时间：2023-03-21 17:02:56
导语：在税收收入论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：税收收入计划管理经济增长依法治税
税收收人计划管理是税务机关为保证税收收人计划的实现，对税收收人计划的编制、分配落实、执行情况的分析检查和考核、收人统计预测以及经济税源调查、税源监控等一系列相互联系、相互作用的活动所进行的综合管理，是税收管理的重要组成部分。做好税收收人计划管理工作，充分发挥其职能作用，对于加强组织收人工作，更好地完成税收任务，推动整个税收工作的开展，具有重大意义。就我国目前而言，由干市场经济体制尚不完善，人们法治观念尚待加强，税收执法环境欠佳，税法不完善，征管体制弊端及税务人员自身素质等原因，取消税收收人计划显然不切实际。我国应在税收收人预测和监控的基础上建立涵盖经济、税制、征管等多方面的税收收人管理体系。税收收人计划要制定得科学合理，才是明智之举。
一、我国目前税收收入计划管理存在的问题
(一)编制方法不科学
从税务机关内部计划的编制来看，过去很长时期内税收收人计划编制一直采用基数加因素的方法(即上年基数乘增长系数加减特殊因素)。这种方法比较简便，确定的计划指标也具有较好的连续性和稳定性。其缺点主要是由于基数与依照税法可能取得的税收收人不完全吻合，系数主要考虑增加税收收人的要求，未充分考虑经济总量与结构的变化，特殊因素考虑的不全面、不准确，使得所确定的计划指标与根据经济发展水平依法征税的结果存在较大差距，造成实际税收制度对法定税收制度的背离，扭曲了税收政策，也造成了税收管理的畸形发展。
从税收收人总量的编制来看，自1994年“利改税”以来，我国每年税收收人计划的安排一直是财政预算的重要内容。预算的安排主要是由财政部制定，考虑的主要因素是一定经济增长和财政支出的需要。由于缺少纳税人方面的基础资料，未充分考虑各地税源现状，税收收人计划与实际税源相差较大。
(二)税收收入计划考核缺乏科学性
长期以来对税收收人计划执行情况的考核以是否完成税收收人任务作为惟一标准。这种方法对干确保税收收人，保证财政预算虽然有积极意义，但是由于税收收人计划本身在编制方法和计算依据等方面存在着不科学、不合理的地方，因此，仅用税收收人计划完成情况这一指标作为衡量标准，难以准确考核各级税务机关组织收人工作的情况，甚至会带来负面影响，不利于提高征管工作质量。另外现行的税收计划考核办法不能正确引导人们认真分析研究税收征管工作中的新情况、新问题，不能更好地鼓励人们向由粗放型管理向精细型管理转变，由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段转变的工作方式进行积极探索。
(三)税收收入计划管理未能有效地与依法治税相结合
依法治税是税收工作的立足点和灵魂，税收计划与依法治税本质上并不矛盾。但在现实中由干存在对税收计划认识的偏差，在税源充裕之年税务机关考虑来年税收计划的完成，压减当年的税收基数，有利于为来年税收任务打造一个较低的平台;而在税源较紧的情况下，少数征收单位往往通过征收“过头税”来完成税收任务。这样就使税收收人计划失去了其应有的意义。这种方法使基层税务部门在工作中要么淡化了“依法治税”的治税理念，要么弱化了税收任务的刚性。
二、改革和完善税收收入计划管理体系的几点设想
(一)改革税收收入计划的编制方法
1.优化税收收人计划的编制方法。根据经济税源的实际情况采取“综合因素法”，即以上年基数参考GDP增长比例，同时认真考虑税源变化、税收政策调整、产业结构变化、地方税种增长特点、GDP增长、市场变化、税收虚增及不可预测等因素综合考虑确定税收收人计划。可以充分利用先进的计算机技术，研制各种税收收人计划编制方法的操作软件，并赋予各综合因素或各编制方法以不同比例的权数再加以调整，得出切实可行的税收收人计划并且此计划为弹性计划而非指令性计划。在执行过程中遇有上述因素的突变可随时调整，使税收收人计划建立在科学、可靠的税源基础之上，与依法治税最大限度的吻合。
2.实行财政部、国家税务总局分别核算的税收收人计划管理体制。我国税收计划管理可实行财、税分别核算。财政部可根据所掌握的税源情况及财政支出需要，参考税务机关意见编制预算。国家税务总局首先接受财政部预算方案，努力确保完成。同时根据各地税源状况、征管水平编制出分地区税收计划，汇总得出全国税收计划，并按自身制定的计划考核各地完成情况，逐月与财政部预算中的税收收人完成进度进行比较分析。若存在差异，查找出原因报财政部。若因经济中客观原因而非税务机关征管造成财政预算与税收计划差别较大，财政部可将预算调整方案报人大常委会进行审核，决定是否修改。由此产生的财政支出缺口应通过紧缩支出、发行国债或其他途径解决，而不是将组织收人任务强加于税务机关。此种方法可以避免因支出需要而追加税收收入计划产生的负面效应，保证税务机关依法征税的独立性，做到依法行政、依率计征。
(二)建立以考核税收征管质量为主的工作考核制度
改革税收收人计划考核制度的目标，应由考核税收年度计划任务完成情况转移定位到依法治税、应收尽收上来。上级考核验收工作时，要把严格税收执法、严格执法程序放在首位，既要考虑税收收入计划的完成情况，更要考核执行政策和征管质量情况。按国家税务总局提出的“七率”(《税收征管质量考核办法》中规定考核的指标为登记率、申报率、人库率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率和处罚率，简称“七率”。)严格考核征管质量，以科学合理的税收收人计划促进依法治税和征管质量的提高。另外，还应改革税收收人计划考核制度的主要内容、基本条件和方法，及考核制度的预期效果。
(三)完善税法体系，加大税法宣传力度，增强公民纳税意识。不断提高征管水平，为依法治税创造技术条件
党的十六届三中全会明确指出，要“推进财政管理体制改革，健全公共财政体制，深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。”非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是保障地方政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。但是，长期以来我国政府非税收入管理中存在的诸如收入流失、分配失控、监督失灵等问题比较突出，如少数部门、单位和工作人员把收取的非税收入视为单位自有资金，大量非税收入在财政体外循环；多头征管，收费养人、三乱现象屡禁不止；缺乏统一的法律规范，难于实施有效的监督等，严重削弱了政府的调控能力，为此，湖南省2004年9月1日颁布实施了《湖南省非税收入管理条例》（以下简称《条例》）。该《条例》是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规，从体制上切断了个人收入与部门权力、资源占有之间的联系，有利于深化财政改革，增强政府宏观调控能力，建立完善公共财政体制，既有利于推进依法行政，建设法制政府，又有利于进一步优化经济发展环境，从源头上预防和治理腐败。
一、《条例》颁布实施的成效分析
（一）规范账户管理，实行源头控收
根据《条例》规定，任何部门和单位未经财政部门批准，擅自开设非税收入过渡性账户的，一律视同“小金库”处理。为了把这一规定落到实处，株州市财政部门一方面是在五家国有商业银行统一设立了“非税收入汇缴结算户”，用于归集、记录、结算非税收入款项，并签订了代收协议，其网点均可代收非税收入，执收单位和缴款人可以就近将非税收入缴入“非税收入汇缴结算户”，为执收单位和缴款人提供了方便；另一方面是在征收管理系统上线和新版票据发放之前，通过严格审核执收单位的非税收入项目，以湖南省财政厅统一制定的非税收入项目库和单位经过年检的收费许可证为依据，纠正了一些超标收费和乱收费问题。使用征收管理系统和新版票据后，单位执收的非税收入只能直接缴入“株洲市非税收入汇缴结算户”，单位过渡户得以撤销，“收支两条线”管理进一步规范。据统计，市本级共撤销严格意义上的过渡户14个，清缴以前年度滞留的收入211万元，接管国土收入过渡户收入4965万元。
（二）坚持收缴分离、依法加强征管
2005年元月1日起，市本级全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的征管模式。1.改进征收方式，坚持收缴分离。法定征收单位、非税收入征收管理机构、受委托征收单位在征收非税收入时，向缴款义务人开具《湖南省非税收入一般缴款书》，缴款人持缴款书到财政部门指定的银行，将款项直接缴入非税收入汇缴结算账户。除法律、法规、规章规定可以当场收取之外，禁止非税收入执收或受委托单位当场收取现款。2.严格减免程序，做到应收尽收。非税收入正常的缓征、减征、免征必须符合法律、法规、规章的有关规定，禁止随意减免、越权减免和收“人情费”的行为。确因特殊情况需要缓征或减免非税收入的，由执收单位提出意见，经同级非税收入管理机构和财政部门审核后，报同级人民政府批准。3.明确征收主体，完善委托征收，进一步理顺了防洪保安资金、污水处理费、电费附加、水资源费、国土收入等委托征收收入的管理，签订了目标管理责任书，同时加强了核算。对防洪保安资金、国土收入、基本建设联合收费建立了征收台账。此外，对涉及上下级分成的非税收入，也逐步通过“非税收入汇缴结算户”实行就地缴款、分级划解。
（三）落实收支分离，推进综合预算
从2005年1月1日起，株州市本级根据《条例》规定，对非税收入实行了更规范的预算管理。株州市非税收入管理机构于预算年度开始前，认真核定市直单位非税收入年度计划，测算并扣除政府统筹资金后，作为非税收入年度预算。株州市财政局按照部门预算改革的要求，把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力，一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行综合财政预算。市级执收执罚部门取得的非税收入及时全额缴入“非税收入汇缴结算户”。各类非税收入都按照“收支两条线”管理规定，通过“非税收入汇缴结算户”归集后，定期划解株州市国库或财政专户，纳入财政管理。此外，在财政部门内部也实现了严格的“收支两条线”管理，管征收的部门不管支出，管支出的部门不管收入。
总的来看，通过规范和加强非税收入管理，进一步理顺了财政收入分配关系，优化了经济发展环境，推进了公共财政体制的建设，增强了非税收入运行的透明度，发挥了非税收入调节收入分配、支持事业发展、促进社会进步的积极作用，增强了政府宏观调控能力，也从源头上治理和预防了腐败。
二、株洲市政府非税收入管理存在的问题
《条例》颁布实施后，在现实的政府非税收入中虽然取得了一定的成效，但是在实际的实施中也存在诸多问题。
（一）收支脱钩和全口径预算还没有真正到位
《条例》规定，非税收入是财政收入的组成部分，各级人民政府应当将非税收入纳入财政统筹安排，实行综合预算管理。此外，从规范的部门预算角度来讲，也要求做到财政性资金统一调度、统筹安排、“收支”脱钩，即单位的支出与单位的收入没有必然联系，单位的支出依据其工作职能、工作项目的重要性来确定。但实际上，由于思想认识不到位，在利益面前，仍有不少单位、部门思想上对此难以接受，所以目前为止基本还是多收多支、少收少支，从而导致单位、部门之间分配不公，苦乐不均，财政仅仅成了资金的“中转站”，政府的宏观调控能力难以发挥。但是反过来讲，如果收支真正脱钩，又将影响单位执收的积极性，致使非税收入不能应收尽收，导致收入任务难以完成。
（二）行政事业单位的服务性收费和社团收费游离于预算管理之外
当前，有些行政事业单位钻了政策的空子，将一些取消的行政事业性收费转为服务性收费管理，仍然凭借行政权力变相收取，使用税务票据规避财政管理，增加了群众负担；还有一些行政事业单位下设的所谓的社会团体（协会），同样是凭借行政权力收取会费或拉赞助，没有纳入财政管理，有些就变成了单位的“小金库”，成为滋生腐败的温床。
（三）非税收入增收与规范管理不协调
根据有关资料显示，高收入的发达国家非税收入占财政收入的比重为5一15%，中等收入国家为15一25%，低收入的发展中国家为20－30%。一般说来，非税收入在各国财政收入中所占比重大多为20%左右。株州市非税收入占财政总收入的比例在30％左右，比例较高。当前，株州市财政收入每年都以较高的速度增长，水涨船高，对非税收入也有较高的增长要求。如果按照《条例》的要求进一步规范非税收入管理，那么，从短期来看，传统模式的非税收入规模必将受到影响，至少行政事业性收费和罚没收入等将控制在一个比较合理的范围内，不会有较大的增长，对年度财政收入任务的完成将产生负效应。在县区特别是乡镇（街道办事处）一级，推进非税收入规范管理进度不理想，在一定程度上是受财力的限制，不少基层单位经费不足，其本级财力无法保证正常运转，于是一些不规范的收入应运而生。要规范管理，首先要痛下决心，对这些不合理的非税收入进行规范，但同时又给财政增加了压力，所以，不少地方进退两难。
三、对株洲市政府非税收入管理的改进措施与建议（一）强化资金预算管理
非税收入是各级政府的地方财政收入，应纳入财政预算管理。规范非税收入资金管理的最终目标就是要实现财政收支的“全口径预算管理”。在当前非税收入尚未全部纳入预算管理的过渡阶段，政府应加大非税收入的统筹力度。要按照部门预算改革的要求，把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行真正统一的财政预算，把收支两条线落到实处，从而逐步改变过去那种“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局，从机制上解决以前那种受部门利益驱动，乱收、乱罚、乱支等现象。总之，非税收入管理涉及面广，面临的问题很多，必须综合考虑，既要考虑到执收单位的利益，有适当的激励机制，又要规范其执收行为，做到应收尽收。只有这样，才能使非税收入管理走上良性发展之路。
（二）加强监管，规范服务性收费和社团收费
按照不与民争利的原则，行政机关不得有服务性收费。以服务性收费为主的事业单位，要按照彻底脱钩的原则，逐步、真正走向市场。因此，当前对于部门预算单位的服务性收费，要按照《株洲市人民政府关于规范市直单位非税收入管理的通知》规定，将其税后净收入纳入部门预算管理。目前，将行政事业单位的门面出租收入利用非税收入征收平台进行征管，就是一个很好的尝试。对于社团收费，也要采取区别对待的原则进行规范。对于机构、人员、经费尚未与财政拨款的行政事业单位真正脱钩的社团组织，要进一步加强监管，摸清底子后，这一块的收费要纳入非税收入的管理范围，防止行政事业单位权力滥用以及社团组织变成机关的附庸。
关键词：非税收入管理综合预算审计
随着市场机制的完善和公共财政框架的建立，非税收入已成为政府财政性资金的重要来源，从表1可以看出，近年来我国非税收入占财政性资金的相对规模虽然稳中有降，占到财政性资金的约近四分之一，但绝对规模却逐年扩大，在调节经济运行过程中发挥着不可替代的作用。一方面，它为公共产品和准公共产品的供给资金运作提供了有效的保障；另一方面，它所体现出的公平思想也是公共财政体制的应有之义。但是，非税收入的自身特点又决定了相对于税收收入而言，非税收入运作中主观因素较强，操作规范程度较弱，所以迫切需要强化对非税收入的征收、预算、使用等各个环节的管理。
我国非税收入管理中的问题
（一）收支管理不到位
现行收费体制是收费主体支配收费资金，即“收支挂钩”。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门统筹5%-20%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多。二是全额返还，财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀。
（二）预算管理不规范
虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预算管理，甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入，仍游离于财政预算管理之外，使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外，目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。人为因素较多，没有一定的科学依据。
（三）资金管理不完善
现行我国非税收入资金的管理是“谁收取，谁所有，谁使用”的政策，加上有些单位财务制度不健全，内部控制机制落后，各资金所有单位支配使用非税收资金基本上不受限制和约束，造成极大的使用低效率甚至是违法违规滥用。同时，由于会计制度的一些漏洞，使得资金运行使用的信息反馈缺乏透明度，主要表现有少记非税收入，少记历年结余，记账科目太粗，私设小金库等。
（四）监督机制不健全
非税收入支出虽有的纳入预算管理，但与财政内拨款相比，这部分资金的预算编制比较粗化，大部分非税收入回拨资金支出安排存在较大随意性，缺乏有效的监督机制，对管理中出现的违规行为也缺乏强有力的约束。
完善非税收入管理的相关对策
确立政府非税收入新理念。完整的政府预算，由税收收入和非税收入共同构成。要逐步淡化预算外资金概念，确立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，给非税收入以“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的定位；把规范政府非税收入管理与加强税收管理置于同等重要的地位；消除非税收入的认识误区，树立全局意识，把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中，推动政府非税收入管理改革。
完善票据管理。在征收管理方面，为了强化非税收入管理，以票据为“龙头”，实现以“票”管“收”是票据管理改进的目标。推行非税收入新型财政票据体系具体改进措施：首先，由财政部门设立票据管理机构专司票据，规范和统一政府非税收入票据。其次，强化票据管理机构的管理功能，不但要加强票据发放的管理，而且要延伸管理范围，加强其使用管理，建立票据领购、稽查、核销制度。从源头上规范非税收入执收行为。再次，建立以计算机网络为基础的票据信息系统，实现对票据的印制、发放、填开、缴交、核销的全程监管，实现非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，从而达到“以票管收”的目标。
建立综合财政预算管理模式。在预算资金管理方面，实行财政综合预算，按照政事分开的原则，实行非税收入使用上的分类管理，改进行政、事业的预算管理方法。积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标，保持预算的完整性，并按照资金性质实行分类管理。
实行国库集中支付。在使用管理方面，非税收入使用须实行国库集中支付制度，所有政府非税收入纳入国库单一账户体系管理后，对政府非税收入用于人员工资、基本建设、购买性支出及其他专项支出，实行由财政直接支付。资金使用通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。用款单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关的要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令，并通知央行国库部门通过银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。减少资金拨付的中间环节，防止挪用资金，提高政府非税收入使用的透明度和效率。
加大对非税收入的审计监督力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高效理财，促进公共财政的建立和完善。实行非税收入征、管、审相分离。审计、财政和监察部门应对非税收入的项目、收费内容、收费票据及收支等情况进行监督检查，对有违反政府非税收入征收管理的，应依据《财政违法行为处罚处分条例》给予行政处分。形成一个以政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式，建立部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督机制，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
一揽子配套措施跟进。非税收入无序膨胀、管理失控与混乱，一个深层次原因就是转轨时期各方面的改革制度规范不协调。因此需从根本上治理好非税收入，并使其进入规范的公共财政运行轨道。为此，本文提出如下一揽子配套改革政策建议：进一步完善分税制，授予地方政府充分的收入自，譬如发债权，建立起完善的地方税体系，建立科学、规范、公平、公开的转移支付制度；转变政府职能，消除机构冗余和人员膨胀；确立非税收入的法律地位与框架：规范和完善非税收入征收与使用及其财务会计的法规制度，加大法律法规的立法进程，特别要加快《非税收入管理法》的制定。
参考文献：
1.李友志.政府非税收入管理[M].人民出版社，2003
关键词：政府非税收管理财政收入国民收入分配
政府非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收人管理，是构建公共财政体制的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上防治腐败的重要举措。但改革至今，尚未形成一套规范化的管理体制，文章拟结合工作实践，就进一步加强和规范政府非税收人管理提出粗浅见解。
一、政府非税收入的历史沿革和特点
加强和规范政府非税收入管理，必须对政府非税收入本身的历史和特点进行研究。只有掌握了政府非税收入的发展规律、特点和管理要求，才能正确地加强和规范政府非税收入管理。
(一)政府非税收入的历史沿革
政府非税收入的概念和范围在《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中已经有了明确界定，这里不再赘述。政府非税收入概念源起于预算外资金概念，预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收人、主管部门集中收入等，因为管理较为松散，多数未纳入预算管理甚至未纳入财政管理，故名之“预算外资金”。随着改革的推进，管理的加强，部分行政事业性收费纳入了预算管理。捐赠收入、彩票公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也涵盖纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要，政府非税收入概念应运而生。政府非税收人概念及其范畴的提出，是深化改革的结果。标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收人机制上向其迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比，不简单是范围的扩展，管理方式的改变，而是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列，这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度，提高了政府非税收入的重要性。
(二)政府非税收入的特点
政府非税收人是指除税收以外，巾各级政府、周家机关、事业单位、代行政府职能的社会体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收人的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
相对于税收的强制性、无偿性和固定性来说，政府非税收入具有灵活性、补偿性、专用性、不稳定性、非普遍性和自主性等特点：灵活性：灵活性是指政府非税收入在实现政府财政职能上具有方便、灵活的特点。补偿性：按照公共财政理论，社会需要分为纯公共需要和准公共需要，纯公共需要由政府通过税收全部满足，社会准公共需要则只能由政府税收部分满足，不足的部分则要收取一定补偿费用，这就是政府非税收入的由来。专用性：政府非税收入是政府提供准公共服务取得的收入，带有一定的补偿性。不稳定性：税收具有固定的税率、征收范围，调整变动一般较小。非普遍性：政府非税收入的普遍性，是指征收政府非税收入不带有普遍性，只是向需要政府提供准公共服务的人群征收政府非税收入，而不需要政府提供准公共服务的人群则不需要缴纳政府非税收入。自主性：府非税收入的自主性包括两个方面：一是地方政府设立的自主性；二是缴纳的自主性。
由于政府非税收入内容广泛，性质不完全相同，归纳的特点，对于政府非税收入主体是适用的，但不一定完全适用于每一项政府非税收入。充分认识和深刻领会政府非税收人的特点，对于加强和规范政府非税收人管理，提高政府非税收入使用效益，具有积极的指导作用。
二、政府非税收入管理改革的进展情况
政府非税收入管理改革是对预算外资金管理改革的深化和拓展，同时也对改革提出了更高的要求。**年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[20o4153号)，正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发，对政府非税收人管理改革起到了很大的促进作用，进一步明确了政府非税收入管理范围，确定了大的指导方针。从地方到中央，对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构，为加强政府非税收人管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收人管理法规和文件，为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收人纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度，加大了政府非税收人的监督管理。五是强化征管措施，加强了征收管理。实行了收缴分离制度，有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。改革推行几年来，取得了一定的成绩，但也存在不足。主要表现为，改革尚没有形成一套完整的理论，没有统一同定的管理模式，政府非税收入管理水平参差不齐，认识不一，很多地方还停留在预算外资金管理的观念和模式上。离规范化、科学化的要求还有很大的差距。
三、政府非税收入管理中存在的主要问题及原因分析
(一)当前政府非税收入管理存在的主要问题
结合管理实践，笔者认为，当前政府非税收入管理中存在的主要问题有三：一是法律依据不足。政府非税收入管理缺乏全国性的法律、法规，在实践中没有具体的法律法规可以依据执行，加强政府非税收入管理经常要到处寻找法律依据，出现无法可依的尴尬局面。二是机构职能不明。政府非税收入改革起源于地方，很多地方为加强管理成立了专职管理机构。地方成立机构本无可厚非，但财政体制基本是垂直对口管理，由于在机构设置上，地方设置在前，导致下级和上级机构设置不统一．上下级不对口，造成管理关系不顺畅。三是管理体制落后。目前政府非税收入管理的各个环节包括设立管理、征收管理、资金管理、支出管理等仍然基本沿袭原来预算外资金管理的模式和体制，没有随着政府非税收入管理的提升丽完善，存在分散、脱节现象。
(二)主要原因分析
改革推行这么多年，依然存在上述问题不得不引人深思，造成这种局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推动力不足：改革的推动力主要来自以下几个方面：一是党委政府的重视；二是职能部门的工作；三是社会各界的舆论。三者中以党委政府的推动力为首，起着决定性的作用，其次是职能部门的工作，再次是社会各界的舆论推动。三者之间既可以相互制约，也可以相互促进。改革的阻力主要来自一些既得利益部门的反对，任何一项改革都会引起利益的重新划分。一些既得利益者当然不会轻易放弃自己的既得利益，会想方设法阻挠改革的进行。推动力与阻力的对比程度决定着改革的进程。
四、加强和规范政府非税收入管理的几点建议
根据政府非税收入的特点，结合政府非税收人管理中存在的问题，加强和规范政府非税收入管理，积极推进政府非税收入管理改革，应重点做好以下几项工作。:
(一)加大宣传力度．营造良好氛围
改革要以舆论为导向，通过舆论宣传，提高社会各界对政府非税收人管理重要性的认识，争取得到党委政府的重视和社会各界的支持。统一思想，形成改革的合力，减少改革的阻力。
(二)加强机构建设，组建专业化管理队伍
对政府非税收入实施专门管理是加强政府非税收入管理的需要，也是社会化分工发展的客观要求。按照整合资源、职能统一的原则，中央、省应组建政府非税收入专职管理机构，整合各项管理职能，做到机构和职能相对应，并对下级管理机构提出明确要求。从而理顺管理关系，强化管理职能。做到上下畅通，规范高效。
(三)加强法制建设。做到有法可依
建议尽快出台全国性的政府非税收入管理法律、法规，明确政府非税收入概念、性质、范围、管理原则、管理机构、管理办法等，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度在内的科学管理体系。用以指导、约束政府非税收入管理行为。提高政府非税收入管理的规范化水平。做到依法管理，规范管理。
【关键词】税收收入 影响因素 多元回归 逐步回归法 政策建议
一、引言
我国税收收入自改革开放以来，一直呈现持续增长的趋势，尤其是近年来其增长速度明显就加快，随着我国GDP从1955年的60793.7亿元增加到2013年的568845.2亿元，税收收入也随之从1995年的6038.04亿元增加到2013年的110497亿元，因此税收的这种高速增长的状态也引起了社会各界的广泛关注。而且国内外的很多学者多对其影响因素进行了不同角度的分析，但是最终并没有取得一个一致的结论。而且对于税收收入的影响因素并不存在一致的看法。对于影响税收收入的因素，我们可以从以下几个大的方面分析，经济发展水平、税收制度的设计、政府职能范围等。对于影响税收收入的多种因素里，大多数的学者着重于对GDP的研究，也有一些学者对多种因素进行了综合的分析，也相应的提出了许多的建议，这就为我们对模型的建立开阔了思路。
二、计量分析
（一）指标选择与数据来源
为分析我国税收与其他各经济指标之间的关系，本文选取的经济变量有：我国历年税收收入总额、国内生产总值、社会消费品零售总额、城乡人民存款年末余额、人均收入、固定资产投资和进出口总额，选取1995到2013年的数据，数据主要来源于《中国统计年鉴》。
（二）模型的建立
验，此方程虽然拟合优度很高，但是X1 X2 X4 X5 X6变量的t检验不通过，且X2和X4的符号与经济意义也不符，说明变量之间可能存在着严重的多重共线性，首先，做多重系数检验：
1.首先，做简单相关系数检验，如表1
如上图所示，我们可以看出，所有指标之间都高度相关，说明存在严重的多重共线性，下面我们将运用逐步回归法来消除其多重共线性。
2.首先分别做LOG（Y）与LOG（X1）、LOG（X2）、LOG（X3）、LOG（X4）、LOG（X5）、LOG（X6）的一元回归模型，可以看出，在相关系数检验中，X1（GDP）与税收收入Y相关性最强，所以选定为最基本的模型。
3.在基本模型的基础上分别加入其他变量，利用逐步回法分别做回归：
经检验可以看出，在LOG（Y）与LOG（X1）的基础上加入LOG（X6），各指标通过检验，再在LOG（Y）与LOG（X1）和LOG（X6）的基础上，加上LOG（X3）后，模型拟合优度增大，SE、F和DW都有所改善，而加入其他几个变量，则系数检验不通过，因此综上所述最优模型为：
4.模型的检验。为了进一步的对预测模型的有效性就行检验，我们对以上模型进行进一步的检验如下：
做偏自相关系数检验和B-G检验，结果进一步的说明了模型不存在高阶自相关性，因此最终模型如下：
由此回归模型的方程可见，该模型可决系数与修正可决系数都很高，说明方程的拟合优度很好，当α=0.05时，F=3097.547>F（2，16）=3.6337，t0.025（16）=2.4729，X1、X6、X3系数的t检验均显著。
三、模型的经济意义分析
（一）GDP对税收收入的影响
由最终模型可以看出，GDP与我国税收收入呈现正相关关系，也即当其他变量不变下，GDP每增加一亿元，税收收入相应的增加0.4562亿元。
（二）城乡人民存款年末余额对税收收入的影响
由模型可得，城乡人民存款年末余额与税收存在正相关关系，当其他变量不变的时候，城乡人民年末余额每增加一万元，税收收入相应的增加0.4056亿元。
（三）进出口总额对税收收入的影响
进出口总额与税收收入呈正相关，当其他变量不变时，进出口总额每增加一万美元，税收相应的增加0.3174亿元。
综合分析，可以看出GDP对税收的影响幅度最大，因此说GDP是影响税收收入最近本的因素，同时城乡人民存款年末余额和进出口总额也对税收收入产生了很大的影响。
四、政策建议
（一）建立可持续发展的经济机制
随着我国经济的持续高速发展，我们需要积极建立起相应的可持续发展的经济机制来很好的适应当前经济环境的变化。因此，需要建立起低税率、宽税基、严征管的税收制度。在税基被进行变宽下，虽然说很好的扩大了税收的来源，但是离散型也进一步的增大了，因此，我们就需要进一步的对税收征管进行完善，各级税务本门需要对征管工作也需要进行进一步的完善。随着经济的不断发展，经济结构势必会向第三产业倾斜，所以说，我们就需要把税收结构的改革向着所得税进行适度的倾斜，而且在这整个经济体制的建立过程当中，我们还要不断地对人员的素质进行提高，进而对征管资源的配置进行进一步的优化。
（二）培育地方税种，进一步缩小政府间收入分配的差距
随着我国营改增的不断推进，我们可以看出作为地方一大税种的营业税逐渐消失，地方主体税种的缺失导致地方财力与地方政府承担的责任不相匹配，因此，我们需要对一些地方税种进行培育，例如，对于房产税来说，我们可以将房产税作为地方征收的一大税种，加大对房产税的改革。虽然说，转移支付在对地方财政收入方面发挥着很大的作用，但是这并不能长期起到很好的效果，还可能使得地方政府对其产生依赖性，因此，国际经验表明要根本性的解决地方税种缺失的问题，必须培育地方税种，增强地方税收能力，实现一级主体、一级政府、一级财政核算的科学财政体系。
（三）进一步加强对税收征管的改革力度，构建新型税收征管模式
首先，实行分类分级管理。我们需要根据经济发展水平、税源的分布以及机构人员状况，在一定范围内，以规模为主，兼顾行业、税种、风险等因素，将税源进行科学分类，通过税源科学分类实现管理对象的专业化，进而为实施税源专业化管理奠定基础。
其次，建立健全以信息管税为主导的信息化支撑体系，加强对员工的培训，提高其对信息技术的应用能力，对涉税信息进行进一步的规范采集，深化对涉税信息的分析应用，对技术个业务进行有效地融合，进而提高税收的管理水平。
最后，不断提高税收征管人员的素质，对其入职方面进行严格的选拔，入职后进行专业技能的强化培养，而且要推行全面的绩效考核制度，利用薪酬的激励引导作用，激发人员的工作热情。形成人员培训的常态机制，避免日常工作对培训时间的挤占。
参考文献
[1]唐先彬.《我国税收收入的影响因素分析》.经济师，2012年第5期.
[2]张颖.《我国税收收入增长的影响因素分析》.山东大学硕士论文，2012年12月.
[3]安体富.《对税收若干重要问题的思考》.税务研究，2009年1月.
[4]周建华.《基于逐步回归法的税收收入影响因素分析》.中国高新技术企业，2008年9月.
（沈阳大学经济学院，辽宁沈阳110041）
摘 要：地方财政收入质量的评价的核心问题是指标评价体系的构建，这个体系应包括合法性指标、合理性指标和真实性指标三个部分，运用这些指标对沈阳的财政收入评价的结果对辽宁乃至全国的财政收入质量情况分析都有一定的意义。沈阳财政收入存在着总量、构成及执法方式不合理等情况，应采取加强地方财源建设，适当减轻工商企业的税费，预防和化解地方财政风险，减少税收执法中的随意性，打击财政收入“注水”现象等措施。
关键词 ：地方财政收入质量；评价指标；构建；运用
中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）22-0103-02
收稿日期：2014-05-19
基金项目：论文为2014年度辽宁省社科联辽宁经济社会发展立项课题“地方财政收入质量评价指标体系的构建及优化研究——以辽宁为例”（主持人沈阳大学李忠华，项目批号2014lslktzilljj-02）”的系列阶段性成果（1）。
作者简介：李忠华（1965-），男，吉林九台人，教授，硕士生导师，研究方向：税收理论与实务；霍奕彤（1988-），女，吉林吉林人，在读研究生，研究方向：税收理论与实务。
所谓的财政收入质量是指财政收入的合法性、合理性和真实性，以及财政职能在组织收入中实现的程度。有关地方财政收入质量评问题的研究成果很多，但对于能够指导实践的仍显不足，应研究构建全新的地方财政收入质量的评价指标评价体系，以供实际部门使用。本文从合法性、合理性和真实性三个方面构建这个指标体系，并以沈阳为例进行分析评价，最后提出相应的建议。
一、地方财政收入质量评价的必要性
（一）财政收入的质量是政府管理和服务质量的保证
合法性收入下的生活才是高质量的。近年来，我省经济运行态势良好，收入质量不断改善。这与我省一直坚持依法治税、严格征管、应收尽收有着密切的联系，从而确保了财政收入的平稳增长。具体体现在两具方面：一是积极培植财源，促进税收收入平稳较快增长。二是强化非税收入管理，提高财政收入质量。继续加大对收费项目的清理整顿力度，取消不合法的行政事业性收费项目，严禁违规越权设立收费项目。
（二）财政收入的取得方式影响着经济社会发展
近些年来，地方政府的非税收入增加较多，并快于税收的增加，使得地方财政收入与地方可用财力不同步。因为非税收入大都在财政上列收列支，有专项用途，真正体现在地方政府财力上用于正常支出的部分并不多。由此造成地方财政收入的增长并未带来地方实际可用财力的同步增长。这种看起来很可观的地方财政收入的“量”，由于没有较好的“质”，并没有使地方财政困难状态得以改善。许多地方的收费收入快速增长，甚至出现了收费收入增长超过税收收入增长的不正常现象。收费收入的过度扩张严重地抑制了税收收入的正常增长。
（三）政府取得财政收入的执法行为具有导向效应
政府行为对私人具有导向效应。主要是通过税收，税收是对居民收入分配之后的再分配，比如企业和个人的所得税，就是在个人劳动所得和企业经营利润分配的基础上，在进行一次由政府参与并主导的分配。政府的税收收的多，个人或企业实际收入就少，反之亦然，从而对国民收入有影响。另外政策导向性的分配，比如对一些鼓励的行业给予财政补贴或者税收优惠，而对于限制性的则征收高税率，收取相关行政性费用等。
二、地方财政收入质量评价指标体系的构建
就地方财政收入质量评价体系指标而言，目标不同，指标也会有一些差别，但总体而言应从合法性、合理性、真实性三个维度来构建这个指标体系。具体包括：一是合法性分析。如有无“收过头税”、“有税下征”、“寅吃卯粮”、“应退不退”、“应减不减”等。二是合理性分析。包括规模分析（财政收入总量）构成分析（如财政收入占GDP比重、税收占财政收入的比例、主税收入占税收收入的比例等）趋势分析（如税收增长率、财政收入增长率、财政收入增长弹性等）效果分析（如税收收入产业比率、税收收入行业比率等）等指标。三是真实性分析：如有无财政“空转”和“买税”等。
这些指标在本文中分析运用是以辽宁省沈阳市2011年的数据为基础，进行分析评价，以便发现存在的问题，并提出相应的建议。
三、地方财政收入质量评价指标的运用——以沈阳市为例
（一）总量分析及趋势分析
依据沈阳市统计局2011年12月《沈阳统计月报》的数据，2011年沈阳市地方税收约占税收总收入40%，税收约占财政总收入85%，所以，沈阳财政负担率约为24%（8.2%÷40%÷85%）左右，较比同期副省级城市沈阳偏高。大部分地区税收弹性都超过了2，大东区更是11，平均税收弹性2.1，这个比例在副省级城市中相对偏高。
（二）税收收入构成比例分析
依据沈阳市地税局2011年《税收收入分行业分税种统计月报总表》的情况看，2011年沈阳市大部分地区非税收入比例都超过20%，全市24.2%，这个比例较比同期副省级城市相对偏高。
（三）税收产业构成比例分析
还是依据沈阳市地税局2011年《税收收入分行业分税种统计月报总表》的情况看，2011年沈阳市大部分地区“房地产+建筑业”税收占比都超过40%，有的区如于洪、东陵达到60%以上，地方税收过于依赖房地产及相关产业。
（四）第三产业税负增长情况分析
依据辽宁省地方税务统计，辽宁省地方税务局，2007-2010年的统计数据分析，2011年沈阳市第三产业税收增长有限，特别是代表第三产业方向的现代服务业税收所占比重没有明显提升，交通运输、金融和现代信息略有下降，租凭和现代商业略有上升。
（五）行业税负情况分析
2011年，沈阳市装备制造业中的电气机械及器材制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业、金属制品业、交通运输设备制造业、专业设备制造业五个行业工业增加值分别为1.19%、2.18%、12.56%、14.82%、13.57%，税收增长率分别为12.84%、18.75%、69.62%、58.43%、24.83%，税收弹性分别为10.80、8.59、5.54、3.94、1.83，而全国装备制造业行业平均工业产值增长率、税收增长率、税收弹性分别为12.47%、36.27%、2.91。
四、结论及建议
（一）加强地方财源建设是提高地方财政收入质量之本
2012年，中央财政收入占总收入比重47%。而在事权下移的情况下地方财政捉襟见肘，网民有“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”的顺口溜。应加强地方财源建设。减少对非税收入和土地财政的过度依赖。
（二）“轻徭薄赋，休养生息”是提高地方财政收入质量之源
在古代，我国有“轻徭薄赋，休养生息”之说，西方经济学中著名的拉弗曲线，演示着税收与经济良性发展的关系。012年，我国财政收入占GDP比重22.57%，如果加上政府预算外收入、体制外收入，许多人估计30%左右，而发展中国家平均20%-25%。所以，应适当降低财政收入占GDP比重。
（三）预防和化解地方财政风险是提高地方财政收入质量的重要措施
2012年，我国地方本级收入61077亿元，地方本级财政支出106947亿元，收支差额为45870亿元。另据来自审计暑的资料，9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。省会城市中债务压力排名最高的10个为：高京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。所以应采取措施，加强地方财政风险的监督与控制。
（四）规范执法，减少执法随意性是提高地方财政收入质量的必然选择
赋税，以法律法规做依据。实际中仍存在多种不依法征税情形。包括征过头税、寅吃卯粮、应退不退，应优惠不优惠等。如焦点访谈报的四川某地向当地农民强征房产税。河北河间税务所按纳税人电费强征税（每度电征0.9元），税款可直接存在个人银行卡。山东某地税务机关直接将税收任务转包纳税务师事务所等。尤其对基层税务机关一些不依法、超标准随意征收，吃、拿、卡、要的现象应采取强有力的措施进行治理，以源头预防为主，防管结合。
参考文献：
[1]申益维.辽宁省财政收入结构优化研究[D].辽宁大学，2013：23-28.
[2]弯海川.地方财政收入优化与区域经济发展[M].东北财经大学出版社，2011：235—240.
[3]辽宁省地方税务局，辽宁省地方税务统计，2007-2010年.
论文提要：纳税筹划无论在微观还是宏观方面都有着十分重要的现实意义。对企业来说，通过纳税筹划可以减轻纳税负担，获得更多的可支配收入，增加运营资金总量。国家和政府可以通过纳税筹划发挥国家税收调节经济的杠杆作用，达到调整并优化产业结构和生产力布局的目的。本文从宏观和微观两个方面分析纳税筹划的主体和目标，明确纳税筹划的深层空间，并提出政策性建议。
一、引言
在社会主义市场经济条件下，随着经济的迅猛发展，纳税和征税分别成为企业和政府相当重视的一个层面，企业追求利益最大化和国家、政府间税收协调博弈也越来越重要。无论是从企业来讲，还是从国家和政府来说，纳税筹划都已经变得刻不容缓，成为国家和企业实现利益最大化的重要手段。
二、从微观层面看纳税筹划目标
纳税筹划是指纳税人在法律、法规许可的范围内，通过对筹资、经营、理财等活动进行事先的合理安排和筹划，尽可能减少不必要的纳税支出，以谋求最大限度的纳税利益，实现企业税后利润及现金流量的最大化。
企业作为纳税筹划的主体，如何来实施纳税筹划，还是要取决于纳税筹划的根本目的，其目的是减轻税负以实现企业税后收益的最大化，包括以下几个方面：直接减轻税务负担；获资金时间价值；实现涉税零风险；追求经济效益最大化及维护自身合法权益。在企业越来越追求价值最大化的情况下，从纳税筹划的主体角度来说，完全是站在减轻税负和实现税后利润最大化来考虑的，这也就是一般意义上的纳税筹划目标。
（一）直接减轻税务负担，减少成本，增加企业利润。企业可以通过纳税筹划，在不违反税法的基础上，进行合理的避税、节税，以达到减少税收成本、增加利润的目的。
（二）利用资金时间价值，增加企业的盈利机会。对于资金充裕的企业来说，可以运用税法规定范围迟延支付的税款进行投资，获取比资金时间价值更高的投资收益，即我们通常所说的机会收益概念；对于资金短缺的企业来说，企业可以把有限的资金用在关键上，在不影响企业正常生产经营的前提下，善于打“时间差”，合理调度应交未交税款，获得资金的时间价值，从而实现纳税筹划目标服务于财务管理最终目标。
（三）实现涉税零风险。实现涉税零风险，是指纳税人账目清楚，纳税申报正确，缴纳税款及时、足额，不会出现任何关于税务方面的处罚，即在税务方面没有任何风险。为了规范纳税人的纳税行为，我国税务机关引进了纳税信用等级制度，对于信用等级越高的纳税人给予一定的奖励措施，比如减少对纳税人的纳税检查。纳税人要充分考虑税务机关对本企业的纳税信用等级评价，在既不影响本企业纳税信用等级，又不损害本企业利益的双重目标下进行纳税筹划，从而有利于实现企业价值最大化。
三、从宏观层面看纳税筹划目标
税收政策是国家制定的指导税收分配活动和处理各种税收分配关系的基本方针和基本准则。税收法律、法规是税收政策的法律形式和集中体现。国家的税收政策在不同时期和不同税收法律制度中有不同的表现形式与内容。在农村和农业税收方面，长期以来国家实行低税、轻税政策，并且已经取消了农业税；
在关税方面，提高一些限制出口产品的税率；现阶段实行社会主义市场经济，特别强调公平税负、鼓励竞争的税收政策等。国家和政府作为纳税筹划的主体，也就是税收政策的选择过程及各级主体间的博弈过程，也是税收政策的不断完善过程，包括国家政府与企业间、国与国之间、地方政府之间、中央与地方之间的各种博弈。
（一）国家与企业之间的博弈。企业纳税筹划的目的无非是想少交税，而政府与其对立的是增加税收收入，想尽办法在企业能接受的范围内实现提高税收收入，同时进一步鼓励竞争，力求实现公平税负，优化税收机制。这个过程当中必然涉及到政府与企业间的博弈，对立的两端很难达到共赢，但是随着税收体制的改进和企业纳税意识的强化，必定能达到更好的博弈结果。
（二）国家与国家之间的博弈。国家通常是税收政策的制定者，在国与国之间发生税收收入摩擦时，国家政府必然会为了本国的税收利益与另一国周旋，所以西方国家越来越多地开始反倾销，其目的除了保护本国企业的利益外，很大层面上是为了维护其财政税收利益。
（三）地方政府之间的博弈。地方政府之间常常会为了争夺一些大型企业以增加税收收入产生分歧。很多地方政府提供优惠税收政策来吸引跨国公司的总部落户当地，增加其收入。例如，今年兴起的总部经济。通过吸引跨国公司总部落户当地来增加税收。如果将总部所在地作为主要纳税地，则数量非常可观，这是地方政府对本地大型企业总部迁出惊慌失措，从而极力挽留的主要原因。而总部汇集地，则明显享受到了相应的利益。
（四）中央与地方之间的博弈。我国实行国税和地税分家以来，税收收入成为地方财政收入的一个重头戏，提高其税收收入也就大大提高了其业绩。尽管为争夺资源而在资本市场上从事税收竞争是我国地方政府的主要动机，但我国地方政府与中央的税收竞争也有政治动因，主要表现在地方财税部门要面对来自中央部门和企业的压力，其他政府部门和企业会以其他地区企业的税负水平作为比较基准游说财税部门降低企业实际税负。地方政府首脑也有“为官一任造福一方”的心态。例如，由于出口退税政策采用国家地方75∶25的比率退税，在出口退税率较高的年份，一些地方政府为了减少出口退税额，竟然采取限制出口的政策。
宏观上看，税收筹划的博弈将税收政策推入了一个更加艰难的层面，只有不断完善国家税收政策，才能正确反映和体现政府的公平、效率政策倾向，且是实现财政政策目标的手段之一。
四、政策性筹划的提出
近年来，出现了税收筹划新领域：政策性筹划。政策性税收筹划是指特大型企业集团在不违背税收立法精神的前提下，与国家政府中的税务、财政等部门进行协商，试图改变现有对企业或行业不适用的税收制度，以实现企业利润最大化的理财方法。这种筹划实质上是一种税收制度筹划的创新活动。特大型企业集团发现现行税收制度的非均衡，从而产生税收制度创新需求，政府根据这一制度需求对税收制度的供给进行调整，以实现税收制度均衡。
政策性税收筹划的过程是税收制度由非均衡走向均衡的过程。只有通过改变原有的税收制度安排，选择和建立一种新的均衡基础上的制度安排才能获得潜在收益。其主要思想是，现行税收制度的非均衡是政策性税收筹划的出发点，政府和税务部门应在此基础上，充分考虑纳税人对税制的接受程度，不断地调整税收制度供给以满足税收制度需求，从而实现税收制度由非均衡到均衡的运动。
从某种意义上说，这种政策性筹划是微观主体和宏观主体的一种融合，是纳税筹划的一个崭新课题。政策性筹划刚刚起步，还有相当大的筹划空间，两大主体也有更多的可以改进和博弈的地方，相信随着经济发展，企业和政府间的融合会更进一步，纳税筹划目标会更加明确和和谐。
参考文献：
[1]盖地.《税务会计与纳税筹划》.东北财经大学出版社.2006.
[2]蔡昌，李梦娟.宏观视野下的税收筹划[J].税务纵横.2003，8．
关键词:个人所得税;现实收入能力;潜在收入能力;地下经济;税收流失
一、问题提出及文献综述
关于税收收入能力的理解和测算是税收研究中极为重要的内容,它事关政府增收与居民减负之间的矛盾。国内外税收学界对税收收入能力的理解可以归纳为三个角度:第一,从政府对资源占有的绝对量角度。akin(1973)、dethier(2000)、barro(2002)认为税收收入能力是一个区域或政府单位在可用税收资源下,为公共服务融资的能力。刘新利(2000)、钱扬(2000)、谭荣华等(2005)的观点是:税收收入能力是指在既定的税制下,一个国家或地区在经济运行中所形成的税收储量,是一个税收潜在能力的概念。第二,从估测税收收入能力的角度。bahl(1971)、chervin(2000),yesim等(2006)主张税收收入能力是一系列有效税率(统一税率或代表性税率)与相应税基相乘计算得到的税收比率。郭庆旺(2002)则主张从标准税制角度出发估测政府可支配的税收收入。第三,立足于征纳双方的角度。richard(1984)论证了税收收入能力的大小取决于该国民众的支付能力和政府的征税能力的观点。杨元伟(1996)、张培森(2002)指出,税收收入能力是用来描述一个国家或地区在经济运行中形成的税收总规模。周广仁(2006)认为,税收能力是根据经济规模、经济运行质量以及现行税收政策规定等,以法定税率估算的最大口径的税收收入规模,是对应100%征收率计算的。梁季(2007)研究了国内外有关文献提及的14种税收收入能力的定义后,综合经济环境、税制和征管因素,提出了大、中、小三种税收收入能力的标准。刘合斌(2009)从税收供给能力和税收征收能力影响因素及其相互作用两个方面提出了“税收能力利用指数”,来综合反映税收实现程度。笔者认为,研究税收收入能力的实质是反映政府以税形式对社会资源的控制程度。为了区分实际控制和潜在控制程度,我们赞成有些学者把税收收入能力区分为“税收潜在收入能力”与“现实收入能力”两个层次。二者之差额,即征税努力(tax effort)。在本文中,“税收潜在收入能力”是指在既定的税制下,一个国家或地区在经济运行中所形成的可征税收总量。而“现实收入能力”则是指在征管模式、纳税人特征、治税环境等现实约束条件下,潜在收入能力最终实现的部分。
对于个人所得税收入能力的测算,王韬等(1999)认为, 1997年中国的个人所得税规模应当在税收总收入的10%左右,但是实际上只有3. 15%。梁朋(1999)估算我国1995年个人所得税的税收努力为43. 7%。焦建国(2001)认为我国1999年应征而未征的税收流失有50%以上,约500亿元。刘黎明(2005)从纳税人个人收人的分布拟合曲线入手,利用税率计算标准,计算出个人所得税的税收流失率2002年为57. 88%。贾绍华(2002)对地上经济采取了税基乘以标准税率的办法,计算了2000年地上经济的个人所得税流失额为732亿元;同时,测算2000年我国地下经济的规模有5111. 89亿元之多,个人所得税流失729. 47亿元。辛浩(2008)等基于一个改良的现金比率法测算出2006年地下经济规模高达40446. 6亿元,税收流失额6676. 8亿元,个人所得税的流失超过400亿元。上述文献的共同点就是认为目前税制下个人所得税的潜在收入能力比较可观,但是现实税收流失严重。个人所得税的潜在收入能力转化为现实收入能力的比重在30% ~70%之间。个人所得税的潜在收入能力及其转化率测算结果之所以差距较大,缘于研究者所站的角度不同,主观判断起了很大作用。有的算法忽略了个人所得税的税种特点,计算方法混同于其它税种,有的测算方法对个人所得税的税制要素考虑得不够周全,造成估算的失真。笔者认为,准确测算我国现行税制下的个人所得税收入能力,对于缓解征纳矛盾,构建和谐社会具有十分重要的意义。为此,本文从个人所得税的税种特点出发,首先把个人所得税区分为现实收入能力和潜在收入能力两个层次,在重点研究个人所得税潜在收入能力时分为地上经济和地下经济两个部分。在地上经济的测算中,改进了现有的测算模式,按照个人所得税的税目,对个人所得税的潜在收入作出了较为细致的分项估计。对地下经济,在现金比率法的框架内,对统计数据进行了修正。最后得到了个人所得税收入能力及其流失比例的结论并进行了解释。
二、个人所得税现实收入能力
个人所得税现实收入能力,可以用个人所得税占总税收收入的比重和个人所得税占gdp的比重来描述。按照1989年国际货币基金组织的统计,发展中国家个人所得税收入占gdp的平均水平为2.08%,占税收总收入的比重为10. 99%。人均gni处于750美元~1619美元的低中收入国家个人所得税占gdp的比重为2. 18%,占税收总收入的比重为11. 71%。人均gni在670美元~7500美元的中等收入国家,个人所得税占中央税收收入的比重,泰国1992年为9. 90%,匈牙利1990年为5. 54%,墨西哥1989年为13. 72%,罗马尼亚1991年为20. 92%。进入新世纪后,我国的人均国内生产总值已经达到中等收入国家水平,但以2007年为例,我国个人所得税占总税收和gdp的比重仅为6. 98%和1. 28%,与国际水平相比较明显偏低。
与其它税种的研究不同的是,由于个人收入信息的不对称,个人所得税现实收入能力主要取决于纳税人在一定条件下的行为选择。换句话说,由于个人所得税存在突出的个人信息隐秘的问题,在个人所得税的征纳双方关系上,矛盾的主要方面是纳税人遵从而非税务机关管理,税务机关只能通过各种征管模式去引导纳税人遵从。所以个人所得税的现实收入能力问题,也可以转化为纳税人的行为选择问题,而纳税人的行为选择受制于内外两方面因素,内部因素包括征管模式和纳税人自身特征,外部因素则包括财政、法治和文化传统在内的社会环境。在潜在收入能力既定的前提下,个人所得税的现实收入能力是由这些因素共同决定的。
1981—2007年我国个人所得税现实收入能力变化情况见表1。
三、个人所得税潜在收入能力
众所周知,经济是税收的最根本决定因素,经济总量决定个人所得税的收入总量。根据对个人所得税的影响机理不同,宏观经济可以分为地上经济和地下经济两个部分,地上经济是指纳入政府监管、计入国民统计的国民总收入(gni);地下经济则是相对于地上经济而言的,是指为逃避税收和其他财政负担,在官方正式登记注册的生产活动以外的其他经济活动。由此,个人所得税收入能力的测算也相应分为两个部分:一是地上经济所产生的个人所得税。运用税收收入能力测算法,将统计数据按照个人所得税的税目细分为工薪收入、经营性收入和财产性收入,对个人所得税收入进行分类估算,以求得更为准确的结论。二是地下经济所产生的个人所得税。运用现金比率法,对影响现金比率的信用卡等因素进行调整,以求得与现实相一致的结论。本文首先以山东省为例,测算出潜在收入能力与现实收入能力的实现比率,以此为基础推算出全国的个人所得税潜在税收能力及税收流失规模。
(一)地上经济个人所得税收入能力与流失规模测算
以山东省为例,因为占总人口70%的农村人口收入基本上处于起征点之下,所以本文以城镇人口为纳税主体进行测算。假设考察期内城镇人口维持基本不变,估算区间为2000—2007年。山东省城镇居民人均收入从2000年的6521. 6元增长至2007年的15366. 26元,从表2可以看出,应税收入分为工薪收入、经营性收入和财产性收入三大类,从年均5819. 4元上涨到12849. 05元。由于个人所得税的税率累进性,人均收入的增加带动了个人所得税收入能力的成倍增长。税收收入能力在2000年达到435239.87万元, 2007年增长到2686017. 07万元。同时,税收流失也从2000年的84533. 87万元增加到2007年的1263675. 07万元,流失比率从2000年的19. 42%增加到2007年的47. 05%,其中, 2005年达到峰值56. 21%。
测算说明:
(1)城镇人口以2005年人口普查数34325909人为准。
(2)行2等于行1乘以城镇人口数。
(3)行4(扣除额之上纳税人年收入总额)是指月收入在扣除标准之上符合纳税条件的人口比例乘以行2而得,扣除标准2006年之前是每月880元, 2006年之后是每月1600元。其中人口比例是按收入等级分的工薪收入乘以权重加总而得。
(4)行5(扣除额之上纳税人的年平均收入)是按照按收入等级分的工薪收入乘以权重后,乘以当年人口赡养系数而得。
(5)行6(扣除额之上纳税人月平均收入)是行5除以12(个月)得到。
(6)行7为按照七分法收入等级划分中符合纳税条件的纳税人在每个纳税等级的所纳个人所得税乘以权重之后的加总。
(7)行8是行7乘以12(个月)得到。
(8)行10(经营性净收入年均应缴个人所得税)是行9乘以经营性所得税率而得。
(9)行12(财产性收入年均应缴个人所得税)是行11乘以财产性所得税率而得。
(10)行13(年人均税收负担)是行8、行10、行12乘以权重加总的人均税收总额。
(11)行14(有效税率)是行13除以人均应税所得而得。
(12)行15(个人所得税潜在收入能力)是行14乘以城镇全部人口而得。
(13)行17法定减免自2003年开始有统计数据。
(14)行18(税收流失总额)是行15减去行16和行17而得。
(15)行19(个人所得税实现比例)是行16与行17之和除以行15所得。
由于山东省的个人收入总体水平略高于全国水平,同时省内地区差距较为悬殊,经济百强县与经济贫困县大量并存,所以在个人收入水平与收入差距上,替代全国水平有一定的说服力,因此,本文用山东省个人所得税的潜在收入能力与现实收入能力的实现比率来计算全国潜在收入能力。
就全国水平而言,由于个人所得税的税率累进性,人均收入水平的普遍提高与收入差距的拉大,个人所得税收入能力成倍增长。地上经济的潜在收入能力在2000年达到819. 56亿元, 2007年增长到6015. 1亿元。同时税收流失总额也从2000年的159. 1亿元迅速飙升至2007年的2830. 12亿元。
(二)地下经济个人所得税收入能力与流失规模测算
目前各国经济学家对地下经济规模的测估方法主要包括货币法和非货币法两类,其中以现金比率法最为严谨。现金比率法假设公开经济活动中所进行的交易使用现金或活期存款支票转账来进行,而地下经济活动中的交易,则主要以现金结算的方式来进行,因此存在一个合理的现金比率,如果现金大大超过这个比例,则可能意味着地下经济的膨胀。本文采用修正后的现金比率法,测算地下经济流失额,进而计算地下经济的个税流失比率。
根据古特曼现金比率法的基本模型(guttman, 1997)假设: c为现金余额, cu为地下经济中的现金余额,co为公开经济中的现金余额。d为实际活期存款余额,du为地下经济活动中的活期存款余额,do为公开经济中的活期存款余额。yo为公开经济的收入规模,yu为地下经济的收入规模。现金比率ko=co/do,ku=cu/du。而vo为公开经济中收入的周转速度,即vo=yo/(co+do),vu为地下经济中收入的周转速度,即vu=yu/(cu+du),β为vo与vu之比,即β=vo/vu。利用模型中c、d和vu的定义式,可以得出地下经济规模yu的表达式为:
yu=1/β×yo×(ku+1)(c-kod) /〔(ko+1) (kud-c)〕如果再给出一些更为严格的假设条件,则可以得到更为简化的表达式:
yu=yo×(c-kod) /〔(ko+1)d〕这是简化后用于测估地下经济规模yu的现金比率模型。假设条件是:(1)地下经济活动唯一的交易媒介就是现金,地下经济活动中只使用现金来进行交易,绝对不使用支票活期存款支付,因此有ku趋向于无穷大,即du0,ku∞。
(2)在正常的公开经济活动中,人们对现金和活期存款的相对需求保持不变。
(3)单位现金的购买力在地下经济和公开经济中是相同的,也就是说,地下经济与公开经济中收入的周转速度相同,即vo=vu,β=1。
但是,中国的实际情况并非完全符合这三个严格的假设。有的学者直接将c与d的数据替代为m1和m2,这种方法虽然简便,却容易造成地下经济估计偏高。在正常的公开经济活动中,人们对现金和活期存款的相对需求已经随着信用卡等电子支付手段的普遍使用而发生了变化,本文对此进行了折算处理,即将信用卡的消费支付除以货币流转速度,相当于因此减少的现金支付,以此调增流通中现金,调减活期存款。这种原框架下的微调方法更为切合现金比率法的前提与内涵。
要测估yu的值,关键是先得到ko、yo、c、d的值。yo、d、c的数据都可以直接从统计年鉴中获得。
对于ko,可以选定某一特定时期为不存在地下经济活动或者是地下经济的规模很小几乎可以忽略不计的“黄金时期”来作为基期,那么基期的c=co,d=do,因此可以求出该时期的现金比率(c/d)作为ko。
由于个人所得税开征于1980年,由逃避税收造成的地下经济可以以1979年为基期,有ko=(c/d)1979=267. 7÷909. 4≈0. 2943。在du0时,有d=do。如表4,我国地下经济的规模从2000年的7542. 93亿元增加到2007年的17178. 22亿元,个人所得税流失从107. 62亿元增加到619. 76亿元。
表4 全国地下经济个人所得税潜在收入能力
单位:亿元测算说明:(1)按陈宗胜等(2002)的观点,在可测算的范围内,各种地下经济形成的非法非正常收入中,主体是以个体和私营经济为主的未申报收入,约占53% ~76%,其次是走私类非法非正常收入,约占13% ~30%,经济犯罪官员的腐败收入占10%左右。在此取中值,未申报经济占未申报经济与非法经济之和的比例是65%。
(2)税款流失总额由计算出的地下经济规模乘以表2测算出的税负率而得。税负率不同于有效税率,有效税率是对税基而言,税负率是对全部收入而言。
(3)由于信用卡等电子货币交易方式逐步普及,影响了流通中的现金与活期存款的比例,因此在mo内部对流通现金与活期存款做了相应调整,使之更符合实际。
四、个人所得税收入能力与流失规模的基本结论及其解释
(一)个人所得税收入能力与流失规模的基本结论
将地上经济与地下经济综合起来,得到我国个人所得税潜在收入能力的全部。如表5所示。我国个人所得税潜在收入能力逐年激增,其中地上经济提供的个人所得税收入能力约占9/10,地下经济提供的收入能力约占1/10。但个人所得税的流失率也从2000年的28. 77%增加到2007年的52. 0%,其中以2005年60. 82%为流失的峰值。
表5 全国个人所得税收入能力与税收流失测算表
单位:亿元如图1所示,我国潜在收入能力向现实收入能力的转化率在50%上下波动,其中地上经济的税收能力流失较为突出,地下经济的流失比重维持在10%左右。
值得说明的是:一是本测算有可能偏于保守。这是由于信息不对称,纳税人有隐瞒应税所得的动机,所以不仅税务机关难以查实,就连统计数据也很可能是趋于保守。特别是高收入居民收入水平的统计远低于实际水平,对累进性的个人所得税的影响更为明显。根据恩格尔系数和其他一些消费特征进行初步推算,占城镇居民家庭10%的最高收入居民(约1900万户, 5000万人),2005年人均可支配收入9. 7万元,相当于原有数据(不到2. 9万元)的3倍多。其他中高收入居民的收入也高于原有统计。推算城乡居民收入总额约12. 7万亿元,而不是8. 3万亿元,占国民总收入69% (但国民总收入也可能需要上调)。全国城镇居民收入中没有统计到的隐性收入总计4. 4万亿元,相当于当年gdp的24%。这就导致了应税所得水平整体下移。二是限于统计数据只提供了人均化的收入,这就降低了其对应的税率级次。特别是经营净收入一项,人为地降低了应缴税能力。
(二)个人所得税税收流失的几点解释
个人所得税潜在收入能力巨大,但是转化为现实收入的比例还很不足,税收流失特别是地上经济流失严重,流失的原因可能主要有以下三个方面:
1.信息不对称是造成个人所得税流失的主要原因
不论是公开经济,还是地下经济,信息的不对称性导致纳税人有实现隐瞒收入的可能性。从博弈的角度看,偷逃税款的税额越大,被发现的概率越小,发现后被处罚的金额越少,越有可能助长纳税人隐瞒真实收入的动机。因此,建议运用社会综合治税、纳税评估、发票控税等征管手段来解决信息不对称的问题,并运用纳税信誉等级评定等方式使纳税人更加注重个人的名声和荣誉,同时注重稽查线索,加大处罚力度,从正反两个方面改变纳税人逃税的支付函数,减少税款流失。特别是地下经济,虽然对于“非法经济”征税与否还有争议,但是地下经济对整个国民经济的破坏力要远远大于税收流失一个方面,对公开经济的冲击也引发了一定程度的税收萎缩。因此,必须从提高征税的效率和完善金融秩序两个方面形成合力,防止地上经济向地下经济转移。建议加大金融秩序的整顿力度,金融机构可以依法采取控制现金流量、推行银行卡、账户管理等多管齐下,记录资金走向,限制地下经济交易媒介等,有力打击地下经济,配合税务部门治理税收流失。
2.征管权和收入归属权不匹配是导致征管部门激励不足的重要原因
2002年所得税改革后,中央在个人所得税分配中拿走增量的大头,地方政府对个人所得税增收的热情与动力骤减。由于个人所得税的征管机关依然设为地税系统,地税部门受当地政府的影响与牵制,必然将征管力量更多地投入到对地方收入影响较大的税种,如营业税、资源税、财产税等,个人所得税的征收则动力不足,税收流失比例因此大幅增加。可以设想,如果继续由地税部门而不是国税部门征收个人所得税,而依然由中央政府而不是地方政府获得大部分收入,个人所得税的流失就会不可避免。因此,个人所得税的现行征管格局不宜再维持下去,只有改变个人所得税的分成比例,或改地税征收为国税征收,才能解决由于征管权与收入归属权不匹配造成的征管动力不足的问题。
3.税制不完善引发的纳税人不遵从是税收流失的动机之一以2005年高达60. 82%的税收流失率为例,之所以2005年税收流失达到峰值,可以说与当时的税收制度有莫大的关系。2006年之前,个人所得税的扣除标准是800元,地方有上浮10%的权力。这一标准定于1980年,几十年里曾经降低到400元,却不曾根据经济的发展和人民生活成本的提高而增加,更不要说扣除通货膨胀和提升生活质量的因素了。扣除标准等一系列税制不完善导致纳税人抵触个人所得税,纳税不遵从普遍存在。这从2006年扣除额增加到1600元,当年税收并未出现大幅下滑也可以得到佐证。因此,进一步完善个人所得税税制,强化税收的公平导向,是堵塞税收流失的治本之策。
参考文献:
陈宗胜,周云波. 2002.收入分配:经济学界如是说[m].北京:经济科学出版社: 55-59.
焦建国. 2001.个人所得税潜力分析[j].税务研究(2): 27-32.
贾绍华. 2002.我国税收流失的测算分析与治理对策探讨[j].财贸经济(4): 39-44.
梁朋. 1999.关于我国地下经济规模的测估及思考[j].财贸经济(5): 50-54.
刘新利. 2000.税收分析概论[m].北京:中国税务出版社: 87-89.
刘黎明. 2005.我国个人所得税流失的规模测算[j].财政研究(4): 26-28.
刘合斌. 2009.税收评价指数:模型建立与实证分析[j].税务研究(6): 86-90.
钱扬. 2000.税收收入预测与税收收入能力估算的比较[j].扬州大学税务学院学报(4): 12-15.
谭荣华等. 2005.我国增值税收入能力的估测[j].涉外税务(1): 8-14.
王韬,朱文娟. 1999.我国个人所得税负担能力的宏观分析[j].涉外税务(10): 14-18.
辛浩. 2008.我国地下经济税收流失规模的测算[j].管理现代化(4): 50-52.
杨元伟. 1996.关于税收收入能力的估算体系[j].中国税务(10): 18-21.
张培森. 2002.中国税收经济问题计量研究[m].北京:中国税务出版社: 48-52.
论文关键词：税收优惠税式支出税收管理
现代所得税大致由两个因素构成，第一个因素包括了征收一项常规所得税所必需的结构性条款。即基准税制。第二个因素则包括每种所得税中所规定的特殊优惠。这些条款通常被称作税收激励或税收补贴，是为特定行业、活动或阶层所设计的偏离常规税制结构的条款。它们形式多样，例如某些收入不予计列、税前扣除、延期纳税、税收抵免或者优惠税率。无论何种形式，这些对常规税收结构的偏离都体现了政府通过税收制度而非其他形式对特定组织或活动的支出。这种支出．因为与税制联系密切而又不同于一般财政支出，被称为税式支出(TaxExpenditure)。
税式支出理论由于其理财的科学性，自提出后被广泛运用于西方各国财税实践。目前，税式支出预算被绝大多数预算专家视为管理政府预算规模与范围的有效工具。我国的税式支出研究起步于上世纪八十年代中后期．目前看来．被国内外学者所广泛倡导的税式支出管理制度之所以在我国没能得到实施，主要是因为科学的税式支出理念尚未形成气候，而其背后的深层次原因在于传统的粗放型的税收管理意识仍然起着主导作用。因此，建立我国税式支出预算管理制度首先要解决的问题就是确立税式支出理念。其次才是考虑如何建立税式支出管理制度问题。本文将围绕这两个问题进行进一步的阐述。
一、抛弃粗放的税收管理模式．树立科学的税式支出理念
应该看到的是，从税收优惠到税式支出，不只是概念上的简单变换，而是一种新的管理理念的确立和税收制度的创新。传统的财税理论一直把税收收入和财政支出作为两个不同的财税范畴、财政活动的两个不同阶段加以研究，对两者的联系的分析主要体现在总量平衡上。由于缺乏税式支出理念，政府的税收优惠安排仍然属于税收收入的范畴．而非财政支出的范畴。与之相适应。在税收优惠政策的管理上也不象政府财政支出那样受到严格的审查和控制，没有按照管理财政支出的方式予以量化和监督。这种粗放型的税收优惠管理模式主要表现出以下几个方面的问题：
1．税收优惠的范围缺乏统一规范的标准．导致税收优惠项目范围过于宽泛，规模过于庞大。我国现行税收优惠几乎涉及各个不同的税种、行业和地区．优惠项目多、内容杂、规模大。从理论上说，税收优惠制度属于非基准税收制度，应处于从属地位，但从实际情况来看，税收优惠的具体规定几乎渗透到了基准税制的所有要素。优惠的规模甚至已经超过基准税制下的税收收入规模。这不仅损害了税收制度的完整性，同时也为强化税收管理制造了障碍。
2．税收优惠政策的出台并无总体规划和设计．缺乏系统性和规范性。现行的优惠政策是在94税制的基础上．根据不同时期的需要经过长达十年不断以部门规章和条例的方式进行补充、修改而形成的，政策条文零散、割裂．在政策内涵上没有总体和长远规划，相互问缺乏协调和配合。没有形成有机整体，导致税收优惠不同程度存在交叉、重复甚至冲突．制度漏洞很大。
3．缺乏科学规范的税式支出分析制度，无法形成对税式支出总量、方向、效益和风险上的控制．导致税收优惠的大量无效投入。现行的税收优惠主要以单项管理模式为主．属临时性专项分析，没有纳入预算和政府的有效控制中。从其管理过程看，无固定的审批、检查和评估方法．没有形成统一的、系统的和规范的制度，没有严格的法律制度，基本上处于一种放任自流的状态，属粗放型管理。这种粗放型的管理模式．必然导致税收优惠效益欠佳。
4．税收优惠管理主体多，对管理权缺乏必要的责任和约束机制．导致税收优惠管理混乱。各地不同程度地存在优惠大战问题。虽然在名义上税收优惠的管理权高度集中于中央，但从实践上看．几乎各个层级的政府都或多或少地制定了部分税收优惠项目。各地为了地方利益，常开展税收优惠大战，税收优惠政策被滥用。削弱了税收法律的权威。
5．税收优惠手段以直接优惠为主，并且对政府让渡的税款使用方向缺乏限定条款，导致税收优惠的政策效应不明显。我国常见的税收优惠手段主要是减免税、退税等直接方式．而采用税收抵免、加速折旧和延期纳税等间接方式很少。直接优惠方式虽然简单明了。但在激励效应上明显低于间接优惠。这必然会带来效率上的损失。
由此可见．缺乏税式支出理念的粗放型税收管理模式一方面导致了税收优惠的无效投入．另一方面税收管理的混乱给不法纳税人提供了寻租机会，加之监督和处罚机制不健全，在实践中产生了拿税收优惠做交易的种种垢病。
税式支出理念的提出．正是针对传统优惠政策的粗放特征及其问题而来的。根据税式支出理论，税收优惠不再被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡．而是作为政府财政支出的一种形式．将其列入国家预算并赋予其同直接预算支出一样的评估和控制程序．以制度创新的方式实现税收优惠管理的科学化和规范化。因此，从税收优惠到税式支出，并不仅仅是概念上的简单变换，而是一种新的管理理念的确立。这种税收优惠管理制度的创新，必将使我国税收优惠政策效果提高到一个新的水平。
二、建立税式支出的预算控制制度
税式支出的预算控制制度。就是将非基准税制性质的税收优惠采取类似财政预算支出管理形式，要求任何税收优惠必须经过国家预算控制程序方可实施。税式支出的预算控制，是税式支出管理制度的核心内容。围绕这一核心，还必须对税式支出如何界定、税式支出政策手段、税式支出金额的统计及效果的评估等问题做出明确的规定。这些规定的总和，即构成了税式支出管理制度。
建立我国的税式支出预算控制制度，有几个方面的问题要解决好：
第一．我国税式支出预算控制方式的选择
综观世界各国实践．税式支出的预算控制方式主要有三种类型。即非制度化的临时监督与控制、建造统一的税式支出账户以及临时性与制度化相结合的控制方法。非制度化的临时监督与控制是政府在实施某项政策过程中，只是在解决某一特殊问题时．才利用税式支出并对此加以管理，这种监督与控制是临时的，没有形成制度；而统一的税式支出账户则相反，它对全部税式支出项目按年编制成定期报表(通常按年度编报)，连同主要的税式支出成本的估价，附于年度预算报表之后。在加拿大和美国．这些账目实际上被合并于国家预算分析过程之中。构成整个国家预算分析的一部分；临时性与制度化相结合的控制方法．则只对那些比较重要的税收减免项目规定编制定期报表，纳入国家预算程序，但并不把那些被认为是税式支出的项目与基准税制结构区分开来，亦即并不建立起独立的税式支出体系。
从各国实践经验来看。建造统一的税式支出账户，采取全面预算管理是税式支出管理的最有效途径。但结合我国的预算管理水平的实际情况并考虑到我国长期以来并没有一套系统的税收优惠管理制度，税式支出的预算管理还有一系列基础性的工作有待完成，所以，建立全面的预算管理只能设定为远期目标。从近期来看。应从对现行税收优惠条款进行梳理、分析和归类等基础工作人手，先在一个较小的范围内(比如某一部门或某一具体税式支出项目)开始进行税式支出成本预算分析，编制简单的税式支出预算表，然后再逐渐扩大到主要的税式支出形式，形成正规的、系统的税式支出预算表，并附在年度预算表之后，报权力机构审批。在此基础上，通过一个较长时期的摸索，不断补充完善。实现税式支出预算与直接预算的有机结合．并从预算法的高度实行对税收优惠效果及支出规模的控制。这样一个由易到难，分步推进的策略，应该是比较符合我国现实情况的。
第二．税式支出的范围的界定
在税式支出管理的国际实践中，基于不同的政府在不同时期宏观政策目标和宏观调控任务的定位上的差异。各国对基准税制的理解也不尽相同。这样，一项税收优惠规定究竟是属于基准税制还是对基准税制的偏离，在各国的税式支出管理中呈现很大差异。我们目前要做的。首先要对现行税法进行认真梳理和分析，将那些出于优惠目的而制定的可能减少税收收入的法令条款开列出来，在此基础上。划分确定出基准税制结构，进而确定税式支出的范围和内容并以法律文本的形势固定下来。基准税制确定以后，我们就可以根据我国现阶段的宏观调控目标并针对现阶段税收优惠管理中出现的不合法、不规范和低效益等问题，对现行税收优惠政策进行清理。(1)根据国家宏观调控目标，考虑预算支出的方向和重点，分析各项税式支出是否符合国家宏观调控目标，是否与预算支出相协调，确认其规范性。当前应以国家的产业政策(如农业、能源、交通、基础设施和高新技术等)、区域发展政策(如西部开发)和社会政策(如社会保障、收入调节)作为判定税式支出项目规范性的主要准则，据此清理各种不符合政策规范的税收优惠。(2)根据WTO规则和国际税收规范，分析各项税式支出是否符合国际惯例。据此清理各种不符合国际税收规范的税收优惠政策。(3)根据成本效益原则，对进入成本预算的各项税式支出进行对比分析，判断某项税式支出是否具有比较成本和比较效益优势，据此清理一些低效益的税收优惠政策。(4)根据相关法律文本，分析各项税式支出的合法性，据此清理不合法的地方越权税收优惠。
第三．税式支出政策手段的选择
在各国的税式支出手段中。普遍地既有直接优惠的手段，也有问接优惠手段。但在总体上呈现出以间接优惠为主的趋向。直接的税率、税额式优惠虽然操作简单、明了。但直接缩小了税基．给政府带来的税收收入损失大．而且对政府让渡的税款在使用方向和效果上难以控制，甚至如果纳税人的境外所得不能获得税收饶让时，直接优惠并不能使纳税人受益。而间接的税基式优惠一方面对政府带来的税收收入损失小，另一方面对政府让渡的税款使用方向有控制、诱导作用。正因为如此。在构建我国的税式支出制度时，应考虑增加对直接优惠手段的运用。并综合运用好多种优惠手段。以更好地发挥税式支出的政策功能。
第四．税式支出项目的效益分析
将税式支出纳入预算管理。有一个同直接预算支出一样的评估和控制程序。评估和控制的核心，是对税式支出所造成的收入损失进行准确的数量分析，对税式支出的政策效果进行科学的评估。以此加强对税式支出成本控制与效益考核的管理，优选税式支出项目。从理论上说。应当运用成本效益分析法，比较评估项目在两种财政支出方式下的成本与效益。通过对比各方案的净效益来优选税式支出项目。但从实际情况来看，税式支出的成本分析相对比较容易。至少可以通过统计、估算得到税式支出的直接成本。而效益分析的难点则在于，由于享受税收优惠的某个项目往往同时有多项国家政策的支持。那么项目取得的经济效益与税式支出的相关性则很难测算得出。因而在技术操作层面上，成本分析较之效益分析更可行。因此，国际上一般采用成本分析法进行税式支出项目的评估，即只统计估算税式支出的成本。比较评估项目在直接财政支出和税式支出两种不同方式下的成本，从而做出保留、取消或扩大、缩减税式支出项目的决定．以提高税式支出项目效率。
我国税收优惠制度的粗放型特征有一个很突出的表现就是缺乏这种科学规范的预算分析制度．很少对税收优惠的效果进行分析和考核。在构建税式支出预算控制制度过程中，应特别注意借鉴国际经验，在每一个预算年度都要组织相关专家对列入预算的税式支出项目进行效益分析，并将这种制度以法律的形式固定下来，使之成为预算工作的一个有机组成部分。
第五，税式支出管理的法制化
购物车(0)