。高校应以专业、学科建设为主线，以提高教育教学质量为标准，以经济、效率和效果为目的，把资源配置与学校目标联系起来，创新资源管理观念，打破基数预算传统模式，逐渐建立既考虑成本与效益，又考虑监督与评价的有效模式，理性地决策、分配、使用、监督、评价和改善学校资源配置。2．参加方案设计。资金配置战略解决的是定向问题，而资金配置方案则是在操作和技术层面解决定量的问题。毋庸置疑，资金预算是高校物力、人力资源配置的起点，确定好一年的资金分配方案，也就抓住了资源配置的根本。目前各高校主要开展预算执行审计、专项资金审计等，都是对资源使用结果的审计，这种事后审计起不到防范资金配置决策风险的作用。因此，审计应当介入资金配置方案制订过程，成为资金分配决策中最重要的内部控制环节。一是参与资金配置决策。审计要在前期介入预算编制，从最基础的分析工作做起，综合运用调查、观察、分析性复核等审计技术手段，对以前年度各主要预算部门的资金使用情况进行系统的审计分析，透视支出的实际用途，对实际业务需求做出客观的审计职业判断，为资金配置方案的制订提供翔实而具体的决策信息，促进资金配置在正常需求满足和经济节约上达到均衡，提高资金配置决策水平。二是审查资金配置方案。主要是审查资金配置方案对资源配置战略的遵循性。重点关注是否按照资源配置战略确定的重点进行投入，是否履行了成本约束，是否亟须建设的资源“短板”，有无随意和盲目配置资源的情况。对于偏离战略方案的事项，指出问题、分析原因，提出改善管理的审计意见和建议。通过审查资金配置方案，使审计成为监督资金配置的重要内部控制环节，为资源配置质量提供合理保证。三是融入资金配置论证。审计除参加资金方案制订外，还可融入、贴近物力、人力资源配置决策论证之中，审查资源配置的战略遵循性；参与存量资源使用效率调查和评价。通过下沉基层，融入资源配置的方方面面，检查和了解软硬件、人力和物力资源是否能够整体配合，避免“木桶效应”短板因素制约，防止因资源配置结构不合理造成“有钱无人、有人无物、有物无人”的结构性资源浪费现象，消除或减轻“结构性失衡”造成的低效运行及闲置现象。
（二）跟踪资源配置过程
1．跟踪资源使用。预算执行效果不但取决于预算决策的科学性，也取决于预算执行的严肃性。就资金预算而言，资源配置预算一经制定，必须得到执行。如情况有变确需调整，必须履行预算调整程序。为保证预算执行的严肃性，审计需要跟踪资金使用情况。在这一过程中，审计采取全程跟踪、同步监督业务发生的方式，动态把握资金使用，及时制止或纠正偏差，避免资金使用脱离资源配置方案设定的用途，将资源使用牢牢控制在预算范围，加强预算执行管理控制，强化预算执行的约束力。此外，在监督物力资源配置执行方面，审计跟踪应重点关注以下几个方面：一是审计资源配置是否按照决策执行，杜绝未纳入决策范围随意立项情况。二是审计物力资源配置是否纳入政府采购招标范围，杜绝指定商家、品牌等随意采购行为。三是审计物力资源配置合同是否合法合规，杜绝虚假等阴阳合同。四是有重点地跟踪检查物力资源的实际使用情况，杜绝资源闲置和浪费现象。2．提供决策依据。跟踪资源使用情况，除了监督约束本预算周期的预算执行之外，另外一个重要目的，是为下一个周期的资源配置提供决策依据。审计参与资源配置决策，需要翔实的支出数据作为支持，而决策数据的收集、整理、审核与分析等基础性工作，要提前在上一周期的跟踪审计中完成。这项工作较为繁琐，全面审计资源不够，可采取“全面审计与抽样审计”相结合的方式，重点跟踪资源配置大户或对重点项目进行全面审计，对于一般项目采用抽样审计，要对审计结果有定向、有重点、有计划地开展数据分析工作，为管理层提供有价值的决策依据。资金使用情况的跟踪审计应遵循以下程序：一是查阅财务资料。通过实地观察、调查、分析性复核等审计技术手段，分门别类地细化整理各项支出绝对数额和占总支出的相对比例，编制支出结构表。二是分析支出结构。利用分析性复核方法分析支出用途及其合理性，分析性复核有助于审计人员透视数字背后的真实情况，找出规律，发现问题。其中纵向分析性复核是对同一个部门各年度数字的对比分析，目的是发现违反常规的特殊变化，为深入审计提供参考；横向分析性复核则是获取同类型单位资源使用情况的数字，主要目的是通过对比分析，获取绩效评价，特别是经济性评价的相关信息。三是提供决策依据。在支出合理性审核和经济性约束的前提下，测算部门的合理业务需求及其可接受的弹性区间，并针对其中带有普遍性和倾向性、需要予以完善的管理缺陷，及时提出管理建议，为下一周期资金配置决策提供建设性意见。
（三）评价资源配置绩效
关键词:高校;内部控制;风险
中图分类号:G649.21
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)04-0232-02
我国教育体制不断深化改革,特别是近几年来,高等教育事业发展迅猛。高校为了满足发展的需求,扩大招生规模,扩建老校区,兴建新校区。高校的扩张引发资金短缺,有些高校向银行贷款以缓解资金困难,但是其面临的财务风险也日益凸显;高校连年扩招,毕业生人数连年增长,加之全球金融危机的爆发使高校毕业生就业形势严峻,已成为学校和社会关注的焦点问题;另外高校管理机构设置不合理,管理手段落后,管理人员素质不高,内控意识薄弱,管理规章制度不够完善,对外部环境不利变化不能进行科学的预见,给学校的发展带来巨大的风险。
风险因素是增加或产生损失频率、损失程度的要素,也是造成损失的内在原因。本文从风险因素分析入手,研究高校内部控制风险产生的内在机制。
1 高校风险的引致因素
1.1 外部因素
(1)政策因素引致的高校风险。
国家政策的变化特别是教育政策和经济政策的调整直接影响高校各项事业的运行和发展,引致高校的风险。
教育政策影响教育事业整体发展的方向、速度、规模和效益,直接关系到教育活动的质量和效果,对国家或区域教育事业的发展有极其深远的意义。我国自1999年实行扩招以来高校在校生人数逐年递增,使高校的各项配套设施和资源严重不足,导致高校的办学风险增大。政府的财政拨款在各高校收入中占主导地位,政府教育资金投向的变化直接影响各高校资金的取得。
在宏观经济政策中,高校受利率、汇率和税收政策影响较大。对高校而言利率是一个重要的价值信号,它决定资金的时间价值,影响投资的成本,还是决定储蓄和资产形态的关键要素。利率政策的变化影响高校的资金筹集、投资以及运作,会带来一定的财务风险。
随着全球经济一体化和我国高校国际合作交流活动的逐渐频繁,外币成为高校部分资产、负债或交易的计价基础。汇率的波动会直接引起以本币计量的财务收入和支出的不确定。
国家通过改变税率和税率结构,调整税基来调节国家和纳税主体之间经济利益的分配关系。在2006年8月前,国家对高校涉及的大部分税种进行了减免,但在《财政部国家税务总局关于经营高校学生公寓及高校后勤社会化改革有关税收政策的通知》中,针对高校后勤社会化改革实施新的税收政策,对高校的税收优惠在范围和力度都有所减少。因此,国家对高校的税收的优惠程度对其收入有极大的影响。
(2)社会因素引致的高校风险。
社会因素是指社会上各种事物,包括社会制度,社会群体,文化传统,道德规范,国家法律,社会舆论,风俗习惯等等。对于高校来说劳动力市场状况、经济景气程度等社会因素影响学生的就业水平。文化传统中的财富传承观念对高校的捐赠收入取得有一定的影响作用。
(3)法律因素引致的高校风险。
高校在依据《高等教育法》等国家有关法规治校的进程中,由于违反法律规定,造成学校的声誉受损甚至遭受经济处罚或经济损失,会给学校带来财务风险。如:在资金运作过程中由于高校违反法律规定,使某些行为受到限制或不能按时履行合同而造成经济损失;由于知识产权不明晰引起法律纠纷。
1.2 内部因素
(1)管理因素引致的高校风险。
高校内部所有者缺位,由高校管理者代为实施管理职能,但是由于委托层次多,作为人的高校管理者由于个人思想道德素低下,管理能力有限,或管理制度不完善等方面的原因,不能完全履行委托人的职责而给学校造成损失。例如高校在教学、科研、校办企业经营、对外投资或担保、后勤社会化、合校、资产处置等环节中造成的国有资产遭受损失。在基建和校办产业管理领域由于监管不严给学校造成经济损失。
(2)人力资源因素引致的高校风险。
人力资源是指对组织价值创造起贡献作用的知识、能力、技能、经验、体力、个性等的总称,是以人为载体的资源。高校是人力资源储备最为充足的地方,但是在人力资源的开发和利用上也存在诸多问题,制约高校的持续发展,甚至导致一些潜在风险。例如:扩招导致师生比不断增长,专业教师短缺;高层次人才流失严重,造成技术或科研成果的隐性流失,给学校教学科研工作带来不利影响;高校对人力资源投入不足,不利于学校的持续发展。
2 高校内部控制风险产生的内在机制分析
高校内部控制风险产生和传递的过程可分为三个层次,第一层是风险因素层,第二层是风险传递层,第三层是风险效应层。风险因素层由社会因素、政策因素、法律因素三个外部因素,和管理因素、人力资源因素两个内部因素构成。风险传导层中的要素有资产、负债、净资产、收入、支出、办学条件、学生就业状况、生源状况,前五项为财务要素,反映高校的财务状况和运行状况,后三项反映学校的办学状况。风险效应层反映了高校风险的综合情况。
风险因素层中各种因素的不确定性可能导致风险传递层各要素产生与预期结果的偏离。其中风险因素层中的三个外部因素除了直接作用于传导层要素外,还对两个内部风险因素有间接影响作用,从而又通过管理因素和人力资源因素的不确定性间接作用于风险传导层要素;传递层中的各要素之间也相互影响,高校的运行状况不佳,财务状况恶化会造成办学条件不足,影响教学科研质量导致学生就业情况和招生情况不佳;反过来办学条件不足会导致教学科研质量的下降,进而影响招生和学校声誉,生源下降直接导致学费收入的减少,学校声誉受损会影响社会捐款的取得,间接的也会影响学校的财务状况。因此,风险传导层各要素与预期结果的偏离最终会引起风险效应层各要素的变化,即引起高校财务目标、办学目标和运行发展目标产生偏离。在风险效应层中偿债能力、收益能力、反映高校的财务风险,运行发展能力反映高校的运行发风险,办学条件、学生就业情况、生源状况反映高校的办学风险。财务风险、运行发展风险、办学风险决定了高校风险的综合效应。通过对高校实际运行绩效与预期运行目标的比较分析,可衡量高校风险的综合效应,进而判断高校风险的状况。
3 加强高校内部风险控制的对策
3.1 树立风险意识,引入先进的内部控制理念
目前我国高校的风险管理水平较低,大多还停留在会计的内部牵制以及审计的内部审查领域,随着市场经济的发展和高校内外部环境的变化,单纯的依靠会计控制已经难以应对内外部的风险,所以要引入先进的内部控制理念。在建立有效的内部控制时应包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督这五个要素。控制环境一般包括治理结构、机构设置、权责配置、内部审计、人事政策、校园文化等要素。这些要素相互影响,相互作用,决定了高校内部控制的基本框架。风险评估要求高校要及时识别、分析高校运行中的各项风险。控制活动是运用相应的控制措施,将风险控制在可承受范围之内。高校应当确保信息及时沟通,促进内部控制有效运行。内部监督是高校对内部控制建立与实施情况进行监督检查,发现内部控制缺陷,及时改进。
3.2 加强风险识别和评估,进行全面的风险管理
高校应当根据设定的控制目标,及时进行风险评估。高校进行风险评估不能只停留在财务会计领域,要扩大到科研、教学、基建、后勤、校办产业、资产管理、学生管理等多个领域,对影响高校运行发展的重大方面进行全面的风险评估。高校应当采用定性与定量相结合的方法,按照风险发生的可能性及其影响程度等,对识别的风险进行分析,确定优先控制的风险并制定出应对风险的措施。
参考文献
[1]谭鸣蝉,朱伟利,王健,贾秀梅.高校涉税问题研究[J].教育财会研究,2007,(6).
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