时间：2023-03-21 17:05:37
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论文摘要：公民环境权利是环境保护的基础，同时也是环境保护的目的和手段。公民环境权利问题越来越受到国际社会的理论关注，而且不少国家的法律做出积极回应。倚重行政环境权力而轻视公民环境权利是我国现行环境保护法律体制的基本特点，这很不利于我国的环境保护。我国环境保护法律应当确立公民在环境保护中的主体地位，并且具体确认公民的环境权利。法律确认公民环境权利应当两条进路并行：与环境保护的公权力结合和与传统私权利融合。
公民的环境权利(或称为公民环境权)是指公民拥有享有良好环境的权利，通常包括环境使用权、知情权、参与权和请求权。它区别于:(1)公民、集体或国家对环境资源的开发和利用权;(2)国家在环境保护过程中拥有的立法、行政和司法的权力;(3)私法上与环境保护相关的所有权、人身权和相邻权;(4)传统人权理论中的生存权和发展权。在当今国际社会，公民的环境权利作为一项新兴的基本人权而受到广泛关注。本文试图说明，我国现行环境保护法律体制存在倚重行政环境权力而轻视公民环境权利的弊端;为实现我国环境的有效保护，我国法律应当具体确认公民的环境权利;法律确认进路应两路并行:与环境保护的公权力结合和与传统私权利融合。
1环境保护中公民环境权利问题的提出
立法出于技术考虑，并不必然在法律规则中既对要素(假定条件、行为模式、法律后果)做出规定又对所要保护的权利内容进行宣称。如我国《民法通则》(文中涉及的法律法规均为简称)第一百一十七条第二款规定，“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿”，该规则就并未对国家、集体和公民享有财产权及其内容进行表述。一般地，这样简洁的表述在司法实践中并不会产生理解上的困难，因为这样的表述不言自明或者是在另外的法律条文中对所要保护的权利及其内容进行了明确的规定，在这些法律规则的背后，存在着一张清晰的权利谱系。然而在权利规定比较模糊的时候，法律规则实现对权利的保护则无疑会受到一定的影响，我国环境保护的法律法规正面临着这样的问题。
我国从1978年首次在宪法中规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”以来，经过近30年的发展，我国形成了包括宪法、环境保护基本法、环境资源法、环境保护专项法、环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方性规章、环境标准、国际环境保护公约以及刑法、民法相关规定在内的庞大灼环境保护法律法规体系，并从“国家保护环境”出发，衍生出了与环境保护相关的一系列行政权力和义务。在我国实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。环境保护方式呈现出了以政府管制为主的特征。在政府管制的模式下，政府对于环境保护享有广泛的权力，宏观上包括制定和完善环境保护的法律、法规及政策，引导经济结构调整，制定环境保护的规划、目标和计划，制定环境保护的标准并监督执行，进行跨行业、跨部门、跨区域的协调等。微观领域包括环境行政许可权，环境行政处罚权等等。政府通过行使环境权力，对环境违法主体科以相应义务，从而达到保护环境的目的。此外，国家公权力还通过刑事手段介人环境保护，我国97刑法第六章第六节“破坏环境资源罪”的规定就是重要的体现。
在政府控制的模式下，相对于国家的环境权力而言，我国公民环境权利的规定则显得薄弱并且模糊不清。政府权力介人环保领域，并没有明确以保护环境权利为目的。如《环境保护法》的立法目的是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展”(第1条)。这里的“保护环境”和“保护环境权利”虽然密切相关但是并不相同，前者从实用主义出发，以解决实际问题为目的，而后者以价值目标为导向，事实上是环境保护的基础，也是目的和手段。我国从宪法到具体的行政法规，没有专门对环境实体权利做出明确的规定，因此有学者认为我国对于公民环境实体权利的规定是“隐形规定”。对于程序性权利，除了受到环境侵害的诉权以外，我国《环境保护法》还规定有检举控告权，《环境影响评价法》和《水污染防治法》规定在一定条件下享有知情权和建议权④，但都并不完善。此外，尽管有一些权利与环境保护密切相关，并在实践中发挥着保护环境的作用，如所有权、人身权及相邻权等的正面规定，但这并不是真正意义上的环境权利，因为其主旨并不是保护环境法益。传统民事权利制度对于环境保护力不从心，尽管现代民法理论中的财产权、人格权及侵权理论都在发展，但它们离环境保护的要求相去甚远。如北京市某建筑工程公司在施工中因产生大量噪声、震动和粉尘，严重影响了周边四户村民的正常生活，四户村民向北京市某区人民法院提起了民事诉讼，请求法院判令被告停止侵害，但某区人民法院经审理后，以“不属民事审判范围”为由，驳回了原告要求被告“停止侵害”的诉讼请求。
2公民环境权利对于环境保护的意义
环境权利为人类一直自然地享有，并不随着法律的改变而改变，因此也可称为一项自然权利或基本人权，其正当性是不证自明的。随着工业革命带来了严重的环境污染，人类开发利用环境的财产权与享有良好环境的权利产生冲突，才引起了现代意义上公民环境权利的关注和讨论。即便是在这种冲突中，公民环境权利的正当性也是不容质疑的，问题的关键在于如何确定这种冲突中各种权利的位阶关系和如何协调冲突。美国当代著名学者彼得·S}温茨(PeterS.Wenz)教授在《环境正义论》一书中写到，“倘若发生冲突，财产权至少在某些时候应该做出让步”，“人权如此重要，不能为了更小的目标而妥协。例如，人们不应该为了他能够拥有更廉价的电力而遭受癌症的痛苦”。
就公民环境权利与环境保护的关系来说，公民环境权利是环境保护的基础，同时也是目的和手段。政府权力对环境保护的广泛介人，有着深刻的合理性，环境外部的不经济性⑤和为避免环境的公地悲剧⑥都需要政府权力的介人才能予以克服。在国家，环境保护的行政权力固然来源于宪法的授权，但最终来源于民众的授权。可以说，权力都是直接或间接源于公民权利。英国早期启蒙思想家托马斯·霍布斯(ThomasHobbes)在论及国家的起源时认为，人类是为了避免“一切人对一切人的战争”的自然状态才“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见转化为一个意志的多人组成的集体”，这个个人或集体就是者，即霍布斯所说的“利维坦”。继后的英国政治思想家约翰·洛克(JohnLocke)同样认为，“开始组织并实际组成政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府”。这些思想后来为1776年美国《独立宣言》所采纳，《独立宣言》宣称“我们认为以下真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府。而政府之正当权力，是经被统治者的同意而产生的”。时至今日，各国宪法基本都确立了“在民”，这是各国政府及公权力存在的合法性依据。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此，在权利与权力的关系上，权利是权力的来源和基础，权力为保护权利而存在。环境保护的行政权力，同样地来源于公民所具有的环境权利，公民环境权利是环境权力存在的正当性所在。从这个意义上讲，公民环境权利为政府参与环境保护提供合法性的基础，环境保护应以保护公民环境权利为目的。
公民环境权利不仅为政府参与环境保护提供合法性的基础，也是公众参与环境保护的合法性基础。近年来，我国因环境问题引发的以年均29%的速度递增，人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题已成为引发社会矛盾的“焦点”问题。这种非制度化公众参与环境保护属于公众参与的非常态，由于非常态的公众参与表现为组织的非程序性，动机的多层次性，性质的复杂性，行为的非理性以及后果的消极性，对国家的稳定和社会发展有诸多的消极影响。公民有了法律上确认的环境权利，就可以依据环境保护的权利实施相关行为，可以要求义务主体为或不为一定的环境行为，在受到侵害时可以获得法律上的救济，同时也明确了公众环境保护行为正当性的边界。因此，公民环境权利的确立对于公众参与环境保护具有重要的意义。
公民环境权利不仅是主体参与环境保护的合法性基础，而且在实际运行中起着对公权力的制约作用。在公共选择理论看来，政府在提供大多数(包括清洁环境在内的)共用品和服务方面是低效的，表现为浪费、冗员和低生产率，在行政权力介人市场的时候，可能还存在权力寻租的问题。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社会主体。在公共选择中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，社会上并不存在所谓的政府所追求的公共利益。从公共选择理论上讲，权力需要制约。从政治文明的发展来看，权力的制约问题可分为三个阶段，即以权力制约权利阶段、以权力制约权力阶段和以权利制约权力阶段。以权利制约权力，是指公民用自己的法律权利制约政府权力，以防止政府权力的变异和滥用，维护自身的合法权益和社会整体利益!。环境保护是利益冲突比较集中的领域，政府可能会为了地方经济发展而不顾环境保护，也可能会为利益集团的利益而牺牲环境利益，加上政府行为的低效性，公众参与环境保护以权利制约权力就显得尤为重要。
3域外公民环境权利考察
公民环境权利主要是由各类国际会议和文献倡导的。1970年国际社会科学评议会在东京发表的《东京宣言》提出，“我们请求:把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种有富自然美的自然资源的权利，作为一项基本人权，在法律体系中确定下来”。1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该宣言表达了这样一种信念:人类有在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。1973年在维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》中，环境权被认为是新的人权并将其作为《世界人权宣言》的补充。1986年作为地区性人权文件的《人类与人民权利非洲》第24条规定，所有人民应该享有能够适合他们发展的一般的令人满意的环境权利。1987年2月国际环境法专家组拟订的《环境保护和可持续发展的法律原则建议》指出:全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利。1989年《哥斯达黎加促进和平与可持续发展的人类责任宣言》在序言中写到:认识到国际社会确认人类有在保障尊严和福利的环境中生活的基本权利。1991年《关于国际环境法的海牙建议》确立了这样一个原则:国家应该承认对于确保健康、安全和可持续生存与精神福利的个体与集体的基本环境人权。1992年《里约环境与发展宣言》宣称，人类享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。1995年国际自然保护同盟起草的《环境与发展国际公约草案》第十二条规定:缔约方努力逐渐全部实现任何人对环境的权利以及为了其健康、福利和尊严的足够的发展水平。
在全球化的对环境权的呼吁中，部分国家以宪法的形式确立了公民的环境权利。如1980年《智利共和国宪法》第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”。1980年《秘鲁政治宪法》第2章第123条规定:“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”。1987年《菲律宾宪法》规定:
“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的健康的环境的权利”。1993年《俄罗斯联邦宪法》第42条规定:“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利”。1993年《哈萨克斯坦共和国宪法》第12条规定:“共和国公民有享受有益于生活和健康的环境的权利”。据统计，全球有四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。其中，20世纪70年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有忽视这一权利。
除了宪法的规定外，部分国家还在环境保护的法律或法规中确立了公民环境权。如1979年美国《国家环境政策法》规定:“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护”。1998年《法国环境法典》规定:“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展”。2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第11条第1款规定:“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利”。
综观国外公民环境权利的文献，我们可以发现:(1)非官方领域对于公民权利的呼吁或宣称对于公民环境权利在法律上的确立起着巨大的推动作用。这既反映了现代工业社会环境问题的严峻态势，也反映出了公众对于环境保护所蕴含着的巨大热情和力量。(2)公民环境权利是一项基本权利，这一过去自然就获得和享有的利益在受到侵害过后，开始寻求法律的保护，在传统的人权内容不能涵盖环境权利内容的情况下，不少国家直接将公民的环境权利明确写人了宪法当中，丰富了基本权利的内容。公民环境权利也主要是被规范在宪法当中，是作为一项基础性权利而存在的。(3)环境权的表述上各个界定并不相同，反映出了内涵的丰富性，但其权利主体上并不包括国家，权利内容并不包括主体对环境的开发和利用。因为国家对于环境保护具有的是权力和职责，与环境权利相去甚远，而对环境的开发和利用属于传统财产权规定的范围，环境权利是与环境保护的需要相联系的。
4我国公民环境权利的法律确认进路
环境权利是公民的一项基本权利，这一权利在现实地受到威胁和侵害的时候，需要法律的确认和保护。我国面临的环境保护的形势是严峻的，“主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点”。环境保护面临的严峻形势与制度层面公民环境权利的缺失有关，公民环境权利是环境保护的基础、目的和手段。在相对单一的环境行政管制方式下，公民的环境权利诉求未能充分实现，环境保护组织不发达，司法权力保护环境的成效不明显(环境公益诉讼难以得到支持)。因此，我国确立公民环境权利，既是正本清源明确环境保护的真谛，也是环境保护的现实需求。
公民环境权利的确认是一项系统工程，要达到有效调动社会力量以及司法权力参与到环境保护中来，切实实现公民环境权利的有效保护，我们认为，在宪法确认以公民享有良好环境为内容的公民环境权后，可沿着两条进路对公民环境权利进行细化。一是与环境保护的公权力相结合，在以权力保护环境的立法中注人公民环境权利的内容。这些权利主要包括:(1)环境知情权。即公民对环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。(2)环境参与权。即公民拥有参与国家环境管理的预测和决策过程，组成环保的团体，实施公益性环境保护行为等权利。(3)环境行政请求权。即公民的环境权益受到侵害后可以向环境行政部门请求保护的权利。对公民环境权利进行细化的另一进路是与传统私权相融合，将公民环境权利在私法上进行规定。这一类公民环境权利主要包括:清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、环境审美权、环境文化权、户外休闲权、避免噪声污染权等。超级秘书网
关键词：农民工医疗保障制度弊端体制建设
农民工是指拥有农村户口却在城市工作或正在城市寻找工作的群体。农民工是中国特有的群体，是在我国二元结构的夹缝中产生的一种特殊阶层。农民工问题是现阶段我国社会的重大问题。本文在探讨农民工医疗保障问题时使用农民工一词，只是为了行文方便，并不代表作者赞同用农民工一词来定义这一特殊阶层。
一、农民工医疗保障现状与弊端
1．农民工基本上处于无保障状态
据劳动和社会保障部调查分析，截止2005年5月，我国农村劳动力外出务工规模约为1.2亿人，进城务工的农民工约为1亿。据有关专家的预测，未来一段时期内，如果政策不发生大的变化，外出务工农民的数量将以每年500万人的速度持续增长。[1]但是，数量如此庞大的劳动群体的健康状况却已经到了令人担忧的地步。农民工多从事城市里最脏最累和最危险的工作，从这个角度看，农民工是最需要医疗保障的群体，但是这个最需要医疗保障的群体却游离在城市的社会保障体系之外。在农村，新型农村合作医疗刚刚起步还处于试点阶段，在城市他们是“边缘人”无法融入城市，享受不到城镇企业职工的医疗待遇。在他们受到病痛侵扰时，多是拖延病情而不即使就医。据2000年在北京的一份问卷调查显示，36.4％的农民工生过病，13.5％的农民工生病在3次以上，生病以后，59.3％的人没有花钱看病，而是硬挺过来，花钱看病的人均支出是885.46元，就业单位为他们看病的平均支出仅为72.3元，不足实际看病支出的1/12。[2]由此可见，农民工基本上游离于社会保障体系之外，虽然许多大中城市为农民工制定了一些医疗保障政策，但都存在种种弊端。
2．现行农民工医疗保障的弊端
第一、因为户籍制度的限制，农民工生存在农村与城市的夹缝中，医疗保障权利得不到制度保证。户籍制度是为了证明公民身份，满足社会管理的需要。然而，作为中国短缺经济与计划经济体制相结合的产物，户籍制度被作为一种行政管理手段得到运用，并最终演变成“一个以户籍制度为核心，包括教育、就业、住房、养老、医疗以及其他公共服务的城市居民身份的权利的制度”，“成为我国长期实行城乡隔离政策的载体和核心。”[3]农民工生活在城市中，但其户口却是农村的。这样就存在一个矛盾，他们既享受不到城市为市民提供的各种医疗保障，而“新型农村合作医疗”又不能为其提供有效率的医疗保障。农民工生活在城市边缘，已经成为一个新的弱势群体。
第二，法律对农民工的权利的保护不到位，其医疗保障权利得不到法律保障。首先，长久以来我国许多的法律法规都对农民工存在立法歧视。如1999年国务院颁布的《失业保险条理》规定，失业主体仅限于城镇企事业单位职工，农民合同制工人连续工作满1年后失去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇。这种歧视性的立法制度，加剧了城乡分化，人为地将农民工列入城市的低层阶级。立法漏洞使侵犯农民工权利的行为难以被追究。同时，劳动合同立法缺乏程序性规定和救济手段，缺乏对雇主拖欠工资等违法行为的制裁性规定，社会保险立法没有明确农民工的权利。其次，我国缺乏农民工享受社会福利的实体法，现有的社会福利立法基本上停留在民政福利，仅关注老年人、残疾人、孤儿和弃婴。劳动法除了在第76条作了宣言性规定外，尚无法律法规对农民工的社会福利予以规定或者将农民工劳动福利纳入调整城镇原有职工福利体系，农民工享有的社会福利少之又少。另外，现阶段的司法威严受到了极大的挑战，法律的正常执行受到诸多不应有的阻挠。例如，河南省许昌县人民政府因107国道扩建工程自1995年起拖欠该县保安建筑公司工程款15.6万元数年，到1998年6月，写给该公司一纸欠条“完事”。2003年12月，许昌市中级人民法院终审判决许昌县人民政府于判决生效后10日内偿还许昌县保安建筑公司工程款15.6万元。但是，许昌县政府“就是不还钱”，手持法院判决书的农民工仍拿不到自己的血汗钱。[4]福建省福州市晋安区鼓岭乡政府因续建该乡柯坪水库工程自1997年起拖欠农民工工钱及工程款34万元，以种种借口欠款8年不还，工程处和农民讨要工钱时，该乡领导甚至说“该工程是上两届乡领导办的”，与他们无关。[5]行政力量过多的干预了司法力量，造成了农民工的权利即使有立法保障，也得不到正确的实施。对农民工来说，当政府失去了其应有的诚信，当法律失去了其应有的威严，他们在社会上生存的空间就会进一步被挤压。当这种社会矛盾积压到一定程度，很有可能产生巨大的社会动荡。
第三，各个城市为农民工提供的各种社会保障得不到有效的统一。虽然国家还没有为农民工建立统一的社会保障，但各个地方政府已经意识到并开始认真对待这一问题。在过去数年里,不少地方开始尝试将农民工就地纳入城市社保体系,且越来越多的地方开始仿效。如山东省于2006年5月18日正式出台《关于解决农民工医疗保障问题的意见》规定，全省城镇用人单位都要按当地规定为雇用的农民工办理医保，参保登记保险费由用人单位缴纳，各地要在今年6月底前出台实施细则并付诸实施。但是这种地区性的政策无法满足农民工流动性的需求。我国现行社保制度不能在城乡之间实现有效对接，社会保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在尖锐矛盾。而且，社保缴费基数和比例超出农民工承受能力。于是出现了一轮农民工退保的热潮。另外，各个城市为农民工提供的医疗保障也存在诸多弊端。政府管理的漏洞与制度本身的不合理使这一本来保障农民工权利的制度难以实施。
二、建立和完善农民工医疗保障体制的重大意义
1．它保护了法律赋予农民工的权利，体现了社会主义平等和谐的宗旨
恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要从这种相对平等的原始观念中得出国家和社会中的平等权利的结论，要使这个结论甚至能够成为某种自然的、不言而喻的东西。”[6]宪法赋予了每个人法律上平等的权利，农民工却因为现行政策享受不到其应有的权利。《世界人权宣言》第22条：“每个人，作为社会的成员，有权享受社会保障。”《社会、经济、文化权利国际公约》第9条：“本缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”国际劳工组织《社会保障最低标准公约》（第102号）规定，公约生效的成员国至少应当为本国工人提供包括医疗、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、生育津贴等9项津贴中的3项保障。这些都是建立农民工医疗保障的国际法律保障，体现了国际社会对劳动者一视同仁的认可。在我国，农民工已成为产业工人的主要力量，他们中的许多人已经与城市无法分割，应当享有市民的权利，享有市民所有的社会保障。
2．对我国经济的持续发展有重大意义，为我国的经济转型提供了一定的帮助
有“专家估计，我国20世纪最后二十年9%以上的经济增长率中，劳动力流动的贡献占到1.5个百分点”。[7]农民工促进了城镇化发展，以广东省为例，农民工对广东经济发展的贡献率高达25%。[8]农民工对城市发展所做的贡献，可以说是“低成本，高效率”的。如果没有广大的农民工参与城市建设，我国的城镇化和城市发展就不可能达到今天的规模。农民工为城市建设和发展做出了巨大贡献，却长期生活在几乎没有任何保障的环境下，自身价值得不到认同，基本利益得不保护。建立覆盖全体公民的社会保障体系是国家和政府的责任。农民工是社会成员的一分子，不是二等公民，他们理应享受经济发展为每个公民带来的各种保障和福利。
中国正经历着经济的高速发展，但是相关的社会保障制度却适应不了经济的发展。中国政府一味的追求高的经济增长速度，却忽视了社会制度的健全。中国每年高达9%的经济增长是由出口支撑起来的。为了增加出口量，就必须降低产品成本，提高企业的竞争力。而广大的农民工就是这一制度下的牺牲者。日本学者木下俊彦也建议中国政府须着手解决社会问题。“中国不应该只注重经济发展，应解决棘手的社会矛盾。”[9]许多经济学家都承认，中国不能也不可能一直靠出口拉动本国经济的持续增长，中国政府应寻找一种持续健康的经济发展模式，即以内需带动的经济增长模式。而拉动内需的首要目标是要提高人们特别是农民的收入。市场经济不可能自动调整收入分配，在市场失灵的状况下，只有依靠政府的力量，才能减小收入分配差距。而我国政府在收入分配调整问题上的失位，使得广大的农民工的收入水平并不能随着经济的发展而相应的增长。而收入分配的两极分化成为我国拉动内需的最大障碍。解决好农民工医疗保障问题，有利于增加农民工可支配收入，同时有利于增加内需，从而有利于中国经济持续健康稳定地发展。
3．有利于缓解社会矛盾，建立和谐统一的社会
当今我国经济虽然取得飞速的发展，但社会制度建设的滞后，带来了很多社会问题。广东三省的治安状况至今仍令人担忧。其中流动人口犯罪占有相当大的比例。社会保障将农民工排斥在外，导致了城市居民对农民工的歧视，在一定程度引发了农民工的仇视心理。另一方面，农民工在发生工伤事故后不但得不到相应的赔偿，雇主不管农民工的死活，“将其解雇了事”，使农民工产生了对雇主和社会的报复心理，使公共安全存在巨大隐患。建立农民工医疗保障体系，在一定程度上可以避免城乡分化带来的社会问题，有利于缓解社会矛盾。
参考文献
[1]唐新民．《城市农民工社会保障制度过渡性方案的路径选择》[J]．《思想战线》2005年第6期第31卷．
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[5]陈则周．《福州晋安区鼓岭乡政府拖欠工钱8年不还》[N]．《人民日报》2004年11月2日第15版．
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[7]刘怀廉．《落实科学发展观，解决好农民工问题》[N]．《光明日报》2005年4月7日第8版．
1.农民工普遍参保意愿不强，个人缴费能力差
调查结果显示，共有128人（占被调查者23％）没有参加医疗保险。许多农民工的最大愿望是“打工赚钱，回家盖房娶媳妇”，想法单纯、对眼前的物质利益比较看重、对市场经济的风险认识不够是农民工参保缴费意识较弱的原因之一。农民工群体大多生活在贫困地区，技能单一，他们抵御自然灾害和市场风险的能力较弱。加上微薄的收入，基本医疗保险制度设立的起点比较高，为了保证生活不可能有多余的钱购买医疗保险。而且大医院的收费较高，多数农民工难以支付昂贵的医疗费用，很多民工群体中的成员往往依仗着年轻、体质好硬挺过来，有的甚至带病上工。调查发现，农民工的月平均收入并不高，月收入最高是2500元，折合为年平均收人是30000元，占12.5％；月收入所占比例最大的是在1000元—2000元，折合为年平均收人12000元—24000元，46.3％；月收入最低是在800元—1000元，折合为年平均收入是9600元—12000元，占41.2％。农民工年平均支出：年平均支出最高是30000以上，占6.3％；年平均支出最低是5000元以下，占4.8％；年平均支出占比例最大是5000元—15000元，占88.9％；在农民工这种入不敷出的情况下，加上药品和医疗价格不断攀升，根本没有“闲钱”买医疗保险。另外，农民工变换工作地点就得退保，这不利于他们参加基本医疗保险的连续性，也打击了他们变换工作地点后续保的主动性。
2.农民工缺乏平等获得医疗保障的权益
目前农民工群体基本上属于自费医疗范畴。根据宪法规定的公平原则，每个公民都应享受基本的国民权益保障，不应该从政策和制度上根据出身、生源地和职业等区别对待每个公民，这样的体制不但有悖于公平的人权理念，对进一步加快企业改革和社会发展也产生了不利的影响。目前，社会保障体系仍未覆盖农民工成为城市社会保障的对象，对农民工医疗保障权的保护机制也没有实质性的改变，使农民工处于权利保护的真空地带。
3.农民工缺乏自我维权意识
许多农民工对法律法规不了解、不熟悉，有些人甚至认为自己是临时工，用人方不需要对他们履行义务和职责。事实上，不管是正式工还是临时工，用人方都要负担职业病的诊断治疗费用及为农民工购买医疗保险的责任。
二、建立农民工医疗保障制度
面临的主要挑战近年来本省农民工医疗保障制度建设取得很大进步，以解决农民工住院、大病医疗保障问题为重点，坚持“低费率、保大病”的原则，制定符合实际的参保政策，积极探索完善农民工参加医疗保险和新型农村合作医疗的衔接办法和政策，但相对于构建社会主义和谐社会的目标、经济社会发展的要求以及农民工的需求，本省农民工医疗保障制度建设仍面临不少挑战。
1.在意识上存在的误区
在农村医保制度与城市医保制度不能接轨的情况下，农民工在城市内缴纳的医疗保险，不能带回户籍所在地，也不能享受相应待遇。对于回到户籍地就没有多大实际意义的社保，农民工退保是在社会保障制度框架下的“理性”选择。笔者认为，正是因为这样的状况，反映了出针对农民工长远利益的社会保障制度的缺失。积极设计和完善农民工的社会保障包括医疗保险制度，才是解决困扰农民工退保问题的根本所在。
2.加强政府职能作用
近年来，虽然农民工医疗保障问题引起了整个社会的关注，政府部门也出台了不少相关政策，但国家法律所赋予的农民工医疗保障方面的权利难以得到落实，农民工生产和生活条件也没有得到根本性的提高。无论从制度层面还是政策层面来看，农民工权益保护都与政府的角色密切相关。建议政府应建立相应的机构来解决农民工问题，加强劳动保障方面的执法力度。3.报销医疗费手续复杂按目前新型农村合作医疗的规定，参保人员有病就医要先到户口所在地的村镇医院就医，村镇医院认为需要并同意，才能到上一级医院(县、市、省)就医。否则，看病的医药费不能报销。农民工很多时候因为手续繁琐且成本太高，不愿享受这一保险。因此，即使有近一半的受访农民工参加了新型农村合作医疗，但他们在异地城镇工作中实际很难享受到许多应有的医保待遇。另外，有57％的受访者表示，他们如果转换工作单位或转移工作地时，已参加的医疗保险不可以跟着转移；63%农民工的流动性高，在现有医保制度缺乏可携带性的情况下，很多人都变成只交费而不能受益。
三、建立农民工医疗保障制度的建议
农民工在中国经济发展中扮演了极其重要的角色，他们已成为一个不容忽视、规模庞大的特殊社会群体。农民工进城后面临许多挑战包括住房、子女教育、养老、医疗服务等社会保障问题，为农民工提供社会保障具有重要意义。笔者特提出以下建议进一步加强和完善对农民工医疗保障机制的建设。
1.抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际，制定具体的方法
通过法律手段来保障对农民工的医疗保障资金的投入。运用法律手段来规范农民工医疗保障制度建立过程中的权、责、利关系，明确各级地方政府在这一方面所应承担的相应责任。依法管理农民工医疗保险基金，在有条件的地方推进商业保险试点工作，以此来增加农民工抵御风险的能力。
2.从实际出发，解决比较突出的农民工医疗保障问题
调查中发现，很少有受访者表示愿意加入城镇职工医保体系，因为这个体系不适应收入低和流动性大的农民工。从现实出发，优先解决突出的农民工基本医疗保障或是与其相关的问题。首先，应该建立与城镇职工同等性质的农民工最低生活保障制度。农民工的特点之一就是经济承受能力差，因此，他们一旦遇到疾病，就很有可能因此而失业。如果一旦失业，后果将难以预料。轻者可能导致其基本生活难以维持，重者则可能危及其生命安全。政府应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城镇职工享受同等待遇，并以立法形式确立农民工社会医疗保险制度。
3.开展健康教育，提高农民工自我的保护意识
政府要高度重视加强对农民工的教育和培训工作，提高他们的全面素质。进行健康宣教以提高农民工的卫生保健意识。做好农村务工人员的宣传和引导工作，让他们理解社会保障的政策和规定，提高他们积极主动的参保意识。适当组织医院、医务工作者直接进入农民工密集区域，免费为农民工义诊，发放药品，传授基本医疗卫生知识，普及受伤后自救和互救的有关技巧。针对农民工中存在的重大健康与疾病问题，以满足农民工基本健康为重点，普及基本卫生知识，提高农民工自我保健的意识和能力。
4.建立农民工的医疗保障信息库
关键词：医疗改革；医保整合
中图分类号：F842.684；R197.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-0-01
引言
2016年1月，国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（下称《意见》），就整合城镇居民医疗保险和新型农村医疗合作保险两项保险提出了相关意见。
佛山市政府本来按照国家要求，进行医保整合，并提出实施方案，那是国家规定的必须完成的任务，没什么可以分析的。但是这份《改革方案》偏偏与《意见》中要求整合的内容不一样，但是最终目的却是一样的。《意见》中提及的是要求整合城镇居民医疗保险和新型农村医疗合作保险，但是佛山市政府的《改革方案》中的是城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险一次性进行整合，以后不再分城镇职工医保和城镇居民医保。这样的医保整合，无论是广东省还是全国各省市，都是处于改革的先列。
一、事件分析
《改革方案》中要求直接将城镇职工医保和城镇居民医保进行整合。那到底为什么佛山市可以如此迅速执行并实施改革方案呢？本文将从以下几个方面进行分析。
1.政策方面
最大的契机其实就是2016年初国务院了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。《意见》中要求推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医保体系持续健康发展。《意见》中同时明确要求各省（区、市）要于2016年6月底前对整合城乡居民医保工作作出规划和部署，明确时间表、路线图，健全工作推进和考核评价机制，严格落实责任制，确保各项政策措施落实到位。各统筹地区要于2016年12月底前出台具体实施方案。因此，佛山市将城镇职工医保和城镇居民医保整合，就是完成了《意见》中“建立统一的城乡居民医保制度”的目标。
同时，与全国大多数地区实行的职工医保、居民医保和新农合三种制度并行的“三元制”不同，广东省早在2012年起已经开始着手全面整合新农合和城镇居民医保，归于人力资源社会保障部门统一管理，实行城镇居民医保和城镇职工医保两项制度并行的“二元制”。而佛山市政府这一次的整合，不过是沿着之前改革的步骤，提前完成了城乡居民医保制度的统一罢了。
2.经济方面
由于我国地域辽阔，经济发展水平不一，因此各地的医保缴费标准千差万别，这就是为啥难以推行全国范围的异地医保结算。《意见》中也提及到这次的城乡居民医保整合，“可利用2-3年时间逐步过渡”“逐步建立与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的稳定筹资机制。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。”由此可见缴费标准的制定，是极其困难的。而《改革方案》中明确规定，“用人单位、职工和居民分别以我市上上年度在岗职工平月均工资和上上年度居民可支配收入为基数：一档职工身份的费率为4.5%、居民身份的费率为4%；二档的费率为5.5%。居民身份只参加一档。二档总费率为5.5%。其中职工个人为1.5%，用人单位为4%” [1] 。为何能在如此短的时间内确定筹资机制呢？这跟佛山市本地经济发展有着深远的联系。佛山本地经济发展势头迅速，经济实力比较雄厚，处于全国前列。正是有着深厚的经济实力，才能在缴费标准上一锤定音，不会受到过多经济水平方面的掣肘。
3.群众方面
据不正式统计，截止2016年底，佛山市常住人口已达800万，较多人会选择参与城镇职工医保和城镇居民医保，而由于耕地减少，农民人数比例也在逐渐下降，参与新农合医保的人数比例不算太高，因此将城镇职工医保和城镇居民医保整合才是佛山市医保整合的难题。《意见》的，也正好给予了佛山市政府解决医保整合难题的决心。
二、医保整合的未解决问题
1.基金监管
《改革方案》中详细罗列了整合的方案，缴费标准等等一系列详细的事项，但是唯独基金监管问题却是寥寥几句带过。城镇职工医保和城镇居民医保的整合，肯定会牵涉到大量的基金整合问题。如何保障在整合过程中和整合后的医保基金的合理利用，《改革方案》并没有提供详细的解决方案。而这方面的问题，才是缴费人群最关心的问题。不是出了问题之后的官方道歉，而是对待可能出现问题的未雨绸缪的态度。在基金监管方面，政府部门不应该既做运动员又充当裁判员，应该合理引入第三方的监管，专业人士和社会人士的监管，都是非常有必要的。
2.全面参保问题
m然佛山常住人口已超800万，但是流动人口数目多，实际上参保人数比例并不高。根据《2015年佛山市国民经济和社会发展统计公报》中提到“城镇职工基本医疗保险参保人数为277.74万人，城镇居民基本医疗保险参保人数为207.00万人”[2]。参保人数比例不足七成，这跟实现全民医保的目标还有很大的距离。《改革方案》中只是简单提到“引导居民积极参保”，没有提到如何提高居民参保比例的具体措施。虽然参加医疗保险是个人自愿行为，国家并没有强制要求。但是关乎国民的基本权利，政府部门应该加大宣传全民参保的重要性，甚至在某些时候可以加入“强制性”措施。
三、结语
佛山市政府的《改革方案》，能够快速落实并执行，得益于当地的有利条件。而这份《改革方案》也并不是十全十美的。城镇居民医保和城镇职工医保整合的背后，还是存在较多的问题。如何解决这些难题，需要更多时间考察和研究。因此《改革方案》的意义，只是医疗改革的一个转折点，还远远不是医疗改革的终点。
参考文献：
【关键词】 “蚁族”；医疗保险；影响因素。
“蚁族”是继三大弱势群体（农民、农民工、下岗职工）之后的第四大弱势群体 ，代表那些聚居于城中、收入不高、工作不稳定的高校毕业生低收入人群[1]。随着我国经济政治发展、教育论文" target="_blank">高等教育体制改革和劳动力市场转型等一系列变化，“蚁族”的规模正日益扩大，据报道，全国“蚁族”大约在一百万左右，且每年都以惊人的速度增加。 [2]“蚁族”因其年轻化、学历高、收入低，易引发诸多社会问题，对城市的发展有着举足轻重的影响。“蚁族”成员多从事不稳定工作，大多数没有“五险一金”，其社会保障尤其是医疗保险状况引起了社会的广泛关注，但是就目前各项对“蚁族”的调查来看，还没有专门针对“蚁族”医疗保险发面的数据和文献。本项目旨在调查长沙市“蚁族” 医疗保险状况并分析影响其参加医疗保险的因素，旨在为相关政府部门制定完善长沙市医疗保险政策提供依据。
1 对象与方法。
1.1 研究对象。
本次调研采用多阶段随机抽样方法， 先在长沙市内整群抽取4 个调研地点 ：天马大学城（湖南大学、湖南师范大学、中南大学）、汽车南站（洞井铺小区）、四方坪和望月湖小区，再采用随机抽样的方法确定访问对象进行调研活动。本项目共发放问卷570 份，有效问卷为 553 份，有效率为 97.0%，其中满足“蚁族”划分标准的被调查者 373 人，研究对象划分标准如下：⑴高校毕业生（毕业 5 年以内）；⑵群体年龄段在15-30 岁之间； ⑶月均收入 2000 元以下（2010 年长沙市月平均工资为 2013.8）。
1.2 研究方法。
本次调研通过查阅大量文献， 与多位专家反复推敲，选取望月湖小区作为预调查地点（60 份问卷）， 结合预调查的结果和受访者的意见制定自调查问卷，通过面对面访谈了解“蚁族”对自身健康及医疗保险相关知识的了解情况。 研究内容包括：⑴一般情况：包括性别、年龄、籍贯、户口所在地、职业、月收入、学历、父亲学历、母亲学历、毕业学校所在地、是否打算长留长沙、解决住房途径等；⑵医疗保险状况：每月医疗费用支出情况、周围卫生及治安情况、所在单位是否组织员工购买医保、对定点医药机构的医保服务工作是否满意、是否参加了医疗保险、目前参保类型、参保途径、是否关系医保政策、国家是否应该加大医保宣传力度以及如何加大等。
1.3 资料处理。
应用Epidata 双核双录法建立数据库， 将查对象的所有资料导入SPSS13.0 进行统计分析。 统计方法包括统计描述、单因素 检验和多因素Logistic 回归，若无特殊说明 α=0.05，所有 P 值均为双侧概率。
2 结果与分析。
2.1一般资料。
本次调研中满足“蚁族”划分标准的被调查者共373 人，其中男性 128 人，女性 245 人，男女性别比为0.52:1；被调查者年龄在 15~30 岁之间 ，其中“21~25”岁年龄段人数最多，占 76.4%；被调查者籍贯为长沙的占24.4%， 湖南省 （除长沙） 的人数占63.8%，省外的只有 11.7%；长沙市“蚁族”主要从事销售（23.5%）、技术人员（18.6%）、文员（9.5%）、自由职业（9.2%）、广告制作（3.2%）和餐饮服务（2.7%）等非固定工作；其平均月收入主要集中在“1000~1500 元”和“1500~2000 元”，分别占总调查人数的 34.3%和39.2%；被调查者以本科和大专学历为主，分别占总调查人数的39.4%和 37.8%，其中 ，毕业于长沙本地院校的占50.8% ， 选择会继续留在长沙的占35.9%。
2.2 单因素分析。
长沙市“蚁族”的参保率为 57.9%，对不同性别、年龄、籍贯、职业、月收入、学历、父亲学历、母亲学历、医疗费用支出情况、对医保的关注度、单位是否购买医疗保险等11 个可能影响因素的参保情况进行 检验，结果见表 1 所示。 从表中可以看出，性别、年龄、学历、母亲学历、平均每月医疗费用支出、是否关注长沙的医保政策、单位是否组织员工购买保险等7 个因素对参保情况的影响具有统计学意义（P
2.3 logistic 多因素分析。
以单因素分析中有统计学意义的7 个因素作为自变量，入保情况Y（入保=1，没入保=0）作为因变量，进行 logistic 多因素回归分析。 引入变量水准为=0.05，剔除变量水准 =0.10，采用向前似然法筛选自变量，结果见表 2，表 3。 结果表明，性别、平均每月医疗费用支出、是否关注城镇的医保政策、单位是否组织员工购买保险4 个因素对参保情况的影响具有统计学意义（P
3 讨论。
本次调查中“蚁族”参保率仅57.9%，与欧阳静等人的研究结果一致[4] 。 “蚁族”中男性参保率高于女性， 其原因可能是男性和女性在从事的职业、工作时间以及经济负担方面都显示出不同的特征[3]，男性可能会选择劳动强度相对更大的的职业，也就可能面临更多意外伤害的危险，其参保率也就会更高。 平均每月医疗费用支出越高的“蚁族”参保率越高，这一结果客观反映了“蚁族”这一群体对医疗服务需求越大者，更愿意参加医疗保险以帮助他们弥补医疗花费，减轻经济负担。同时，平均每月医疗费用支出越高的人群健康风险意识也普遍高于其他人群。 对城镇基本医疗保险相关政策和新闻的关注越多，参保率越高。 医疗保险相当于一项长期的投资，能在一定程度上缓解看病贵这一问题，越是关注医保政策和新闻，就越了解医保是一项利民的政策，参保率也就越高。 单位有主动组织员工购买医疗保险的群体入保率明显高单位没有主动组织员工购买医疗保险的群体。 因此，劳动保障行政部门及医疗保险经办机构应当根据《长沙市城镇职工基本医疗保险试行办法（2000 年 3 月 6 日长政发[2000]3 号）》[5]规定，加大对城镇职工基本医疗保险政策的宣传力度，提高职工参加医疗保险的积极性，让人人树立基本医疗保障的意识单位组织员工参保，一方面可以提高职工参加医疗保险的积极性，让员工树立基本医疗保障的意识，维护了员工的利益；另一方面，也在一定程度上保障了公司的利益。长沙市“蚁族”参保率仅 57.9%，普遍偏低。性别、平均每月医疗费用支出、是否关注城镇的医保政策、单位是否组织员工购买保险 4 个因素对长沙市“蚁族”参保情况的影响具有统计学意义，劳动保障行政主管部门应当加大对长沙市医疗保险相关政策的宣传力度，并督促各类企业、事业单位主动组织员工购买医疗保险，加强落实长沙市医保相关政策。
参考文献
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［3］安琳，高燕秋，郭春晖。北京 、青岛两市流动人口健康状况分析[J].中国农村卫生事业管理，2006，11（26）：6-8.
关键词：医疗社会保 小康社会 城乡
1 建立新型医疗社会保障制度
1.1建立医疗社会保障制度是保证社会稳定的需要
农民工由于文化、技能水平低，在城市难以进入收入较高且比较稳定的岗位就业，多数人收入微薄。农民工进城的主要目的是打工挣钱，改善家庭经济条件，他们即使受到疾病侵扰，面对昂贵的医疗费，大多不会及时就医诊治。一旦病情加重，面对高昂的医疗费用，少数农民工会铤而走险，无形中给社会稳定埋下了不稳定因素。我国现行城市医疗社会保障是以二元户籍制度为依据，只针对城市人口实行，并以单位为依托，以有固定单位和工作稳定性较强的人群为主要实施目标。因此，广大仍属农村户口、流动性强的农民工群体被排斥在外。实事上，农民工是城市中各类疾病的高发群体。农民工工作环境差、劳动时间长、劳动强度大，是传染性疾病和心脑血管疾病的多发群体，健康状况处于危险之中，生命安全受到了严重威胁，其医疗保障问题成为社会稳定过程中一个亟待解决的重大问题。当农民工合法权益得到保障，就业有了保护， 强烈的逆反情绪就会得以缓和， 犯罪案件也会因此大为减少， 这样就能增加社会稳定因素促进社会的稳定。
1.2建立医疗社会保障制度是保证社会公平和正义的需要
“看病贵”、“看病难”己经成为当今中国的一大社会问题。问题的症结在于是否有一个健全的医疗保障体系。全民医保的建立正是解决“看病贵”问题的一个好办法。一旦所有民众都获得了医疗保障，医疗费用就可以在所有人之间分摊，而不是仅由病人负担，对每一个病人来说看病自然就不贵了；低收入者也不会因为费用问题而对医疗服务望而却步；保障的组织者也就成为医疗服务的购买者，医疗服务买卖双方市场力量对比不平衡的问题也就迎刃而解[1].目前相对于城市来说，农村医疗保障覆盖面窄，保障程度低。农村居民个人医疗负担与其实际承受能力不相适应。然而优质医疗资源主要集中在城市，农村卫生基础设施总量不足，水平较低。建立医疗社会保障制度，使农村人民也能和城市人民享受同样的医疗社会保障。我国的城乡的医疗保障公平性有待于进一步的改善和加强，随着农村社会经济的进一步发展，以及城市化的进程不断加快，农村社会保障必将融入城镇社会保障体系，使农民的医疗保障达到较高的水平。
1.3建立医疗社会保障制度是实现城乡一体化的需要
建立医疗社会保障，应该给农民国民待遇，但社会保障的“城乡统筹”不等于“城乡统一”[2]。农民进城务工， 主观上是为了增加收入、摆脱贫困， 但在客观上却促进了城市化和现代化的进程。现在我国已经发展到工业化中期，具备了由二元结构向更高水平一元结构过渡的条件。社会保障作为这种结构转换一个方面的内容，就是要通过“城乡统筹”逐步走向“城乡统一”。但是我们应该看到，这种结构转换是一个相当长的历史过程，发达国家大多曾为此跋涉了约半个世纪。所以，在今天立即实行社会保障的完全“城乡统一”无异于拔苗助长。政府是举办国家社会保障计划的主体。但问题是，如果我国马上就实行完全“城乡统一”的社会保障计划，政府有无足够的财力来负这个责任呢？这几年在进行城乡统筹就业、农村养老保障和农村医疗保险方面的试点，效果都不好。工作的阻力恰恰来自农民，农民对此普遍不理解、不热心，甚至公开抵制。因此，现阶段社会保障工作，要分清轻重缓急，循序渐进，逐步缩小城乡差距，最终实现城乡医疗社会保障的一体化。
2 建立我国医疗社会保障制度的基本思路
2.1建立健全我国农村医疗社会保障
建立稳定的农村养老保障制度， 逐步改变传统的以家庭养老为主的养老方式。进一步完善农村医疗保险制度， 扩大报销额度， 减少报销审批程序。这需要政府加大资金的补贴力度以充实医疗保险基金[3]。
建立健全我国农村医疗社会保障可以加强工业对农业、城市对农村的支持，扩大农村投资。我国农村处于长期的贫穷阶段，农村经济发展落后，资金来源不足，必须凭借政府、企业、事业单位等外来资金的注入才能更好的发展。为了提高资金使用的规模效益。资金投入应优先投入到条件较好、具备一定实力的乡镇，通过改善基础设施，增强经济发展能力，强化其对周围乡村的辐射、带动功能。要制定优惠政策，鼓励城市资金投向农村，特别是结合农村廉价的劳动力资源和丰富的农产品，设立农产品加工企业，使投资获取丰厚的回报[4]。
建立健全我国农村医疗社会保障可以完善转诊制度，合理分流病人。资源分配时制定相应的倾斜政策，使其流向农村、社区及初级医疗机构，积极开展社区初级医疗卫生保健，充分发挥各级医疗保健网的作用，尤其要充分利用初级医疗机构，为更多的人提供服务，缓解目前大医院就医困境，也可以节约就医份费用，充分利用卫生资源[5]。
建立健全我国农村医疗社会保障必须加强全科农村卫生人才的培养。要发展农村卫生事业，需要教育动员一批医科大中专毕业生到农村去，充实农村卫生机构。具体可以采取教育动员，政策优惠，机制灵活的方式吸引与留住医科大中专毕业生人才。通过报效国家，服务社会，服务人民的思想教育，提高大学生的思想认识，教育引导大学生到农村去为农民服务，实现自己的理想价值[6]。
2.2建立健全城乡一体化、农村城镇化医疗社会保障体系
由于我国社会经济发展的非均衡性，在制定基本医疗的统筹层次和保障水平时，要综合考虑收入差异，确定有弹性、有差别、有地区特点的缴费标准，因地制宜、因人而异，不搞一刀切。
二元社会体制下城乡有别的卫生服务供给方式所导致的国家对农村的卫生服务供给严重不足，客观上加大了农业和农村经济发展的成本，使农业这个弱势产业在市场竞争中处于更加不利的地位，同时也使农村和基层政府在提供超过自身财力的卫生服务过程中形成了大量的债务。为适应城乡一体化发展的要求，农村卫生服务的供给应由依靠农村和基层政府提供转向以国家提供为主的政策目标[7]。要加大国家投入力度，要把卫生资源公平地分摊于城市和农村，同时建立农村的医疗保险、失业保险和养老保险制度，实现农民在卫生服务领域享受到和城里职工同等的国民待遇。
2.3让困难企业、弱势群体和农民工参加社会保险，满足多层次医疗消费需求
困难企业及其职工不能像普通企业那样按时足额缴纳社会保险费，因此享受社会保险待遇成了问题，影响了社会保障覆盖率的扩大[8]。解决这个问题，可采取分类别、分程度、多渠道参加社会保险的办法，即根据不同的缴费能力，采取不同的办法，制定不同的待遇标准。例如基本医疗保险，对于有部分缴费能力的企业，可实行住院费用统筹和保一定的病种；对于完全没有缴费能力的企业，地方财政有负担能力的，可由地方财政出资，建立住院统筹基金和保一定的病种；地方财政没有负担能力的，在单位组织、个人自愿、政府同意的原则下，可采取个人缴费形式参保，建立住院统筹基金或保一定的病种。农民工一般应以个人参保为主，并要防止他们的逆选择风险，例如年轻健康时设法逃避参加基本医疗保险，年老多病时积极参加基本医疗保险。解决办法有：缴费以社会平均工资为基数，消除因收入不确定带来的风险；享受社会保险待遇有一个等待期；缴费只有达到一定年限，达到法定退休年龄时才能享受退休人员的社会保险待遇[9]。
由于社会医疗保险方式有其相对独立性，相对于整个医疗保障体系建设而言，社会医疗保险是整个医疗保障体系的重要构成，具有与基本医疗保险不同功能的另一种保障方式。总之，基本医疗保险和补充医疗保险应相得益彰，实现效率和公平的统一。
2.4医疗社会保障辅助电子系统的建设
随着计算机和网络技术的普及，各种信息系统开始投入使用。建立覆盖全体公民的社会医疗保障信息系统，注册公民个人帐户，该帐户的号码与每个人的居民身份证号码一致，由国家卫生部统一电子化管理。这样，公民无论到国内任何地方工作，都可以按规定由雇主和自己向个人帐户注人当时工资一定比例的社会医疗保险金，并可按规定程序和条件领取杜会医疗保险金[10]。
2.5突出政府在医疗社会保障体系中的主导作用
卫生部部长陈竺强调，强化政府责任与投入，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。中央和地方都要大幅度增加卫生投入，逐步提高政府卫生投入占财政总支出比重，提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，政府投入兼顾医疗服务供方和需方。事实上，百姓企盼医疗卫生服务应由政府主导，其本意是希望政府对医疗卫生承担起更多的责任，从而更好地实现医疗卫生服务的公平性、公益性和可及性。政府的责任是什么？应该是出资、筹资、监管和政策支持，而非亲自办医。因此，实现医疗卫生服务的公平性、公益性和可及性的关键虽然是筹资方式，但在组织形式上，则更应强调竞争性。■
参考文献
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关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇 企业 职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以 现代 社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个 历史 性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的 法律 法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行 农村 社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍 经济 发展 。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。 论文 之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证 企业 主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
近几年，昆明城镇社会保险费的征缴面在不断扩大，社保费收入保持了快速增长，近5年来平均年增长率超过15%。但是从统计数据看，社会保险费实际征缴面还有很大提升空间。论文百事通昆明国有企业和集体企业的综合参保比例超过90%，而其他非公经济单位参保比例不到40%。而以人数比例来看参保水平更低：2003年昆明市个体工商户人数为32.39万，同年参加养老、工伤和生育保险的个体工商户人数为5.87万，比例仅为18.1%。城镇部分外商投资企业、大部分私营企业、个体经营者没有纳入社会统筹范围，或是仅纳入养老、失业、医疗保险中的一项。而这些单位一般经济效益好、职工工资高、有比较强的缴费能力。同时，非公有制经济所创造的GDP占全市GDP的42%，从业人员超过50万，所以扩大社会保险费的征缴面可行也是必要的。而存在的困难主要有：
（一）对社会保险认识上的问题。一些用人单位和职工不了解社会保险的法律政策，往往同商业保险混为一谈，错误的认为参加了商业保险就等于参加了社会保险，对于两者之间的性质、原则、保障水平上没有正确的认识。另外，有的用人单位对于社会保险在稳定职工队伍、增强员工归属感和积极性方面的认识不足，认为参加保险会提高企业的人工成本，降低企业经济效益使得参保热情不高。
（二）管理和制度上的缺陷。昆明由劳动和社会保障厅办理统一的社会保险登记，再加上劳动就业机构和医保中心共同进行社会保险费的核定。由于征管户数日益增多、征管质量的提高，现有的工作人员相对不足，同时存在信息化水平不高、工作效率的问题，造成对参保单位、职工人数和工资水平的核定存在很大的滞后性，对收费率难以及时确定，造成即使单位有参保热情，经办机构却无法及时给予其参保权利的情况出现。而地税部门作为征收部门就无法对其征收社保费。另外，这些社保经办机构承担了社会保险的全部的基础性和事务性工作，除了征收由地税来管以外，前期的社保登记、企业及个人账户的建立、缴费申报的审核以及后期的缴费情况的汇总、记账和稽核，都需要投入大量的人力、物力和财力，使得这些社保经办机构要么有心无力，要么要考虑自身的利益，无法对扩大征缴面工作做到全力的支持。
（三）非公有制经济单位人员结构问题。目前，在非公有制经济单位职工中，农村人口占有比较大的比例。云南省规定签订3个月以上劳动合同的农民工要参加城镇企业职工养老保险。而部分农民工已经参加农村养老保险，不参加城镇职工养老保险，造成同一单位的同事，相邻经营的同行执行不同的养老保险政策；有些经济单位对于临时用工都不签订劳动合同，对很多农村人员，个体私营企业没有依法与其签订劳动合同，以各种理由不为其办理基本养老保险。
（四）非公有制经济单位人员的流动性问题。由于非公经济从业人员一般具有很大的流动性，给社保工作管理带来困难。这些单位的业主和职工对参加社会保险形成的报酬形式认可度都较低，双方都宁愿现金支付，且由于现有的个人账户缺乏灵活性和可移动性，使得人员即使在本地的工作岗位流动都可能续保困难、不能随着人员离开参加社保单位进入不参保单位而移动，造成经济单位主体和职工都对于参加社会保险的积极性不高。
二、扩大社会保险费征缴面对策
（一）在没有相关强制法规出台的前提下，现在首要任务是加大社保的宣传力度。在社会保险费的五个费种宣传中要突出重点费种，即把基本养老保险费的扩大作为五个费种中的重点。2003年全国基本养老保险费收入3680亿元，社会保险费总收入4882亿元，养老保险费所占比例为75.3%；同期，昆明市基本养老保险费收入为10.17亿元，社会保险费总收入17.03亿元，养老保险费所占其比例仅为59.7%，比全国的比例低了15.6个百分点。可见昆明市的基本养老保险费的收入水平相对于全国平均水平来说处于一个较低的水平，有很大的提升空间。同时，考虑到人口老龄化给养老保险基金带来的压力和将来社会稳定发展的需要，重点加强基本养老保险的宣传以加大其收入是十分必要的。
通过加强宣传，要使非公有制经济单位员工充分认识到对于维护自身权益的好处和必要性。由于非公有制经济单位成员中以中青年为主，他们对社会保险普遍忽视和规避，要用各种宣传使他们认识到劳动风险存在的必然性和普遍性，参加社会保险以分散这种风险是他们应有的权利。在宣传中，要发挥新闻媒体、社区组织、社保主管部门和其他宣传部门的作用，还可以在街道、社区开设社会保险咨询站点以开展咨询服务等。同时，在进行宣传工作时注意要根据人们关注的疑点、难点问题做出相应的侧重宣传。可以印制对应的具有启发性的宣传手册，专门去回答那些疑难问题；还可以借鉴商业保险的宣传方式以提高人们参与社会保险的积极性，实现“自发性”扩面。
（二）社保经办相关部门应加大对社保工作人力、财力的投入，尽可能避免因人员和效率问题造成扩面的瓶颈。一般正规的经济单位都愿意参加社会保险，即使是非公有制经济单位中的那些规模小、很不规范的单位或个人也有比较高的参保热情。要满足他们的参保愿望，要求处理社会保险的登记、核对工作的相关部门真正重视社会保险费的征缴面扩大问题，了解到其紧迫性与必要性，对自己负责的相关工作要有更大的投入。要提高人员的工作效率，在必要时适当增加相关人员以取得效用的最大化。社保经办机构要提高服务质量，通过设立专门窗口、网点以完善计算机网络服务体系，要保证非公有制经济单位在参保手续、各种咨询等方面的快捷、简便和准确。同时，要加快征管核定系统的信息化，用先进的科技手段来配合工作。另外，在社保局、劳动就业机构、医保中心、财政相关部门、地税局以及相关银行之间要加强联系和沟通，及时地反映问题和解决问题，以求提高整体工作效率。新晨
需要提到的是，政府应该对社保工作给予重视支持。当处理社会保险的登记、核对工作部门确实由于资金问题无法提供更大的人力、物力和财力来满足社会需求时，政府就必须考虑如何去支持社保工作，能否在财政资金上给予更大的支持。
论文关键词：有效需求,信贷产品,汇兑业务,扶贫小额贷款
一、农村金融产品需求现状以及有效需求不足的原因
目前我国农村地区的金融需求呈现出多样化的发展趋势。在普通的存贷款服务需求的基础上，增加了各类银行卡等支付结算和理财等服务需求；一般农户的小额信贷需求开始产生，产业集群化龙头企业的大规模资金需求也有所增加。但是，需求种类虽然有明显增多，有效需求还明显不足。造成有效需求的原因主要有以下几点：
（一）农村客户对金融产品使用意识较薄弱
长期以来，重储蓄、轻投资的消费观念在我国农村没有得到革新，因为人们对各种经营的市场风险预测心中无底，参与市场竞争的信心不足。而且农村地区各方面的信息比较闭塞，对各种投资活动不甚了解，因此金融业务在农村地区缺乏足够的群众基础与市场基础。
农村经济环境较差，这对农村客户金融意识的培养不利。在农村日常交易基本上都是小额交易，居民一般采用现金或者支票来完成交易。这样的客观环境使居民没有意识到金融产品的重要性，在观念上不了解不接受金融产品，为金融产品在农村的推广造成主观性障碍。
（二）农村地区金融设备有效投入不足
农村银行网点设置严重低于城市地区，这对农村金融的发展起不到积极作用，金融设备有效投入不足，造成金融环境较差，银行卡产品就不好推广。由于农村地区人口稀疏地域跨度大，对商业银行的投入及管理有很多不利及不便，因此网点设置及金融机具的配备等严重低于城市地区，使目前大多数以银行卡为载体的金融业务无法实施。
（三）针对农村地区的金融产品很少
目前各种金融产品创新不断，但是这些新产品中，无论是贷款方面，还是理财产品方面，没有针对农村地区，可以说根本没有考虑农村客户。而且金融品种业务与农村地区客户需求不匹配，不适应新时期的农村新需求。
二、加强金融产品创新---提高金融产品有效需求的措施
金融产品的创新应该始终以客户需求为中心进行，让金融需求引导金融的供给。加快农村金融服务领域的金融创新,扩大支农服务范围,不断改进服务方式和提高服务质量。
农村金融需求主体主要有农户和农村企业，金融产品的创新也应该以满足这两方面的需求为主。以下是我对金融产品创新的思考与建议。
(一)加大金融产品宣传力度
加大金融产品投入与宣传，改善用卡环境，提高农村地区金融产品的认知度，对农村地区金融市场的开拓具有十分重要的意义。
1． 政府应当大力支持金融产品的使用
政府应当采取积极策略广泛深入的宣传银行卡应用的知识。充分利用新闻媒体的影响力，利用有关金融产品推广应用的广告和专题片，使金融产品深入人心，提高客户使用产品的意识。农村地区政府人员应该倡导并带头使用产品，引导并形成一个积极的金融产品使用环境，农村客户信任并且接受金融产品。
2.对一些现金收费流量大部门免费安装POS机
对医院、学校、加油站等部门免费安装POS机。同时鼓励水电气等公用企业使用POS机。同时政府应该利用其主导地位，调动商户使用POS机和受理金融业务的积极性。
（二）大力推出贴近农户生活的针对性强的金融产品
1. 以金穗惠农卡为模板的银行卡产品应在农村推广
农行已经在成都发行了面向广大农户研发的综合性借记卡----金穗惠农卡，这预示着银行卡这一现代金融产品将在广大农村普及。该卡的业务是实用性的。比如可办理循环小额农户贷款，可以满足农户一次授信循环使用的需求，这项业务使用方便，不误农时，对农户考虑周到；惠农卡还可以办理财政补贴领取、社保医保资金缴领、水费电费缴纳等事项，给农民生产生活带来了极大便利。同时农行卡办卡用卡的成本也比较低，受到农户的拥护，极大提高了农户用卡的积极性。
2.农村汇兑业务要解决农民异地存取款困难问题
农户汇兑业务主要是为方便农民工异地存取款，江苏省在汇兑业务的创新上的经验值得借鉴。江苏2005年成功推出了全国首张省级联社借记卡---圆鼎卡。它集存、取、汇款等功能于一身，能在加入中国银联网络的金融网点自动柜员机上办理业务，可在所有中国银联特约商户刷卡消费。“圆鼎卡”服务对象以农户为主，办理流程简便,服务周全，深受农民欢迎。截至2006年6月末，江苏省发卡量已突破170万张，业务量呈明显上升趋势。
(三)为农村地区生产提供针对性金融产品创新服务
扶贫小额贷款业务是目前相对最好的一项支农业务。通过农村信用社对符合条件的贫困农户发放，帮助其发展小型生产经营项目，实现增产增收目标。江苏省、山西平遥、天津等地区的扶贫小额贷款业务运行的相对成功。截至2008年2月底，江苏省累计发放小额担保贷款46.8亿元，其中支持个人创业26.37亿元，扶持劳动密集型小企业20.43亿元;山西平遥已经累计向2175户农户发放了17923万元贷款，成为农民脱贫致富的最得力的助手。
扶贫小额贷款应该根据不同层次的农户需求进一步细分，比如针对农户养殖的养殖类小额贷款，周期长、收益低是农业种植的特点，但又直接关系到农民的生存，因此此类贷款的金额可以略低，利率尽量低，但还款期限应该宽松；针对农户非农业生产活动的小额贷款业务在农村很有市场，农民个体户发展非农业生产对资金的需求也很旺盛，此类生产活动周期相对较短、风险较高，因此在贷款额度上适度放宽，利率及还款期限限制要严格。
（四）金融产品创新应该着力支持农村中小企业
农村中小企业是农村经济的主要支柱，农村经济主要由中小企业带动作用。他们不仅可以为农户提供日常生活所需要的必需品，还可以吸收剩余劳动力，解决部分就业问题，农村中小企业的发展壮大在某种意义上对农村的经济起着决定性的作用。
针对农村中小企业的小额贷款意义重大，农村中小企业因缺乏抵押担保，贷款目前依然艰难，但是中小企业又急需资金，严重制约了中小企业的发展。贷款方式的创新便是一个解决问题的起点。循环贷款、整贷零偿贷款、存货融资、动产质押贷款、仓单质押贷款等等贷款方式的应用，能积极推动中小企业的贷款需求。
三、结论
农村金融问题一直是金融体系中的难题，本人认为需求问题更是农村金融问题中的核心问题。我国农村地区的金融服务虽然处于起步阶段，存在一系列的问题，但是从另外一个角度来看，农村金融服务的发展空间也是相当大的。针对不同的需求主体推出个性化的金融产品对刺激农户金融有效需求的作用是显著的。
参考文献
[1]罗斌，我国农村金融的现状及其对策研究，经济研究，2008年第3期
[2]易丽丽，浅谈我国农村金融生态的现状及对策，淮阴师范学院教育科学论坛，2006第4期
[3]魏晶雪，推进农村金融改革的对策研究，经济师，2008年第3期
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